沖突與協(xié)調(diào)：國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察監(jiān)督 與其他監(jiān)督權(quán)限銜接疏論

摘要：國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察院行使專任監(jiān)督職權(quán)，而其他機(jī)構(gòu)從不同層面分別兼任各種監(jiān)督職權(quán)。如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督與其他兼任監(jiān)督之間的權(quán)限銜接，時(shí)賢對(duì)治權(quán)內(nèi)部層面監(jiān)察院與其他各院、治權(quán)與政權(quán)層面監(jiān)察院與國(guó)民大會(huì)、政府與政黨層面監(jiān)察院與監(jiān)察委員會(huì)、中央與地方層面監(jiān)察院與地方機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督權(quán)銜接問(wèn)題，提出了一系列的主張。對(duì)這些制度主張的梳理與分析，能為國(guó)家監(jiān)督制度體系的進(jìn)一步完善提供某些參考。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察監(jiān)督;兼任監(jiān)督;權(quán)限銜接;國(guó)民政府時(shí)期

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“近代中國(guó)監(jiān)督制度資料整理與研究”（18ZDA199）

中圖分類號(hào)：D693? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2021）11-0078-10

監(jiān)察監(jiān)督是國(guó)民政府時(shí)期的一種專任監(jiān)督制度。以往學(xué)界已經(jīng)取得了不少研究成果。① 當(dāng)然，國(guó)民政府時(shí)期并非只有監(jiān)察院及其監(jiān)察使署行使監(jiān)督職權(quán)，而是專任監(jiān)察監(jiān)督與行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督、政黨監(jiān)督等種種兼任監(jiān)督并存的。監(jiān)察監(jiān)督與其他兼任監(jiān)督之間的權(quán)限銜接若何，目前學(xué)界對(duì)此關(guān)注不足。本文試圖對(duì)各種監(jiān)督權(quán)限的沖突與協(xié)調(diào)，進(jìn)行一個(gè)較為系統(tǒng)的歷史考察與分析，以便進(jìn)一步深化對(duì)監(jiān)察制度近代轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)。

一、專任監(jiān)察監(jiān)督與其他兼任監(jiān)督權(quán)限沖突之緣起

國(guó)民政府時(shí)期，在監(jiān)督制度體系構(gòu)建中，專任監(jiān)察監(jiān)督與其他兼任監(jiān)督之間存在著監(jiān)督權(quán)限模糊及重疊與沖突現(xiàn)象，即治權(quán)內(nèi)部關(guān)系上監(jiān)察院與立法院、行政院、司法院之間，治權(quán)與政權(quán)關(guān)系上監(jiān)察院與國(guó)民大會(huì)之間，政府與政黨關(guān)系上監(jiān)察院與國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)之間，中央與地方關(guān)系上監(jiān)察院與其地方機(jī)構(gòu)之間存在著某些權(quán)限沖突。之所以存在著監(jiān)察院監(jiān)督與其他監(jiān)督之間的權(quán)限沖突，其緣起主要包括以下幾個(gè)方面。

其一，監(jiān)督制度近代轉(zhuǎn)型中監(jiān)督權(quán)本身的不斷分化。在傳統(tǒng)監(jiān)督制度體系中監(jiān)督權(quán)主要集中于都察院。隨著監(jiān)督制度的近代轉(zhuǎn)型，監(jiān)督權(quán)不斷分化為監(jiān)察監(jiān)督、立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督等不同的監(jiān)督類型。雖然這些監(jiān)督都以政府機(jī)構(gòu)及其官員為監(jiān)督對(duì)象，但分屬不同的機(jī)關(guān)，這是監(jiān)督制度近代轉(zhuǎn)型中的必然趨勢(shì)。但是，在各種監(jiān)督權(quán)的分化過(guò)程中，彼此之間的監(jiān)督權(quán)限并非十分明晰。因此，“要把監(jiān)察權(quán)與其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限劃分清楚，而不使重復(fù)，刪去不必要的職權(quán)，增加可以行得通的權(quán)力”②，成為時(shí)賢必須思考的一個(gè)重要課題。

其二，受中華傳統(tǒng)科道監(jiān)督與近代歐美議院監(jiān)督的雙重影響。監(jiān)察院監(jiān)督制度體系構(gòu)建，受到了中華傳統(tǒng)監(jiān)察監(jiān)督與近代歐美議院監(jiān)督的雙重影響，導(dǎo)致在一些具體的監(jiān)督權(quán)限劃分上，存在著取法傳統(tǒng)都察院制度抑或取法近代歐美議院監(jiān)督的不同選項(xiàng)，成為監(jiān)察監(jiān)督與他種監(jiān)督權(quán)限不清的重要淵源。傳統(tǒng)科道制度下的監(jiān)督職權(quán)，在監(jiān)察院制度體系創(chuàng)設(shè)中并非完全一成不變地繼承過(guò)來(lái)，譬如建議政事權(quán)、監(jiān)察行政權(quán)、官吏考察權(quán)、會(huì)讞重案權(quán)、辨明冤枉權(quán)等監(jiān)督權(quán)，則分別為行政、立法、司法等院行使，成為行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督的內(nèi)容。國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察院監(jiān)督與歐美議院監(jiān)督雖然性質(zhì)不同，但議院監(jiān)督對(duì)監(jiān)察監(jiān)督權(quán)限構(gòu)架也有某些影響。如監(jiān)察院行使建議權(quán)、同意權(quán)等帶有立法化傾向的監(jiān)督權(quán)，是取法歐美議院監(jiān)督的結(jié)果。正如陳之邁所言：“監(jiān)察制度是中國(guó)固有的，現(xiàn)在要把它和西方搬過(guò)來(lái)的配搭起來(lái)，與聯(lián)絡(luò)接合的關(guān)節(jié)是最重要不過(guò)的，所以監(jiān)察院的問(wèn)題是這個(gè)政府機(jī)構(gòu)配搭聯(lián)絡(luò)問(wèn)題，而這里的核心則是對(duì)于監(jiān)察權(quán)范圍的觀念。”③ 監(jiān)察監(jiān)督在這種融會(huì)中西的過(guò)程中，自然容易導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)限范圍不甚清晰。

其三，受“以黨治國(guó)”及“權(quán)能分治”原則的影響。監(jiān)察監(jiān)督制度體系構(gòu)建受到“以黨治國(guó)”及“權(quán)能分治”的影響，前者使監(jiān)察院從屬于國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)，后者使監(jiān)察院在名義上從屬于國(guó)民大會(huì)，兩者缺一不可。胡漢民指出：“黨治下的政府，原受著黨的監(jiān)察，替國(guó)民辦事的政府，原受著國(guó)民的監(jiān)察，合這兩方面的監(jiān)察精神，實(shí)行而表現(xiàn)之，其專責(zé)則在監(jiān)察院。……所以國(guó)民政府的監(jiān)察院，是兼對(duì)黨與人民負(fù)責(zé)的，二者必不可缺一。”④ 監(jiān)察院作為國(guó)民政府時(shí)期的專任監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從政府與政黨的關(guān)系上要受中央監(jiān)察委員會(huì)的指揮監(jiān)督，從政權(quán)與治權(quán)的關(guān)系上要受國(guó)民大會(huì)的指揮監(jiān)督。國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察院與中央監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、國(guó)民大會(huì)之間存在著某些監(jiān)督權(quán)限不明的情況。

其四，時(shí)局的變遷及其政治體制的變化。監(jiān)察制度體系構(gòu)建在某種程度上受時(shí)局變遷及其政治體制變化的影響。監(jiān)察院創(chuàng)設(shè)于“訓(xùn)政”時(shí)期，如何處理監(jiān)察院與中央監(jiān)察委員會(huì)之間的關(guān)系，是當(dāng)時(shí)監(jiān)察制度體系構(gòu)建中的一項(xiàng)迫切任務(wù)?？箲?zhàn)時(shí)期，為了提升監(jiān)察效能，增加了監(jiān)察院的建議權(quán)，勢(shì)必與立法院權(quán)限構(gòu)成了某種沖突。在戰(zhàn)時(shí)體制下各種巡視制度紛紛創(chuàng)設(shè)，除了監(jiān)察院設(shè)立戰(zhàn)區(qū)巡察團(tuán)外，行政院也設(shè)立了政務(wù)巡視團(tuán)，甚至各級(jí)黨部、戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官部、戰(zhàn)區(qū)軍法執(zhí)行監(jiān)部等機(jī)關(guān)紛紛設(shè)立針對(duì)戰(zhàn)區(qū)的專門性監(jiān)督機(jī)構(gòu)。戰(zhàn)時(shí)各種巡視制度的創(chuàng)設(shè)，導(dǎo)致監(jiān)察監(jiān)督與行政監(jiān)督之間存在著極大的權(quán)限沖突，實(shí)現(xiàn)彼此之間的聯(lián)絡(luò)與銜接顯得十分必要?！靶袘棥焙螅黾恿吮O(jiān)察院的同意權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大了立法權(quán)之間的沖突;同時(shí)，隨著國(guó)民大會(huì)的召開，如何處理監(jiān)察院監(jiān)督與國(guó)民大會(huì)監(jiān)督之間的權(quán)限關(guān)系更是被提上議事日程。

