農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度研究

梁忠寧

（欽州市欽南區(qū)土地征收征用中心，廣西 欽州 535000）

引言

農(nóng)村土地制度是關(guān)系鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的核心制度，因而農(nóng)村土地制度改革受到社會各界的高度關(guān)注。其中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會對社會發(fā)展產(chǎn)生積極推動作用[1]，可承載多元目標(biāo)，服務(wù)于新時代的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題

（一）農(nóng)村土地盤活利用難

如果在土地利用前實施科學(xué)、民主地規(guī)劃，使其在符合自然規(guī)律的同時也符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，并且符合民意，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的最好模式。然而在實際的操作過程中，農(nóng)村集體因為信息閉塞，很難第一時間獲取關(guān)于土地的相關(guān)信息，因此在土地流轉(zhuǎn)交易過程中常常難以實現(xiàn)高效利用。同時，農(nóng)民集體會對有利于自己的土地規(guī)劃積極支持，而抵制不利的規(guī)劃，但也可能會出現(xiàn)部分農(nóng)民集體與企業(yè)“合謀”，通過避開管制、突破約束等方法尋求自身利益最大化，最終降低土地整體利用率。除此之外，一些沿海地區(qū)的集體土地在農(nóng)村工業(yè)化時期已經(jīng)被占用，用來建設(shè)廠房、開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而且這些建設(shè)用地很多沒有辦理正規(guī)手續(xù)，缺乏規(guī)劃管理，導(dǎo)致土地利用出現(xiàn)“小散亂污”的特點。因此盤活這些土地，解決歷史遺留問題刻不容緩。

（二）分配收益的法律體系不完善

最重要的問題是如何明確用地入市后農(nóng)村區(qū)域和個體在收益分派上的管理制度，這繼續(xù)政府部門加以重視。按照新規(guī)，想要對增值收益分配明確制度，就需要依照國家規(guī)定非稅收進(jìn)行處理，也就是歸國家所有，作為公共資源使用，收益分成就直接不存在了。所以我們可知道調(diào)節(jié)金跟稅收關(guān)系不大。對于國有土地的出讓和使用收入，一般都是通過政府去繳稅進(jìn)入國庫，然后市級的相關(guān)財政部門會從國庫中根據(jù)相關(guān)的比例來提取，提取的主要都是收益以及開發(fā)需要的資金，然后再把相關(guān)土地使用費繳納了，最終剩下的費用就成為了國有土地使用權(quán)的出讓金，就不需要再繳稅了。所以，調(diào)節(jié)金性質(zhì)十分不明確，導(dǎo)致國家與地方在分成時分配不明確，制度也不完善。

（三）監(jiān)督管理方面的困境

政府相關(guān)部門履行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管控的責(zé)任難度較大。一是歷史遺留問題較為突出，事實上大量的集體建設(shè)用地已經(jīng)進(jìn)入了市場，相當(dāng)多的地宗特別是區(qū)位較好的集體建設(shè)用地的入市遠(yuǎn)超現(xiàn)行法律的界定范圍。二是監(jiān)管人員配備和經(jīng)費保障不足，限制了職能部門職能作用的發(fā)揮，監(jiān)管難于做到全方位，難于完全保證土地流轉(zhuǎn)后不存在改變用途現(xiàn)象。三是監(jiān)管業(yè)務(wù)人員素質(zhì)相對較低，監(jiān)管政策執(zhí)行力度不到位，監(jiān)管流于形式。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度建立策略

（一）建立土地增值收益共享機(jī)制，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增添動力

加快構(gòu)建適合國情并兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配體系，建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排。重點是要因地制宜設(shè)置合理的增值收益金比例，既調(diào)動地方政府的積極性，又確保集體和個人利益不受損害。要制定相關(guān)政策法規(guī)確保農(nóng)民在談判中的主導(dǎo)權(quán)，因為在地位不平等條件下，如果沒有規(guī)范性制度保障農(nóng)民的議價權(quán)，農(nóng)民就很難獲得相對公平的土地增值收益。政府分享的土地增值收益可以通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式獲得，但國家政策應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定土地增值收益調(diào)節(jié)金不得超過的最高比例，具體分配比例關(guān)系應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)位條件和政府配套設(shè)施投入狀況由政府、集體、個人共同協(xié)商。同時，要規(guī)范農(nóng)民集體土地收益的內(nèi)部分配關(guān)系，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市收益歸農(nóng)民集體全體成員所有，其內(nèi)部分配及使用要嚴(yán)格按照農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的規(guī)定執(zhí)行，并兼顧集體經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展和成員個人利益，防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人非法處置、侵占集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益。

