賈肖輝 羅子娟 李雙明

突發(fā)事件是指突然發(fā)生并造成嚴(yán)重社會(huì)危害,需要立即采取應(yīng)急處置措施的事件,包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。根據(jù)突發(fā)事件所導(dǎo)致的社會(huì)危害程度和事件后果的影響范圍等因素,突發(fā)事件可分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)[1]。突發(fā)事件的發(fā)生具有破壞性、復(fù)雜性和突然性的特點(diǎn),國(guó)內(nèi)外大量研究表明[2-4],突發(fā)事件會(huì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成不可預(yù)計(jì)的重大損失。在衛(wèi)生救援領(lǐng)域,做好突發(fā)事件的衛(wèi)生應(yīng)急工作,及時(shí)對(duì)發(fā)生的突發(fā)事件做出響應(yīng),能夠減少因突發(fā)事件而導(dǎo)致的傷亡人數(shù),挽回傷病患的生命和社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失,提升城市抗風(fēng)險(xiǎn)能力及城市軟實(shí)力文化。因此,建立完備的城市群突發(fā)事件衛(wèi)生救援體系和詳細(xì)的衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案對(duì)城市的安全和發(fā)展具有重要意義。同時(shí),城市群間形成默契的衛(wèi)生應(yīng)急救援互助關(guān)系,對(duì)提升救援效率,降低救援成本和人員傷亡數(shù)量也具有至關(guān)重要的作用。

一、突發(fā)事件的分類

(一)自然災(zāi)害

自然災(zāi)害是“由自然事件或自然力量為主要原因造成的生命傷亡和人類社會(huì)財(cái)產(chǎn)損失的事件”[5],具有自然和社會(huì)雙重屬性。自然災(zāi)害可以對(duì)自然界天然物質(zhì)及人類創(chuàng)造的社會(huì)物質(zhì)造成巨大破壞。根據(jù)趙喆等[6]的文獻(xiàn)記錄,從2007年至2016年國(guó)際上發(fā)生的200起重特大自然災(zāi)害中,地震、極端氣溫、洪水、滑坡、風(fēng)暴占所有災(zāi)害的98%,其中洪水、風(fēng)暴、極端天氣、地震、滑坡的發(fā)生比例分別為 42%、23%、14%、12%和7%。 根據(jù)國(guó)際緊急災(zāi)難數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示[7],2000年至2018年因地震、臺(tái)風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害致亡1 221 465人,僅2018年全球因極端自然災(zāi)害事件死亡人數(shù)就達(dá)到10 733人,受災(zāi)害不利影響的共61 772 617人。2019年國(guó)家應(yīng)急管理部官方數(shù)據(jù)表明[8],我國(guó)的自然災(zāi)害主要以洪澇、干旱、地震、臺(tái)風(fēng)、地質(zhì)災(zāi)害為主,森林草原火災(zāi)、低溫冷凍、雪災(zāi)、風(fēng)雹等災(zāi)害也有不同程度的發(fā)生。各種自然災(zāi)害累計(jì)共造成909人死亡失蹤,528.6萬(wàn)人次緊急轉(zhuǎn)移安置,約1.3億人次受災(zāi)害影響,直接經(jīng)濟(jì)損失3 270.9億元。

(二)事故災(zāi)難

事故災(zāi)難是指直接由人的生產(chǎn)、生活活動(dòng)引發(fā),違背人們意志,最終導(dǎo)致活動(dòng)暫時(shí)或永久停止,并造成大量人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失或環(huán)境污染的意外事件。李生才等[9-14]的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2018年11月至2019年10月全國(guó)共發(fā)生安全生產(chǎn)事故461起,其中交通事故占41.43%,爆炸事故占11.71%,火災(zāi)事故占9.54%,毒物泄露與中毒事故占5.64%,礦業(yè)事故占5.42%,其他事故占26.25%。各種安全生產(chǎn)事故共死亡1 604人,其中交通事故占43.45%,爆炸事故占15.77%,火災(zāi)事故占8.60%,礦業(yè)事故占7.60%,毒物泄露與中毒事故占5.79%,其他事故占18.77%。通過(guò)以上數(shù)據(jù),可以知道我國(guó)安全生產(chǎn)事故中交通事故發(fā)生的頻率最高,造成的死亡人數(shù)占比也最大。在其他國(guó)家,2000年法國(guó)圖盧茲市AZF化工廠發(fā)生硝酸銨爆炸,事故導(dǎo)致31人死亡,約2 500人受傷,周?chē)鷧^(qū)域環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞[15]。除了各種社會(huì)安全生產(chǎn)事故外,航空空難事故對(duì)社會(huì)和國(guó)家造成的直接或間接傷害及損失也是難以估計(jì)的。1970年至2017年,全球大大小小的空難共約1.1萬(wàn)起,造成約8.3萬(wàn)人喪生。本該是科技福利帶來(lái)的舒適便捷體驗(yàn)在難以預(yù)估的空難面前被籠罩上了黑色的陰影,2018年共發(fā)生18起空難,造成561人傷亡,2019年全球共發(fā)生5起飛行事故,造成231人死亡。導(dǎo)致空難的原因諸多,機(jī)組人員操作失誤、機(jī)場(chǎng)管理混亂、天氣原因、飛行器設(shè)計(jì)問(wèn)題、遭遇襲擊等,所造成的結(jié)果極為慘痛[16-18]。