其五，各黨派各部院以及中央與地方之間的權(quán)力角逐。監(jiān)察制度體系構(gòu)建中，各黨派、各部院以及中央與地方之間的權(quán)力角逐，也影響到監(jiān)察監(jiān)督與其他監(jiān)督之間的權(quán)限劃分。就各黨派利益而言，國(guó)民黨推行五權(quán)政治，而民盟等民主黨派仍然追求議會(huì)政治，五權(quán)政治與議會(huì)政治之間的交鋒十分明顯。民盟等民主黨派主張?jiān)O(shè)立國(guó)民委員會(huì)、國(guó)民大會(huì)委員會(huì)、國(guó)民議政會(huì)等國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期的常設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)察院受其指揮與監(jiān)督。此主張?jiān)獾絿?guó)民黨的反對(duì)而沒(méi)有付諸實(shí)施?！靶袘棥焙?，民主黨派人士又主張將監(jiān)察院轉(zhuǎn)變?yōu)闅W美眾議院，與立法院成為上下兩院，達(dá)到“五權(quán)其名、上下議院其實(shí)”的目的，將五權(quán)政治轉(zhuǎn)變?yōu)闅W美式議會(huì)政治。這一主張自然也遭到國(guó)民黨的激烈反對(duì)。雖然“行憲”后監(jiān)察院擁有了同意權(quán)，但這種權(quán)力是受到限制的，僅僅限定在對(duì)司法、考試兩院人員的任免范圍之內(nèi)，與歐美議院監(jiān)督中的同意權(quán)不可相提并論。這樣，國(guó)民黨確保監(jiān)察制度體系構(gòu)建在五權(quán)政治范圍之內(nèi)。就各部院自身利益而言，監(jiān)察院與立法院、行政院、司法院等之間，各自都力圖確保自身的監(jiān)督權(quán)限，彼此之間存在著沖突。譬如，監(jiān)察院方面不斷要求擴(kuò)大監(jiān)察監(jiān)督權(quán)限范圍，往往遭到其他部院的反對(duì)。還有，中央與地方之間的權(quán)益角逐也滲透到其中。譬如“行憲”后是否增加監(jiān)察院同意權(quán)問(wèn)題，不僅牽涉到監(jiān)察院與立法院之間而且關(guān)系到中央與地方之間的角逐，因由任命制改為選舉制后，監(jiān)察委員的地方性特色加重。

綜上，國(guó)民政府時(shí)期，在監(jiān)督制度體系構(gòu)建中，因受監(jiān)督權(quán)本身的不斷分化、中華傳統(tǒng)科道監(jiān)督與近代歐美議院監(jiān)督、“以黨治國(guó)”及“權(quán)能分治”原則、時(shí)局的變遷及其政治體制的變化、各黨派各部院以及中央與地方之間的權(quán)力角逐等多種因素的影響，監(jiān)察院監(jiān)督與其他監(jiān)督之間存在著激烈的權(quán)限沖突。如何實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督權(quán)限之間的銜接，時(shí)賢對(duì)此提出了諸多應(yīng)對(duì)方案。

二、治權(quán)內(nèi)部之間：監(jiān)察院與立法院、行政院、司法院之監(jiān)督權(quán)限問(wèn)題

（一）監(jiān)察院與立法院之監(jiān)督權(quán)限問(wèn)題

監(jiān)察院與立法院之間的監(jiān)督權(quán)限關(guān)系，時(shí)賢從彈劾權(quán)、建議權(quán)、提案權(quán)、同意權(quán)等監(jiān)督權(quán)的歸屬及其范圍進(jìn)行了探討。

其一，彈劾權(quán)歸屬及其范圍問(wèn)題。彈劾權(quán)在傳統(tǒng)科道制度中為都察院的專屬權(quán)力，在歐美議院監(jiān)督中則專屬下議院。國(guó)民政府時(shí)期設(shè)立監(jiān)察院，彈劾權(quán)為其最主要的監(jiān)察權(quán)。但是，彈劾權(quán)是否專屬于監(jiān)察院，抑或與立法機(jī)關(guān)共同擁有，成為時(shí)賢所思考的問(wèn)題。王士榮主張仿照傳統(tǒng)科道監(jiān)督的做法，即彈劾權(quán)為監(jiān)察院的專屬權(quán)力，立法權(quán)不能兼彈劾權(quán)，以維護(hù)監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)威。在他看來(lái)，作為立法機(jī)關(guān)的議會(huì)，若兼有彈劾權(quán)，其最終結(jié)果必將濫用權(quán)力，阻礙行政權(quán)力的進(jìn)行;同時(shí)，議會(huì)中的人員良莠不齊，免不了要利用彈劾權(quán)為其工具，“受賄賂有時(shí)謀與政府結(jié)合，以遂其私圖，因之他們既走入政治漩渦，監(jiān)察威信便掃地?zé)o余”。⑤ 陳柏心主張融會(huì)傳統(tǒng)科道監(jiān)督與歐美議院監(jiān)督：監(jiān)察院與立法院共同擁有對(duì)官吏違法與失職行為的彈劾權(quán)。其具體辦法是，將監(jiān)察院彈劾權(quán)的范圍縮小，對(duì)人的彈劾范圍限于政務(wù)官而不涉及事務(wù)官，對(duì)事的范圍只限于違法行為而不涉及失職行為。在他看來(lái)，政務(wù)官的失職行為關(guān)系政策的得失，其判斷應(yīng)由立法院及各級(jí)地方議會(huì)負(fù)責(zé)，不必由監(jiān)察院承擔(dān)，以免導(dǎo)致監(jiān)察院監(jiān)督與立法監(jiān)督之重疊。⑥ 國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察院彈劾范圍包括官吏的違法與失職行為在內(nèi)，意味著陳柏心等人提出的監(jiān)察院與立法院共同行使彈劾權(quán)之主張沒(méi)有被采納。

其二，建議權(quán)歸屬及其范圍問(wèn)題。傳統(tǒng)科道監(jiān)督中建議權(quán)屬于都察院，歐美議院監(jiān)督中建議權(quán)屬于國(guó)會(huì)。國(guó)民政府時(shí)期在監(jiān)察監(jiān)督制度構(gòu)建中，是否應(yīng)該由監(jiān)察院行使建議權(quán)，是否應(yīng)由監(jiān)察院與立法院共同各自行使建議權(quán)，文公直、江毓麐等人對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了探討。文公直指出，監(jiān)察機(jī)關(guān)由民選產(chǎn)生，可負(fù)代民建議之責(zé)，監(jiān)察注重糾彈，既可彈劾、糾正弊政，自可建議敷陳良策。在他看來(lái)，既然監(jiān)察院可以代表民眾執(zhí)行糾彈，自然也能代表民眾建議政事;監(jiān)察院“糾正秕政時(shí)，更宜指出其趨善之道，尤宜具有具體辦法，始能去其弊而有善可從”。⑦ 江毓麐主張監(jiān)察院應(yīng)有建議權(quán)，其理由是：“行憲”后監(jiān)察人員將由民選產(chǎn)生，監(jiān)察機(jī)關(guān)將成為民意集團(tuán)，對(duì)于行政司法之得失利弊關(guān)心尤切，不能不予以建議的機(jī)會(huì);五權(quán)制度下立法院負(fù)單純之立法責(zé)任，所有事前事后之監(jiān)督權(quán)皆歸監(jiān)察機(jī)關(guān)掌理，自然應(yīng)包括建議權(quán)在內(nèi);監(jiān)察委員在平時(shí)監(jiān)督中央行政，視察地方狀況，對(duì)于一切興革事宜有所掌握，“若畀以建議之權(quán)，在促進(jìn)行政上之效率而言，尤有莫大之功用也”⑧。同時(shí)，文公直等人也考慮到監(jiān)察院擁有建議權(quán)，難免會(huì)與立法院之間存在著分歧抵觸之處，因而主張對(duì)監(jiān)察院的建議權(quán)適當(dāng)加以限制，使其無(wú)弊而有利。其具體辦法是，監(jiān)察院提出的建議案必須交付立法院決議，以維護(hù)立法院的尊嚴(yán)及其獨(dú)立地位。在建議權(quán)權(quán)限劃分上，這一辦法有利于加強(qiáng)監(jiān)察院與立法院之間的銜接，監(jiān)察院有權(quán)行使建議權(quán)，于補(bǔ)偏救弊的糾彈案中能提出具體的建議。文公直等人主張對(duì)監(jiān)察建議權(quán)予以嚴(yán)格限制，意在使立法院的職權(quán)與地位不受影響。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為了應(yīng)付戰(zhàn)時(shí)局勢(shì)，國(guó)民政府接受了這一建議，增加了監(jiān)察院的建議權(quán)。

其三，提案權(quán)歸屬及其范圍問(wèn)題。監(jiān)察院能否擁有提案權(quán)問(wèn)題，湯吉禾、伍士焜、洪文瀾、林時(shí)圣等人先后對(duì)此進(jìn)行了思考。早在《五五憲法草案》制定之際，時(shí)任國(guó)立中央大學(xué)政治系教授湯吉禾建議，應(yīng)于憲草中明確規(guī)定監(jiān)察院擁有對(duì)主管事項(xiàng)的立法提案權(quán)，認(rèn)為此種提案權(quán)是“行使監(jiān)察權(quán)之必要手段”⑨。但出于對(duì)各種因素的考慮，此時(shí)監(jiān)察院擁有提案權(quán)問(wèn)題暫時(shí)擱淺?？箲?zhàn)勝利之際，隨著即將從“訓(xùn)政”向“憲政”體制轉(zhuǎn)變，監(jiān)察院擁有提案權(quán)問(wèn)題被提上議事日程。國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)秘書伍士焜主張，在“行憲”后監(jiān)察院應(yīng)擁有提案權(quán)，“方能使充分行使監(jiān)察權(quán)之憑藉”⑩?！靶袘棁?guó)大”會(huì)議前后，對(duì)此問(wèn)題的討論進(jìn)入白熱化階段。時(shí)任司法院大法官會(huì)議大法官洪文瀾主張監(jiān)察院有向立法院提出法律案的必要。同時(shí)，為了避免監(jiān)察院擁有提案權(quán)而與立法院存在著權(quán)限沖突，他主張?jiān)诒O(jiān)察院提出各種法律案時(shí)，應(yīng)將法律草案送請(qǐng)立法院議決，法律案或可或否或修正，其權(quán)力最后仍然操諸立法院。{11} 洪文瀾的提案權(quán)設(shè)計(jì)方案，一方面使監(jiān)察院有提出法律案的權(quán)能，另一方面又希望無(wú)損于立法院立法權(quán)的行使。而林時(shí)圣認(rèn)為監(jiān)察院不應(yīng)擁有提案權(quán)。其理由是，監(jiān)察院為純粹的監(jiān)察而非立法機(jī)關(guān)，監(jiān)察院行使彈劾、糾舉等權(quán)，立法院專管立法，立法權(quán)與監(jiān)察權(quán)兩權(quán)分家互不侵權(quán)，監(jiān)察院實(shí)在沒(méi)有向立院提出法律案之權(quán)的必要。{12}鑒于朝野對(duì)監(jiān)察院能否擁有提案權(quán)之討論無(wú)法達(dá)成一致意見，蔣介石特意召集立法院院長(zhǎng)孫科、監(jiān)察院院長(zhǎng)于右任會(huì)商。立法院與監(jiān)察院兩方勢(shì)力達(dá)成妥協(xié)，孫科、于右任都以個(gè)人名義，對(duì)監(jiān)察院有向立法院提案之權(quán)表示同意。在立法院與監(jiān)察院方面達(dá)成初步意見后，最終決定將監(jiān)察院能否擁有提案權(quán)問(wèn)題“提交大法官會(huì)議解決”{13}。