（二）完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)制度建設(shè)

首先，出臺集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法。明確認(rèn)定成員資格是集體經(jīng)濟(jì)組織運行的基本前提，是進(jìn)行各種產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。目前國家或本市層面尚無規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)，建議盡快總結(jié)各地經(jīng)驗并形成制度規(guī)范。其次，研究明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，明確其在成立、經(jīng)營管理、收益分配、破產(chǎn)處置等方面的規(guī)則和程序。集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實施主體，應(yīng)符合獨立市場主體的特征，依法設(shè)立，組織邊界明確，權(quán)責(zé)清晰，行權(quán)規(guī)范。目前集體經(jīng)濟(jì)組織尷尬的存在形式嚴(yán)重影響其進(jìn)行正常的經(jīng)濟(jì)活動。應(yīng)盡快賦予集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)的法律主體地位。最后，建立集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范的運行機(jī)制。產(chǎn)權(quán)制度改革后，不管集體經(jīng)濟(jì)組織以何種形式存在，都應(yīng)嚴(yán)格按章程行使權(quán)利，嚴(yán)格村民會議召開程序，依法行使組織權(quán)利，以期通過程序公正最大限度確保內(nèi)容公正。

（三）完善入市增值收益分配機(jī)制

入市增值收益分配，是不容回避的問題，如何分配涉及國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)民個人三方面的分配關(guān)系，必須建立完善土地入市增值收益分配機(jī)制，統(tǒng)籌兼顧三方利益，做到公平、公正。一是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府之間，首先歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，政府收益以土地增值稅、個人所得稅、使用權(quán)變更登記費等稅費形式來加以調(diào)節(jié)。二是不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間，可采用收取增值收益調(diào)節(jié)金、建立土地股份合作社按份分配、統(tǒng)籌分紅及補(bǔ)貼等方式，來平衡因用途、區(qū)位造成的集體經(jīng)濟(jì)組織之間入市收益差異。三是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與內(nèi)部成員之間，既要充分尊重農(nóng)民的自主意愿，更要防止“吃光分光”，在依法、自愿、平等原則下，協(xié)商出一個雙方都能接受認(rèn)可的成員現(xiàn)金分紅和集體相關(guān)資金存留分成比例，明確收益的幾成用作內(nèi)部成員的分紅，剩下的幾成由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一使用，以保障村民長遠(yuǎn)生計，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（四）清晰使用權(quán)的法律規(guī)定

對于制定使用集體經(jīng)營建設(shè)用地的法律規(guī)定，需要明晰、準(zhǔn)確和具體。比如在《民法典物權(quán)編》中，就明確了使用權(quán)和所有權(quán)等民事主權(quán)在法律條文中的定位；在《土地管理法》中提出要加強(qiáng)對使用權(quán)的行政管制，從而進(jìn)一步補(bǔ)充和完善使用權(quán)的法律制度，做到了民事主權(quán)清晰明確、定位準(zhǔn)確、義利關(guān)系合理合法，保障了土地順利入市。所以我國應(yīng)當(dāng)加入使用權(quán)滿足的基本要求納入《民法典物權(quán)編》中，讓其具備用益物權(quán)所屬。同時還要明確定義使用權(quán)，增加一些關(guān)于土地使用權(quán)定義的法律條文，明確地位，防止有人鉆法律的漏洞。在《土地管理法》中也要加入相關(guān)保護(hù)和管制集體使用權(quán)確權(quán)、公益和經(jīng)營性用地的劃分標(biāo)準(zhǔn)和界限等的立法。

（五）合理規(guī)劃，解決歷史遺留問題

土地入市必須規(guī)劃先行，不僅是對土地用途的規(guī)劃，而且包括對集體土地所有者的管理和收益分配規(guī)劃。如果在土地入市過程中建立農(nóng)民福利保障體系，可以增強(qiáng)土地開發(fā)管理的效率。例如對土地征收費用的合理規(guī)劃，一般集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府中，如果能夠拿出一部分錢用來修建村里基礎(chǔ)設(shè)施，或是利用一部分資金幫助農(nóng)民繳納醫(yī)療、養(yǎng)老保險，都可以使土地流轉(zhuǎn)、利用更高效。此外，一些地區(qū)由于管理不嚴(yán)，導(dǎo)致集體性建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)到私人手中，造成歷史遺留問題以及農(nóng)村土地盤活利用難的現(xiàn)象。對此，應(yīng)以“建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”為原則，對符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。例如將空置的廠房、不合規(guī)的工廠，通過租賃、作價出讓或者入股等方式轉(zhuǎn)嫁給新的土地開發(fā)商，從而使其進(jìn)入集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場。