(三)公共衛(wèi)生事件

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生并嚴(yán)重?fù)p害公眾健康的事件,包括重大傳染病疫情、重大食物和職業(yè)中毒、群體性不明原因疾病及其他嚴(yán)重影響公眾健康安全的事件,具有突發(fā)性、不可預(yù)測(cè)性、復(fù)雜性等特點(diǎn),能夠嚴(yán)重?fù)p害人民生命健康,危及社會(huì)安全穩(wěn)定。鼠疫、霍亂、瘧疾,這些曾經(jīng)造成全世界范圍內(nèi)的大流行的傳染病造成上千萬(wàn)的人失去生命,至今談起來(lái)都心有余悸。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的報(bào)告,自1976年西非首次發(fā)現(xiàn)埃博拉病毒感染患者至2018年,已累計(jì)造成12 950人死亡[19],2009年全球甲型H1N1流感爆發(fā),造成超過(guò)18 449人死亡[20]。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的估計(jì),全球范圍內(nèi)每年的流感流行造成約300萬(wàn)至500萬(wàn)嚴(yán)重患者,流感流行導(dǎo)致大量員工無(wú)法正常上班和學(xué)生無(wú)法正常上學(xué),社會(huì)生產(chǎn)力水平降低,社會(huì)經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊,在流感高峰期間,醫(yī)院和診所超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)[21]。2007年至2016 年廣州市共報(bào)告突發(fā)公共衛(wèi)生事件920 起,累計(jì)發(fā)病數(shù)62 562例,波及人數(shù)共23 574 951例,死亡65例[22]。

(四)社會(huì)安全事件

突發(fā)社會(huì)安全事件包括重大刑事案件、恐怖襲擊事件、重特大火災(zāi)事件、規(guī)模較大的群體性事件、涉外突發(fā)事件、學(xué)校安全事件及其他社會(huì)影響嚴(yán)重的突發(fā)性社會(huì)安全事件。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,近年以恐怖襲擊為主的社會(huì)安全事件頻發(fā),給城市社會(huì)安全穩(wěn)定和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅。2001年9月11日,恐怖分子劫持了4架美國(guó)民航班機(jī),其中2架撞向紐約世貿(mào)大廈,1架撞向五角大樓,另1架因乘客發(fā)現(xiàn)后與恐怖分子搏斗,而墜毀在中途。這起事件共造成飛機(jī)上和地面共約 3 000 人死亡,造成了轟動(dòng)全球的“9·11”恐怖襲擊,這次恐怖活動(dòng)也直接將“反恐”提升到各國(guó)政治主題之一。美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間2013年4月15日下午2點(diǎn)50分,波士頓國(guó)際馬拉松賽比賽現(xiàn)場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生了連環(huán)炸彈襲擊事件,事件造成至少3人死亡,百余人受傷,其中多人傷勢(shì)嚴(yán)重[23]。2015年11月13日晚,法國(guó)巴黎發(fā)生一系列恐怖襲擊活動(dòng),共造成至少132人死亡,300多人受傷。2013年6月7日,福建省廈門(mén)市一公交車(chē)在行駛過(guò)程中遭到人為縱火,造成重大人員傷亡和惡劣社會(huì)影響,此次事件共造成47人死亡、34人受傷。

二、城市與城市群

(一)城市化進(jìn)程與伴隨風(fēng)險(xiǎn)及特點(diǎn)

城市是我國(guó)社會(huì)財(cái)富(人力、物力、財(cái)力)最富集的地區(qū),也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“火車(chē)頭”。