其四，同意權(quán)歸屬及其范圍問(wèn)題。早在監(jiān)察院成立之前，就有人對(duì)監(jiān)察院擁有同意權(quán)問(wèn)題進(jìn)行過(guò)探討，主張總統(tǒng)任命各部部長(zhǎng)、中央政府特任官吏、各省最高行政官吏、駐外大使公使等，須于任命前將被任命人詳細(xì)履歷及擬任職務(wù)送達(dá)監(jiān)察院，監(jiān)察院于十五日內(nèi)不表示意見大總統(tǒng)方可任命，反之監(jiān)察院如在此期限內(nèi)表示異議，則須有各部部長(zhǎng)中兩人以上對(duì)監(jiān)察院作負(fù)責(zé)之保證后方可任命。{14}當(dāng)然，在“訓(xùn)政”體制下監(jiān)察院并沒(méi)有被賦予同意權(quán)。直到抗戰(zhàn)勝利后向“行憲”體制轉(zhuǎn)變中，此問(wèn)題才提上議事日程。國(guó)民政府頒布《監(jiān)察院同意權(quán)行使辦法》，對(duì)監(jiān)察院行使同意權(quán)問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定?！靶袘棥焙箅m然立法院與監(jiān)察院同時(shí)擁有同意權(quán)，但對(duì)兩院同意權(quán)行使進(jìn)行了區(qū)分，即“立法院的對(duì)象是行政院，監(jiān)察院的對(duì)象是司法考試兩院”{15}。監(jiān)察院擁有一定程度的同意權(quán)，意味著監(jiān)察職權(quán)帶有某種立法化傾向。但是，這并不表示政權(quán)體制從五權(quán)政治向議院政治轉(zhuǎn)變，因?yàn)椤氨O(jiān)察院只對(duì)司法考試兩院院長(zhǎng)委員的任命行使同意權(quán)，對(duì)立法院的法案及重要官吏的任命無(wú)同意權(quán)，可見監(jiān)察院的同意權(quán)是不完全的”{16}。“行憲”后監(jiān)察院擁有部分同意權(quán)，并非實(shí)行歐美議院監(jiān)督中的兩院制，更不是要將監(jiān)察院改造成為類似于美國(guó)的參議院。

（二）監(jiān)察院與行政院之監(jiān)督權(quán)限問(wèn)題

國(guó)民政府時(shí)期，時(shí)賢從政務(wù)巡視、行政考核、建議案及糾舉案處理等方面，對(duì)監(jiān)察院監(jiān)督與行政監(jiān)督之權(quán)限銜接進(jìn)行了探討。

其一，政務(wù)巡視上的權(quán)限銜接問(wèn)題。國(guó)民政府時(shí)期尤其是抗戰(zhàn)時(shí)期，為了強(qiáng)化對(duì)各地各戰(zhàn)區(qū)的監(jiān)督，設(shè)置了政務(wù)巡視團(tuán)、戰(zhàn)區(qū)軍風(fēng)紀(jì)巡察團(tuán)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這些屬于行政監(jiān)督的范疇，與監(jiān)察院監(jiān)察使署、監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團(tuán)等監(jiān)察機(jī)構(gòu)存在著某些權(quán)限沖突。如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督與行政監(jiān)督之間的銜接，顯得十分重要?！缎姓赫?wù)巡視團(tuán)組織規(guī)程》明確規(guī)定，行政院指派大員組織委員會(huì)，得商請(qǐng)監(jiān)察院指派大員會(huì)同政務(wù)巡視團(tuán)分往各省巡視。戰(zhàn)時(shí)設(shè)立各戰(zhàn)區(qū)軍風(fēng)紀(jì)巡察團(tuán)，負(fù)責(zé)糾察區(qū)內(nèi)軍風(fēng)紀(jì)及文武官員貪污瀆職與其他不法事項(xiàng)，考察并督促改善各省市兵役及傷退官兵之治療管理與難民救濟(jì)等事項(xiàng)，考察并促進(jìn)改善各部隊(duì)之衛(wèi)生事項(xiàng)，督促地方官吏整理各項(xiàng)政務(wù)，等等。戰(zhàn)區(qū)軍風(fēng)紀(jì)巡察團(tuán)與監(jiān)察院的職權(quán)有所不同，前者除巡視外還包括行政上的督導(dǎo)權(quán)，主要側(cè)重于軍事方面的監(jiān)督，后者是純粹的監(jiān)察權(quán)性質(zhì)。當(dāng)然，考慮到兩者之間也往往存在著某些監(jiān)督重疊領(lǐng)域，因而國(guó)民政府決定監(jiān)察院“于每團(tuán)指定監(jiān)察委員一人至二人參加工作”{17}，以實(shí)現(xiàn)彼此之間的銜接?！盾娛挛瘑T會(huì)戰(zhàn)區(qū)軍風(fēng)紀(jì)巡察團(tuán)規(guī)程》強(qiáng)調(diào)，各戰(zhàn)區(qū)軍風(fēng)紀(jì)巡察團(tuán)應(yīng)與監(jiān)察使之間隨時(shí)互相聯(lián)絡(luò)。戰(zhàn)時(shí)，監(jiān)察院也組織了戰(zhàn)區(qū)巡察團(tuán)，同樣要求監(jiān)察院巡察團(tuán)與各級(jí)黨部軍風(fēng)紀(jì)巡察團(tuán)、戰(zhàn)區(qū)軍法執(zhí)行總監(jiān)部等有關(guān)機(jī)關(guān)之間保持密切聯(lián)系。

其二，行政考核上的權(quán)限銜接問(wèn)題。如何在行政考核上實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督與行政監(jiān)督之間的銜接，也是一個(gè)重要問(wèn)題。戰(zhàn)時(shí)設(shè)立了行政工作考核團(tuán)，其職權(quán)為考核戰(zhàn)時(shí)行政計(jì)劃的實(shí)施，考查戰(zhàn)時(shí)行政計(jì)劃工作進(jìn)展的實(shí)施，及審核戰(zhàn)時(shí)行政計(jì)劃工作報(bào)告等。對(duì)于上述戰(zhàn)時(shí)行政考核，監(jiān)察院得指派監(jiān)察委員二人參加。{18} 隨著行政三聯(lián)制的提出，政務(wù)考核上的職權(quán)銜接更加引起關(guān)注。1945年頒布的《加強(qiáng)監(jiān)察制度之辦法》，對(duì)行政考核上監(jiān)察監(jiān)督與行政監(jiān)督之間的銜接有所規(guī)定，即在戰(zhàn)時(shí)暫由黨政工作考核委員會(huì)行使，“行憲”后自應(yīng)移歸監(jiān)察院繼續(xù)辦理。事實(shí)上，在戰(zhàn)時(shí)黨政工作考核委員會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)政務(wù)官的考核，至于事務(wù)官的考核大部仍然由監(jiān)察院來(lái)負(fù)責(zé)。伍士焜、陳柏心等人更是對(duì)行政三聯(lián)制下行政考核權(quán)上的銜接進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。伍士焜指出，行政考核權(quán)在“訓(xùn)政”與“憲政”體制中應(yīng)有所不同，在“訓(xùn)政”時(shí)期考核工作由黨政工作考核委員會(huì)負(fù)責(zé)，“行憲”后黨政考核委員會(huì)無(wú)存在的必要，除政府本身有初步考核權(quán)之外，其余大都應(yīng)歸屬監(jiān)察院。他說(shuō)：“考核在監(jiān)察權(quán)中，為主要的作用，在行政三聯(lián)制中，整個(gè)監(jiān)察權(quán)乃一考核制度?！眥19} 隨著從“訓(xùn)政”到“憲政”的轉(zhuǎn)變，陳柏心建議將政務(wù)考察權(quán)從黨政工作考核委員會(huì)轉(zhuǎn)移到監(jiān)察院，在“監(jiān)察權(quán)里面可以增加一個(gè)政務(wù)考核權(quán)”。{20} 其時(shí)行政考核分為政務(wù)考核與事務(wù)考核兩種類型，鑒于黨政工作考核委員會(huì)沒(méi)有發(fā)揮多大的監(jiān)督作用，伍士焜、陳柏心等人主張行政考核（含政務(wù)考核）應(yīng)由監(jiān)察院承擔(dān)，將行政考核從行政監(jiān)督性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)察監(jiān)督性質(zhì)。

