從新疆棉花事件看美國法的域外效力

徐書林

(中國政法大學(xué) 國際法學(xué)院，北京 100088)

2021年3月24日，瑞典服裝品牌H&M一份前一年8月發(fā)表在其官方網(wǎng)站上的聲明在中國社交平臺上引發(fā)了廣泛關(guān)注，該份聲明稱中國新疆地區(qū)存在所謂“強(qiáng)迫勞動”的情況。(1)這份名為“H&M集團(tuán)關(guān)于新疆盡職調(diào)查的聲明”稱，H&M集團(tuán)對來自民間社會組織的報告和媒體的報道“深表關(guān)注”，其中包括對新疆地區(qū)少數(shù)民族“強(qiáng)迫勞動”和“宗教歧視”的指控。聲明表示，H&M不與位于新疆的任何服裝制造工廠合作，也不從該地區(qū)采購產(chǎn)品/原材料。這份聲明隨即引發(fā)中國網(wǎng)民的憤怒。參見文獻(xiàn)[1]。經(jīng)查詢，包括阿迪達(dá)斯、耐克、優(yōu)衣庫等在內(nèi)的多個國際知名品牌都曾發(fā)表過類似的聲明。這些品牌均聲稱只使用經(jīng)過良好棉花發(fā)展協(xié)會(Better Cotton Initiative,簡稱BCI)認(rèn)證的棉花，并已停止與新疆棉花的合作。BCI總部曾于2020年10月發(fā)表聲明，聲稱中國新疆存在所謂“嚴(yán)重的強(qiáng)迫勞動情況”[2]。但BCI上海辦事處于2021年3月26日在其官方社交平臺發(fā)表聲明，表示BCI中國項目組未曾在新疆發(fā)現(xiàn)一起強(qiáng)迫勞動活動。[3]

中國民眾憤怒之余，也有所疑惑，本該以逐利為目的的商業(yè)資本即便不再使用已被BCI暫停認(rèn)證的新疆棉花，又為何畫蛇添足式地在中國新疆所謂人權(quán)問題上指手畫腳？BCI為何會在其中國項目組沒有發(fā)現(xiàn)中國新疆存在所謂“強(qiáng)迫勞動”活動的情況下仍然選擇暫停對新疆棉花的認(rèn)證工作？這些線索都表明這次事件背后不是簡單的棉花認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)問題。有跡象表明，這次事件深層次的原因是受到了美國法的影響。

一、新疆棉花事件背后的美國法影響

(一)BCI暫停對新疆棉花的認(rèn)證

BCI總部曾于2020年10月發(fā)表聲明，稱“中國新疆地區(qū)持續(xù)存在的強(qiáng)迫勞動和其他侵犯人權(quán)的指控,以及在農(nóng)場層面上不斷增加的強(qiáng)迫勞動風(fēng)險，導(dǎo)致經(jīng)營環(huán)境難以維持，BCI已于2020年3月暫停了對新疆棉花的認(rèn)證工作，并決定停止在該地區(qū)的所有實地活動”[2]。另據(jù)報道，在2020年3月12日，從事棉花加工的某新疆公司收到了來自BCI的電子郵件，稱“鑒于目前國際環(huán)境的復(fù)雜情況，BCI理事會最終決定，在2020—2021年度將暫停在中國新疆地區(qū)的認(rèn)證計劃和證書”[4]。

從上述材料可以看出，BCI總部因認(rèn)為中國新疆地區(qū)存在所謂“強(qiáng)迫勞動及其他侵犯人權(quán)”等情形，暫停了對中國新疆地區(qū)的認(rèn)證活動，而由于BCI《會員行為準(zhǔn)則》規(guī)定該協(xié)會的會員必須采購一定比例的經(jīng)過BCI認(rèn)證的可持續(xù)棉花，[5]從而促使BCI的企業(yè)會員減少或停止使用新疆棉花。(2)經(jīng)查詢，在2019年末，BCI就已擁有超過1800家會員，涵蓋了從農(nóng)民組織到零售商和品牌的整個全球棉花供應(yīng)鏈，其中不乏耐克、阿迪達(dá)斯、優(yōu)衣庫、ZARA等知名服裝品牌。參見https://bettercotton.org/about-bci/who-we-are/，訪問日期：2021-03-26.但是，BCI卻沒有提供任何證據(jù)支撐它所認(rèn)定的事實，而且總部的認(rèn)定與其上海辦事處的聲明存在明顯的矛盾。此外，BCI在郵件中所稱的“國際環(huán)境的復(fù)雜情況”具體又指什么，這與BCI暫停對新疆棉花的認(rèn)證工作之間又有什么關(guān)系？