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城市化的新時(shí)代,但就城市安全與應(yīng)急的角度來(lái)看,伴隨著城市化的進(jìn)程,城市風(fēng)險(xiǎn)存在以下特點(diǎn):(1)城市的正常生產(chǎn)和生活對(duì)交通、供水、供電、煤氣、搶險(xiǎn)、通訊網(wǎng)絡(luò)等復(fù)雜設(shè)施和系統(tǒng)的依賴程度日益增強(qiáng),一旦某系統(tǒng)因?yàn)?zāi)失靈,易導(dǎo)致大面積癱瘓。(2)城市中人口高度密集,財(cái)富高度聚集,使災(zāi)害打擊能夠在有限區(qū)域內(nèi)造成巨大損失,對(duì)人民生命和國(guó)家財(cái)產(chǎn)帶來(lái)嚴(yán)重威脅。(3)大量的硬化地面造成不透水面積增加,滲水排水不暢,內(nèi)澇災(zāi)害加劇。(4)地下水補(bǔ)給減少,又超采地下水,造成地面沉降。(5)存在大量地下設(shè)施,在洪澇災(zāi)害中最易受災(zāi)。(6)社會(huì)安全事件的風(fēng)險(xiǎn)同樣是越來(lái)越大等。

城市已經(jīng)成為人類抗災(zāi)、防災(zāi)的重點(diǎn),是災(zāi)害巨大的承災(zāi)體,城市災(zāi)害具有種類多、損失重、影響大、 連發(fā)性強(qiáng)等特點(diǎn)。

因此,城市安全也已經(jīng)成為國(guó)家安全的重要保證,提高政府對(duì)現(xiàn)代化城市的管理水準(zhǔn)的重要體現(xiàn)。

(二)城市群

城市群是現(xiàn)代城市化發(fā)展的趨勢(shì)。 自從上世紀(jì)90年代初,地理界與規(guī)劃學(xué)界提出了城市群的基本概念、發(fā)育條件及其成長(zhǎng)規(guī)律之后,“城市群”這個(gè)學(xué)術(shù)名詞已經(jīng)得到各級(jí)政府、專家學(xué)者和群眾的普遍認(rèn)同,并上升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略[24]。

城市群為在特定的地域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城市,依托一定的自然環(huán)境,以一個(gè)或兩個(gè)超大或特大城市作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心,借助現(xiàn)代化的交通工具和綜合運(yùn)輸網(wǎng)的通達(dá)性及高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò),發(fā)生與發(fā)展著城市個(gè)體之間的內(nèi)在聯(lián)系,共同構(gòu)成的一個(gè)相對(duì)完整的城市集合體[25]。

三、城市群災(zāi)害的特點(diǎn)與典型案例

(一)城市群災(zāi)害特點(diǎn)

城市群災(zāi)害特點(diǎn)表現(xiàn)為多方面:(1)承災(zāi)體更為集中。(2)風(fēng)險(xiǎn)源類型更為多樣。(3)次生、衍生災(zāi)害更易發(fā)生,導(dǎo)致巨災(zāi)發(fā)生。(4)區(qū)域性、地域性特征更為明顯。(5)跨區(qū)域協(xié)同應(yīng)急要求高、難度大。(6)動(dòng)態(tài)變化特征更為顯著[26]。

(二)典型案例

主要包括：(1)2012年,山西長(zhǎng)治苯胺泄漏事故使晉中城市群中長(zhǎng)治、邯鄲、安陽(yáng)等城市用水受到污染,約兩萬(wàn)人受到影響。(2)2015年,天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故造成165人遇難,8人失蹤,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)68.66億元,對(duì)北京、天津、河北等地區(qū)的社會(huì)安全與經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成了較大的威脅。(3)2016年,妮妲臺(tái)風(fēng)災(zāi)害在珠三角城市群登陸,造成45.5萬(wàn)人受災(zāi),直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)5.2億元。(4)2018年珠三角城市群山竹臺(tái)風(fēng)影響到深圳市、廣州市、中山市、江門(mén)市、陽(yáng)江市等市。

四、國(guó)內(nèi)外應(yīng)對(duì)突發(fā)事件與衛(wèi)生應(yīng)急救援管理

針對(duì)各種類型的突發(fā)事件,各個(gè)國(guó)家和城市都建立了相應(yīng)的衛(wèi)生應(yīng)急救援體系。這些國(guó)家的應(yīng)急管理是在適合本國(guó)實(shí)際的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展完善的,筆者主要就以下三種不同模式進(jìn)行闡述:美國(guó)模式、日本模式和中國(guó)模式。美國(guó)模式的總特征為“行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo),中央?yún)f(xié)調(diào),地方負(fù)責(zé)”,采取“聯(lián)邦—州—地方”三級(jí)管理體系;日本系為典型的“國(guó)家—都道府縣—市町村”三級(jí)模式,“行政首腦指揮,綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò),中央會(huì)議制定對(duì)策,地方政府具體實(shí)施”[27]。中國(guó)模式可概括為“國(guó)家—省—市—縣”四級(jí)縱向組織系統(tǒng),實(shí)行從上而下的應(yīng)急管理。

