論政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則

宋 爍

(北京科技大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100083)

引 言

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來使開放數(shù)據(jù)資源、挖掘數(shù)據(jù)潛能迅速成為一項(xiàng)世界共識(shí)。為充分釋放政府?dāng)?shù)據(jù)資源價(jià)值，各國政府紛紛開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源供社會(huì)創(chuàng)新利用，轟轟烈烈的政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)在全球范圍內(nèi)興起。政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展伊始，先行者對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度構(gòu)建提出了若干原則性要求。如開放政府工作組率先聲稱，政府?dāng)?shù)據(jù)只有符合完整性、原始性、及時(shí)性、可獲得、機(jī)器可處理、非歧視、非財(cái)產(chǎn)性、無償許可八項(xiàng)原則才被視為是開放的。(1)Open Government Working Group, 8 Principles of Open Government Data, at https://www.opengovdata.org/home/8principles (Last visited on March 17,2021).此后，八國集團(tuán)、陽光基金會(huì)等國際組織，英國、美國、加拿大等國就政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)遵循的原則提出標(biāo)準(zhǔn)，在制度建立初期為如何認(rèn)識(shí)并建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度提供了重要借鑒。

我國也處在同樣的時(shí)代背景下，“我國行政實(shí)踐正在積極主動(dòng)適應(yīng)新興科技的變革”[1]，需要建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度，促進(jìn)大數(shù)據(jù)資源價(jià)值釋放。2015年8月31日，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》(以下簡稱《綱要》)，將“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力”列為促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的主要任務(wù)之一，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為我國促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用的基礎(chǔ)保障。《綱要》強(qiáng)調(diào)，要促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下最大程度開放，加快法規(guī)制度建設(shè)。2017年，中央網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工信部聯(lián)合制定《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》(以下簡稱《方案》)，確定在北京市等五地開展公共信息資源開放試點(diǎn)，大力推進(jìn)公共信息資源開放工作?！斗桨浮愤M(jìn)一步明確指出，公共信息資源開放應(yīng)遵循目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、分步實(shí)施、保障安全四項(xiàng)基本原則。在中央政策推動(dòng)下，目前已有百余個(gè)地級(jí)市以上的地方政府上線數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐探索。

明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則是指導(dǎo)我國地方實(shí)踐和統(tǒng)一立法的前提和根本。就我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)遵循哪些原則，地方立法也進(jìn)行了若干探索。例如，2019年8月出臺(tái)的《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》(以下簡稱《上海辦法》)第4條規(guī)定，本市公共數(shù)據(jù)開放工作，遵循“需求導(dǎo)向、安全可控、分級(jí)分類、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便捷高效”的原則；2020年9月發(fā)布的《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》(以下簡稱《貴州條例》)第21條規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向、有序開放、平等利用、確保安全原則。同時(shí)，《貴州條例》還規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、安全原則。基本原則是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法和實(shí)踐具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性準(zhǔn)則。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)遵循的各項(xiàng)要求，哪些應(yīng)上升到基本原則的高度，以及如何認(rèn)識(shí)各項(xiàng)基本原則及其相互之間的關(guān)系，仍需要統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)把握。本文從政府?dāng)?shù)據(jù)開放基本原則的確立標(biāo)準(zhǔn)入手，嘗試分析總結(jié)能夠體現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放根本內(nèi)容和關(guān)鍵問題的基本原則，進(jìn)而探討落實(shí)各項(xiàng)基本原則應(yīng)當(dāng)建立的法律制度，以期對(duì)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放統(tǒng)一立法和推動(dòng)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐發(fā)展提供理論支持。

一、 基本原則的確立標(biāo)準(zhǔn)

綜觀國際組織及其他國家確立的政府?dāng)?shù)據(jù)開放原則，基本延續(xù)了開放政府工作組最初對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放原則的確定思路，主要側(cè)重?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量與數(shù)據(jù)再利用行為兩方面。如2013年，美國在《開放政策——管理作為資產(chǎn)的信息》(Open Data Policy-Managing Information as an Asset)備忘錄附件中規(guī)定：“一般而言，開放數(shù)據(jù)應(yīng)符合以下原則：公開、可獲取、描述性、可再利用、完整、及時(shí)、開放后管理?！彪m然數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)使用是促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源再利用的核心要素，但尚不足以反映并概括政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的完整面向。確立政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則應(yīng)至少綜合考慮以下三方面因素。

首先，促進(jìn)公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源再利用。各國政府推行政府?dāng)?shù)據(jù)開放的首要目的即為利用數(shù)據(jù)，充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。20世紀(jì)末，計(jì)算機(jī)領(lǐng)域興起的自由軟件運(yùn)動(dòng)和開源軟件運(yùn)動(dòng)在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代播種下開放、共享的理念?！叭藗兊谝淮握J(rèn)識(shí)到開放作為一種高效組織模式的巨大潛力，從而為開放文化在其他領(lǐng)域的廣泛擴(kuò)散打下了基礎(chǔ)?！盵2]當(dāng)個(gè)體能夠自由獲取并使用信息，整個(gè)社會(huì)將產(chǎn)生巨大的價(jià)值增量。政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)的興起正是受互聯(lián)網(wǎng)開放文化的影響。讓公眾自由利用數(shù)據(jù)，盡可能創(chuàng)造數(shù)據(jù)價(jià)值是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的主要原因。因此，如何使政府?dāng)?shù)據(jù)變得更易被公眾獲取和使用，更易被從中挖掘出潛藏價(jià)值，成為構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的首要關(guān)切。目前，國際組織和各國政府提出的政府?dāng)?shù)據(jù)開放原則也大致圍繞提升數(shù)據(jù)可用性這一核心要義展開。例如，英國政府在2012年發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)白皮書——釋放數(shù)據(jù)潛能》(Open Data White Paper Unleashing the Potential)中，為增強(qiáng)數(shù)據(jù)可用性提出了14項(xiàng)原則，包括根據(jù)社會(huì)需求開放數(shù)據(jù)、使用機(jī)器可讀格式、使用統(tǒng)一開放許可協(xié)議、通過統(tǒng)一便捷的開放平臺(tái)在線開放、使用開放標(biāo)準(zhǔn)等。促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)再利用作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度構(gòu)建的直接目的，也是提煉該制度基本原則時(shí)的關(guān)鍵考量。