(二)BCI郵件中所稱的國際環(huán)境

考察當(dāng)時的國際環(huán)境，不難發(fā)現(xiàn)，彼時美國正大肆炒作中國新疆所謂人權(quán)問題。2020年3月11日，美國眾議院多位議員提出《維吾爾族強(qiáng)迫勞動預(yù)防法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Bill)，該法案立法目的系確保所有涉中國新疆的貨物都不能進(jìn)入美國市場。(3)H.R.6210.該法案同時提到：根據(jù)“公開的報告”，包括阿迪達(dá)斯、耐克、H&M等在內(nèi)的多家公司已經(jīng)或涉嫌直接雇用強(qiáng)迫勞動或從涉嫌使用強(qiáng)迫勞動的供應(yīng)商處進(jìn)行采購；(4)H.R.6210.§ 2(7).這些企業(yè)的行為已經(jīng)違反了美國1930年《關(guān)稅法》第307條的規(guī)定，這些商品都可能會被扣押，并可能招致對進(jìn)口商的刑事調(diào)查。(5)H.R.6210.§ 2(8).

當(dāng)年7月1日，美國國務(wù)院、財政部、商務(wù)部、國土安全部曾對外聯(lián)合發(fā)布了一份通報，該通報稱“新疆廣泛存在所謂侵犯人權(quán)的情況，并提醒相關(guān)企業(yè)、個人等，若參與新疆相關(guān)的商業(yè)往來，可能面臨包括預(yù)扣令(Withhold Release Orders)、(6)預(yù)扣令：依據(jù)美國1930年《關(guān)稅法》第307條，美國不允許存在“強(qiáng)迫勞動”的產(chǎn)品進(jìn)入美國任何港口。如果美國海關(guān)懷疑相關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品可能來自“強(qiáng)迫勞動”，將會對其暫扣，進(jìn)口商有3個月的時間去證明這些貨物不是來自“強(qiáng)迫勞動”；如果進(jìn)口商未提供相關(guān)證明或美國海關(guān)未予采信，相關(guān)貨物將被扣留并不得進(jìn)入美國。民事或刑事調(diào)查、出口管制等行政措施管制的風(fēng)險”[6]。雖然這份通報明確表示不具有法律效力，但清楚表達(dá)了美國在中國新疆所謂人權(quán)問題上的態(tài)度。對相關(guān)企業(yè)而言，這更是一份要求其與新疆業(yè)務(wù)做切割的預(yù)告書。

同年9月8日、11月30日以及次年1月13日，美國海關(guān)和邊境保護(hù)局(U.S.Customs and Border Protection)分別發(fā)布了三項內(nèi)容涉及新疆棉花的預(yù)扣令，預(yù)扣令范圍也逐步升級，(7)海關(guān)和邊境保護(hù)局做出的三項預(yù)扣令中，2020年9月8日的第一份預(yù)扣令針對的是新疆準(zhǔn)噶爾棉麻有限公司生產(chǎn)的新疆棉花和加工棉，2020年11月30日的第二份預(yù)扣令針對的是新疆生產(chǎn)建設(shè)總公司及其附屬公司的棉花及棉制品，2021年1月13日的第三份預(yù)扣令則將預(yù)扣令范圍擴(kuò)大到整個新疆地區(qū)，內(nèi)容上增加了番茄，并將預(yù)扣令范圍擴(kuò)大到棉花和番茄的下游產(chǎn)品。參見U.S.Customs and Border Protection，https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings。理由均是中國新疆存在所謂“強(qiáng)迫勞動”。