(一)美國(guó)模式

美國(guó)是較早探索突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)的國(guó)家之一,在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理上先后出臺(tái)了包括《災(zāi)害救濟(jì)法》《國(guó)土安全法》《國(guó)內(nèi)突發(fā)事件管理》等相關(guān)法律文件[28],其主要模式總體上可以分為縱向管理和橫向管理?？v向管理即自上而下,由聯(lián)邦政府-州政府-地方相關(guān)衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)構(gòu)。同時(shí),在突發(fā)事件發(fā)生時(shí),所屬地方或州可以通過(guò)橫向系統(tǒng),包括全國(guó)公共衛(wèi)生信息聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)、全國(guó)公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室診斷系統(tǒng)、現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查系統(tǒng)、幾乎覆蓋美國(guó)境內(nèi)的全國(guó)大都市醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)及全國(guó)醫(yī)藥器械應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)橫向聯(lián)絡(luò)溝通,以最快速度啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)并作出及時(shí)救援反應(yīng)[29-30]。當(dāng)突發(fā)事件的影響超過(guò)州或地方的處置能力時(shí),聯(lián)邦應(yīng)急管理局就會(huì)啟動(dòng)協(xié)調(diào)幫助,將各個(gè)領(lǐng)域間的應(yīng)急資源調(diào)動(dòng)起來(lái),同時(shí)協(xié)調(diào)各地方對(duì)主要應(yīng)急事件作出各種反應(yīng),形成地方與地方,州與州之間跨區(qū)域的衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)信息和資源的區(qū)域共享,進(jìn)而啟動(dòng)了整個(gè)國(guó)家的應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)[31]。同時(shí),為確保州與州之間衛(wèi)生應(yīng)急互相援助, 美國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理聯(lián)合會(huì)設(shè)置了應(yīng)急援助協(xié)議委員會(huì)。該委員會(huì)作為實(shí)施應(yīng)急管理援助協(xié)議的直接管理機(jī)構(gòu),各委員由州長(zhǎng)或州長(zhǎng)授權(quán)代表組成,定期舉行會(huì)議,溝通商討衛(wèi)生應(yīng)急救援,應(yīng)急物資儲(chǔ)備等相關(guān)工作。因此,當(dāng)美國(guó)某個(gè)州或縣發(fā)生自身難以處置的突發(fā)事件時(shí),可以與其他州、縣或公共代理機(jī)構(gòu)等部門(mén)請(qǐng)求協(xié)助,以期更快速的對(duì)突發(fā)事件作出響應(yīng)[32]。

(二)日本模式

日本由于地理位置特殊,位于亞歐板塊、菲律賓板塊和太平洋板塊的交匯處,地震、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害頻發(fā),在應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害的斗爭(zhēng)和實(shí)踐中,建立了較為完善的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系,形成了以“國(guó)家—都道府縣—市町村”三級(jí)管理模式。政府首相作為最高行政長(zhǎng)官,所領(lǐng)導(dǎo)的中央防災(zāi)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定相關(guān)法規(guī)及國(guó)家防災(zāi)計(jì)劃,具有最高法律效力。都道府縣及市町村制定屬地相關(guān)防災(zāi)管理計(jì)劃,負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急管理工作。除此之外,在出現(xiàn)較嚴(yán)重的突發(fā)事件時(shí),內(nèi)閣決議后可成立具有最高指揮權(quán)限的“緊急災(zāi)害對(duì)策本部”,國(guó)家及地方所有應(yīng)急資源,包括消防、醫(yī)療衛(wèi)生、實(shí)驗(yàn)室及檢疫機(jī)構(gòu)等都納入其中,統(tǒng)一調(diào)配使用,以最大限度和最快速度對(duì)突發(fā)事件作出最佳應(yīng)對(duì),減少損失[33-34]。當(dāng)日本發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí),中央和地方政府會(huì)啟動(dòng)相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制,成立專門(mén)的對(duì)策本部,負(fù)責(zé)總體指揮協(xié)調(diào)工作,調(diào)動(dòng)各方力量,實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)。當(dāng)日本某地區(qū)發(fā)生的突發(fā)事件超過(guò)當(dāng)?shù)卣袚?dān)運(yùn)轉(zhuǎn)能力時(shí),該地區(qū)可以直接上報(bào)都道府縣或中央政府,緊急協(xié)調(diào)各緊急救治中心和各社會(huì)團(tuán)體參與救援。同時(shí),日本建立了覆蓋全國(guó)的緊急醫(yī)學(xué)救援系統(tǒng),可以實(shí)時(shí)收集各地區(qū)受災(zāi)情況,收治傷員能力,實(shí)現(xiàn)了中央與地方,地方與地方之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)[35]。在社會(huì)層面,日本作為自然災(zāi)害多發(fā)國(guó),其本國(guó)國(guó)民及社會(huì)團(tuán)體的自救互救公救意識(shí)較高,這也與日本完善的防災(zāi)救災(zāi)體系培訓(xùn)有關(guān)。

