PPP模式下我國(guó)農(nóng)村生活污水治理的研究
——以常熟市農(nóng)村分散式生活污水治理PPP項(xiàng)目為例

金 夢(mèng)

（廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541004）

1 引言

改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要因素。習(xí)近平總書記指出，“綠水青山就是金山銀山”。為了全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，打造美麗中國(guó)，美麗鄉(xiāng)村，農(nóng)村環(huán)境污染問題不容忽視。其中，營(yíng)造水清河暢的環(huán)境與農(nóng)村生活污水治理一直以來(lái)都是困擾我們的主要問題。將PPP模式的運(yùn)用為農(nóng)村生活污水治理提供了新的思路。

2 項(xiàng)目概況

近年來(lái)，為了更好的適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需要，尤其是為滿足人民對(duì)美好生活的追求。常熟市于2015年在全國(guó)首推農(nóng)村分散式污水處理PPP模式。2019年常熟市農(nóng)村分散式生活污水治理PPP三期項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施。按照“能集中則集中、宜分散則分散”的原則對(duì)常熟市下轄的十一個(gè)鎮(zhèn)與街道所涉及的449個(gè)自然村進(jìn)行污水收集與處理，污水收集量為4 397.34 t/d，受益戶數(shù)約為13 587戶。項(xiàng)目采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）模式，項(xiàng)目建設(shè)期為2年，運(yùn)營(yíng)期為25年，總投資49 628.13萬(wàn)元。目前已進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段，運(yùn)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益無(wú)償移交政府制定機(jī)構(gòu)。

3 我國(guó)農(nóng)村生活污水治理PPP模式的必要性

3.1 多渠道融資，彌補(bǔ)財(cái)政投入不足

政府是農(nóng)村生活污水的治理主體，但是由于政府所需開展與進(jìn)行的財(cái)政支出眾多，財(cái)政壓力過大，對(duì)于農(nóng)村生活污水治理工作的資金投入面臨重大的壓力。財(cái)政資金的緊張，使得多元化、多渠道的融資方式成為必然趨勢(shì)。PPP模式的推廣，將直接有效的獲取社會(huì)多渠道的融資，減輕政府財(cái)政壓力[1]。

3.2 提高農(nóng)村生活污水治理效率，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

將PPP模式引入農(nóng)村生活污水治理中，首先有利于節(jié)約成本。由政府和各方社會(huì)資本共同參與項(xiàng)目，公私合作，各司其職，將各階段的工作任務(wù)交由專業(yè)人士進(jìn)行，將大大提高農(nóng)村生活污水治理的效率。其次，運(yùn)營(yíng)期間需通過政府的績(jī)效考核，并以此為依據(jù)支付項(xiàng)目公司污水處理服務(wù)費(fèi)等。這將直接與項(xiàng)目公司的利益相關(guān)，各主體間相互制約，有利于項(xiàng)目的有序進(jìn)行。此外，各環(huán)節(jié)有機(jī)關(guān)聯(lián)，大大提高項(xiàng)目的執(zhí)行效率。

3.3 規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高政府活力

在政府和社會(huì)資本的合作過程中，不同于政府部門，私營(yíng)部門會(huì)更關(guān)注自身的利益，因此他們也會(huì)提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。由于私營(yíng)部門與政府部門間會(huì)簽訂相關(guān)的合同，政府需通過對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)、管理等情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估后，項(xiàng)目公司才會(huì)根據(jù)考核結(jié)果獲取相應(yīng)的投資回報(bào)。這就意味著，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，良好的運(yùn)營(yíng)才能為項(xiàng)目公司帶來(lái)更大的利益。此外，農(nóng)村生活污水治理的效果，也將直接影響政府的形象，項(xiàng)目公司對(duì)政府有一定的約束力，因此，政府部門只有不斷提高政府活力，才能更好的開展農(nóng)村生活污水治理PPP項(xiàng)目。

4 實(shí)證分析：常熟市農(nóng)村分散式生活污水治理的實(shí)踐

4.1 常熟市農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀

農(nóng)村生活污水在指在農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活過程中所產(chǎn)生的會(huì)導(dǎo)致水體及環(huán)境污染的廢水，主要包括餐廚廢水、衛(wèi)生清潔用水、飼養(yǎng)禽畜產(chǎn)生的廢水、農(nóng)藥使用產(chǎn)生的廢水等。[2]近年來(lái)，常熟市堅(jiān)持污水治理和生態(tài)供給并行，堅(jiān)持污水設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理并重，高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)生活污水治理，并修改完善《“十四五”常熟市農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃》。經(jīng)過前面兩期農(nóng)村污水治理工程的實(shí)施，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。但從全局看，依舊存在基礎(chǔ)設(shè)施不健全、日常養(yǎng)護(hù)不到位等情況，因而農(nóng)村生活污水治理仍需繼續(xù)努力。