根據(jù)上述梳理可以發(fā)現(xiàn)：第一，美國眾議院提出涉新疆議題的法案與BCI公告中提及的暫停與新疆棉花加工企業(yè)認(rèn)證合作的時間點(diǎn)(2020年3月)，以及這份公告的發(fā)布時間(2020年10月)與美國對中國新疆所謂“強(qiáng)迫勞動”問題發(fā)難(2020年3月與9月)的時間線十分接近；第二，《維吾爾族強(qiáng)迫勞動預(yù)防法案》中對一些企業(yè)指名表達(dá)了質(zhì)疑，相關(guān)企業(yè)亦在之后都發(fā)表了有關(guān)停止使用新疆棉花的聲明。因此，有理由相信，BCI郵件中所稱的“國際環(huán)境的復(fù)雜情況”即指當(dāng)時中美在新疆問題上的紛爭，BCI和相關(guān)企業(yè)都受到了來自美國方面的壓力。

另一方面，美國國務(wù)院發(fā)言人波特(Ms Porter)在2021年3月26日舉行的例行發(fā)布會上對中國網(wǎng)民抵制相關(guān)品牌的行為進(jìn)行了回應(yīng)，稱“我們贊揚(yáng)遵守美國法律的公司，并確保我們所消費(fèi)的產(chǎn)品不是由強(qiáng)迫勞動制成的”[7]。

種種跡象表明，BCI暫停對中國新疆棉花的認(rèn)定工作，進(jìn)而其企業(yè)會員與中國新疆棉花割席不過是表面現(xiàn)象，更深層次的原因是它們受美國預(yù)扣令的直接影響以及對美國潛在立法的擔(dān)憂。

(三)美國打壓新疆棉花的美國法依據(jù)

美國海關(guān)和邊境保護(hù)局自2020年9月以來發(fā)布的3份針對中國棉花的預(yù)扣令，其依據(jù)均是1930年《關(guān)稅法》第307條。(8)參見U.S.Customs and Border Protection，https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings。除了這條法律外，美國法上還存在其他可以適用的法律條款，未來亦有可能增加新的立法。

1.預(yù)扣令適用的法律

前已述及，美國三項預(yù)扣令的法律依據(jù)均是1930年《關(guān)稅法》第307條。依之，被認(rèn)定為存在強(qiáng)迫勞動的商品，將不得進(jìn)入美國任何港口，亦不得進(jìn)口。(9)See 19 U.S.C.§ 1307.根據(jù)該條規(guī)定，某一國家、地區(qū)或公司一旦被美國認(rèn)定為存在“強(qiáng)迫勞動”現(xiàn)象，其商品將可能不能進(jìn)入美國市場。

2.潛在可適用的美國現(xiàn)行法律法規(guī)

除了1930年《關(guān)稅法》外，美國實際上還可以依據(jù)多項法律與行政法規(guī)對中國新疆棉花采取限制措施：

(1)2020年《維吾爾人權(quán)政策法》(Uyghur Human Rights Policy Act of 2020)。該法已于2020年6月17日由時任總統(tǒng)特朗普簽署生效。該法要求美國利用其資源解決中國新疆存在的所謂“侵犯人權(quán)”的情況，(10)See Uyghur Human Rights Policy Act of 2020.§2.并授權(quán)總統(tǒng)對所謂侵犯中國新疆地區(qū)人權(quán)的外國人實施包括凍結(jié)資產(chǎn)、簽證限制、罰款等在內(nèi)的制裁措施。(11)See Uyghur Human Rights Policy Act of 2020.§6.

(2)《人口販運(yùn)受害者保護(hù)法》(The Trafficking Victims Protection Act)。該法將行為人明知或應(yīng)當(dāng)知道相關(guān)企業(yè)存在“強(qiáng)迫勞動”的情況但依然從中獲益的行為認(rèn)定為刑事犯罪，當(dāng)事人將面臨最高無期徒刑的刑罰。(12)See 18 U.S.Code § 1589.