(三)中國(guó)模式

中國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系建設(shè)起步較晚, 但發(fā)展迅速。我國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)可概括為“國(guó)家—省—市—縣”四級(jí)縱向組織系統(tǒng)。國(guó)務(wù)院作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定和發(fā)布相關(guān)法律法規(guī),在突發(fā)事件的指揮協(xié)調(diào)工作中具有最高權(quán)限,省市、自治區(qū)、縣則按照屬地管理,負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件管理,資源調(diào)配等工作?？偟膩?lái)說(shuō),中國(guó)的衛(wèi)生應(yīng)急體系還是以國(guó)家為運(yùn)轉(zhuǎn)核心,各級(jí)地方政府的自主權(quán)有限[36]。突發(fā)事件發(fā)生后,由地方逐級(jí)上報(bào),再由上級(jí)行政部門(mén)逐級(jí)下達(dá)各項(xiàng)指令,整體運(yùn)轉(zhuǎn)模式以縱向?yàn)橹?橫向之間的連接不足,即各行政區(qū)域之間還無(wú)法形成切實(shí)可行的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。同時(shí),在法律層面上也缺乏行政主體之間衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的具體說(shuō)明和詳細(xì)條款,應(yīng)急反應(yīng)時(shí)間較長(zhǎng),救援效率有待進(jìn)一步提升。同時(shí),突發(fā)事件發(fā)生時(shí),同一區(qū)域內(nèi)的不同部門(mén),如消防、公安、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等之間沒(méi)有良好的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,溝通也不順暢,往往造成應(yīng)急處置的遲滯。

2003年嚴(yán)重急性呼吸綜合征(severe acute respiratory syndrome coronavirus,SARS)的暴發(fā)流行,暴露了我國(guó)在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)應(yīng)對(duì)的短板與不足。2003年國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》[37],正式將我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置體系推向法制化軌道。2009年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》[38],2016年國(guó)家衛(wèi)生健康委制定了《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[39],在2019年《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》[40]的第十九條和第二十條,提出進(jìn)一步健全我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系和傳染病防治體制建設(shè)的總體意見(jiàn)。習(xí)近平總書(shū)記多次指出,要建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系,提高全社會(huì)自然災(zāi)害防治能力,健全我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè),完善重大疫情防控體制機(jī)制,為保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家安全提供有力保障。我國(guó)的衛(wèi)生應(yīng)急管理體系正在積累經(jīng)驗(yàn),不斷完善?！秶?guó)家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援“十三五”規(guī)劃(2016-2020年)的通知》[41]和國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)跨區(qū)域應(yīng)急管理合作的意見(jiàn)》[42],要求提高突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援能力與水平,加快構(gòu)建科學(xué)高效、可持續(xù)發(fā)展的突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援體系。包括完善跨區(qū)域應(yīng)急管理合作布局,積極推動(dòng)基層毗鄰地區(qū)的應(yīng)急管理合作,健全跨區(qū)域應(yīng)急管理合作機(jī)制等指導(dǎo)意見(jiàn)。但城市與城市之間、地區(qū)與地區(qū)之間仍缺乏切實(shí)可行的具體合作機(jī)制和衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案。區(qū)域間衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)作所面臨的問(wèn)題涉及法律法規(guī)、體制、信息溝通共享及具體協(xié)作實(shí)踐中的不確定性等各個(gè)層面,各地方政府所獲取的信息及所擁有的醫(yī)療衛(wèi)生資源無(wú)法實(shí)時(shí)共享。不同層次城市建立的醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案也多缺乏可操作性與針對(duì)性,導(dǎo)致城市之間難以形成良好的衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動(dòng),直接制約了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的效率。

