事業(yè)單位預算編制管理存在的問題及對策分析

韓璐

（故宮博物院，北京 100009）

一、引言

深度挖掘與探討事業(yè)單位當前預算編制管理過程中存在的主要問題，進而制定對應的解決措施，確保預算編制的適宜性與先進性，從而為單位的決策以及資源、資金的配置提供一定指導，這有利于提高單位的核心競爭力。要實現(xiàn)對事業(yè)單位預算編制的精細化管理需要事業(yè)單位領導層能夠給予預算編制管理足夠的重視，在單位內(nèi)部營造預算編制氛圍，調動全員參與預算編制工作，配合預算編制人員整合單位所有信息，以此實現(xiàn)對預算編制的精細化管理，繼而進行各個方面、各個層次問題的專項解決。

二、事業(yè)單位預算編制管理存在的問題

現(xiàn)階段存在的問題可從多方面論述，但在此并不能完全涵蓋，故下文將從主要的四方面舉例分析。

（一）缺乏對預算編制的重視

預算是一項基本資金使用計劃，是所有事業(yè)單位開展一切工作的基礎，涉及事業(yè)單位的各個層次、各個環(huán)節(jié)以及各項工作，單位全部人員皆是預算工作的直接參與者和執(zhí)行者。但是就當前大部分事業(yè)單位的發(fā)展狀況來說，從基層人員至中層管理人員，乃至高層領導者都未能對預算編制形成正確的認知，沒有對其加以重視。這主要有兩個方面的原因。

其一，領導層未對預算編制表達出足夠的重視，且在預算編制中也未能全面參與，審核不嚴格，未能從單位發(fā)展全局思考預算編制的科學性，也未對預算編制流程做出具體指導，從而使得單位預算編制工作只是由寥寥數(shù)人負責，導致預算編制質量不高，其制定的預算編制計劃與單位長期發(fā)展戰(zhàn)略以及年度發(fā)展目標脫節(jié)，對單位的長遠發(fā)展沒有指導意義。其二，業(yè)務部門未能對預算編制形成正確認知。部分業(yè)務部門一心“搞業(yè)務”，認為預算編制工作與自身工作沒有太大聯(lián)系，因此在配合預算編制時只是敷衍了事，使得針對其展開的預算編制未得到細化處理，一些項目支出沒有經(jīng)過調研及論證。甚至存在部分業(yè)務人員為爭取多一點資金而虛增項目預算的現(xiàn)象，使得預算編制數(shù)據(jù)虛假，不但影響了整體的預算編制結果，還阻礙了預算執(zhí)行［1］。

（二）預算編制時間短、任務重

預算編制涉及事業(yè)單位所有的經(jīng)濟活動，因此包含內(nèi)容較多，屬于一項系統(tǒng)工程，需要事業(yè)單位全體職工參與。比如在進行預算編制之前需“摸清家底”，清理單位所有能夠應用的資源、資金，研究過往預算執(zhí)行的具體狀況，對明年工作任務進行規(guī)劃，且整體預算編制過程需經(jīng)層層審批、復核、溝通以及論證，最后才可完全確定。因此整個過程需要預算編制人員耗費一定時間與精力才可完成，但是當前的實際預算編制工作，明顯表現(xiàn)出預算編制工作時間短、任務重的特點，沒有給予預算編制人員太多的前期準備時間，單位在收到上級預算編報通知后立即要求預算編制人員展開相關工作，時間倉促，預算編制部門基本沒有時間進行準備以及研討，從而使后續(xù)預算編制工作出現(xiàn)較多問題，影響了預算編制的效率以及質量。此外還存在部分事業(yè)單位預算編制程序過于簡單的問題，只是簡單發(fā)放預算通知以及填報表格就了事，并沒有對預算政策展開宣傳，也沒有開展預算編制方法培訓講解，從而使得預算編制工作缺乏全面性，不能有效指導單位的預算工作［2］。