其次，符合政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的目標(biāo)定位。政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的目標(biāo)定位顯著區(qū)別于政府信息公開制度。以知情權(quán)為基礎(chǔ)建立的政府信息公開制度，其核心目標(biāo)直指提升政府透明度和促進(jìn)民主問責(zé)的政治目的；而在大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)下興起的政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度，旨在鼓勵(lì)數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)繁榮經(jīng)濟(jì)、改善服務(wù)等提升行政效能的政府治理改革目標(biāo)[3]。2013年，美國、法國、英國、德國等八國在共同簽署的《開放數(shù)據(jù)憲章》(G8 Open Data Charter)中確立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放五項(xiàng)原則，其中“為改善治理和鼓勵(lì)創(chuàng)新開放數(shù)據(jù)”兩項(xiàng)原則即為對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度目標(biāo)的明確表達(dá)。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升服務(wù)能力也是我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要目的。面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)下行趨勢和我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展壓力，創(chuàng)新已成為我國謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放則為大眾創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)要素。近年來，黨中央和國務(wù)院出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，將推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享作為發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)業(yè)服務(wù)”、拓展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)空間、發(fā)展人工智能等新業(yè)態(tài)的重要舉措。(2)參見國務(wù)院《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》、中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》、國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃的通知》等。我國也將政府內(nèi)部數(shù)據(jù)資源整合與共享開放作為改善電子政務(wù)水平、提升公共服務(wù)效能的重要路徑。制度目標(biāo)決定著制度發(fā)展走向，確立政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則，也必須以制度目標(biāo)定位為基準(zhǔn)，注重體現(xiàn)并著力實(shí)現(xiàn)促進(jìn)創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升政府治理能力等核心目的。

最后，滿足數(shù)據(jù)安全保障要求。政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用過程存在各種安全風(fēng)險(xiǎn)，可能損害國家利益、公共利益和個(gè)體權(quán)益。數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)可分為數(shù)據(jù)自身安全風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)據(jù)濫用安全風(fēng)險(xiǎn)。前者是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)形式主要包括數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)竊取、數(shù)據(jù)損壞、攻擊關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等行為；后者具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)操縱、數(shù)據(jù)污染、數(shù)據(jù)惡意挖掘和數(shù)據(jù)不當(dāng)二次流通等[4]。以上兩種風(fēng)險(xiǎn)類型在政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度中均可能涉及，給國家安全、公共安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等帶來巨大威脅。例如，很多國家借助信息技術(shù)進(jìn)而具有大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的能力。根據(jù)美國前中央情報(bào)局(CIA)技術(shù)分析員愛德華·斯諾登(Edward Snowden)的爆料，美國國家安全局(NSA)自2007年即開始實(shí)行一項(xiàng)代號(hào)為“棱鏡計(jì)劃”(PRISM)的電子監(jiān)聽項(xiàng)目，通過蘋果、雅虎等網(wǎng)絡(luò)巨頭服務(wù)器，對(duì)包括我國在內(nèi)的其他國家進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控，把商務(wù)部、外交部、銀行、電信公司、高校等列為目標(biāo)。美國國家安全局還對(duì)華為公司等企業(yè)進(jìn)行攻擊和監(jiān)聽，獲得了客戶資料、內(nèi)部培訓(xùn)文件、內(nèi)部電子郵件，甚至還有個(gè)別產(chǎn)品源代碼。斯諾登的爆料揭示了數(shù)據(jù)安全問題的嚴(yán)重性，如果在未確保安全的前提下開放并利用政府?dāng)?shù)據(jù)，將給國家利益、公共利益、私人利益帶來不可估量的損失。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的安全性也是在確立政府?dāng)?shù)據(jù)開放基本原則時(shí)的必要考量因素。

基于以上三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，本文將數(shù)據(jù)安全保護(hù)原則、需求導(dǎo)向原則、數(shù)據(jù)質(zhì)量原則、自由使用原則和公眾參與原則確定為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則。其中，數(shù)據(jù)安全保護(hù)原則為政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用活動(dòng)筑牢安全底線，確保其在安全可控的前提下有序進(jìn)行；需求導(dǎo)向、數(shù)據(jù)質(zhì)量和自由使用三項(xiàng)原則旨在確保政府?dāng)?shù)據(jù)可用性；公眾參與原則在促進(jìn)數(shù)據(jù)利用與價(jià)值釋放的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步助力政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域合作治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、 數(shù)據(jù)安全保護(hù)原則