此次突然暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情使全球科學(xué)界和醫(yī)療系統(tǒng)措手不及,全球采用了許多其他管理策略,包括隔離、限制社交活動(dòng)、推遲活動(dòng)、關(guān)閉學(xué)校并隔離疑似患者。中國(guó)針對(duì)突如其來(lái)的疫情,迅速做出應(yīng)對(duì),動(dòng)員醫(yī)療衛(wèi)生、公安、財(cái)政、司法、農(nóng)業(yè)等各部門(mén)投入疫情阻擊戰(zhàn)中,為阻擊疫情的傳播,挽救更多患者生命爭(zhēng)取了寶貴的時(shí)間,也為各國(guó)疫情防控提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。新加坡在經(jīng)歷了2003年SARS爆發(fā)后,充分認(rèn)識(shí)到對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提前做好完善的應(yīng)對(duì)工作的重要性,此次疫情發(fā)生后該國(guó)的重癥監(jiān)護(hù)病房已做好充分準(zhǔn)備,并迅速對(duì)該病毒做出了反應(yīng)[43],結(jié)果該國(guó)尚未有死亡報(bào)告。伊朗啟動(dòng)了針對(duì)居民的心理援助系統(tǒng),并建立了自我監(jiān)控網(wǎng)站,以發(fā)現(xiàn)疑似新型冠狀病毒肺炎的患者[44]。也有部分國(guó)家沒(méi)有作出及時(shí)隔離等有效措施或沒(méi)有建立完善、系統(tǒng)并且有針對(duì)性應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案而導(dǎo)致疫情蔓延。當(dāng)然,在這次疫情面前,各國(guó)都暴露出在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件上的不足,也讓大家充分認(rèn)識(shí)到面對(duì)突發(fā)事件單打獨(dú)斗是行不通的,需要多部門(mén)、多地域甚至是多國(guó)家之間的密切合作與配合。

(四)美、日模式下跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)照

美國(guó)和日本在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面不僅有完備詳細(xì)的應(yīng)急應(yīng)對(duì)體系和法律法規(guī),實(shí)現(xiàn)了自上而下的縱向管理模式。同時(shí),各地區(qū)、各部門(mén)之間也建立了良好的橫向溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制,最大限度調(diào)動(dòng)并利用了有限的應(yīng)急救援資源,實(shí)時(shí)共享災(zāi)害和救援信息,大大提升了應(yīng)急救援效率。

美國(guó)的《洲際應(yīng)急管理互助協(xié)議》以及后期制定的《跨機(jī)構(gòu)減緩計(jì)劃》《跨機(jī)構(gòu)響應(yīng)計(jì)劃》《跨機(jī)構(gòu)會(huì)服框架》等,都是在法律框架下的跨區(qū)域應(yīng)急管理支持協(xié)議[45]。2011年至2014年美國(guó)政府重新修訂了應(yīng)急管理工作框架,在強(qiáng)調(diào)“全社會(huì)參與”的理念下,強(qiáng)化“核心能力”建設(shè),其中包括計(jì)劃、公共信息和預(yù)警、協(xié)調(diào)等三項(xiàng)通用任務(wù),并建立專門(mén)預(yù)案。在總的法律框架下,州與州之間、州內(nèi)部的地方政府建立了應(yīng)急協(xié)調(diào)、互助機(jī)制,基本實(shí)現(xiàn)了鄰近區(qū)域的資源共享,能夠保障在盡量短的時(shí)間內(nèi)開(kāi)展相互支援。

日本雖然是國(guó)家危機(jī)管理模式,但由于日本地方政府自治程度很高,他們制定的如《全國(guó)都道府縣在災(zāi)害時(shí)的廣域救援》《全國(guó)13大城市災(zāi)害時(shí)相互救援協(xié)定》等執(zhí)行力非常強(qiáng),亦即很強(qiáng)的契約精神[46]。主要包括:(1)制定共同的行政方針,包括跨區(qū)域的互助手冊(cè)等。(2)成立各種跨政府、跨區(qū)域的項(xiàng)目小組,將互助內(nèi)容具體可操作,并加以培訓(xùn)演練。(3)進(jìn)行跨區(qū)域政府間需要解決的項(xiàng)目課題討論。日本建立了多個(gè)國(guó)家級(jí)的災(zāi)害救治中心,對(duì)跨區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件可以高效協(xié)調(diào)各項(xiàng)急救資源,及時(shí)挽救民眾生命具有重要意義。同時(shí),注重開(kāi)發(fā)和建立統(tǒng)一、規(guī)范的災(zāi)害救援信息管理軟件系統(tǒng)。如日本災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援信息系統(tǒng),以此為指揮和處置基礎(chǔ),收集醫(yī)療點(diǎn)的損害情況、醫(yī)療機(jī)構(gòu)收治傷病員的能力、通過(guò)法規(guī)、預(yù)案等規(guī)范性的文件對(duì)應(yīng)急前期、應(yīng)急期、恢復(fù)期等需要收集的內(nèi)容做出固定并對(duì)格式內(nèi)容進(jìn)行固化。這都值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