（三）預算編制不完整不科學

部分事業(yè)單位缺乏相應人才支撐，使得其本身的預算編制工作未能按照系統(tǒng)方式執(zhí)行，表現(xiàn)出不完整不科學的特征。這主要源于以下四個方面的因素。

其一，預算編制工作粗糙，具有較大的隨意性。部分事業(yè)單位在進行預算編制時，沒有對支出內(nèi)容進行細致統(tǒng)計，缺乏相關的預算說明，使得預算編制不完整、不準確，這在一定程度上減弱了預算執(zhí)行的約束力，致使所需支出預算頻繁調整或者缺乏預算。其二，財務部門未對預算編制形成正確的認知，忽略了“全員參與”的重要性與必要性。因而只是在部門內(nèi)部強調，導致預算編制信息與單位實際信息不對稱，從而使預算缺乏真實性，與單位實際發(fā)展脫節(jié)。其三，未采用科學方法。預算編制的方法很大程度上決定了預算編制本身的質量、準確性、效率等。就當前階段來說，部分事業(yè)單位仍舊沿用傳統(tǒng)的預算編制方法，直接將以往的數(shù)據(jù)作為參考，對其加以修改再進行編列。比如部分業(yè)務部門只是簡單編制了支出預算，而收入預算則由財務部門負責，其多采取增量預算的方式，在往年的基礎上增加相應的幅度，即作為收入預算。這種預算模式下，單位領導層對明年的宏觀經(jīng)濟狀況以及發(fā)展目標并不了解，使得其在進行收入預算時多憑借以往經(jīng)驗，沒有具體的數(shù)據(jù)支撐，導致編制不科學。還存在一些事業(yè)單位在預算編制時，未遵循“以收定支”“量入為出”的基本原則，只按照輕重緩急的順序配置資金，導致在實際支出時資金不足使得其他項目擱淺。其四，部分事業(yè)單位接收的中央專項資金沒有被納入部門年初預算，導致整體的預算工作缺乏完整性。以往情況下，中央專項資金通常會有一個較長的發(fā)放期。近年來，中央財政部門已經(jīng)開始提前下達資金預算，然而下達時間基本在事業(yè)單位年初預算“一上”后，但是很多管理層對這筆資金并沒有進行細致規(guī)劃，因此很多時候導致預算執(zhí)行受到較大影響，突出表現(xiàn)為年底突擊花錢、預算支出過程前緊后松等，難以在中央專項資金進行固定資產(chǎn)安排前完成規(guī)劃，因為新增資產(chǎn)配置往往需要多個部門參與并進行提前規(guī)劃。此外，若是中央資金涵蓋“三公”經(jīng)費預算，會使得“三公”經(jīng)費的年初預算數(shù)與決算出現(xiàn)較大的差異［3］。

（四）預算績效目標編制質量不高

全面預算績效管理是完善國家治理體系的重要途徑以及內(nèi)在需求，是推動先進財政制度改革的核心內(nèi)容，也是實現(xiàn)公共服務質量提升以及財政資源配置優(yōu)化的關鍵舉措。然而因為受到傳統(tǒng)管理模式影響，事業(yè)單位未對預算績效管理形成正確的認知，亦未能給予績效目標編制足夠的重視，再加上對績效目標管理專業(yè)知識的了解不足，很多事業(yè)單位在進行預算績效目標編制時處于被動地位，導致其編制質量過低，進而出現(xiàn)預算支出與績效出現(xiàn)“兩張皮”的問題［4］。

三、事業(yè)單位預算編制管理優(yōu)化對策

（一）強化預算編制管理意識

強化預算編制管理意識是進行系統(tǒng)化預算編制的前提，這需事業(yè)單位從多個方面著手。

1.發(fā)揮事業(yè)單位領導作用

需要單位領導層演好“領頭羊”角色，提高對預算編制的重視程度，做好表率，自覺學習與掌握相關知識，配合預算編制人員的系列工作，給予預算編制人員足夠的權利與自由，在全單位營造大力開展預算編制工作的氛圍，以此強化領導層以下的職工的預算編制管理意識。