其三，建議案及糾舉案處理的權(quán)限銜接問(wèn)題。雖然建議權(quán)、糾舉權(quán)等屬于監(jiān)察院職權(quán)范圍，但建議案、糾舉案的處理則需要行政機(jī)關(guān)配合才能有效行使。因此，在建議案、糾舉案的處理上，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的合作與銜接，顯然十分必要?！斗浅r(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》《監(jiān)察使監(jiān)察條例》等監(jiān)察法規(guī)中對(duì)此進(jìn)行了某些具體規(guī)定。譬如：監(jiān)察委員或監(jiān)察使提出的建議案，送交各該主管機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)接受建議后應(yīng)即為適當(dāng)?shù)挠?jì)劃與處置;監(jiān)察使對(duì)于該管區(qū)內(nèi)公務(wù)員違法失職之行為認(rèn)為情節(jié)重大須急速救濟(jì)者，除提起彈劾案外，得直接通知該管長(zhǎng)官或其上級(jí)機(jī)關(guān)，予以急速救濟(jì)之處分，不得拒絕執(zhí)行。這樣，對(duì)建議案、糾舉案中監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的銜接有了某些制度保障。

（三）監(jiān)察院與司法院之監(jiān)督權(quán)限問(wèn)題

關(guān)于監(jiān)察監(jiān)督與司法監(jiān)督之間的權(quán)限沖突，主要是對(duì)官吏違法與失職案件的審判權(quán)、懲戒權(quán)歸屬方面。監(jiān)察院方面標(biāo)榜“監(jiān)察獨(dú)立”，主張有關(guān)官吏違法與失職案件的審判權(quán)、懲戒權(quán)應(yīng)歸屬監(jiān)察院。相反，司法院方面則標(biāo)榜“司法獨(dú)立”，認(rèn)為監(jiān)察院應(yīng)以行使彈劾權(quán)為限，而不能擁有審判權(quán)、懲戒權(quán)。這樣，圍繞著官吏違法與失職案件的審判權(quán)、懲戒權(quán)問(wèn)題展開了激烈的爭(zhēng)論。高一涵、李宗黃、劉候武、黃倫等人主張監(jiān)察院應(yīng)擁有審判權(quán)、懲戒權(quán)。其理由主要為：一是監(jiān)察獨(dú)立原則的需要。時(shí)任監(jiān)察委員、兩湖監(jiān)察使高一涵指出，彈劾案的審判權(quán)以屬于監(jiān)察院比較相宜，這樣“監(jiān)察權(quán)才可以稱為真正的獨(dú)立，彈劾權(quán)才可以稱為整個(gè)的彈劾權(quán)，而審判的機(jī)關(guān)也不像現(xiàn)在那樣支離破碎”{21}。二是防止對(duì)行政權(quán)的過(guò)度牽制。監(jiān)察委員李宗黃指出，“司法之對(duì)象為私人監(jiān)察之對(duì)象為官吏，如私人，犯罪則仍屬于司法，官吏以公務(wù)上違法失職而犯罪，則屬于監(jiān)察，亦并不混淆司法系統(tǒng)。監(jiān)察之對(duì)象既為官吏，則行政訴訟，更當(dāng)屬之監(jiān)察機(jī)關(guān)也。”{22} 三是對(duì)官吏違法失職的懲戒應(yīng)與普通民眾犯法裁判區(qū)別開來(lái)。黃倫認(rèn)為，國(guó)民政府為直接命令政務(wù)官之最高機(jī)關(guān)，司法院為裁決人民犯法而非裁決官吏犯法之機(jī)關(guān)，因此對(duì)于政務(wù)官及公務(wù)員違法失職之懲戒權(quán)理應(yīng)歸監(jiān)察院行使。{23} 為此，監(jiān)察院方面主張將國(guó)民政府附設(shè)的政務(wù)官懲戒委員會(huì)、司法院附設(shè)的中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)撤銷，將其職權(quán)并入監(jiān)察院，于監(jiān)察院另設(shè)審判委員會(huì)專司審判行政訴訟暨監(jiān)察委員提出之彈劾糾舉等案件。{24} 貫秋、伍士焜對(duì)此表示異議，主張懲戒權(quán)應(yīng)屬司法院而非監(jiān)察院。貫秋對(duì)《太原約法草案》把懲戒權(quán)劃歸監(jiān)察院的提法十分不滿，“要監(jiān)察之有效，總須各機(jī)關(guān)的合作。各機(jī)關(guān)能合作，則不妨讓它們自行懲戒。各機(jī)關(guān)若不合作則監(jiān)察院即設(shè)了懲戒委員會(huì)仍是沒(méi)用?！眥25} 伍士焜認(rèn)為，若彈劾與懲戒合并執(zhí)行，懲戒必受主觀影響而失其公平。他建議對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)者由國(guó)民大會(huì)懲戒，對(duì)中央各院部負(fù)責(zé)者由司法院懲戒，對(duì)省縣府負(fù)責(zé)者歸省高等法院懲戒。{26}

各方人士在懲戒權(quán)歸屬問(wèn)題上的爭(zhēng)論，對(duì)國(guó)民政府在監(jiān)察院監(jiān)督與司法監(jiān)督之間的協(xié)調(diào)有一定的影響?！短s法草案》規(guī)定，在監(jiān)察院設(shè)立懲戒委員會(huì)專司彈劾案件的審理。同時(shí)，把官吏違法失職案件與官吏刑事案件區(qū)別開來(lái)，凡被懲戒的官吏若有觸犯刑法時(shí)，應(yīng)于懲戒外再移交法院審判。該草案沒(méi)有付諸實(shí)施。《五五憲法草案》初稿規(guī)定司法院設(shè)立公務(wù)員懲戒委員會(huì)，懲戒委員會(huì)委員長(zhǎng)由司法院院長(zhǎng)依法提請(qǐng)國(guó)民政府任免，但正式草案中又將懲戒權(quán)劃歸監(jiān)察院。當(dāng)然，《五五憲法草案部》并沒(méi)有付諸實(shí)施，對(duì)官吏違法失職的懲戒權(quán)仍然不屬于監(jiān)察院。戰(zhàn)時(shí)通過(guò)的《加強(qiáng)監(jiān)察制度之辦法》，認(rèn)為懲戒權(quán)屬于司法院等機(jī)關(guān)，系統(tǒng)林立，職權(quán)散漫，難收彈劾之功效，理應(yīng)將懲戒權(quán)歸屬監(jiān)察院。但是，對(duì)官吏違法失職懲戒權(quán)歸屬問(wèn)題一直沒(méi)有解決。“行憲”后頒布的監(jiān)察法規(guī)定，彈劾案經(jīng)向懲戒機(jī)關(guān)提出及移送司法或軍法機(jī)關(guān)后，各該管機(jī)關(guān)應(yīng)急速辦理并將辦理結(jié)果迅即通知監(jiān)察院;懲戒機(jī)關(guān)收到被彈劾人員答辯時(shí)，如認(rèn)為必要得通知監(jiān)察院，轉(zhuǎn)知原提案委員;懲戒機(jī)關(guān)對(duì)彈劾案超過(guò)三個(gè)月尚未處理者，監(jiān)察院得提出質(zhì)詢。這樣，監(jiān)察院對(duì)彈劾案雖無(wú)懲戒權(quán)但有質(zhì)詢權(quán)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)監(jiān)察院監(jiān)督與司法監(jiān)督的銜接。

三、治權(quán)與政權(quán)之間：監(jiān)察院與國(guó)民大會(huì)之監(jiān)督權(quán)限問(wèn)題

根據(jù)“權(quán)能分治”原則，國(guó)民政府時(shí)期在名義上由國(guó)民代表大會(huì)或國(guó)民大會(huì)行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)，以對(duì)治權(quán)實(shí)施監(jiān)督。監(jiān)察院監(jiān)督則屬于治權(quán)層面監(jiān)督，其本身應(yīng)受政權(quán)層面的國(guó)民大會(huì)之監(jiān)督。就監(jiān)察院監(jiān)督與國(guó)民大會(huì)監(jiān)督之權(quán)限銜接問(wèn)題，時(shí)賢圍繞著官員失職失當(dāng)?shù)膹椲?、總統(tǒng)的彈劾審判罷免、國(guó)民大會(huì)委員會(huì)監(jiān)督、彈劾權(quán)與罷免權(quán)區(qū)分等方面進(jìn)行了探討，以便厘清兩者之間的權(quán)限范圍，避免權(quán)限沖突，實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。

其一，官員失職失當(dāng)?shù)膹椲罊?quán)限問(wèn)題。關(guān)于官員失職失當(dāng)?shù)膹椲溃瑥埓笸?、何?huì)源等人就監(jiān)察院與國(guó)民大會(huì)權(quán)限銜接提出了一些看法。時(shí)任《東方》雜志社編輯張大同主張監(jiān)察院擁有對(duì)官員失職行為的彈劾權(quán)，在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間，立法、行政、司法、考試四院人員失職由監(jiān)察院向國(guó)民大會(huì)提出彈劾，而監(jiān)察院人員失職則由國(guó)民大會(huì)自行彈劾罷黜。{27} 由監(jiān)察院向國(guó)民大會(huì)提出彈劾，體現(xiàn)了政權(quán)對(duì)治權(quán)的監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，何會(huì)源進(jìn)而提出了“監(jiān)察委員與國(guó)民大會(huì)聯(lián)合體”思想，以實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)銜接。他指出，在五權(quán)憲法下的監(jiān)督與歐美議院監(jiān)督有著本質(zhì)區(qū)別，行政機(jī)關(guān)若有政策上的失當(dāng)，應(yīng)“由聯(lián)合體之此部（監(jiān)察委員）向聯(lián)合體之彼部（國(guó)民大會(huì)）提出彈劾”{28}，如彈劾案通過(guò)則被彈劾人應(yīng)即辭職，另由總統(tǒng)委任或由人民選舉繼任人。國(guó)民政府時(shí)期，對(duì)于官吏的違法行為普遍主張由監(jiān)察院行使彈劾權(quán)。但是，對(duì)于官吏失職、失當(dāng)行為的彈劾權(quán)，到底應(yīng)取法傳統(tǒng)科道監(jiān)督歸屬監(jiān)察機(jī)關(guān)，抑或取法歐美議院監(jiān)督歸屬立法機(jī)關(guān)，時(shí)人有著不同的主張。在此探討中，張大同、何會(huì)源等人則主張將上述兩種監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，是一種中西融會(huì)的制度設(shè)計(jì)。