通過(guò)分析國(guó)內(nèi)外應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的衛(wèi)生應(yīng)急處置措施,國(guó)外城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中,并沒(méi)有明確提出城市群的概念,而是更加側(cè)重于如何有效地協(xié)調(diào)政府各部門(mén)、各地方的行動(dòng),消除條塊分割、各自為政現(xiàn)象,慢慢形成了一套指揮統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、綜合調(diào)配、行動(dòng)迅速的多層次、全方位的應(yīng)急事故指揮體系,進(jìn)而形成城市與城市之間、城市群之間跨區(qū)域的衛(wèi)生應(yīng)急處置體系[47-48]。國(guó)內(nèi)的城市群是隨著城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,逐漸形成的以高度的城市集聚為特征、以發(fā)達(dá)的聯(lián)系通道為依托、以復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系為核心、以集約的空間組織形式出現(xiàn)的區(qū)域共同體。城市群之間不僅地域位置相互毗鄰,在經(jīng)濟(jì)文化等社會(huì)建設(shè)的方方面面都存在不同程度的合作及協(xié)作機(jī)制,這就決定了國(guó)內(nèi)的城市面對(duì)較大型且自身無(wú)法獨(dú)立完成衛(wèi)生應(yīng)急處置時(shí)必須依靠周?chē)鞘?即城市群的力量協(xié)調(diào)解決。

(五)國(guó)內(nèi)目前現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.政策層面:國(guó)內(nèi)的應(yīng)急管理的體系是“一案三制”,在國(guó)家2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》[1]中并未對(duì)跨區(qū)域協(xié)同提供明確的依據(jù),但實(shí)踐中卻存在開(kāi)展跨區(qū)域協(xié)同的需求。2016年國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)跨區(qū)域應(yīng)急管理合作的意見(jiàn)》(應(yīng)急辦函〔2016〕18號(hào))[42],提出了“完善跨區(qū)域應(yīng)急管了合作布局、拓寬跨區(qū)域應(yīng)急管理合作范圍、健全跨區(qū)域應(yīng)急管理合作機(jī)制、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策、保障跨區(qū)域應(yīng)急管理合作機(jī)制日常運(yùn)行”五條措施。

2.操作層面:目前在實(shí)踐中存在兩種形式。包括：(1)應(yīng)急管理工作者在面向城市化和城市群的發(fā)展而形成的構(gòu)建區(qū)域一體化的主動(dòng)探索,如各省建立的跨區(qū)域衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同協(xié)議及實(shí)施的相關(guān)聯(lián)合演練等。例如2014年廣東、廣西兩省衛(wèi)生行政部門(mén)簽署了《粵桂衛(wèi)生應(yīng)急合作框架協(xié)議》[49];2014年北京市、天津市、河北省三地衛(wèi)生行政部門(mén)簽署《京津冀突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》[50],隨后2015年三地繼續(xù)聯(lián)合簽署《京津冀毗鄰縣(市、區(qū))衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》[51],以密切基層衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)作,共同應(yīng)對(duì)毗鄰地域突發(fā)公共衛(wèi)生事件,涉及北京市9個(gè)區(qū)縣、天津市7個(gè)區(qū)縣和河北省8個(gè)地級(jí)市、25個(gè)縣(市、區(qū)),涵蓋了京津冀接壤的全部地區(qū)[52];2020年蘭州市衛(wèi)生健康委員會(huì)和西寧市衛(wèi)生健康委員會(huì)簽署了《深化蘭西合作推動(dòng)蘭西城市群衛(wèi)生健康部門(mén)發(fā)展合作框架協(xié)議》[53]等。(2)基于在實(shí)際發(fā)生的重大突發(fā)事件中為應(yīng)對(duì)實(shí)際需求而采取的被動(dòng)做法,如在新冠疫情防控中各省之間的協(xié)同、在江蘇鹽城響水“3·21”爆炸事故應(yīng)急醫(yī)療救援中開(kāi)展的多縣域協(xié)同等。

