試析生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)實困境與完善路徑

黃杰

（百色市田陽生態(tài)環(huán)境局，廣西 白色 533600）

前言：加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的改革，可有效促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展。但我國某些地區(qū)仍然存在以破壞生態(tài)環(huán)境為代價換取眼前局部利益的現(xiàn)象，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化日益加重。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速增長，人們開始重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問題。我國也為生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法工作建立了相應(yīng)政策，為其提供了政治保障，使其能夠有法可依，促進(jìn)相關(guān)工作的改革步伐。

一、面臨的困境

（一）執(zhí)法范圍廣

由于我國在環(huán)境保護(hù)方面涉及不同領(lǐng)域，沒有形成統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法范圍，導(dǎo)致其分布范圍廣，缺乏具體的針對性。而環(huán)境執(zhí)法涉及領(lǐng)域太多，導(dǎo)致執(zhí)法部門權(quán)力分散，削弱了執(zhí)法的力度，使其出現(xiàn)了混亂的現(xiàn)象。此外，由于執(zhí)法部門主體權(quán)利的分散，對執(zhí)法的行為和監(jiān)管等方面的規(guī)定和劃分等也比較模糊，使得我國的環(huán)保部門無法很好地監(jiān)督和管理這些分散部門的環(huán)境執(zhí)法行為。導(dǎo)致其在對社會發(fā)展具有較高經(jīng)濟(jì)價值的土地、礦藏、海洋、森林等重點項目執(zhí)法時，存在邊界不清晰的現(xiàn)象，使得執(zhí)法工作不能順利開展。

（二）執(zhí)法體制混亂

目前，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不斷發(fā)展的階段，仍然存在權(quán)職交叉的混亂管理現(xiàn)象。首先，表現(xiàn)在不能統(tǒng)一的進(jìn)行職能劃轉(zhuǎn)，在實際工作時，只是一味地聽取單位的意見來做出規(guī)定。其次，沒有落實配套技術(shù)和相應(yīng)的改善策略，并未對執(zhí)法隊伍和相關(guān)技術(shù)設(shè)備進(jìn)行同步轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致出現(xiàn)原有崗位的執(zhí)法人員與現(xiàn)在實際的執(zhí)法人員共同執(zhí)法的混亂現(xiàn)象。最后，由于執(zhí)法隊伍級別較低，與部分管理部門不能進(jìn)行有效配合溝通，導(dǎo)致執(zhí)法隊伍不能有效進(jìn)行工作。

（三）執(zhí)法隊伍不合理

目前，很多基層地區(qū)對人力資源的配備不足，導(dǎo)致執(zhí)法隊伍的力量薄弱，使得基層地區(qū)的生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)象較為嚴(yán)重。同時，基層地區(qū)的執(zhí)法設(shè)備落后，信息化建設(shè)的程度較低，也為執(zhí)法工作帶來了困難。而執(zhí)法人員的分布及編制體系比較混亂，導(dǎo)致執(zhí)法人員存在不同等級身份就有不同待遇的情況，這一現(xiàn)象使得相關(guān)部門不能很好地建設(shè)執(zhí)法隊伍。

二、相應(yīng)對策

（一）明確執(zhí)法范圍

目前來看，根據(jù)時代的發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法應(yīng)重點關(guān)注環(huán)境保護(hù)和污染防治兩個方面。雖然《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》并未對執(zhí)法范圍進(jìn)行明確劃分，但環(huán)保部門可對其進(jìn)行科學(xué)、合理的細(xì)致劃分。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及范圍較廣，對于執(zhí)法范圍可重點圍繞環(huán)境保護(hù)和污染防治這兩點進(jìn)行，而不是對所有涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域都進(jìn)行執(zhí)法。

首先，我國應(yīng)對環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法范圍進(jìn)行科學(xué)、統(tǒng)一的劃分。由于我國對環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的改革正處在初步發(fā)展探索的階段，所以暫時不能對專業(yè)技術(shù)程度較高的項目進(jìn)行執(zhí)法。雖說，社會發(fā)展越快，專業(yè)程度越高。但對于環(huán)境保護(hù)執(zhí)法領(lǐng)域而言，其專業(yè)程度會隨著執(zhí)法范圍對環(huán)境問題的處理能力越強(qiáng)而越來越專業(yè)化。若強(qiáng)行將環(huán)境保護(hù)所有領(lǐng)域納入執(zhí)法范圍，不但會加大執(zhí)法成本，還會適得其反，不能進(jìn)行有效改革。