其二，對(duì)總統(tǒng)彈劾、審判及罷免上的權(quán)限問(wèn)題?！段逦鍛椃ú莅浮芬?guī)定，監(jiān)察院對(duì)于總統(tǒng)、副總統(tǒng)彈劾案的提出，并經(jīng)委員四分之三以上之決議時(shí)，召集臨時(shí)國(guó)民大會(huì)。這意味著對(duì)總統(tǒng)的彈劾與審判由監(jiān)察院與國(guó)民大會(huì)共同行使，審判總統(tǒng)的最后決定權(quán)屬于國(guó)民大會(huì)。對(duì)于總統(tǒng)的彈劾，須由監(jiān)察委員過(guò)半數(shù)的連署提出，而其審判權(quán)則屬于國(guó)民大會(huì)或足以代表國(guó)民大會(huì)行使職權(quán)的機(jī)關(guān)?！靶袘棥焙螅瑖?guó)民政府對(duì)監(jiān)察院與國(guó)民大會(huì)共同行使總統(tǒng)罷免權(quán)予以明確規(guī)定，即國(guó)民大會(huì)有罷免總統(tǒng)之權(quán)，但不能自動(dòng)提議，須于監(jiān)察院提出彈劾案后才有權(quán)罷免。這種制度設(shè)計(jì)的目的，意在對(duì)國(guó)民大會(huì)行使對(duì)總統(tǒng)的罷免權(quán)時(shí)予以一定程度的牽制，避免由其自動(dòng)提出彈劾而又由其自行審判。該制度設(shè)計(jì)的特點(diǎn)為，對(duì)于總統(tǒng)的彈劾由監(jiān)察院提出由國(guó)民大會(huì)審判，監(jiān)察院監(jiān)督是先行的、原動(dòng)的，而國(guó)民大會(huì)監(jiān)督是后繼的、被動(dòng)的，充分體現(xiàn)出監(jiān)察院在總統(tǒng)罷免案中的主導(dǎo)作用。

其三，監(jiān)察院與國(guó)民大會(huì)委員會(huì){29}之監(jiān)督權(quán)限問(wèn)題。在《五五憲法草案》初稿中，原擬設(shè)立國(guó)民大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)——國(guó)民委員會(huì)，并對(duì)其職權(quán)進(jìn)行規(guī)定，其中有監(jiān)察院提出對(duì)總統(tǒng)、副總統(tǒng)的彈劾案，并經(jīng)委員四分三以上之決議時(shí)召集臨時(shí)國(guó)民大會(huì)，受理監(jiān)察院對(duì)于行政院、司法院、考試院各院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)及立法委員監(jiān)察委員之彈劾案。制憲者起初主張?jiān)O(shè)立國(guó)民委員會(huì)，意在使監(jiān)察院限于專門檢舉彈劾官吏違法案件，至于官吏的失職、失當(dāng)行為，則由國(guó)民委員會(huì)受理。設(shè)立國(guó)民委員會(huì)遭到高一涵等人的反對(duì)。在他們看來(lái)，假若設(shè)立國(guó)民委員會(huì)，在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間代替國(guó)民大會(huì)受理監(jiān)察院的彈劾案，是一種畸形政制設(shè)計(jì)，因此“決不能承認(rèn)這個(gè)國(guó)民委員會(huì)的存在”{30}?！段逦鍛椃ú莅浮分凶罱K刪去了“國(guó)民委員會(huì)”章節(jié)，因而監(jiān)察院的監(jiān)督范圍自然包括官吏違法及失職案件在內(nèi)。

抗戰(zhàn)中期，在張君勱、黃炎培等人召集的憲政期成會(huì)上，國(guó)民參政員羅隆基、陶孟和、羅文干、周炳琳、錢端升、傅斯年、張奚若、任鴻雋、楊振聲等人以信函方式提出《五五憲草修正案草》建議案，要求設(shè)立國(guó)民大會(huì)議政會(huì)作為國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職權(quán)包括受理監(jiān)察院之彈劾案、對(duì)于各院院長(zhǎng)及部長(zhǎng)等提出不信任案等在內(nèi)。該主張?jiān)獾綐峭O、衛(wèi)挺生、莫思安等人的反對(duì)。除了認(rèn)為其違背總理遺教外，其具體理由主要有三：一是破壞了任何公務(wù)人員應(yīng)受監(jiān)察院彈劾的原則。國(guó)立中央大學(xué)法學(xué)院教授樓桐孫指出，任何公務(wù)人員都應(yīng)受監(jiān)察院的彈劾，假若設(shè)立國(guó)民大會(huì)議政會(huì)，“接受監(jiān)察院依法所提出之一切彈劾案”{31}，意味議政員在監(jiān)察權(quán)所能過(guò)問(wèn)范圍之外。二是設(shè)立議政會(huì)將使政府組織不倫不類。時(shí)任中央政治學(xué)校計(jì)政學(xué)院教授衛(wèi)挺生指出，假若設(shè)立國(guó)民大會(huì)議政會(huì)，把議會(huì)制度之部分機(jī)構(gòu)置于五權(quán)制度之中，則將來(lái)的政府必為不倫不類的組織，其結(jié)果必使有權(quán)者無(wú)能有能者無(wú)權(quán)，使“總理所計(jì)劃之萬(wàn)能政府，將化為無(wú)能之政府，于國(guó)家之前途，殊無(wú)利益”{32}。三是政權(quán)與治權(quán)的區(qū)分不在職權(quán)本身而在某機(jī)關(guān)之行使。議政會(huì)論者認(rèn)為，國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間只有治權(quán)監(jiān)督而無(wú)政權(quán)監(jiān)督。莫思安對(duì)這一觀點(diǎn)進(jìn)行了反駁，認(rèn)為國(guó)民大會(huì)閉會(huì)后由監(jiān)察院監(jiān)督其他各院，向國(guó)民大會(huì)提出對(duì)各院的彈劾案，能收治權(quán)本身自相鉗制的功效。他說(shuō)：“若謂監(jiān)察院為治權(quán)機(jī)關(guān)，不能行使政權(quán)，此實(shí)淺薄之見，殊不知政權(quán)與治權(quán)之判分，不在該項(xiàng)職權(quán)之本身，而在出于某種機(jī)關(guān)之行使，如同一權(quán)限，屬于政權(quán)機(jī)關(guān)時(shí)，則為政權(quán)，屬于治權(quán)機(jī)關(guān)時(shí)，則為治權(quán)?！眥33}

綜上，國(guó)民政府時(shí)期有關(guān)監(jiān)察院與國(guó)民大會(huì)委員會(huì)之間監(jiān)督權(quán)限劃分之沖突，是五權(quán)政治與議會(huì)政治的較量的體現(xiàn)。五權(quán)政治論者認(rèn)為，設(shè)立國(guó)民大會(huì)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)，違背了孫中山先生提出的五權(quán)政治思想，是歐美議院監(jiān)督的翻版，絕無(wú)存在之理由。議會(huì)政治論者認(rèn)為，國(guó)民大會(huì)對(duì)于監(jiān)督權(quán)的行使僅限于開會(huì)之時(shí)，若閉會(huì)后無(wú)常設(shè)機(jī)關(guān)，則國(guó)民大會(huì)監(jiān)督必有名無(wú)實(shí)，對(duì)政府缺乏有力監(jiān)督，定會(huì)發(fā)生各種流弊。國(guó)民政府時(shí)期，五權(quán)政治無(wú)疑是主流思想，議會(huì)政治只是一股支流，因而在各種制憲中雖有國(guó)民大會(huì)委員會(huì)主張的提出，但最終都沒(méi)有落實(shí)。

四、政府與政黨之間：監(jiān)察院與監(jiān)察委員會(huì)之監(jiān)督權(quán)限問(wèn)題

國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察院為國(guó)民政府之下的機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)為國(guó)民黨黨內(nèi)機(jī)關(guān)，分別屬于兩個(gè)不同的系列。但根據(jù)“以黨治國(guó)”原則，國(guó)民黨的主義即為全國(guó)政治之所依歸，國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上即為全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，既可以監(jiān)察黨員的背誓、違法或不名譽(yù)的行為，又可以監(jiān)察政府官員的行動(dòng)。國(guó)民政府時(shí)期，時(shí)人分別從黨政監(jiān)察合一、監(jiān)察院受國(guó)民黨監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、政務(wù)官?gòu)椲兰皯徒錂?quán)歸屬等方面，提出了諸多思想主張，力圖實(shí)現(xiàn)監(jiān)察院監(jiān)督與監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督之間的銜接。

其一，黨政監(jiān)察合一論。胡漢民對(duì)歐美議院監(jiān)督與蘇俄黨政監(jiān)察進(jìn)行比較分析，對(duì)后者表示稱贊，認(rèn)為蘇俄監(jiān)察機(jī)關(guān)不但監(jiān)察行政，連司法也在其監(jiān)察之下，決無(wú)“官官相護(hù)”的毛病。他指出，蘇俄把黨的監(jiān)察委員會(huì)和工農(nóng)監(jiān)察委員會(huì)合并起來(lái)，成為一個(gè)無(wú)限制的監(jiān)察機(jī)關(guān)，極大地提升了監(jiān)察效能。{34} 胡漢民對(duì)蘇俄黨政監(jiān)察合一制度高度贊成，意在仿照其構(gòu)建一套監(jiān)察院與監(jiān)察委員會(huì)高度融合的黨政監(jiān)察體制。