3.存在的問(wèn)題:我國(guó)國(guó)內(nèi)采用的應(yīng)急管理體系是完全自上而下、屬地管理的模式,各部門(mén)的應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急資源分散由各上級(jí)部門(mén)管理,同時(shí),由于各部門(mén)對(duì)災(zāi)害信息的需求點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)不同,導(dǎo)致信息報(bào)送途徑多樣,信息質(zhì)量難以保證。包括：(1)法規(guī)制度不健全:雖然國(guó)內(nèi)針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理雖然出臺(tái)了各項(xiàng)文件和政策,但對(duì)于地方跨區(qū)域間的協(xié)同救援合作缺乏法律的統(tǒng)一性和完整性,沒(méi)有形成制度化的規(guī)范文件,因而沒(méi)有足夠的約束力,難以形成高效的救援網(wǎng)絡(luò)。因此,雖然地方政府在開(kāi)展探索性跨區(qū)域應(yīng)急救援協(xié)助方面做了大量的工作,有關(guān)區(qū)域包括京津冀區(qū)域、長(zhǎng)三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域、港澳地區(qū)等,有關(guān)工作文件如《粵港應(yīng)急管理合作協(xié)議》[54]、《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9省(區(qū))2013年應(yīng)急管理合作項(xiàng)目》[55]等,同時(shí)開(kāi)展了各種形式的培訓(xùn)、演練等,但都存在一定程度的局限性,且都在相同和不同方面存在諸多待解決的問(wèn)題,這其中就包括需要在頂層法規(guī)設(shè)計(jì)方面提供對(duì)區(qū)域間應(yīng)急協(xié)作的支持力度;缺乏可持續(xù)的跨區(qū)域政府間的協(xié)作運(yùn)行機(jī)制。(2)過(guò)于依賴縱向機(jī)制,缺少橫向應(yīng)急救援合作體系:由于缺乏國(guó)家級(jí)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)應(yīng)急救援機(jī)構(gòu),各地方也難以承擔(dān)涉及區(qū)域間救援的相關(guān)成本,對(duì)于未發(fā)生的危機(jī)事件,政府投入的人、財(cái)、物等成本也相對(duì)短缺,更加難以支撐跨區(qū)域的應(yīng)急救援工作。同時(shí),政府間各自為政,缺少橫向應(yīng)急救援合作體系,導(dǎo)致事件發(fā)生時(shí)各地區(qū)缺乏有效的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào),當(dāng)應(yīng)急事件發(fā)生時(shí),沒(méi)有隸屬關(guān)系的政府間缺乏相互合作的積極性,導(dǎo)致跨區(qū)域的應(yīng)急救援工作難以開(kāi)展,不利于應(yīng)對(duì)大規(guī)模突發(fā)事件。(3)信息孤島問(wèn)題:信息孤島導(dǎo)致的問(wèn)題是多方面的,如對(duì)應(yīng)急指揮與決策、衛(wèi)生應(yīng)急與醫(yī)療資源的調(diào)配、信息報(bào)送等方面的影響,都是衛(wèi)生應(yīng)急救援過(guò)程中十分關(guān)鍵性的因素。

五、展望

中國(guó)作為世界舞臺(tái)上舉足輕重的大國(guó),面對(duì)各種突發(fā)事件的處置經(jīng)驗(yàn)也在不斷積累和提升,并逐漸完善應(yīng)急管理體系和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法。城市的發(fā)展不僅帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也帶來(lái)了更多城市安全的隱患。城市人口密集,對(duì)交通、供電、供水、通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)的依賴越來(lái)越強(qiáng),一旦城市發(fā)生大規(guī)模的突發(fā)事件,造成任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失靈,都將造成區(qū)域內(nèi)一系列連鎖反應(yīng),造成的損失難以估計(jì)。城市化進(jìn)程中催生了城市群的產(chǎn)生,城市與城市之間的聯(lián)系日益緊密,城市之間的界限也逐漸被打破,因此,城市作為防災(zāi)、抗災(zāi)、承災(zāi)的載體,不僅需要提升自身的衛(wèi)生應(yīng)急治理水平,更要著眼于與周邊城市之間的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立,實(shí)現(xiàn)快速高效的突發(fā)事件應(yīng)急處置。廣州作為粵港澳大灣區(qū)中的核心城市,是中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的南部窗口,國(guó)際化程度較高,面對(duì)城市安全保障仍有許多亟待完善的內(nèi)容。廣州的城市建設(shè)現(xiàn)代化、集約化程度越來(lái)越高,重點(diǎn)要害部位眾多,各類大型活動(dòng)密集舉行,城市軌道交通滿負(fù)荷運(yùn)行,都極大增加了安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患。同時(shí),廣州特殊的地理位置,還要面對(duì)臺(tái)風(fēng)、暴雨、城市內(nèi)澇、高溫、雷擊、泥石流等自然災(zāi)害威脅。除此之外,防范恐怖襲擊等危害社會(huì)安全的事件也日益成為保障城市安全的重要內(nèi)容。不僅是廣州,任何城市發(fā)生了突發(fā)緊急事件,都可能需要各周邊城市群協(xié)助解決。如何建立完善的橫向衛(wèi)生應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)體系,如何做好城市群之間的救援應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作,如何快速高效的組織安全救援工作,如何共享各聯(lián)動(dòng)區(qū)域間的資源和信息,如何協(xié)調(diào)各周邊城市應(yīng)急資源支援協(xié)助,如何有條理的做好后送病人的妥善救治工作,這些都需要城市群政府之間群策群力,建立針對(duì)性強(qiáng)、切實(shí)可行的城市群應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)體系,形成完善的應(yīng)急預(yù)案,加強(qiáng)城市之間的溝通交流,共同守護(hù)城市群大家庭的安全。