李瑜

（西北大學(xué)，陜西 西安 710069）

在多元全球化背景下，G20成員國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的GDP約占到了九成，而貿(mào)易額也達(dá)到了八成之多。由于這些國(guó)家具有代表性，因而，在2013年，一些研究者根據(jù)《國(guó)際貨幣基金財(cái)務(wù)報(bào)表》提供的數(shù)據(jù)，對(duì)此類國(guó)家的行政成本占財(cái)政支出比例情況進(jìn)行了具體分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，行政成本均低于中國(guó)同期水平。例如，中國(guó)在2012年為15.86%，而同一時(shí)期，G20中的發(fā)展中國(guó)家平均值僅為12.00%。其他發(fā)達(dá)國(guó)家的占比平均值僅為9.24%。由此，也推動(dòng)了我國(guó)對(duì)政府行政成本管理問(wèn)題全面研究。具體分析如下：

一、政府行政管理中的行政成本問(wèn)題分析

（一）行政成本比例設(shè)置問(wèn)題

政府行政管理中的行政成本以其職能為準(zhǔn)進(jìn)行劃分，通常包括了外交支出、公共安全支出、公共服務(wù)支出、進(jìn)出口支出等。但是，從地方政府的實(shí)際行政成本支出情況看，主要以必要交易成本、非必要交易成本為主。例如，在法治化市場(chǎng)條件下，企業(yè)之間的交易行為要開(kāi)展，首先要經(jīng)過(guò)政府行政審批。而行政審批制度本身的存在，就包括了諸多成本支出，如以資產(chǎn)專用為主的沉淀成本、表現(xiàn)有不確定特征的組成成果，以及在信息不對(duì)稱條件下的信息成本等。此類成本又可以因其性質(zhì)的差異，又被稱為強(qiáng)制成本、風(fēng)險(xiǎn)成本、監(jiān)督成本等。因此，它們均具有必要交易成本的屬性。與之相比，作為公務(wù)人員方面的認(rèn)知成本、尋租成本則具有非必要交易成本屬性。按照現(xiàn)代理性分析非必要交易成本，普遍認(rèn)為公務(wù)人員本身的有限理性限制了其自身，所以，需要通過(guò)代理成本來(lái)支付理性擴(kuò)展費(fèi)用。而且，在擁有權(quán)力的情況下，機(jī)會(huì)主義的存在使此類人物具備博弈成本，能夠根據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)尋租成本的支出等。所以，在行政成本比例設(shè)置方面，客觀實(shí)在性與不可避免性的成本必要與非必要交易成本在比例方面需要進(jìn)行科學(xué)設(shè)置才能滿足市場(chǎng)交易需求。

（二）部門職能責(zé)任變化問(wèn)題

與行政成本比例設(shè)置相比，部門職能責(zé)任的變化會(huì)給政府行政管理中的行政成本支出產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。例如，在現(xiàn)代中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為頭等大事，但是，在實(shí)際的生態(tài)環(huán)境部相關(guān)部門職責(zé)方面，2018年改革后與改革前存在較大差異。首先，在改革之前，存在眾所周知的“九龍治水”亂象，其中各個(gè)部門的職責(zé)存在交叉與重疊。一旦于部門有利，則紛紛參與，旨在獲取其中的利益。一旦利益趨向不明確，則又會(huì)發(fā)生無(wú)人治理的情況。這樣形成了“有利益會(huì)被瓜分，損失均無(wú)人承擔(dān)”的現(xiàn)象。其次，在機(jī)構(gòu)改革之后，我國(guó)提出了“山水林田湖草?！钡闹卫矸桨福s減了部門、分化了部門職責(zé)，從而使各部門的根據(jù)實(shí)際的職能履行相應(yīng)的責(zé)任。第三，在改革后的職責(zé)變化，使政府行政運(yùn)行成本分類與歸集方式、政府部門行政成本分類與歸集方式發(fā)生了巨大變化。由此也出現(xiàn)了行政成本持續(xù)上升的現(xiàn)象。