4.2 農(nóng)村生活污水治理PPP模式面臨的困境

4.2.1 社會(huì)資本方的不確定性

由于PPP項(xiàng)目所需的資金量大、周期長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)資本的資金籌集能力提出了極大的挑戰(zhàn)，融資難依舊掣肘PPP項(xiàng)目的發(fā)展。[3]同時(shí)，根據(jù)相關(guān)政策或法律法規(guī)，PPP項(xiàng)目通常采用公開招標(biāo)的方式開展。因此，無(wú)法確定社會(huì)資本方是否合格且可靠。項(xiàng)目合作周期包含建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期，共27年。周期長(zhǎng)意味著社會(huì)資本方將會(huì)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，因此他們往往會(huì)在如何平衡投資回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)之間猶豫不決。

4.2.2 磋商、法律法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)性

首先，常熟市農(nóng)村分散式生活污水治理PPP項(xiàng)目以競(jìng)爭(zhēng)性磋商為采購(gòu)方式。在實(shí)踐過程中，或沒有磋商環(huán)節(jié)，或評(píng)標(biāo)流于形式，往往這將面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致廢標(biāo)。[4]其次，近幾年雖然PPP模式廣泛運(yùn)用于各個(gè)市政工程中，但是有關(guān)農(nóng)村生活污水治理運(yùn)用PPP模式缺少最根本的法律支撐。農(nóng)村生活污水的現(xiàn)狀千差萬(wàn)別，各個(gè)地方的環(huán)境和政策條件也存在較大的差距，農(nóng)村生活污水治理PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式及其適用范圍還需要進(jìn)一步明確。[5]最后，PPP項(xiàng)目的合規(guī)性監(jiān)管缺乏，由于社會(huì)資本與PPP項(xiàng)目公司之間存在關(guān)聯(lián)性，因而在建設(shè)過程中容易忽略其合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.3 績(jī)效考核體系不健全

目前常熟市農(nóng)村生活污水處理PPP三期項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段，由建設(shè)期轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)期。此時(shí)政府對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)、管理情況的績(jī)效考評(píng)更為迫切。首先是生活污水治理績(jī)效的考核指標(biāo)不清晰。雖然有《PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引（征求意見稿）》的參考，可是目前對(duì)于農(nóng)村生活污水處理的績(jī)效考核指標(biāo)依舊難以確立。其次是生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)獲取難度過大。指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)績(jī)效考評(píng)的結(jié)果有決定性作用。生態(tài)指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取難度較大，且變動(dòng)頻繁。最后是考核主體單一。對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效考評(píng)主體主要以政府為主，考評(píng)主體單一，容易造成公平的缺失與評(píng)估結(jié)果的失真。

4.2.4 村民環(huán)保意識(shí)不足，治理專業(yè)人才缺乏

村民是農(nóng)村生活污水治理的參與者與受益者。近年來(lái)，常熟市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，隨著常熟市生活垃圾分類等政策的順利開展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不斷受到公眾的關(guān)注。但是村民的環(huán)保意識(shí)依舊不高，在部分村莊生活污水亂排現(xiàn)象仍相對(duì)普遍，其中包括廚房廢水、衣物洗滌水等，其中或可能含有大量微量元素物質(zhì)，會(huì)對(duì)水體產(chǎn)生危害。在務(wù)農(nóng)過程中，更是常常有過量施肥的現(xiàn)象存在，也會(huì)導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化。此外，目前常熟市農(nóng)村分散式生活污水治理中引入PPP模式，雖然可以提高治理效率，但是依舊缺乏科學(xué)有效的處理生活污水的基礎(chǔ)設(shè)施與技術(shù)手段，同時(shí)也缺少污水治理的專業(yè)人才。很多治理人員都是來(lái)自城區(qū)，對(duì)于農(nóng)村的狀況并不熟悉，往往對(duì)農(nóng)村生活污水治理造成阻礙。

5 我國(guó)農(nóng)村生活污水治理PPP模式優(yōu)化路徑

5.1 選擇高質(zhì)量、可靠的社會(huì)資本合作伙伴

一方面，農(nóng)村生活污水治理是一項(xiàng)專業(yè)程度較高的工程項(xiàng)目，選擇在污水處理方面有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方，將降低政府的工作壓力。另一方面，PPP項(xiàng)目需要大量的資金支持，社會(huì)資本方是否能承擔(dān)起該項(xiàng)目的資金投入也是至關(guān)重要的。