2.加強專項培訓工作

針對預算編制人員，培訓內(nèi)容主要是專業(yè)化理論知識以及實踐技能，使其能夠把握最先進的預算編制知識，并在培訓學習的過程中逐漸認識到預算編制對事業(yè)單位未來發(fā)展的重要性，從而增強自身的預算編制管理意識，利用多種途徑提升自身的預算編制水平。針對其他業(yè)務部門，培訓的目的主要是增強其配合意識，使其能夠采取對應的策略積極響應預算編制部門的相關工作，在事業(yè)單位內(nèi)部營銷一個良好的預算編制環(huán)境，使得所有職工的預算編著管理意識得到強化［5］。

3.完善預算編制管理制度

以現(xiàn)階段的預算管理制度為基礎進行完善。首先，需結合事業(yè)單位當前的發(fā)展狀況進行預算編制管理制度的增補，去除其中不合時宜、不利于單位發(fā)展的條例，加入更多先進、合理的內(nèi)容，使其在事業(yè)單位預算編制中發(fā)揮出更大的作用。其次，需對完善后的預算管理制度進行全程的考察監(jiān)督，得到具體反饋，根據(jù)反饋結果不斷調整與完善預算編制管理內(nèi)容，使其具備更強的適宜性與合理性，能對當前的預算編制管理工作起到一定的限制與指導作用，使得單位預算編制工作能按照正常、先進的流程規(guī)范化推進。

（二）加強預算編制前期準備工作

預算編制前期準備工作是穩(wěn)步推進預算編制工作的基礎與首要環(huán)節(jié)，且內(nèi)容煩瑣、程序復雜。要保障整體的預算編制質量，需加強前期的準備工作。重點把握以下四項內(nèi)容。

1.全面清理

首先應對單位所有的資源、資金等進行全面清理，把握單位各項能夠分配的資源，便于預算編制時能夠充分考慮單位內(nèi)各個方面的因素［6］。

2.“摸清底細”

“摸清底細”對于單位的預算編制同樣重要，要求預算編制人員按照以往的人員變動情況統(tǒng)計單位年度離退休人員數(shù)量以及在職人員數(shù)量，核驗好住房公積金、社會保障繳費、津貼補貼、績效工資、基本工資等明細賬目，便于后續(xù)的人員經(jīng)費測算。

3.明確單位收入狀況

需分析與掌握單位預算上個年度具體的收入狀況，以此作為本年度預算編制收支狀況的具體參考。此外還需清理各個項目的支出狀況，預計項目結余狀況以及結轉狀況，為后續(xù)的全面項目支出編制做好具體的準備。

4.明確發(fā)展目標以及工作計劃

事業(yè)單位應明確自身的年度工作計劃以及發(fā)展目標，在單位內(nèi)部組織座談會，與各個部門負責人以及業(yè)務骨干展開深入交流和探討，商議各個部門的具體需求以及工作計劃，從而共同制定科學的工作計劃與目標，這同樣是預算編制重要的一部分［7］。

（三）統(tǒng)籌編制單位預算

要保證預算編制的質量，就必須保證該項工作的獨立性與專業(yè)性，而不是僅僅將其劃至財務部門，分配兩三個財務人員負責，而是應強調專業(yè)性以及專項性，如此才可保證預算編制質量達到一定標準，這需統(tǒng)籌編制單位預算。重點把握以下數(shù)點。

1.專班負責

首要步驟為在財務部門內(nèi)部選取高素質人才成立專班，專項負責預算編制工作。在預算編制前，由專項編制小組通過會議的形式商討出適宜的預算編制整體流程，然后實行崗位責任制，將整體的預算編制工作細化，分成階段性的內(nèi)容，再分配給編制小組的各個成員，使得專項事務由專人負責，并在小組內(nèi)部形成良性競爭機制。對于表現(xiàn)優(yōu)異的預算編制成員，在績效、獎金、個人升遷等方面給予必要的獎勵，從而形成一定的激勵機制，鼓勵編制小組成員能夠以更加積極的態(tài)度高質量、高效率地完成崗位任務，這對于整體的預算編制工作有積極意義［8］。