政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用應(yīng)在安全可控環(huán)境下進(jìn)行，數(shù)據(jù)安全保護(hù)原則是政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)遵循的根本性原則。政府?dāng)?shù)據(jù)資源在采集、儲(chǔ)存、共享、開放、利用和銷毀的全過程中，存在被竊取、泄露、篡改、破壞、不當(dāng)利用等各種風(fēng)險(xiǎn)。例如政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚開放平臺(tái)后可能產(chǎn)生涉密數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)，若開放主體未做好保密審查工作即向社會(huì)開放，將導(dǎo)致涉密或敏感數(shù)據(jù)泄露。又如，即使經(jīng)過嚴(yán)格的保密審查，開放數(shù)據(jù)資源如果被使用者用于不當(dāng)關(guān)聯(lián)分析、非法目的識(shí)別，也可能造成泄露商業(yè)秘密或個(gè)人信息等后果。因此，技術(shù)安全保障是互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)平臺(tái)治理的基礎(chǔ)[5]，有效管控各類安全風(fēng)險(xiǎn)，是政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)開放、供公眾利用的前提條件。各國政府在推行政府?dāng)?shù)據(jù)開放時(shí)，都十分重視數(shù)據(jù)安全監(jiān)管問題。以最先開放政府?dāng)?shù)據(jù)的美國為例，2012年美國發(fā)布《數(shù)字政府：構(gòu)建一個(gè)21世紀(jì)平臺(tái)以更好地服務(wù)美國人民》(Digital Government：Building A 21st Century Platform to Better Serve the American People)戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略是繼2009年《開放政府指令》(Open Government Directive)提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的框架性構(gòu)想后，美國首次對(duì)如何構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度作出具體解釋和安排。其中，“安全和隱私”保障被列為該戰(zhàn)略的四項(xiàng)原則之一。該部分內(nèi)容被美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》(OPEN Government Data Act)吸收完善。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》將網(wǎng)絡(luò)安全與信息化發(fā)展置于同等重要位置，明確規(guī)定“國家堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)安全與信息化發(fā)展并重，遵循積極利用、科學(xué)發(fā)展、依法管理、確保安全的方針”。這一思路也被我國《數(shù)據(jù)安全法》所繼承，該法第13條規(guī)定：“國家統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持以數(shù)據(jù)開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)數(shù)據(jù)安全，以數(shù)據(jù)安全保障數(shù)據(jù)開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！痹诘胤秸?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)規(guī)定中，數(shù)據(jù)安全保障也被列為一項(xiàng)重要立法內(nèi)容。例如貴州省專門出臺(tái)《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》保障數(shù)據(jù)信息安全；上海市將“安全可控”作為一項(xiàng)原則寫入《上海辦法》；浙江省在命名《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》(以下簡稱《浙江辦法》)時(shí)徑直將安全管理與公共數(shù)據(jù)開放并列。以上規(guī)定均體現(xiàn)出政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全監(jiān)管的重要地位。

為保障數(shù)據(jù)安全，確保政府?dāng)?shù)據(jù)在有效保護(hù)下合理利用，《數(shù)據(jù)安全法》第39條提出“建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，落實(shí)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任”的基本要求，但未進(jìn)一步作出具體規(guī)定?；谡?dāng)?shù)據(jù)開放與利用中各環(huán)節(jié)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)，安全管理應(yīng)包含以下內(nèi)容。

第一，合作企業(yè)監(jiān)管。政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為數(shù)字政府建設(shè)的重要組成部分，需要充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)與專業(yè)技術(shù)等支持，僅靠政府自建自營無法滿足數(shù)據(jù)開放與利用的各項(xiàng)要求。目前我國大多通過“成立專業(yè)化的建設(shè)運(yùn)營中心并由政府向建設(shè)運(yùn)營中心采購服務(wù)”的政企合作模式解決這一問題[6]。委托具備相應(yīng)能力的企業(yè)承擔(dān)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)營工作，有效解決了政府自建自營不能的困境，有力推動(dòng)了數(shù)字政府的改革發(fā)展，但也同時(shí)提出了如何對(duì)企業(yè)實(shí)行有效監(jiān)管的難題。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第40條的規(guī)定，對(duì)此類合作企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格批準(zhǔn)程序，并監(jiān)督其履行相應(yīng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)。然而，對(duì)于不具備專業(yè)技術(shù)能力的政府而言，如何對(duì)合作企業(yè)實(shí)行有效監(jiān)管將是未來數(shù)據(jù)安全監(jiān)管中的關(guān)鍵議題。有學(xué)者指出，需要綜合運(yùn)用“規(guī)制—擔(dān)?！o付”等多元行政活動(dòng)方式，基于公私合作采取全過程風(fēng)險(xiǎn)治理措施[7]。

第二，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)。政府?dāng)?shù)據(jù)資源中包含由政府直接收集、通過第三方采集或依法管理的個(gè)人數(shù)據(jù)。(3)目前國內(nèi)外的政策立法和學(xué)術(shù)成果基本上不加區(qū)分地使用“個(gè)人數(shù)據(jù)”和“個(gè)人信息”這兩個(gè)概念。本文選擇使用“個(gè)人數(shù)據(jù)”這一概念，與本文的寫作背景即大數(shù)據(jù)時(shí)代背景和研究主題政府?dāng)?shù)據(jù)開放保持語言上的一致性，與“個(gè)人信息”的概念同義。個(gè)人數(shù)據(jù)能夠識(shí)別出個(gè)人身份，此類數(shù)據(jù)資源的開放利用可能會(huì)限制或侵害公民合法權(quán)益。尤其“在實(shí)踐中，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位非法使用個(gè)人信息的侵權(quán)責(zé)任極難追究，受害人幾乎無法依據(jù)法律尋求法律救濟(jì)”[8]。為保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益并促進(jìn)個(gè)人數(shù)據(jù)合理利用，我國于2021年8月20日已正式制定頒布《個(gè)人信息保護(hù)法》?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開、刪除等處理行為進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范。“對(duì)個(gè)人信息保護(hù)而言，知情同意原則是最基本的原則，必須予以堅(jiān)持”[9]，尤其是在公開個(gè)人信息領(lǐng)域。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第25條規(guī)定，除非取得個(gè)人單獨(dú)同意，否則個(gè)人信息處理者不得公開其處理的個(gè)人信息。但政府?dāng)?shù)據(jù)開放主體作為個(gè)人信息處理者時(shí)，適用國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的特別規(guī)定。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第35條的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)為履行法定職責(zé)處理個(gè)人信息的，履行告知義務(wù)即可，無需取得個(gè)人同意。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，還需根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的不同類別，細(xì)化探討個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)與利用規(guī)則。