（三）政府與社會(huì)的信任問(wèn)題

政府與社會(huì)之間的信任，是政府管理者與社會(huì)民眾之間是否具有契約精神的重要衡量指標(biāo)之一。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)政府信息披露不及時(shí)，使二者之間產(chǎn)生了任信問(wèn)題。具體而言，政府行政管理中的行政成本支出，雖然由財(cái)政撥付。但是，財(cái)政是社會(huì)公民納稅產(chǎn)生的資本。無(wú)論從政府與社會(huì)之間的政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，兩者之間均需要透過(guò)契約關(guān)系進(jìn)行闡釋。所以，政府與社會(huì)的信任問(wèn)題，在本質(zhì)上是一個(gè)二者是否建立了具有信任特征的契約關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)契約關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀看，契約關(guān)系限定條件下，雙方均要有一個(gè)共同的底線、透明的信息交互渠道。政府行政成本支出，作為一條重要的交互渠道，當(dāng)政府披露的相關(guān)信息量較少時(shí)，社會(huì)公眾無(wú)法通過(guò)此類信息計(jì)算出相關(guān)的行政管理服務(wù)情況，因此，會(huì)降低對(duì)政府的信任度。反之，則會(huì)增加對(duì)政府的信任度。繼續(xù)以生態(tài)環(huán)境部門的行政成本為例進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)在2017、2018、2019三年之間，正是機(jī)構(gòu)改革的前一年、后一年，與改革年。根據(jù)2017～2019年度生態(tài)環(huán)境部門決策，可以得到這三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)下的成本類型及其行政成本支出情況（見(jiàn)下表1）。并通過(guò)對(duì)該表的分析，認(rèn)識(shí)到改革前后該部門的行政成本變化情況。而這種基于機(jī)構(gòu)改革路徑的行政成本變化，也增強(qiáng)了政府與社會(huì)之間的信任度。因此，在新時(shí)期，仍然需要從行政成本角度出發(fā)，更為科學(xué)的處理行政成本問(wèn)題，以此為新時(shí)期的行政成本控制提供相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。

二、政府行政管理中的行政成本問(wèn)題解決措施

（一）因“時(shí)”制宜，合理調(diào)整行政成本比例設(shè)置

首先，新時(shí)期，地方政府的“債務(wù)問(wèn)題”十分突出。因此，在行政管理行政成本控制方面，風(fēng)險(xiǎn)成本支出需求相對(duì)增長(zhǎng)。在這種情況下，政府應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)用的行政成本內(nèi)部控制體系，將風(fēng)險(xiǎn)成本單獨(dú)列出，根據(jù)地方政府行政成本支出的具體的需求，在合理的行政成本內(nèi)部結(jié)構(gòu)下，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)成本支出比例。

其次，“十四五”規(guī)劃建議中提出了新基建與數(shù)字化融合發(fā)展，當(dāng)前正值我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。因而，應(yīng)該在政府行政成本支出方面，適當(dāng)?shù)脑黾映恋沓杀?，進(jìn)一步將信息管理系統(tǒng)，轉(zhuǎn)型升級(jí)到具有數(shù)據(jù)庫(kù)管理、大數(shù)據(jù)分析功能的層面。同時(shí)，加大投資過(guò)程的行政成本支出，提高組成成本支出。由于組織成本與風(fēng)險(xiǎn)成本均具有不確定特征，因此，應(yīng)該將二者進(jìn)行合并，共同納入風(fēng)險(xiǎn)成本支出之中。

最后，自2016年1月1日實(shí)施新預(yù)算制度以來(lái)，地方政府的預(yù)算在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)發(fā)生了根本變化。因而，在預(yù)算問(wèn)題獲得解決的情況下，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)預(yù)算方案執(zhí)行的監(jiān)督成本支出。尤其是隨著社會(huì)公眾參與需求的增長(zhǎng)，要求政府部門對(duì)其行政成本支出信息進(jìn)行披露，以此降低整個(gè)社會(huì)的交易成本等。

與前三種具有客觀實(shí)在性的行政支出成本比例提升相比，對(duì)于非必要交易成本方面不可避免行政成本支出則應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的縮減。簡(jiǎn)單講，需要加大控制力度。例如，在認(rèn)知成本支出方面，應(yīng)該將公務(wù)人員的有限理性與其自身的職業(yè)生涯聯(lián)系起來(lái)，擴(kuò)大自我提升的空間，降低認(rèn)知成本向代理成本的轉(zhuǎn)嫁。再如，在博弈過(guò)程中，政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)之間有一個(gè)博弈均衡點(diǎn)，當(dāng)政府的部分職能轉(zhuǎn)變后，此類職能由社會(huì)機(jī)構(gòu)代理。如在公共設(shè)施建設(shè)工程中，民眾作為業(yè)主、承包商與監(jiān)督單位作為代理者，牽涉到政府相關(guān)職能向社會(huì)的可支付性轉(zhuǎn)移，此時(shí)，應(yīng)該預(yù)防機(jī)會(huì)主義可能造成的尋租成本增加現(xiàn)象，利用相應(yīng)的監(jiān)督手段、法律手段等加以預(yù)防。