其二，監(jiān)察院受國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督。伍士焜、徐式圭根據(jù)“以黨治國(guó)”原則，對(duì)監(jiān)察院監(jiān)督與監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的關(guān)系進(jìn)行了闡述，主張前者從屬于后者，監(jiān)察院應(yīng)受國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。伍士焜指出，監(jiān)察院的監(jiān)察委員是執(zhí)行彈劾權(quán)者，對(duì)于他們的違法失職，應(yīng)有一個(gè)立于政府以上的機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)，依照政治的系統(tǒng)來(lái)說(shuō)應(yīng)由國(guó)民大會(huì)來(lái)處理，但在軍政、訓(xùn)政兩個(gè)時(shí)期內(nèi)國(guó)民黨代表人民行使政權(quán)，對(duì)監(jiān)察院的監(jiān)督應(yīng)歸國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)來(lái)代行。{35} 時(shí)任屏南縣黨務(wù)部執(zhí)行委員徐式圭指出，在民主政體下國(guó)民大會(huì)理應(yīng)行使最高監(jiān)察權(quán)，但在“行憲”之前一切政權(quán)由中國(guó)國(guó)民黨代行，最高監(jiān)察權(quán)以暫時(shí)屬于國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)為宜，監(jiān)察院也理應(yīng)要受國(guó)民黨中央監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察，不能任意怠工。{36} 按照伍士焜等人的設(shè)想，在“訓(xùn)政”“憲政”不同體制，監(jiān)察院所應(yīng)向其負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)有所不同，“訓(xùn)政”時(shí)期主要向中央監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，“憲政”時(shí)期主要向國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)。

其三，政務(wù)官?gòu)椲兰皯徒渖系臎_突與協(xié)調(diào)。在政務(wù)官的彈劾及懲戒權(quán)問(wèn)題上，伍宏儀、劉候武、吳學(xué)真、陳之邁、王履康等人對(duì)此進(jìn)行了探討。在監(jiān)察院彈劾鐵道部長(zhǎng)顧孟余違法舞弊案問(wèn)題上，行政院院長(zhǎng)汪精衛(wèi)為此以常委名義向中央政治會(huì)議提議削減監(jiān)察院及懲戒機(jī)關(guān)的職權(quán)，最終在補(bǔ)訂彈劾案三項(xiàng)辦法中得以明文規(guī)定。伍宏儀等人對(duì)此極為不滿，認(rèn)為這“無(wú)異將政務(wù)官不愿受監(jiān)察院彈劾，不愿受懲戒委員會(huì)懲戒之用心，合盤托出”{37}，有損監(jiān)察獨(dú)立，簡(jiǎn)直等于直接廢止政務(wù)官懲戒委員會(huì)，禁止監(jiān)察院彈劾政務(wù)官。對(duì)于此事吳學(xué)真、陳之邁、王履康等人則持相反的態(tài)度，認(rèn)為對(duì)于政務(wù)官的彈劾或懲戒監(jiān)察院無(wú)權(quán)行使，至少要慎重行使，并分別從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了闡述：一是監(jiān)察院的彈劾權(quán)限不能涉及到政府施政方針。吳學(xué)真指出，監(jiān)察院或監(jiān)委員可以依據(jù)監(jiān)察法規(guī)行使彈劾權(quán)，但決不能逾越法定權(quán)限，否則便是違法。他指責(zé)監(jiān)察委員劉候武濫用彈劾職權(quán)，“實(shí)在未免過(guò)于魯莽了”{38}。吳學(xué)真之所以不贊成監(jiān)察院方面的做法，在他看來(lái)監(jiān)察院只能彈劾公務(wù)員而不能彈劾政府機(jī)關(guān)的施政方針，且即使彈劾公務(wù)員也必須有充分證據(jù)，不能憑感情用事任意彈劾。二是政務(wù)官只向中執(zhí)委會(huì)或中政會(huì)負(fù)責(zé)。陳之邁反對(duì)監(jiān)察院彈劾政務(wù)官的理由是，政務(wù)官在政治方面只向中執(zhí)委會(huì)或中政會(huì)負(fù)責(zé)，因此對(duì)于政務(wù)官的失職行為監(jiān)察院是不能置喙的。{39} 三是監(jiān)察院無(wú)力行使對(duì)政務(wù)官的彈劾權(quán)。王履康主要從監(jiān)察院的實(shí)際權(quán)力考慮，認(rèn)為在“以黨治國(guó)”體制下，中央政治會(huì)議的權(quán)力過(guò)大，監(jiān)察院即使擁有對(duì)政務(wù)官的審判權(quán)和懲戒權(quán)，也無(wú)法順利行使，“只能把問(wèn)題弄得更形復(fù)雜?！眥40}

政務(wù)官懲戒機(jī)關(guān)有中央監(jiān)察委員會(huì)和國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)。前者是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)，在黨治制度下自然有黨的意志支配，不須經(jīng)過(guò)監(jiān)察院彈劾即可決定懲戒。后者雖然地位高但并無(wú)實(shí)權(quán)，往往不敢對(duì)政務(wù)官進(jìn)行懲戒。在此權(quán)力格局下，監(jiān)察院一味尋求擁有對(duì)政務(wù)官的懲戒權(quán)，并非明智之舉。在“訓(xùn)政”體制下，政務(wù)官直接向國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)察院若對(duì)其政治上的“失職”予以彈劾，自然難以生效。在當(dāng)時(shí)情況下，將政務(wù)官政治上的彈劾和法律上的彈劾嚴(yán)格區(qū)別開來(lái)，監(jiān)察院只彈劾其法律上的違法案件，而不能彈劾其政治上的“失職”案件，使“兩者可以相輔為用，不致沖突”{41}，這樣的權(quán)限銜接主張有某些合理之處。

五、中央與地方之間：監(jiān)察院與其他機(jī)構(gòu)之監(jiān)督權(quán)限問(wèn)題

中央對(duì)地方的監(jiān)督問(wèn)題，監(jiān)察院監(jiān)督與其他監(jiān)督之間的權(quán)限沖突包括兩個(gè)層面：一是對(duì)地方的監(jiān)督監(jiān)察院與其他中央機(jī)關(guān)的權(quán)限沖突，二是對(duì)地方的監(jiān)督監(jiān)察院與地方機(jī)關(guān)的權(quán)限沖突。

國(guó)民政府時(shí)期構(gòu)建了一套以監(jiān)察院監(jiān)督為主其他監(jiān)督為輔的央地監(jiān)督制度體系。就監(jiān)察院對(duì)地方的監(jiān)督而言，中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察體制中把全國(guó)劃分若干監(jiān)察區(qū)，派駐或巡回監(jiān)察地方;國(guó)民政府時(shí)期中央對(duì)地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)先后經(jīng)歷了監(jiān)察分院、監(jiān)察使署、監(jiān)察委員行署之設(shè)想或?qū)嵤┓桨?，且各方案不設(shè)地方性監(jiān)察機(jī)關(guān)，而是設(shè)立中央監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直化監(jiān)察以強(qiáng)化監(jiān)察中央集權(quán)制。早在監(jiān)察院設(shè)立前，就中央對(duì)地方的監(jiān)察制度創(chuàng)設(shè)已經(jīng)有所考慮。在《太原擴(kuò)會(huì)約法草案》中曾構(gòu)想在各省設(shè)置受監(jiān)察院管轄的監(jiān)察分院，但考慮到實(shí)行監(jiān)察分院制，可能造成地方的監(jiān)察權(quán)力太大，違背了監(jiān)察中央集權(quán)制，因而發(fā)生了從監(jiān)察分院制到監(jiān)察使署制的轉(zhuǎn)變。監(jiān)察使由監(jiān)察院長(zhǎng)提請(qǐng)國(guó)民政府特派，監(jiān)察區(qū)的劃分由監(jiān)察院來(lái)決定，中央對(duì)地方的垂直化監(jiān)察得以充分保障。監(jiān)察使署并非以省為單位設(shè)置，而是根據(jù)各地實(shí)際情況，有的以一個(gè)省有的以二三個(gè)省劃為一個(gè)監(jiān)察區(qū)，監(jiān)察使“雖以行署為駐扎地，但隨時(shí)須巡回區(qū)內(nèi)各地”{42}，接受人民舉發(fā)地方官員違法失職行為之書狀，但是不能批答，并將監(jiān)察情形按時(shí)報(bào)告監(jiān)察院。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府頒布了《非常時(shí)期監(jiān)察院視察調(diào)查工作綱要》《非常時(shí)期監(jiān)察委員分赴各省市工作準(zhǔn)則》《監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團(tuán)組織規(guī)程》等，增設(shè)戰(zhàn)區(qū)巡察權(quán)，督導(dǎo)地方辦理軍務(wù)、民政、司法、財(cái)政等?！靶袘棥焙螅O(jiān)察使署制向監(jiān)察委員行署制轉(zhuǎn)變，監(jiān)察院視事實(shí)之需要，得將全國(guó)分區(qū)設(shè)監(jiān)察院監(jiān)察委員行署。因國(guó)民政府的統(tǒng)治已經(jīng)末路窮途，多數(shù)監(jiān)察委員行署基本上是設(shè)而不用。

除了監(jiān)察院之外，行政院、立法院、司法院等中央機(jī)構(gòu)也對(duì)地方行使一定的監(jiān)督權(quán)。就行政監(jiān)督而言，主要包括政務(wù)巡視制度、獎(jiǎng)懲制度、任免及覲見制度、財(cái)政監(jiān)督制度等。就立法監(jiān)督而言，主要包括中央通過(guò)立法監(jiān)督地方和中央對(duì)地方立法權(quán)的監(jiān)督。就司法監(jiān)督而言，主要通過(guò)人民向中央部會(huì)的訴愿或再訴愿，以及向行政法院的行政訴訟，用一種間接方式來(lái)實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的監(jiān)督。