(3)第13818號行政命令(Executive Order (E.O.)13818)。該行政命令于2017年12月20日由時任總統(tǒng)特朗普頒布。特朗普總統(tǒng)在發(fā)布該行政命令時明確表示該命令針對的目標(biāo)之一就是發(fā)生在美國境外的侵犯人權(quán)的行為。[8]該法授予美國行政部門可以對外國侵犯人權(quán)的行為人實施金融制裁的權(quán)力。(13)See Executive Order (E.O.)13818,§1.而一旦被列為金融制裁對象，其不僅在美國的商業(yè)活動將受到極大限制，在以美元結(jié)算的金融機(jī)構(gòu)從事的金融活動也將被約束，甚至可觸發(fā)次級制裁，第三方實體也將被限制與其開展商業(yè)活動。(14)See Office of Foreign Assets Control,Treasury,Economic Sanctions Enforcement Guidelines.因此，對于企業(yè)而言，美國經(jīng)濟(jì)制裁的負(fù)面影響是顯著的。

3.未來可能適用的法律

盡管美國眾議院議員于2020年提出的《維吾爾族強(qiáng)迫勞動預(yù)防法案》最終未能成為正式立法，不過，次年1月27日，眾議院已有議員重新引入了該立法提案，其保留了禁止所有涉新疆產(chǎn)品進(jìn)入美國的條款。(15)S.65 §3.鑒于2019年版的法案在眾議院以絕對的優(yōu)勢票數(shù)通過，該法案未來仍有較大可能成為正式立法。這一法案一旦最終生效，涉新疆產(chǎn)品將難以進(jìn)入美國，其打擊力度與影響范圍亦將顯著擴(kuò)大。

綜上所述，美國法上有多項立法或行政法規(guī)授權(quán)美國行政部門可以以存在包括“強(qiáng)迫勞動”在內(nèi)的人權(quán)問題為由限制相關(guān)產(chǎn)品出口至美國。而人權(quán)問題極易受到政治操弄，美國由此可以借助其本國法以人權(quán)問題為理由向目標(biāo)對象實施單邊限制，并期望達(dá)成某些政治目的。

另一方面，美國建立了完備的對外制裁體系，不僅有專門針對“強(qiáng)迫勞動”而設(shè)定的規(guī)制條款，在針對中國新疆的立法中亦納入了制裁條款，美國行政部門還可通過將相關(guān)實體或地區(qū)列為金融制裁目標(biāo)從而對其進(jìn)行更為嚴(yán)苛的打擊。美國在此次事件中僅動用了1930年《關(guān)稅法》第307條的規(guī)定，且在《維吾爾族強(qiáng)迫勞動預(yù)防法案》立法活動啟動之初，BCI就暫停了對新疆棉花的認(rèn)證工作，美國法的威懾力可見一斑。

必須指出的一點(diǎn)是，通過上文梳理，可以發(fā)現(xiàn)美國在針對中國新疆存在的所謂人權(quán)問題上，尚有許多“法律彈藥”未使用，這理應(yīng)引起我國關(guān)注，及早開展研究，做好備案。

二、美國限制新疆棉花的法理分析

美國已經(jīng)依據(jù)1930年《關(guān)稅法》對新疆棉花發(fā)布了三次預(yù)扣令，且還可以通過其他美國法律施加其他限制。美國發(fā)布的預(yù)扣令，其法律性質(zhì)是什么，如何發(fā)揮作用，在國際法上是否具有正當(dāng)性?下文將對這些問題進(jìn)行討論。

(一)美國預(yù)扣令的法律性質(zhì)

表面上看，美國對新疆棉花限制進(jìn)口不過是一項貿(mào)易壁壘，但其理由不同于一般的設(shè)置貿(mào)易壁壘的理由。(16)如存在傾銷、過度補(bǔ)貼、不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、損害國家安全利益等。其預(yù)扣令針對的是中國新疆存在的所謂“強(qiáng)迫勞動”現(xiàn)象，在這種所謂“強(qiáng)迫勞動”現(xiàn)象沒有改變的情況下，美國不會停止針對中國棉花的預(yù)扣令。換言之，美國是想借由預(yù)扣令迫使中國改變中國新疆存在的所謂“強(qiáng)迫勞動”現(xiàn)象。因此，這一行為不是單純的貿(mào)易壁壘問題，而是試圖以其國內(nèi)法規(guī)制發(fā)生在美國域外的行為。而一國權(quán)力機(jī)關(guān)針對本國領(lǐng)域外發(fā)生的行為在本國域內(nèi)適用或執(zhí)行國內(nèi)法，在國際法上被稱作“國內(nèi)法的域外效力”。[9]174