第三，保密審查。政府?dāng)?shù)據(jù)資源可能涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等，數(shù)據(jù)開放主體及主管部門應(yīng)在開放前進(jìn)行保密審查，依法將涉密數(shù)據(jù)從開放范圍中剔除。除涉密數(shù)據(jù)外，對(duì)于開放可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定等敏感數(shù)據(jù)，需經(jīng)脫敏處理后方可納入公開范圍。例如《貴州條例》第22條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在開放政府?dāng)?shù)據(jù)前，應(yīng)當(dāng)對(duì)擬開放的敏感數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理，防止泄露國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人信息和隱私?！?/p>

第四，安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。為防范政府?dāng)?shù)據(jù)開放的各類風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)作為貫穿政府?dāng)?shù)據(jù)開放全過程的一項(xiàng)常態(tài)機(jī)制。開放主體應(yīng)定期開展數(shù)據(jù)開放安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括對(duì)數(shù)據(jù)開放范圍的分類評(píng)估、數(shù)據(jù)匯聚安全評(píng)估、數(shù)據(jù)利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、開放平臺(tái)檢測評(píng)估等。必要時(shí)，開放主體可委托來自企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)等部門的專家團(tuán)隊(duì)展開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作或征求專家意見。我國地方立法中一般注重對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放前的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，例如《浙江辦法》要求開放主體及其主管部門按照分級(jí)分類有關(guān)要求評(píng)估審查擬開放公共數(shù)據(jù)，在特定情形中還需遵守合法性審查、專家論證、保密審查等程序規(guī)定。

第五，數(shù)據(jù)安全事件應(yīng)急管理。為應(yīng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放各類風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)的突發(fā)事件，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度還應(yīng)建立起相關(guān)應(yīng)急管理制度，包括風(fēng)險(xiǎn)管理制度、應(yīng)急預(yù)案制度、預(yù)警制度、應(yīng)急處置制度等。目前，上海、浙江等少數(shù)地方立法中涉及應(yīng)急管理內(nèi)容，如《上海辦法》第38條規(guī)定：“市網(wǎng)信、公安部門應(yīng)當(dāng)建立公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)急管理制度，指導(dǎo)數(shù)據(jù)開放主體制定安全處置應(yīng)急預(yù)案、定期組織應(yīng)急演練，確保公共數(shù)據(jù)開放工作安全有序。”但總體而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的數(shù)據(jù)安全應(yīng)急管理問題尚未引起足夠重視。

三、 需求導(dǎo)向原則

政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度并不遵循政府信息公開制度的“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，而是以需求為導(dǎo)向，重點(diǎn)開放社會(huì)需求度高，能夠釋放更多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的數(shù)據(jù)資源。需求導(dǎo)向原則的確立與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度緣起息息相關(guān)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為人類社會(huì)認(rèn)識(shí)世界、改造世界提供了新資源和新方法?！爱?dāng)今社會(huì)具有了一種新型能力：以一種前所未有的方式，通過對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，獲得有巨大價(jià)值的產(chǎn)品和服務(wù)，或深刻的洞見?！盵10]大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域的率先應(yīng)用讓世界看到了其在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值上的潛力，以及在解決公共治理難題上的能力。而開放數(shù)據(jù)供社會(huì)自由利用，是釋放大數(shù)據(jù)潛能的最佳做法。當(dāng)大數(shù)據(jù)也是開放數(shù)據(jù)時(shí)最有用，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的最大化[11]。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為新時(shí)代背景下各國政府?dāng)?shù)字治理改革的制度工具。各國政府為政府?dāng)?shù)據(jù)開放設(shè)定了多元制度目標(biāo)，包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提升公共服務(wù)、提高行政效能、促進(jìn)政府透明等。開放的政府?dāng)?shù)據(jù)資源為政府解決治理難題、創(chuàng)造公共利益提供了原材料[12]，但最終制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度還有賴于社會(huì)公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的創(chuàng)新利用程度。用戶對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用情況成為制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的決定性因素。正因如此，用戶需求也成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的關(guān)鍵前提。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)政策立法已體現(xiàn)出鮮明的需求導(dǎo)向原則?！毒V要》作為首個(gè)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放作出頂層設(shè)計(jì)的政策文件，將社會(huì)需求度高的信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集確定為優(yōu)先開放范圍。統(tǒng)籌布局政府?dāng)?shù)據(jù)開放試點(diǎn)的《方案》也提出，要以企業(yè)利用需求和公眾生活需要為標(biāo)準(zhǔn)拓展數(shù)據(jù)開放范圍。《上海辦法》作為我國第一個(gè)有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的地方專門立法，明確將需求導(dǎo)向確定為公共數(shù)據(jù)開放工作應(yīng)遵循的首要原則。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍的確定機(jī)制就是以需求導(dǎo)向?yàn)樵瓌t。根據(jù)用戶的需求和偏好確定開放范圍，能更加精準(zhǔn)地投放數(shù)據(jù)資源，引導(dǎo)數(shù)據(jù)創(chuàng)新，從而提高服務(wù)水平和治理效能。國內(nèi)外有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策立法中，在厘定開放范圍時(shí)未延續(xù)政府信息公開的法定思路，而是采用了以社會(huì)需求為中心，動(dòng)態(tài)調(diào)整開放范圍的路徑。(4)我國有些地方未理解政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度意涵，認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)遵循類似于政府信息公開的“公開為常態(tài)，不公開為例外”原則。例如《連云港市公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用管理暫行辦法》規(guī)定，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以開放為原則，不開放為例外。同時(shí)，該辦法還列舉了六項(xiàng)政府?dāng)?shù)據(jù)不予開放的除外情形。此種做法就是深受《政府信息公開條例》規(guī)范方式的影響，混淆了政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開兩項(xiàng)制度。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)開放以社會(huì)需求為開放標(biāo)準(zhǔn)。如英國《開放數(shù)據(jù)白皮書——釋放數(shù)據(jù)潛能》中規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策和實(shí)踐應(yīng)以公眾與商業(yè)的數(shù)據(jù)使用需求為導(dǎo)向，包括數(shù)據(jù)開放的范圍、時(shí)間和格式。我國地方立法中也明確將需求導(dǎo)向作為確定優(yōu)先開放范圍的標(biāo)準(zhǔn)，例如《浙江辦法》規(guī)定，確定公共數(shù)據(jù)重點(diǎn)和優(yōu)先開放的具體范圍，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向。其次，通過制定數(shù)據(jù)開放清單靈活調(diào)整開放范圍。由于公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的需求會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展情況不斷變化，政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍采用清單管理方式有利于及時(shí)滿足社會(huì)需求。根據(jù)《上海辦法》的規(guī)定，由數(shù)據(jù)開放主體根據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)和分級(jí)分類規(guī)則制定開放清單，并建立開放清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)更新并不斷擴(kuò)大開放范圍。最后，公眾也根據(jù)其需求提出數(shù)據(jù)開放申請。例如，《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第21條第1款規(guī)定：“公民、法人和其他組織認(rèn)為應(yīng)當(dāng)列入開放目錄未列入，或者應(yīng)當(dāng)開放未開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，可以通過開放平臺(tái)提出開放需求申請?！睘楸Ｕ瞎娚暾垯?quán)益，該條例規(guī)定了答復(fù)期限、申請結(jié)果、異議復(fù)核等程序要求。除開放范圍外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度為促進(jìn)數(shù)據(jù)可用性而對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量提出的較高要求，對(duì)用戶使用權(quán)限的寬泛賦予，都是其滿足社會(huì)公眾需求的重要制度體現(xiàn)。