此外，地方的立法、行政、司法等機(jī)構(gòu)也對(duì)地方有一定的監(jiān)督權(quán)。在《太原擴(kuò)會(huì)約法草案》曾規(guī)定，中央認(rèn)為省主席有違法溺職時(shí)得提交監(jiān)察院懲戒，省主席指揮監(jiān)察中央所派之官吏如認(rèn)為違法溺職時(shí)得提交該省監(jiān)察分院懲戒，省政府認(rèn)為縣長(zhǎng)違法溺職時(shí)得提交省監(jiān)察分院懲戒?！吨腥A民國(guó)憲法初稿》對(duì)地方議會(huì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，地方議會(huì)對(duì)地方行政長(zhǎng)官行使彈劾權(quán)。譬如，規(guī)定縣長(zhǎng)有違法失職時(shí)，經(jīng)縣議員四分之三議決得提出彈劾案，提請(qǐng)人民罷免?！靶袘棥焙?，在地方有省參議會(huì)及縣市議會(huì)等機(jī)關(guān)的設(shè)立，對(duì)地方政府及其官員有監(jiān)督權(quán)。行政督察專員公署是帶有考核性的行政獎(jiǎng)懲機(jī)關(guān)，有一定的行政監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，行政督察系上級(jí)對(duì)下級(jí)的指揮管理而來(lái)，絲毫不含監(jiān)督彈劾的性質(zhì)在內(nèi)，對(duì)于官吏重大違法失職案件屬于監(jiān)察權(quán)彈劾范圍，行政督察專員無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。省高等法院設(shè)懲治貪污專庭，以高等法院院長(zhǎng)為庭長(zhǎng)，行使司法監(jiān)督權(quán)，且與監(jiān)察院之間有某些銜接，譬如監(jiān)察院派代表參加懲治貪污專門法庭。

在中央對(duì)地方的監(jiān)督中，監(jiān)察院與行政院之間的沖突最為明顯。1934年，行政院呈請(qǐng)國(guó)民政府頒布特派巡視大員規(guī)則，規(guī)定特派大員若發(fā)現(xiàn)地方公務(wù)員有違法失職之行為，認(rèn)為情節(jié)重大須急速救濟(jì)者得通知該主管長(zhǎng)官予以急速救濟(jì)之處分，發(fā)現(xiàn)地方重大事故認(rèn)為應(yīng)緊急處分者得隨時(shí)密呈行政院院長(zhǎng)核辦等權(quán)力。{43} 此規(guī)則的頒布引起監(jiān)察院方面不滿，認(rèn)為特派大員的職權(quán)與監(jiān)察使相同，有損監(jiān)察院對(duì)地方監(jiān)督的職權(quán)。譬如，監(jiān)察委員田炯錦對(duì)此極力反對(duì)，認(rèn)為此舉不僅侵犯監(jiān)察職權(quán)，而且破壞法律，“為國(guó)家開一惡例：直接足（促）使各機(jī)關(guān)援以為例，廣添冗員，濫用公款，間接妨礙立法院行使職權(quán)”{44}。行政院院長(zhǎng)汪精衛(wèi)發(fā)表談話，認(rèn)為行政院特派大員巡視各省，與監(jiān)察院職權(quán)絕無(wú)沖突，監(jiān)察所屬官吏之賢否為長(zhǎng)官應(yīng)有之責(zé)，并非只有監(jiān)察院才能行使此項(xiàng)職權(quán)。在行政院方面看來(lái)，“巡視大員與監(jiān)察使不同，職權(quán)亦不抵觸”。{45} 對(duì)于監(jiān)察院與行政院之間在此問(wèn)題上的爭(zhēng)論，有人提出了第三種看法：一方面全國(guó)最高行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)地方行政官吏施行監(jiān)督，“對(duì)于監(jiān)察院之職權(quán)，亦未嘗侵害也”;另一方面巡視期間應(yīng)有限制，不應(yīng)設(shè)置固定的行轅，不能直接干預(yù)地方行政事務(wù)，以免變?yōu)樽兿嗟淖罡叩胤秸?。{46} 隨著全面抗戰(zhàn)的爆發(fā)，監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團(tuán)、行政院政務(wù)巡視團(tuán)等巡視機(jī)構(gòu)紛紛建立，加強(qiáng)各中央機(jī)構(gòu)對(duì)地方的巡視，也意味著橫向?qū)用娴姆至⒈O(jiān)督得以不斷推行。當(dāng)然，為了避免監(jiān)察權(quán)與巡視權(quán)之間的沖突，國(guó)民政府頒布《監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團(tuán)組織規(guī)程》《行政院政務(wù)巡視團(tuán)組織規(guī)程》等法律法規(guī)，對(duì)巡視機(jī)構(gòu)與監(jiān)察使署之間的職權(quán)銜接進(jìn)行了規(guī)定。監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團(tuán)由監(jiān)察院監(jiān)察委員三人組成，該區(qū)若有監(jiān)察使則為當(dāng)然委員，巡察團(tuán)中的秘書、調(diào)查專員、干事、書記等分別從監(jiān)察使署中調(diào)用。行政院政務(wù)巡視團(tuán)的組設(shè)，行政院得商請(qǐng)監(jiān)察院指派大員會(huì)同政務(wù)巡視團(tuán)分往各省巡視。

綜上，國(guó)民政府時(shí)期通過(guò)設(shè)立監(jiān)察使署、派遣監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團(tuán)等來(lái)實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的監(jiān)察監(jiān)督，通過(guò)派遣行政院政務(wù)巡視團(tuán)、財(cái)政特派員以及對(duì)地方官吏的獎(jiǎng)懲任免等實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的行政監(jiān)督，通過(guò)中央立法或地方立法權(quán)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的立法監(jiān)督，通過(guò)人民向中央部會(huì)的訴愿或再訴愿以及向行政法院的行政訴訟，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的司法監(jiān)督。同時(shí)，地方的立法、行政、司法機(jī)關(guān)，對(duì)地方也有一定的監(jiān)督權(quán)。在地方監(jiān)督制度體系構(gòu)建中，雖然監(jiān)察院監(jiān)督與其他監(jiān)督尤其是與行政院的政務(wù)巡視存在著激烈的沖突，但以監(jiān)察監(jiān)督為主其他監(jiān)督為輔、中央監(jiān)督為主地方機(jī)關(guān)監(jiān)督為輔的監(jiān)督制度體系基本確立。

六、專任監(jiān)察監(jiān)督與其他兼任監(jiān)督權(quán)限劃分問(wèn)題之評(píng)析

概括說(shuō)來(lái)，國(guó)民政府時(shí)期，在監(jiān)察制度體系構(gòu)建中，監(jiān)察監(jiān)督與其他監(jiān)督之權(quán)限劃分，具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

其一，監(jiān)察權(quán)限沖突及其銜接呈現(xiàn)在不同層面的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。監(jiān)察權(quán)限沖突及其銜接包括治權(quán)內(nèi)部、治權(quán)與政權(quán)、政府與政黨、中央與地方等不同層面的監(jiān)察權(quán)銜接。具體包括：監(jiān)察院與立法院、行政院、司法院等機(jī)構(gòu)監(jiān)察權(quán)限的沖突與銜接，監(jiān)察院與國(guó)民大會(huì)及其常設(shè)機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)限的沖突與銜接，監(jiān)察院與中央監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)限的沖突與銜接，監(jiān)察院與地方機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)限的沖突與銜接，等等。監(jiān)察權(quán)限沖突與銜接涉及到多個(gè)不同層面，各種關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

其二，監(jiān)察監(jiān)督與其他監(jiān)督之間沖突與銜接并存。在監(jiān)察制度體系構(gòu)建中，為了協(xié)調(diào)各監(jiān)督機(jī)關(guān)，逐漸形成了以監(jiān)察監(jiān)督為主、其他監(jiān)督為輔的局面，專門性的監(jiān)察監(jiān)督與其他機(jī)構(gòu)的兼任監(jiān)督并行。監(jiān)察監(jiān)督與其他監(jiān)督之間，既有沖突的一面又有彼此銜接、合作的一面。正如時(shí)人所指出：“監(jiān)察院既負(fù)全部監(jiān)察之責(zé)，本其平日核閱訴狀，對(duì)于各部分行政上之利弊得失，最易明了，所有中央地方一切應(yīng)興革事宜之意見，自應(yīng)有建議于主管機(jī)關(guān)之權(quán)。且建言系貢獻(xiàn)意見性質(zhì)，與立法院之法律案不同，不能強(qiáng)迫容納，對(duì)于行政、立法諸端，并無(wú)沖突?！眥47} 雖然此處說(shuō)監(jiān)察監(jiān)督與立法監(jiān)督、行政監(jiān)督等并無(wú)沖突，不完全符合歷史事實(shí)，但至少說(shuō)明彼此之間也有銜接、合作的一面。

其三，中樞層面監(jiān)察分權(quán)而地方層面監(jiān)察集權(quán)。在監(jiān)察權(quán)限沖突與銜接中，從中樞層面上來(lái)看，監(jiān)察院與立法院、行政院、司法院等之監(jiān)察權(quán)限呈現(xiàn)出監(jiān)察分權(quán)的特點(diǎn)。即使監(jiān)察院的權(quán)限不斷擴(kuò)充，增加了建議權(quán)、同意權(quán)等，但其監(jiān)察權(quán)力仍然有限。立法院的同意權(quán)、行政院的巡視權(quán)、司法院的懲戒權(quán)等依然保留。正如時(shí)人所指出：“欲令一個(gè)機(jī)關(guān)行使全部的監(jiān)察權(quán)則當(dāng)然是極不相宜，也極不可能之事，除非你把立法、司法等權(quán)向有的觀念完全打破，完全變更。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)而有一切的監(jiān)察權(quán)，一則這個(gè)機(jī)關(guān)萬(wàn)難有合理的組織，再則，它在政府中將有尾大不掉之勢(shì)而其他的機(jī)關(guān)將不免失了效用?！眥48} 然而，從地方監(jiān)督層面來(lái)看，則呈現(xiàn)出監(jiān)察中央集權(quán)的特點(diǎn)，雖然地方議會(huì)也有某些監(jiān)督權(quán)，但與中央對(duì)地方的監(jiān)督相較是極為有限的。