進(jìn)一步而言，國內(nèi)法的域外效力有多種表現(xiàn)形式，單邊經(jīng)濟(jì)制裁是其中一種。單邊經(jīng)濟(jì)制裁是指在未經(jīng)區(qū)域或多邊經(jīng)濟(jì)組織許可及被制裁國同意的前提下，對另一國或國際團(tuán)體所實施的單邊行為。[10]美國針對中國新疆棉花發(fā)布的預(yù)扣令正是僅以其國內(nèi)法限制新疆棉花出口到美國，進(jìn)而達(dá)到影響中國新疆存在的所謂“強(qiáng)迫勞動”的目的，這符合單邊經(jīng)濟(jì)制裁的含義。據(jù)此，美國針對新疆棉花的預(yù)扣令實質(zhì)上系美國依其國內(nèi)法針對中國新疆棉花實施的單邊經(jīng)濟(jì)制裁。

相較于直接冠以“制裁”之名的行政措施，美國針對新疆棉花的單邊經(jīng)濟(jì)制裁顯得更加隱晦，淡化了“制裁”的色彩。不過，從預(yù)扣令的內(nèi)容來看，亦是期望借此實現(xiàn)美國對域外行為的規(guī)制，可謂“換湯不換藥”。

(二)美國預(yù)扣令對中國新疆的影響路徑

區(qū)別于針對純國內(nèi)行為的規(guī)制，一國欲規(guī)制在其域外發(fā)生的行為面臨著如何實現(xiàn)的現(xiàn)實難題。換言之，具有域外效力的法律能否真正發(fā)揮作用，關(guān)鍵就在于能否影響外國主體的行為。[11]552為了切實改變中國新疆地區(qū)的“勞動現(xiàn)狀”，從美國的做法來看，美國試圖通過以下路徑對中國新疆地區(qū)產(chǎn)生影響：

1.負(fù)面宣傳

聲譽(yù)對個人、企業(yè)甚至地區(qū)或國家的重要性不言而喻。如果被認(rèn)定為違法者，顯然在商業(yè)上對其不利。[12]有學(xué)者認(rèn)為，除了罰款、禁令、刑事處罰等“法定”執(zhí)法手段外，負(fù)面宣傳等“軟處罰”對商業(yè)主體聲譽(yù)的損害最終會在市場上對其造成比罰款更為嚴(yán)重的損害。[13]美國三次發(fā)布的預(yù)扣令，其理由都是中國新疆存在所謂“強(qiáng)迫勞動”現(xiàn)象，其首先要做的就是希望借此營造中國新疆的負(fù)面形象，從而影響到相關(guān)商業(yè)主體的行為并為自己的單邊經(jīng)濟(jì)制裁尋找合理依據(jù)。這也充分表明，美國針對新疆棉花的預(yù)扣令不僅是一場法律戰(zhàn)，還是一場輿論戰(zhàn)。

2.市場破壞策略

根據(jù)國家統(tǒng)計局和新疆統(tǒng)計局的統(tǒng)計資料，我國2020年全年棉花產(chǎn)量591萬t，[14]新疆全年棉花產(chǎn)量516.1萬t，[15]占比87%，可以說新疆棉花在新疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)乃至我國棉紡織業(yè)中都占有重要地位。美國的預(yù)扣令正是針對中國新疆重要的經(jīng)濟(jì)作物棉花做出的，并在第二、三次預(yù)扣令中，將限制范圍逐步擴(kuò)大到中國新疆棉花整個下游產(chǎn)品。可以看出，美國想要規(guī)制新疆存在的所謂“強(qiáng)迫勞動”問題，它的選擇是破壞在新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)中具有重要地位的棉花及相關(guān)市場，而已重新引入眾議院審議的《維吾爾族強(qiáng)迫勞動預(yù)防法案》更是將針對對象擴(kuò)大到所有涉疆商品。正是由于美國預(yù)扣令的影響，以及擔(dān)憂升級的制裁措施，眾多品牌選擇停止使用新疆棉花。據(jù)此，美國通過對相關(guān)地區(qū)的重要產(chǎn)業(yè)進(jìn)行精確打擊，從而迫使相關(guān)地區(qū)的政府做出令美國滿意的改變。如果說負(fù)面宣傳只是對規(guī)制對象產(chǎn)生間接影響，那么單邊經(jīng)濟(jì)制裁則通過市場破壞策略，在解決國內(nèi)法域外效力實現(xiàn)上的困難方面顯然更為直接、有效。[11]555