四、 數(shù)據(jù)質(zhì)量原則

數(shù)據(jù)質(zhì)量原則是指開放數(shù)據(jù)資源應(yīng)具備的基本質(zhì)量要求，該原則旨在為政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用提供基礎(chǔ)保證。目前有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的原則性要求中，多數(shù)都是針對(duì)數(shù)據(jù)本身質(zhì)量提出的，但不同主體提出的具體標(biāo)準(zhǔn)并不相同。例如，開放政府工作組認(rèn)為開放數(shù)據(jù)應(yīng)具有完整性、原始性、及時(shí)性、機(jī)器可處理，而美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》中則主要強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)以機(jī)器可讀格式開放。政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到數(shù)據(jù)開放后的再利用效果。一般而言，數(shù)據(jù)質(zhì)量原則主要包括以下內(nèi)容。

第一，機(jī)器可讀。機(jī)器可讀是數(shù)據(jù)質(zhì)量原則的最低標(biāo)準(zhǔn)，要求政府?dāng)?shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)必須合理，允許計(jì)算機(jī)自動(dòng)抓取和處理。美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》將機(jī)器可讀界定為“在不需要人為干預(yù)的情況下，計(jì)算機(jī)可以很容易地處理信息或數(shù)據(jù)的一種格式，同時(shí)確保沒有失去語義意義”。機(jī)器可讀格式在技術(shù)上確保了政府?dāng)?shù)據(jù)的開放性，為數(shù)據(jù)的自由利用提供基礎(chǔ)和條件。

第二，準(zhǔn)確性。準(zhǔn)確性要求政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)是真實(shí)的，被準(zhǔn)確收集、儲(chǔ)存的?！按髷?shù)據(jù)的重要功能在于其預(yù)測能力”[13]，因此數(shù)據(jù)準(zhǔn)確與否將直接影響數(shù)據(jù)利用的效果與價(jià)值釋放。以虛假、錯(cuò)誤數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行的數(shù)據(jù)分析和再利用將會(huì)徒勞無功。因此，有必要要求政府在采集、制作、獲取政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)保證數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確。

第三，完整性。完整性要求政府應(yīng)開放原始數(shù)據(jù)，也包括派生數(shù)據(jù)和聚合數(shù)據(jù)。以原始形式開放數(shù)據(jù)，要求數(shù)據(jù)應(yīng)是源頭采集的、未經(jīng)修改的、粒度高的數(shù)據(jù)。《開放數(shù)據(jù)憲章》中呼吁盡可能地將數(shù)據(jù)以其原始的、未經(jīng)修改的形式開放，并處于可獲得的最佳粒度級(jí)別。

第四，及時(shí)性。及時(shí)性要求政府將其收集或制作的數(shù)據(jù)及時(shí)開放，也包括定期更新數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)價(jià)值會(huì)隨著時(shí)間的流逝而不斷減損、貶值。開放數(shù)據(jù)是否及時(shí)也直接關(guān)系著數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放。

第五，描述性。描述性是指對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行充分的描述，開放元數(shù)據(jù)(描述數(shù)據(jù)的字段或元素)，幫助用戶了解數(shù)據(jù)集的內(nèi)容與背景，從而有助于數(shù)據(jù)再利用。美國在《開放政策——管理作為資產(chǎn)的信息》中即要求對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行充分描述，“以便為數(shù)據(jù)使用者提供足夠的信息來了解政府?dāng)?shù)據(jù)的優(yōu)劣、分析限制、安全以及如何處理數(shù)據(jù)”，并提倡酌情對(duì)數(shù)據(jù)收集目的、感興趣群體、抽樣特征和數(shù)據(jù)收集方法進(jìn)行補(bǔ)充說明。