其次，不能盲目進(jìn)行職責(zé)劃轉(zhuǎn)，例如國稅、海關(guān)、金融等垂直管理部門的職責(zé)及政府部門的基本職責(zé)。而是針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的這一部分的職責(zé)進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。并根據(jù)對各類因素的綜合考量，明確執(zhí)法范圍?，F(xiàn)階段，將執(zhí)法范圍僅圍繞環(huán)境保護(hù)和污染防治是最合適的選擇，不僅能夠節(jié)省執(zhí)法成本，還會提高執(zhí)法效率。

最后，生態(tài)環(huán)保部門可推行相關(guān)的執(zhí)法制度，以加強(qiáng)對執(zhí)法隊伍的管理和規(guī)范工作。為盡快落實這一制度，各地執(zhí)法隊伍應(yīng)積極完成這一制度與相應(yīng)任務(wù)。取消法律沒有明文規(guī)定的事項及無必要實行的事項，合理縮減執(zhí)法范圍，減少不相關(guān)的或相關(guān)度低的事項，以防止發(fā)生執(zhí)法時的擾民現(xiàn)象。在建立制度前，還可以開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳工作，使得執(zhí)法隊伍明確流程與范圍，確保執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)體制管理

首先，應(yīng)明確執(zhí)法隊伍的領(lǐng)導(dǎo)部門是生態(tài)環(huán)境主管部門，而不是生態(tài)環(huán)境部門，同時，根據(jù)實際要求，建立執(zhí)法隊伍。根據(jù)《綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見》的規(guī)定，改革后其他部門不再具有對執(zhí)法隊伍的執(zhí)法權(quán)。同時，將不同行業(yè)部門的環(huán)境保護(hù)和污染防治的專業(yè)執(zhí)法人員劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊伍中，可按照公安機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立不同級別的模式，依照實際需求，對生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法隊伍進(jìn)行細(xì)致劃分，以提高執(zhí)法隊伍的工作效率。

其次，明確執(zhí)法隊伍與其他部門的權(quán)責(zé)關(guān)系。將其他部門執(zhí)法人員整合進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的隊伍，同時，相關(guān)部門可制定相關(guān)的規(guī)章制度對劃轉(zhuǎn)的事項進(jìn)行相關(guān)的指導(dǎo)。若相關(guān)部門在日常指導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的行為可將案件移交至生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊伍；而執(zhí)法隊伍需將案件調(diào)查結(jié)果與問題反饋至相關(guān)部門。這樣就可以形成執(zhí)法隊伍與相關(guān)部門的良好配合，合理劃分權(quán)責(zé)關(guān)系與范圍[1]。

最后，建立健全的協(xié)調(diào)機(jī)制。第一，信息共享機(jī)制。為滿足執(zhí)法的客觀需求，需建立綜合化的信息中心和執(zhí)法隊伍與相關(guān)部門共同參加的會議制度，以便及時有效的發(fā)現(xiàn)解決問題，協(xié)調(diào)矛盾。第二，執(zhí)法預(yù)警機(jī)制。通過執(zhí)法隊伍對信息的分析處理，預(yù)警機(jī)制可對信息做出相應(yīng)的提前預(yù)測，使得有關(guān)部門提前做好應(yīng)對措施。第三，行政與司法銜接機(jī)制。通過執(zhí)法隊伍與司法部門之間相互配合，共同調(diào)查，共享線索等制度實現(xiàn)執(zhí)法隊伍與司法部門的無縫銜接。

（三）規(guī)范隊伍建設(shè)

首先，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍標(biāo)準(zhǔn)化使執(zhí)法重心下移。對于原部門的執(zhí)法人員進(jìn)行劃轉(zhuǎn)時將其資產(chǎn)，裝備等整體進(jìn)行劃轉(zhuǎn)至新的執(zhí)法隊伍，并對其待遇問題進(jìn)行妥善安排，逐漸優(yōu)化執(zhí)法力量。針對基層執(zhí)法力量薄弱現(xiàn)象，應(yīng)重點充實一線執(zhí)法隊伍，確保其配備相應(yīng)的人員與執(zhí)法力量。

其次，規(guī)范執(zhí)法隊伍的編制。將不符合規(guī)定的人員劃出執(zhí)法隊伍，嚴(yán)禁挪用，擠占執(zhí)法編制，清理編外與臨時人員，不使用輔助人員，對于從事公益類事業(yè)的編制人員可用于同級單位的其他領(lǐng)域用編需求[2]。

最后，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍管理制度。建立持證上崗制度，確保執(zhí)法人員的執(zhí)法資格和專業(yè)素養(yǎng)。建立培訓(xùn)制度，定期對執(zhí)法人員進(jìn)行教育培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力與技能。建立考核制度，通過獎懲方式激勵執(zhí)法人員工作的積極性。

三、完善的措施

生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，如何有效落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法需要在以下幾個方面繼續(xù)進(jìn)行探索。