（六）對農(nóng)民收入增加與生活方式的影響

實踐表明，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以增加農(nóng)民收入，并且這種收入增加可因產(chǎn)業(yè)發(fā)展而有長期效應(yīng)。各試點地區(qū)將集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、作價入股（出資）可以直接取得土地收益，除繳納調(diào)節(jié)金之外，大部分都?xì)w農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個體。在符合規(guī)定的條件下，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以直接將一部分收益分配到農(nóng)民個人，將分配剩余的資金留作長期發(fā)展基金，使得入市的收益不會成為一錘子買賣。如，成都市郫縣戰(zhàn)旗村把集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓收益款分成兩部分，一部分資金（20%）以現(xiàn)金方式分配給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，剩下80%用于社會保障、公共設(shè)施、集體發(fā)展等方面。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能帶來鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口流動、生活方式等方面變化，進(jìn)而改變鄉(xiāng)村的人居環(huán)境。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，單位或個人競爭集體經(jīng)營性建設(shè)用地的目標(biāo)是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)資本的增值。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除了土地之外，還需勞動，這為農(nóng)村地區(qū)的人口就業(yè)增加的機(jī)會。對那些以旅游觀光為業(yè)態(tài)的集體經(jīng)營性用地使用者而言，人口的流動（流入）就是經(jīng)濟(jì)收益的保證。對那些實體性的生活性或生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)而言，同樣需要人口的集聚才能保證長遠(yuǎn)的經(jīng)營與發(fā)展。預(yù)期集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，會帶來試點村莊的人口、產(chǎn)業(yè)與環(huán)境等多重變化，更多地向好的方向發(fā)展，可在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚前提下實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

（七）完善招商人才隊伍建設(shè)體制機(jī)制，夯實招商引資基礎(chǔ)

招商引資工作有其復(fù)雜性和專業(yè)性，目前廣西正處于產(chǎn)業(yè)大招商突破年的關(guān)鍵時期，需要一批既懂產(chǎn)業(yè)規(guī)劃又懂政策、既擅交際又擅談判的具有國際視野的高素質(zhì)復(fù)合型人才。直接對接目標(biāo)客商的招商人員的一舉一動，都代表著當(dāng)?shù)氐男蜗?，可以說一個項目最終能否落地，和對接這個項目的工作人員是否盡職盡責(zé)、是否有溝通協(xié)調(diào)能力、是否有產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃能力是分不開的，如果工作人員不能勝任這個項目工作，則這個項目沒有落地的希望。因此，招商事業(yè)要取得成功，就得有一支高素質(zhì)能戰(zhàn)斗的招商隊伍。推進(jìn)市場化選人用人機(jī)制改革。各級投資促進(jìn)部門的干部，本身作為政府機(jī)構(gòu)就承擔(dān)了許多政策制定、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、營商環(huán)境建設(shè)等日常繁重的工作任務(wù)，基本上沒有太多的時間和精力去完成具體的招商引資工作，這就需要通過市場化的選人用人機(jī)制去聘請一些高學(xué)歷、有責(zé)任心、有國際視野、有較強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)能力、精通商務(wù)談判技巧、熟悉政策、懂產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才作為招商引資工作的具體執(zhí)行者，用專業(yè)人做專業(yè)事。同時可以設(shè)置合理的績效考核機(jī)制，按招商引資的業(yè)績拿相應(yīng)的報酬。合理設(shè)置崗位，建立激勵機(jī)制，讓優(yōu)秀的招商工作人員能有進(jìn)步的空間和機(jī)會，不斷提升優(yōu)化招商人員結(jié)構(gòu)，為招商引資工作提供人才保障。

結(jié)語

對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的探索就是為了解決日益矛盾的土地緊缺問題。不過就目前來說，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地要想最終入市，還有很多的阻礙，不管是法律上的還是通用的規(guī)則上的，都需要我們?nèi)ゲ粩嗟剡M(jìn)行實踐，而且還要在實踐的基礎(chǔ)上多擴(kuò)大范圍。同時，還要不斷地對相關(guān)的法律制度等進(jìn)行完善，保障農(nóng)民的利益。通過對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地的利用，極大有效地減輕了企業(yè)和城市的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步地有效促進(jìn)了城市和我國社會實體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。