數(shù)據(jù)質(zhì)量原則的落實(shí)還需建立以下相關(guān)制度予以保障：第一，事前核實(shí)。行政機(jī)關(guān)在向統(tǒng)一開放平臺(tái)提供數(shù)據(jù)前，應(yīng)由專門的部門或人員對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性等進(jìn)行核實(shí)。未經(jīng)核實(shí)不得開放。立法也應(yīng)明確規(guī)定核實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，便于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。第二，注明出處。數(shù)據(jù)提供機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性等負(fù)責(zé)，因此，行政機(jī)關(guān)上傳數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)標(biāo)明該數(shù)據(jù)的來源并對(duì)準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。第三，定期更新。政府?dāng)?shù)據(jù)提供機(jī)關(guān)應(yīng)在特定的時(shí)間間隔內(nèi)履行更新政府?dāng)?shù)據(jù)義務(wù)。更新政府?dāng)?shù)據(jù)是數(shù)據(jù)提供機(jī)關(guān)的一項(xiàng)持續(xù)性義務(wù)，時(shí)間間隔的確定應(yīng)科學(xué)合理。第四，定期檢查與評(píng)估。政府?dāng)?shù)據(jù)開放后，應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、是否完整、更新是否及時(shí)、是否采用機(jī)器可讀格式等進(jìn)行定期檢查，并評(píng)估政府?dāng)?shù)據(jù)的可用性，從而不斷改善政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量。第五，更正數(shù)據(jù)、刪除數(shù)據(jù)等。開放的政府?dāng)?shù)據(jù)可能不準(zhǔn)確或存在錯(cuò)誤，應(yīng)建立完備的數(shù)據(jù)更正、刪除等制度，暢通行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、行政機(jī)關(guān)與公眾的協(xié)作、溝通渠道，及時(shí)更正、刪除存在不準(zhǔn)確、錯(cuò)誤等問題的數(shù)據(jù)。

五、 自由使用原則

信息資源建設(shè)的關(guān)鍵是共享和開放[14]。其中，自由使用是國際公認(rèn)的一項(xiàng)開放數(shù)據(jù)原則，是公眾基于政府?dāng)?shù)據(jù)資源開展創(chuàng)新應(yīng)用的核心保障。根據(jù)國有財(cái)產(chǎn)理論，政府?dāng)?shù)據(jù)面向公共開放時(shí)屬于“公共用物”，體現(xiàn)為國有共產(chǎn)屬性，不得私設(shè)門檻阻礙公眾自由獲取和使用[15]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)政策立法也明確要求允許公眾自由使用開放數(shù)據(jù)，如美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》中規(guī)定，不受限制地使用和再利用政府?dāng)?shù)據(jù)是開放政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的重要界定要素之一。自由使用原則的具體內(nèi)容可從以下方面理解。

第一，賦予開放數(shù)據(jù)使用者自由使用權(quán)利。自由使用權(quán)，是指用戶享有自由使用從政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上獲取的數(shù)據(jù)資源的權(quán)利。賦予用戶自由使用權(quán)是貫徹落實(shí)自由使用原則的必然需求。我國現(xiàn)有地方開放平臺(tái)中，尚有平臺(tái)未明確賦予用戶自由使用權(quán)利，如江西省政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站；也有地方僅概括賦予用戶使用權(quán)，但未列明具體使用權(quán)限，如山東公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)。在賦予用戶自由使用權(quán)的平臺(tái)中，不同開放主體對(duì)用戶使用權(quán)利的理解不同，賦予用戶的具體使用權(quán)限也不同。例如，四川省公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)允許用戶自由利用、自由傳播與分享數(shù)據(jù)資源，但限制用戶有償轉(zhuǎn)讓獲取的數(shù)據(jù)資源；而貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)不僅允許用戶免費(fèi)訪問、獲取、使用、自由傳播、分享“完全開放”數(shù)據(jù)，還明確賦予用戶對(duì)此類數(shù)據(jù)享有不受限制地進(jìn)行商業(yè)和非商業(yè)性利用的權(quán)利。從促進(jìn)用戶利用數(shù)據(jù)創(chuàng)新，充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放目標(biāo)的角度而言，應(yīng)盡可能賦予用戶完整的、統(tǒng)一的自由使用權(quán)限，包括但不限于免費(fèi)使用、再分發(fā)、修改、分離、改編、非歧視、傳播、任何目的使用等權(quán)利。

第二，盡量減少對(duì)用戶的自由使用權(quán)作出限制。除非基于法定的、合理的理由，否則限制用戶自由使用權(quán)是不被允許的。例如，不應(yīng)對(duì)使用者的使用目的作出限制。用戶使用政府?dāng)?shù)據(jù)可能出于科學(xué)研究目的，也可能基于商業(yè)目的。以營利為目的的數(shù)據(jù)利用也應(yīng)被支持與鼓勵(lì)，因?yàn)榇祟愋袨橛兄趯?shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升服務(wù)水平等政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度目標(biāo)。又如，“限制只能在規(guī)定領(lǐng)域使用數(shù)據(jù)(比如只能在教育領(lǐng)域使用)也是不被允許的”。(5)Open Knowledge Foundation, Open Data Handbook, at http://opendatahandbook.org/guide/zh_CN/what-is-open-data/ (Last visited on March 17,2021).限制公眾使用政府?dāng)?shù)據(jù)必須具有法定正當(dāng)理由，并將此種限制降到最低。例如，為保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可以對(duì)用戶的自由使用權(quán)利作出限制，但這種限制應(yīng)以署名為限。