（二）因“變”制宜，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)變職能

新時(shí)代，我國(guó)推行了系統(tǒng)性改革，地方政府通過(guò)公司治理、內(nèi)部控制建設(shè)，完成了治理結(jié)構(gòu)改革、行政管理內(nèi)部控制、會(huì)計(jì)內(nèi)部控制等。所以，在部門職能發(fā)生變化的條件下，政府應(yīng)該結(jié)合改革實(shí)踐中出現(xiàn)的“變”需求，根據(jù)職能的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)行政成本控制體系的優(yōu)化。例如，傳統(tǒng)時(shí)期，政府主要扮演著管理者的角色，在新時(shí)代改革之后，則需要將其角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。從而通過(guò)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)品質(zhì)的逐漸提升，發(fā)揮出行政成本的功能及作用。尤其是在公共服務(wù)項(xiàng)目化處理模式下，每一個(gè)公共項(xiàng)目產(chǎn)品（實(shí)物產(chǎn)品、虛擬產(chǎn)品）的研發(fā)設(shè)計(jì)與實(shí)踐過(guò)程，以及后續(xù)的運(yùn)維管理，均應(yīng)該以“每一分錢都要花在刀刃上”作為目標(biāo)。

（三）因“信”制宜，積極推進(jìn)電子政務(wù)深化改革

與前兩種解決措施相比，在因“信”制宜方面，困難最大。但是，在數(shù)字化時(shí)代，我國(guó)以快速的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展與大范圍應(yīng)用，已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)的“互聯(lián)互通”。在這種基本面上，政府的電子政務(wù)也已經(jīng)落實(shí)到了各個(gè)行政級(jí)別的管理單位?，F(xiàn)階段，每個(gè)自然村中也配備有電腦設(shè)備。所以，應(yīng)該在地方政府的電子政務(wù)改革產(chǎn)生實(shí)際效用的改革成果后，進(jìn)一步利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革，將現(xiàn)階段的自動(dòng)化辦公系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)。

例如，政府與社會(huì)之間的關(guān)系屬于契約關(guān)系，契約關(guān)系主要通過(guò)“納稅”與“用稅”的方式進(jìn)行體現(xiàn)。此時(shí)，財(cái)政在其中起著一個(gè)“中介者”的角色。搞明白這層關(guān)系后。地方政府應(yīng)該積極利用電子政務(wù)的深化改革，一方面，將自身的數(shù)據(jù)與其他政府單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享、內(nèi)外數(shù)據(jù)共享、政府與社會(huì)數(shù)據(jù)共享（必須披露的數(shù)據(jù)，如行政成本支出信息）。另一方面，在數(shù)據(jù)共享的過(guò)程中，根據(jù)政務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)，建立政府服務(wù)者與社會(huì)民眾授權(quán)者之間的“信任關(guān)系”。從而通過(guò)信任關(guān)系的牢固建立，在整個(gè)社會(huì)層面為全社會(huì)各領(lǐng)域的信任機(jī)制建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)等。

三、結(jié)束語(yǔ)

總之，在現(xiàn)代國(guó)家中，無(wú)論是“大政府”，還是“小政府”，均結(jié)合自身的行政管理需求，制定了內(nèi)容相對(duì)完整、形式相對(duì)嚴(yán)格的行政成本管理體系，用于約束中央政府管轄下的地方政府行政成本支出。通過(guò)以上初步分析可看出，我國(guó)政府行政管理中的行政成本問(wèn)題與全球其他政府行政管理的行政成本問(wèn)題具有一致性。但是，在導(dǎo)致此類問(wèn)題產(chǎn)生的原因方面存在較大差異。所以，在實(shí)際的解決方案研發(fā)設(shè)計(jì)過(guò)程中，既應(yīng)該注重對(duì)該問(wèn)題的多元化研究，也應(yīng)該從我國(guó)具體情況出發(fā)，因地制宜地開(kāi)展相關(guān)行政成本控制工作。