2.細化預算編制并優(yōu)化預算編制方法

事業(yè)單位各個職能部門在進行預算編制時，應選擇零基預算法，綜合單位發(fā)展目標以及年度工作計劃，在參考內(nèi)外部因素變化以及歷史數(shù)據(jù)的基礎上，分析事業(yè)單位的實際需求，對單位各項收支結構以及規(guī)模展開科學的預計和測算，以此細化事業(yè)單位各個部門內(nèi)各個項目的具體收支預算。

3.科學設立項目并編制具體的支出預算

項目支出預算核心定義為完成經(jīng)費計劃，單位各個部門綜合分析當前部門職能機器支出方面的實際需求，進行項目目標、項目計劃、項目標準、項目規(guī)范的制定，并將其貫徹在具體的項目執(zhí)行過程中。此外還需保證項目支出預算的完整性、獨立性、專項性，針對各個目標設立對應的項目，且保證項目間不存在交叉，還應避免原本是一個目標的支出后被拆解到多個項目中去的情況發(fā)生。就一些新增項目來說，需調查研究其可行性，按照項目的重要性以及輕重緩急度合理配置資金、資源。

4.提升預算編制完善性

提升預算編制完善性需將中央資金納入單位年初預算。中央財政部門需加快資金下?lián)懿椒ィ惨笫聵I(yè)單位能按照相關要求，在中央財政資金下達前做好相應的準備工作，保持與部門年初預算工作的同步性，分析資金支出各個階段的實際消耗并制定對應的策略，避免資金緊缺的狀況出現(xiàn)，提升單位預算管理水平的同時強化預算剛性力。

5.加強企業(yè)各個部門間的溝通協(xié)調

預算編制涉及事業(yè)單位的各個部門以及各個方面，強調的是“全員參與”。在各個業(yè)務部門制定好相應的預算方案后需經(jīng)預算編制小組以及財務部門的審核匯總，還需進行系列的預算討論，讓各個部門積極參與進來，共同溝通與商議具體的預算工作。單位領導人應統(tǒng)領全局，突出預算編制的重點工作，量入為出，通過反復溝通明確最佳預算方案［9］。

（四）提升預算績效目標編制質量

當前，事業(yè)單位績效管理仍處于較不成熟階段，而預算績效目標管理對于整體的預算績效管理有重要作用。要提升其編制質量，需從以下三個方面著手。

1.績效目標編制

強化企業(yè)當前培訓工作，豐富專項預算編制人員的理論實踐知識，使其能應用標準化、規(guī)范化的技能完成對應的績效目標，繼而制定預算編制。

2.完善績效評價體系

以現(xiàn)行績效評價體系為基礎，按照單位的切實發(fā)展需求逐步完善單位獨有的績效指標庫，并以此為基礎建設指標體系，使其能切實為企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展做出指導。

3.科學制定績效目標

在制定績效目標時，需綜合分析企業(yè)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，制定出可實現(xiàn)、可衡量、具體的績效目標，然后以績效目標為前提與基礎條件，編制對應的績效指標。結合綜合績效指標的完成度，對于一些績效評價顯示結果較差或目標未完成的項目，應及時選擇完善或撤銷該項目。

四、結語

文章對事業(yè)單位預算編制管理過程中存在的問題及對策進行了分析與論述，從多個方面對事業(yè)單位預算編制管理存在的問題進行了挖掘與歸納，并以問題為基礎制定了系列解決對策，強調了管理團隊以及管理制度等的重要性。同時，要求事業(yè)單位在后續(xù)的預算編制管理過程中能夠加強對預算編制反饋的監(jiān)督管理，根據(jù)反饋調整對應的預算編制方式與流程，從而推動事業(yè)單位預算編制的穩(wěn)步發(fā)展。