第三，任何人對(duì)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)享有平等的使用權(quán)利。這一內(nèi)容是平等原則的體現(xiàn)，也被稱為非專有性、非歧視性。任何人對(duì)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)都不享有排他控制權(quán)，不得排除他人使用數(shù)據(jù)的權(quán)利，任何人都享有平等訪問、獲取、使用和分享“開放數(shù)據(jù)”的權(quán)利。我國各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)也均在平臺(tái)聲明或服務(wù)條款中注明了非專有性或非歧視性條款，賦予所有用戶平等的數(shù)據(jù)獲取和利用權(quán)限，規(guī)定了“用戶享有數(shù)據(jù)資源的非排他使用權(quán)”或“不受歧視”條款。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可制度是落實(shí)自由使用原則、保障用戶自由使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)。為賦予用戶開放數(shù)據(jù)使用權(quán)限并規(guī)范用戶數(shù)據(jù)使用行為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放倡導(dǎo)者借鑒知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的公共許可制度，將許可使用協(xié)議引入政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用環(huán)節(jié)，建立起政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可制度。政府?dāng)?shù)據(jù)開放主體通過與使用者簽訂許可使用協(xié)議，將用戶使用開放數(shù)據(jù)的權(quán)利與義務(wù)明確下來。一方面，用戶的自由使用權(quán)擁有了法律保障；另一方面，開放主體也能據(jù)此規(guī)范管理數(shù)據(jù)利用活動(dòng)。一些開放主體直接將知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共許可適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用，如美國、澳大利亞、新西蘭等國使用知識(shí)共享許可(CC)、開放數(shù)據(jù)共用(ODC)等規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)利用活動(dòng)。也有國家專門制定適用于本國國情的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可，如英國、法國、加拿大等國的開放政府許可(OGL)。一般認(rèn)為，開放主體選擇的許可類型應(yīng)具有開放性，是否使用具有開放性的許可協(xié)議已成為衡量政府?dāng)?shù)據(jù)開放是否合格的關(guān)鍵因素。美國《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》將開放許可解釋為適用于公共數(shù)據(jù)資源的免費(fèi)提供且對(duì)復(fù)制、發(fā)布、分發(fā)、傳播、引用或改編沒有任何限制的法律保證。2014年10月，開放知識(shí)基金會(huì)將公共領(lǐng)域貢獻(xiàn)(CC0)、知識(shí)共享—署名4.0版(CC-BY-4.0)、知識(shí)共享—署名—相同方式共享4.0版(CC-BY-SA-4.0)、公共領(lǐng)域貢獻(xiàn)和許可(PDDL)、數(shù)據(jù)庫共享許可(ODC-BY)和開放數(shù)據(jù)庫許可(ODbL)列為符合開放定義的許可種類。雖然不同主體對(duì)許可協(xié)議的開放性解釋不盡相同，但基本表達(dá)了對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)作出最低限度的使用限制這一核心思想。

六、 公眾參與原則

人民群眾多元需求的滿足有賴于政府創(chuàng)新[16]，政府?dāng)?shù)據(jù)潛能釋放亦有賴于“公民的集體智慧”[17]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度構(gòu)建離不開公民、企業(yè)、社會(huì)組織、科研機(jī)構(gòu)等第三方主體的參與協(xié)作，公眾參與原則因此成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一項(xiàng)基本原則。政府?dāng)?shù)據(jù)開放重塑了政府與公民在既有政府信息公開制度下的關(guān)系結(jié)構(gòu)?！熬驼c公眾的關(guān)系而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開放建立了一種雙方合作共贏而非對(duì)抗的關(guān)系”[18]。具體而言，政府角色由政府信息公開管理者轉(zhuǎn)變?yōu)檎當(dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)者。公民也從被動(dòng)的知情者和服務(wù)接收者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的公共服務(wù)聯(lián)合生產(chǎn)者和開放數(shù)據(jù)用戶[19]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放之所以能改變政府與公民的傳統(tǒng)關(guān)系模式，在于其以促進(jìn)數(shù)據(jù)資源利用與價(jià)值釋放為核心目的的定位。數(shù)據(jù)資源價(jià)值挖掘?qū)Φ谌綇V泛合作具有較強(qiáng)依賴性，政府必須通過轉(zhuǎn)變角色以適應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)需要，從而實(shí)現(xiàn)既定行政目標(biāo)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的政府與公眾關(guān)系也決定了公眾參與應(yīng)被置于基本原則的重要地位?！罢ㄓ屑皶r(shí)協(xié)調(diào)各方面利益，才能讓公眾共享改革發(fā)展成果?！盵20]

公眾參與原則貫穿政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用全過程，“數(shù)據(jù)公開的有效性在于社會(huì)普羅大眾對(duì)所參與的公共議題的理解程度”[21]。有學(xué)者將政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公眾參與從理論層面構(gòu)建為告知型參與(政府向公眾傳達(dá)信息)、咨詢型參與(政府咨詢公眾意見)、合作型參與(政府與公眾平等合作)和授權(quán)型參與(政府與公眾共同治理)四種模式[22]。其中，由于告知型參與僅表現(xiàn)為政府告知公眾相關(guān)決策信息，公眾的理解和參與程度很低，并不構(gòu)成典型意義上的公眾參與。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，公眾理解和參與更多體現(xiàn)為合作型和授權(quán)型兩種深度參與模式。