5.2 建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督管理建設(shè)

第一，建立健全法律法規(guī)機(jī)制。法律是PPP項(xiàng)目合作的基礎(chǔ)，是推動(dòng)PPP發(fā)展的有力保障。沒有相關(guān)法律法規(guī)的約束與保護(hù)，政府部門與私營(yíng)企業(yè)之間會(huì)產(chǎn)生信任危機(jī)，從而影響項(xiàng)目的正常開展與運(yùn)行。充分了解生活污水治理PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀，加快制定和完善PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)村生活污水的有效治理。第二，建立健全問責(zé)機(jī)制。在農(nóng)村生活污水治理PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本之間是平等的關(guān)系。因此兩者都應(yīng)認(rèn)真履行各自的義務(wù)，認(rèn)真完成好自己所需完成的工作責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)二者的問責(zé)，確保合同的有效性，從而達(dá)到共贏的結(jié)果。第三，加強(qiáng)監(jiān)督管理建設(shè)。充分發(fā)揮公眾、媒體等主體的監(jiān)督作用，當(dāng)發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)過程中存在問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行檢舉。

5.3 完善績(jī)效考核體系

第一，優(yōu)化農(nóng)村生活污水處理績(jī)效考核指標(biāo)。一方面，不同的類型的PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與管理績(jī)效產(chǎn)出不同，需要針對(duì)不同類型的PPP項(xiàng)目制定不同的績(jī)效考核重點(diǎn)。另一方面，不同農(nóng)村地區(qū)的生活污水處理存在不同的要求與目標(biāo)。因此，對(duì)于績(jī)效考評(píng)體系的構(gòu)建需注意因地制宜。第二，建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。充分利用信息化的資源，利用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)算方式建立數(shù)據(jù)庫(kù)。加快推進(jìn)生態(tài)數(shù)據(jù)的收集與整理工作，實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量并調(diào)高數(shù)據(jù)利用率。第三，加強(qiáng)公民參與，提高考核主體多元性。公民在農(nóng)村生活污水治理的績(jī)效考評(píng)中占主體性地位，加強(qiáng)公眾參與有利于試政府工作進(jìn)一步滿足公眾需要，提高公眾滿意度。充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，提高公眾、媒體等評(píng)估主體在農(nóng)村生活污水治理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的參與度。

5.4 積極培養(yǎng)村民的環(huán)保意識(shí)，培育專業(yè)人才

要解決農(nóng)村地區(qū)依舊存在的生活污水亂排現(xiàn)象，最主要的就是要解決部分村民環(huán)保意識(shí)薄弱的問題。通過良好的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要性的宣傳，為農(nóng)村地區(qū)的村民樹立正確對(duì)的環(huán)境保護(hù)觀念，加強(qiáng)村民對(duì)農(nóng)村生活污水排放相關(guān)知識(shí)的了解，才能從“根”上有效減少農(nóng)村地區(qū)生活污水排放現(xiàn)象。由于農(nóng)村地區(qū)的特殊性，村莊中普遍老人居多。因此，宣傳教育的方式需要注意，可由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)根據(jù)各地的不同情況，加以不同的宣傳手段，如廣播、公告欄公示、挨家挨戶分發(fā)宣傳單、組織統(tǒng)一教育講解等。同時(shí)，在學(xué)生的成長(zhǎng)過程中，加強(qiáng)對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的教育。在大學(xué)中，開設(shè)有關(guān)生活污水治理方向的專業(yè)課程，為國(guó)家培養(yǎng)更多生態(tài)治理人才。

6 結(jié)語(yǔ)

PPP是政府與社會(huì)資本為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目的而創(chuàng)造的一種嶄新的合作方式。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，常熟市將PPP模式引入農(nóng)村生活污水治理的嘗試具有模范帶頭作用。本文以常熟市農(nóng)村分散式污水治理PPP三期項(xiàng)目為例，分析了目前在PPP模式下我國(guó)農(nóng)村生活污水治理存在的問題。為優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村生活污水治理PPP模式提出完善措施：選擇高質(zhì)量、可靠的社會(huì)資本合作伙伴；建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督管理；建設(shè)完善績(jī)效考核體系；積極培養(yǎng)村民的環(huán)保意識(shí)，培育專業(yè)人才。結(jié)合常熟市的實(shí)踐，盡快推動(dòng)PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，并為我國(guó)農(nóng)村生活污水治理積累經(jīng)驗(yàn)，從而利用PPP模式，實(shí)現(xiàn)多方共贏的局面。