其四，監(jiān)察監(jiān)督取實(shí)、國(guó)民大會(huì)監(jiān)督取虛。根據(jù)“權(quán)能分治”原則，監(jiān)察院監(jiān)督原本應(yīng)向國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)。然而，“訓(xùn)政”時(shí)期根本沒(méi)有成立國(guó)民大會(huì)，由國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)代行國(guó)民大會(huì)職權(quán)，談不上有什么真正意義上國(guó)民大會(huì)監(jiān)督，最多停留在輿論界對(duì)以后的設(shè)想之中。“行憲”后國(guó)民大會(huì)監(jiān)督提上議事日程，以憲法的形式規(guī)定國(guó)民大會(huì)擁有對(duì)官吏的罷免權(quán)。但是，國(guó)民大會(huì)的罷免權(quán)建立在監(jiān)察院彈劾權(quán)的基礎(chǔ)之上。也就是說(shuō)，沒(méi)有監(jiān)察院的官吏彈劾，國(guó)民大會(huì)不能自行行使罷免權(quán)?？紤]到國(guó)民大會(huì)會(huì)期短，難以行使監(jiān)督權(quán)，民盟等民主派人士主張?jiān)O(shè)立國(guó)民大會(huì)議政會(huì)，但最終遭國(guó)民黨的反對(duì)無(wú)法得以通過(guò)。顯然，國(guó)民政府時(shí)期，國(guó)民大會(huì)監(jiān)督并沒(méi)有發(fā)揮多少實(shí)質(zhì)性作用。

國(guó)民政府時(shí)期，大體上構(gòu)建了一套以監(jiān)察監(jiān)督為主、多種監(jiān)督并存的多重監(jiān)督制度體系。這種多重監(jiān)督具有某些優(yōu)勢(shì)。譬如，對(duì)于事務(wù)的監(jiān)督是多重的，因而監(jiān)督較為周到與嚴(yán)格，避免監(jiān)督遺漏;各種監(jiān)督制度之間有一定的牽制作用，避免監(jiān)督權(quán)濫用。當(dāng)然，這種多重監(jiān)督也有極大的缺陷。具體說(shuō)來(lái)，被監(jiān)督者有動(dòng)輒得咎的危險(xiǎn)，因而對(duì)工作往往流于形式，“也使各部官吏，異常膽小，不敢勇于作事”{49}，難以有所作為;存在著監(jiān)督重疊與沖突，尤其是監(jiān)察院與行政院對(duì)地方巡察、巡視權(quán)限劃分模糊，使被監(jiān)督者無(wú)所遵循。在監(jiān)督制度近代轉(zhuǎn)型中，若對(duì)被監(jiān)督者有兩個(gè)以上的監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)如何劃清權(quán)限，避免在同一事件上行使多種監(jiān)督或監(jiān)督缺位，消除各種監(jiān)督權(quán)限之間的矛盾和沖突，是一個(gè)值得繼續(xù)探討的問(wèn)題。

監(jiān)督權(quán)限的有效銜接，這一歷史任務(wù)自然落到了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新政權(quán)身上。中華人民共和國(guó)成立后對(duì)監(jiān)督權(quán)銜接問(wèn)題進(jìn)行了新的探索，取得了很大的成就。然而隨著形勢(shì)的變化，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)銜接的歷史任務(wù)依然任重道遠(yuǎn)。在新時(shí)代如何實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督權(quán)之間的有效銜接，依然是一個(gè)需要迫切解決的時(shí)代課題。國(guó)民政府時(shí)期時(shí)賢有關(guān)監(jiān)督權(quán)銜接之思想主張，或許能為我們提供某些歷史參考。

注釋：

① 有關(guān)國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察監(jiān)督的代表性成果有劉云虹的《國(guó)民政府監(jiān)察院彈劾權(quán)的績(jī)效分析》（《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第9期）、聶鑫的《中西之間的民國(guó)監(jiān)察院》（《清華法學(xué)》2009年第3期）、孫宗一的《國(guó)民政府監(jiān)察分區(qū)監(jiān)察制度研究》（《歷史教學(xué)》2013年第8期）、張京凱的《南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察法制及其史鑒價(jià)值》（《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期）、姚秀蘭的《南京國(guó)民政府監(jiān)察制度探析》（《政法論叢》2012年第2期）、張衛(wèi)東的《“擴(kuò)權(quán)”與“限權(quán)”：國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察權(quán)配置之不同方案》（《江漢論壇》2020年第8期）等。

②⑥{20} 陳柏心：《憲法內(nèi)中央政制評(píng)議》，《民主論壇》1947年第12期。

③{39}{41} 陳之邁：《監(jiān)察院與監(jiān)察權(quán)》，《社會(huì)科學(xué)》1935年第1—4期合刊。

④{34} 胡漢民：《什么是監(jiān)察院的責(zé)任》，《浙江黨務(wù)》1929年第5—6期合刊。

⑤ 王士榮：《監(jiān)察權(quán)獨(dú)立之效能——各省應(yīng)速設(shè)立監(jiān)察分院俾收監(jiān)察權(quán)之效能》，《三民半月刊》1931年第4期。

⑦ 文公直：《監(jiān)察制度之研究》，《中央半月刊》1931年第5期。

⑧ 江毓麐：《如何樹立完整之監(jiān)察機(jī)構(gòu)》，《遠(yuǎn)東雜志》1937年第5期。

⑨ 湯吉禾：《憲法草案中之監(jiān)察院》，《時(shí)事月報(bào)》1936年第5期。

⑩{19}{26} 伍士焜：《憲政時(shí)期的監(jiān)察制度》，《復(fù)興關(guān)》1945年第2期。

{11} 洪文瀾：《司法監(jiān)察兩院之法律案提出權(quán)》，《智慧》1948年第52期。

{12} 林時(shí)圣：《論監(jiān)察院的提案權(quán)》，《再生》1948年第3期。

{13} 《監(jiān)察院提案權(quán)問(wèn)題三院長(zhǎng)會(huì)議已初步同意將提交大法官會(huì)議解決》，《大剛報(bào)》（漢口）1948年7月11日。

{14} 梅思平：《五權(quán)憲法的設(shè)計(jì)》，《新生命》1929年第2期。

{15} 丁匡華：《立法監(jiān)察兩院的冷戰(zhàn)》，《群言月刊》1948年第4期。

{16} 《新監(jiān)察院的任務(wù)》，《大公報(bào)》（香港）1948年6月11日。

{17}{18} 高一涵：《抗戰(zhàn)三年來(lái)監(jiān)察法規(guī)增定及推行經(jīng)過(guò)》，《中央日?qǐng)?bào)》（重慶）1941年1 月1日。

{21} 高一涵：《憲法上監(jiān)察權(quán)的問(wèn)題》，《東方雜志》1933年第7期。

{22} 李宗黃：《總理遺教中之監(jiān)察制度》，《中央周刊》1935年第386期。

{23} 黃倫：《論監(jiān)察院職權(quán)之行使及其運(yùn)用》，《新中華》1946年第10期。

{24} 劉候武：《強(qiáng)化監(jiān)察制度之商榷》，《建設(shè)研究》1942年第6期。

{25}{48} 貫秋：《監(jiān)察權(quán)及監(jiān)察制度》，《南華評(píng)論》1931年第22期。

{27} 張大同：《監(jiān)察權(quán)的使用》，《新生命》1929年第6期。

{28} 何會(huì)源：《論孫中山先生關(guān)于中央政治制度之設(shè)計(jì)》，《民族雜志》1934年第5期。

{29} 國(guó)民政府時(shí)期，時(shí)人提出了設(shè)立國(guó)民委員會(huì)、國(guó)民大會(huì)委員會(huì)、國(guó)民大會(huì)議政會(huì)等機(jī)構(gòu)。雖然在名稱上有所不同，在性質(zhì)上都是國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，且倡導(dǎo)者在一定程度上有取法歐美議院監(jiān)督之訴求。

{30} 高一涵：《對(duì)于國(guó)民大會(huì)職權(quán)規(guī)定之商榷》，《時(shí)事月報(bào)》1934年第4期。

{31} 樓桐孫：《論所謂議政會(huì)》，《時(shí)代精神》1940年第6期。

{32} 衛(wèi)挺生：《關(guān)于國(guó)民大會(huì)職權(quán)之檢討》，《時(shí)事類編》1940年第52期。

{33} 莫思安：《論國(guó)民大會(huì)議政會(huì)》，《國(guó)立廣西大學(xué)周刊》1940年第17期。

{35} 伍士焜：《本黨監(jiān)察權(quán)力的探討》，《中央周刊》1940年第8期。

{36} 徐式圭：《中國(guó)監(jiān)察史略》，《學(xué)藝》1934年第10期。

{37} 伍宏儀：《汪院長(zhǎng)與監(jiān)察制度》，《時(shí)代公論》1934年第121期。

{38} 吳學(xué)真：《監(jiān)察院與監(jiān)察委員的職務(wù)》，《新社會(huì)半月刊》1934年第3期。

{40} 王履康：《中國(guó)之監(jiān)察制度》，《東方雜志》1936年第17期。

{42} 《監(jiān)察制度之積極推行》，《生活周刊》1930年第9期。

{43} 《特派大員巡視各省》，《興華》1934年第12期。

{44} 田炯錦：《國(guó)府特派巡視大員規(guī)則與法治前途》，《時(shí)代公論》1934年第107期。

{45} 《監(jiān)察院與行政院為巡視大員各執(zhí)一詞》，《新天津》1934年4月6日。

{46} 《評(píng)國(guó)民政府特派大員巡視地方暫行規(guī)則》，《法治周報(bào)》1934年第23期。

{47} 潛庵：《我國(guó)監(jiān)察權(quán)今后應(yīng)有之改進(jìn)》，《中國(guó)公論》1937年第1期。

{49} 陳之邁：《中國(guó)政府》（第2冊(cè)），商務(wù)印書館1945年版，第251頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：肖高華，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，貴州貴陽(yáng)，550025。

（責(zé)任編輯? 張衛(wèi)東）