首先，公眾參與數(shù)據(jù)質(zhì)量維護(hù)、數(shù)據(jù)范圍確定等意見反饋機(jī)制。以數(shù)據(jù)質(zhì)量為例，政府?dāng)?shù)據(jù)開放后，公眾可參與到數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督活動(dòng)中。政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量是數(shù)據(jù)開放成效的基礎(chǔ)保障。有學(xué)者以就業(yè)領(lǐng)域的錯(cuò)誤數(shù)據(jù)為例，分析其給大數(shù)據(jù)分析帶來的巨大危害，即“建立在不準(zhǔn)確、有偏見或沒有代表性的數(shù)據(jù)上的算法可能會(huì)產(chǎn)生帶有種族、性別或其他受保護(hù)特性的結(jié)果，從而進(jìn)一步加劇不平等”[23]。廣泛的用戶在發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)問題方面具有天然優(yōu)勢。據(jù)此，大多數(shù)開放平臺(tái)均設(shè)置數(shù)據(jù)糾錯(cuò)功能板塊，鼓勵(lì)公眾反饋數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。此外，公眾還可以在獲取與使用數(shù)據(jù)過程中，對(duì)數(shù)據(jù)范圍變動(dòng)提出需求或異議，向開放主體提出意見、投訴舉報(bào)等。

其次，開放主體在開放利用過程中與私主體開展廣泛公私合作。除了反饋意見建議外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放還需要引入互聯(lián)網(wǎng)公司、私人機(jī)構(gòu)、科研院所等第三方提供專業(yè)服務(wù)和技術(shù)支持。例如，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)、數(shù)據(jù)利用工具研發(fā)、開放實(shí)效評(píng)估、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等，都需要委托或與具備相應(yīng)能力和資質(zhì)的第三方主體合作完成。例如根據(jù)《貴州條例》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為提升政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量可委托第三方開展政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)范治理工作。政府?dāng)?shù)據(jù)開放有賴于公眾參與、支持與回應(yīng)的特質(zhì)使公私合作模式在數(shù)據(jù)開放監(jiān)管與服務(wù)提供方面呈現(xiàn)出較大適用空間?！渡虾＾k法》第24條第2款明確規(guī)定：“本市鼓勵(lì)數(shù)據(jù)利用主體與市經(jīng)濟(jì)信息化部門、市大數(shù)據(jù)中心以及數(shù)據(jù)開放主體開展合作，將利用公共數(shù)據(jù)形成的各類成果用于行政監(jiān)管和公共服務(wù)，提升公共管理的科學(xué)性和有效性?！?/p>

最后，公眾參與原則也體現(xiàn)在數(shù)據(jù)利用環(huán)節(jié)，為促進(jìn)數(shù)據(jù)利用而建立相關(guān)保障與促進(jìn)制度。例如，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可制度，為公眾的數(shù)據(jù)再利用權(quán)利提供法律保障；再如，為鼓勵(lì)公眾積極投身數(shù)據(jù)創(chuàng)新，舉辦開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽。以浙江省為例，浙江省數(shù)據(jù)開放平臺(tái)使用數(shù)據(jù)開放授權(quán)許可使用協(xié)議，依法賦予用戶自由復(fù)制、發(fā)布、利用、傳播、分享等使用權(quán)利?！墩憬k法》還明確規(guī)定，公共數(shù)據(jù)主管部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公民、法人和其他組織利用開放數(shù)據(jù)開展應(yīng)用示范，帶動(dòng)各類社會(huì)力量開展公共數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新。根據(jù)數(shù)據(jù)開放分級(jí)分類要求，可將公眾參與數(shù)據(jù)利用分為以下兩種情況：一是不特定社會(huì)主體對(duì)完全開放類數(shù)據(jù)的普惠式使用，二是主體對(duì)有限開放類數(shù)據(jù)的特定使用。以上兩種類型的數(shù)據(jù)利用都是公眾參與數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用的表現(xiàn)形式，區(qū)別在于后者的參與程度更深，是公私合作解決公共治理難題的重要途徑。

七、結(jié) 論

基本原則是指導(dǎo)法律制度具體構(gòu)建的根本遵循，發(fā)揮著統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范指引的關(guān)鍵作用。在中央層面專門政策和統(tǒng)一立法缺位的現(xiàn)狀下，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則有益于地方數(shù)據(jù)開放實(shí)踐的開展與相關(guān)法律制度的建立。政府?dāng)?shù)據(jù)開放為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的政府改革和價(jià)值創(chuàng)造提供了創(chuàng)新思路，但同時(shí)其存在的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)也加大了政府治理難度。在數(shù)據(jù)開放利用積極面向的背后，還潛藏著巨大的數(shù)據(jù)安全隱患，而解決好數(shù)據(jù)安全問題也是政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的前提條件。基于此，數(shù)據(jù)安全保護(hù)原則應(yīng)成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則，也是最為根本性的一項(xiàng)原則，確定了應(yīng)在安全基礎(chǔ)上探索數(shù)據(jù)開放與利用之道的基調(diào)。同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度緣起與直接目的決定了該制度應(yīng)圍繞提升政府?dāng)?shù)據(jù)可用性、促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值釋放的核心宗旨展開。而這一核心要旨的實(shí)現(xiàn)有賴于數(shù)據(jù)、開放和利用三個(gè)要素的共同作用。據(jù)此，為開放數(shù)據(jù)資源提供基礎(chǔ)質(zhì)量保障的數(shù)據(jù)質(zhì)量原則，以用戶需求為中心提供開放數(shù)據(jù)的需求導(dǎo)向原則和落實(shí)用戶數(shù)據(jù)再利用權(quán)益的自由使用原則，都應(yīng)被確立為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則。以上三項(xiàng)原則形成了數(shù)據(jù)利用閉環(huán)，為數(shù)據(jù)可用性提供了根本保障。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度較政府信息公開等傳統(tǒng)制度具有特殊性，其制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)使用者和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等第三方主體具有較強(qiáng)依賴性，公眾在數(shù)據(jù)開放與利用的全過程中參與度很高，這也為公私合作治理創(chuàng)造了巨大空間。由此，公眾參與也應(yīng)被提煉為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一項(xiàng)基本原則。綜上，數(shù)據(jù)安全保護(hù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、需求導(dǎo)向、自由使用和公眾參與都是政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用過程中的關(guān)鍵面向，均應(yīng)被確立為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則。