（一）加強(qiáng)部門之間協(xié)作

加強(qiáng)具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的各個部門之間的合作，在企業(yè)生產(chǎn)前對其材料、消耗、排放措施等方面進(jìn)行調(diào)查，控制環(huán)境污染。整合各個部門的執(zhí)法力量，進(jìn)行協(xié)同執(zhí)法，加強(qiáng)對污染物排放超標(biāo)的企業(yè)的執(zhí)法，減少對合格企業(yè)的打擾。

（二）提升環(huán)境執(zhí)法水平

為更好促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的力度，完善執(zhí)法信息公開制。政府以及環(huán)保部門要善于利用各種社會媒體資源，開展多種形式的環(huán)保宣傳活動，建立互助共贏的環(huán)保執(zhí)法機(jī)制體制，對那些環(huán)保任務(wù)完成比較好的企業(yè)，政府部門要給予一定的獎勵和鼓勵，同時對生產(chǎn)過程中存在嚴(yán)重的環(huán)境污染危害的企業(yè)要給予嚴(yán)格懲處。

（三）推動增加執(zhí)法力量

在生態(tài)環(huán)境有關(guān)部門的推動下，推行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層地區(qū)建立基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。其他地區(qū)可借助已有的成功經(jīng)驗，調(diào)動政府力量，加大執(zhí)法能力。建立農(nóng)村監(jiān)管機(jī)制，確立村委會職責(zé)，讓農(nóng)民也參與進(jìn)生態(tài)保護(hù)的監(jiān)管中來，調(diào)動農(nóng)民的積極性。擴(kuò)大執(zhí)法人員范圍，彌補(bǔ)執(zhí)法力量薄弱的問題。嚴(yán)格選拔執(zhí)法人員，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍的專業(yè)化，同時對專業(yè)不對口的執(zhí)法人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，加強(qiáng)其對環(huán)境保護(hù)的意識，結(jié)合理論和實踐，提高業(yè)務(wù)能力和專業(yè)性。

（四）建立健全執(zhí)法案卷

上級部門應(yīng)對下級機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員履行義務(wù)，遵規(guī)守紀(jì)，等方面進(jìn)行監(jiān)查。對執(zhí)法人員在處理案件時因其處理不當(dāng)導(dǎo)致給當(dāng)事人造成不良影響的給予相應(yīng)處罰，并追究其法律責(zé)任。同時進(jìn)行崗位考核，依據(jù)考核結(jié)果對干部進(jìn)行升降職務(wù)，獎懲任免的相應(yīng)處罰。

（五）配備先進(jìn)執(zhí)法設(shè)備

提升執(zhí)法環(huán)境現(xiàn)代化，配備先進(jìn)的統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法設(shè)備。比如工作服、工作證件、作業(yè)標(biāo)識、作業(yè)車及音響等收集證據(jù)的裝備。同時加強(qiáng)對設(shè)備的維護(hù)管理，及時更新舊設(shè)備，提高執(zhí)法效率[3]。提升執(zhí)法信息化水平，運用互聯(lián)網(wǎng)和實際執(zhí)法相結(jié)合的模式，加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境的實時監(jiān)測，實現(xiàn)在線執(zhí)法。

（六）提高執(zhí)法能力素質(zhì)

加強(qiáng)執(zhí)法人員專業(yè)知識技能的學(xué)習(xí)，讓其能夠更加熟悉環(huán)境保護(hù)方面的政策法規(guī)，通過這種執(zhí)法能力的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員現(xiàn)場執(zhí)法的能力水平，打造一支精通業(yè)務(wù)，訓(xùn)練有素的執(zhí)法隊伍。進(jìn)一步改善我國環(huán)境執(zhí)法長期處于劣勢的局面，使其向著行政環(huán)境和司法環(huán)境相結(jié)合的執(zhí)法方向發(fā)展。

（七）注重引進(jìn)新鮮血液

加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，及時引進(jìn)新鮮血液，形成新老有序替換的機(jī)制。一方面可以從曾任職過審批、監(jiān)測、評估等工作的人員引進(jìn)，另一方面可以從學(xué)?；蛏鐣衅赣袕氖颅h(huán)保工作志向的人才。以便從不同角度促進(jìn)執(zhí)法工作進(jìn)行，培養(yǎng)優(yōu)秀的執(zhí)法隊伍力量。

結(jié)論：隨著我國對環(huán)境保護(hù)法建設(shè)的不斷加強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法水平也有了很大提高，使得環(huán)境保護(hù)改變了無法可依的局面，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境保護(hù)中也發(fā)揮著越來越重要的作用。并且隨著我國人民生活水平的提高，人民群眾對環(huán)境的保護(hù)意識也在不斷增強(qiáng)，促進(jìn)了我國環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法建設(shè)的發(fā)展。