3.通過行業(yè)組織施加影響

BCI自詡非營利性組織，也是全球棉花制品生產(chǎn)鏈上的重要行業(yè)組織，其在這次事件中也起到了推波助瀾的作用。這一組織暫停對新疆棉花進(jìn)行認(rèn)證的做法也促使它的企業(yè)會員減少甚至停止使用新疆棉花。

上文已提及，BCI的決定相當(dāng)程度上是受到了美國方面的壓力。除此之外，根據(jù)BCI的架構(gòu)，美國國際開發(fā)署(U.S.Agency for International Development)位于BCI六大贊助伙伴之列。(17)參見The Better Cotton Initiative,https://bettercotton.org/。而美國國際開發(fā)署的目標(biāo)之一就是貫徹美國的外交政策。[16]因此，有理由相信，美國國際開發(fā)署對BCI的決定施加了影響，BCI也因而在一定程度上替美國實施制裁。

另一方面，除了上述三種在此次事件中有跡可循的手段外，根據(jù)美國潛在的可適用法律，美國還可綜合運(yùn)用出口管制、金融限制等手段達(dá)到規(guī)制目的。通過這些措施，美國可以對他國施加巨大的壓力，以迫使他國做出改變。

(三)美國預(yù)扣令的國際法合理性分析

傳統(tǒng)上，地理界限為一國行使管轄權(quán)基礎(chǔ)劃定了邊界。[17]但常設(shè)國際法院(Permanent Court of International Justice,PCIJ)在“荷花號案”中確定了國際法不禁止即為允許的“荷花號原則”，(18)The S.S.Lotus (France v Turkey)(Judgement),[1972] PCJJ (ser A)No.10.這成為法律效力突破地域效力的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。雖然“荷花號案”判決遭到了不少學(xué)者的批評，但越來越多的國家都已制定具有域外效力的法律，法律屬地主義的式微已不可避免。不過，這并不意味著一國可以無限制地擴(kuò)張其本國法的域外效力，其依然受到國際法原則的限制，美國針對新疆棉花的預(yù)扣令的國際法合理性至少在以下幾個方面受到挑戰(zhàn)：

1.不符合管轄權(quán)基礎(chǔ)理論

就一國的管轄權(quán)而言，根據(jù)國際實踐，有四種管轄權(quán)得到當(dāng)代國際法的廣泛認(rèn)可：屬地管轄、屬人管轄、保護(hù)管轄與普遍管轄。[18]108后三種管轄權(quán)均有可能構(gòu)成屬地管轄的突破，從而為國內(nèi)法的域外效力提供正當(dāng)性依據(jù)。[9]184

屬地管轄，是指國家對其領(lǐng)土內(nèi)的人、物或行為，除國際法公認(rèn)豁免者外，有行使管轄的權(quán)力；屬人管轄，是指基于國家主權(quán)所具有的屬人優(yōu)越權(quán)，國家對其國民具有管轄的權(quán)力，不論其在國內(nèi)還是在國外；保護(hù)管轄，是指危害國家基本利益的犯罪行為，其基本利益受到危害的國家有權(quán)進(jìn)行管轄，如果外國人在外國做出危害本國的行為，該國有權(quán)進(jìn)行管轄；普遍管轄，是專門針對國際犯罪的管轄權(quán)，是國家根據(jù)國際法規(guī)定對國際罪行進(jìn)行管轄的權(quán)力。[18]108-110

此外，國際法上還存在其他具有爭議的管轄權(quán)理論，但已得到一些國家的立法支持，主要包括：第一，“效果原則”，依之，一個國家可以對發(fā)生于域外的行為行使管轄權(quán)，“只要該行為在其領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生或意圖發(fā)生實質(zhì)性效果”；(19)See Restatement(3rd)of the Foreign Relations Law of the United States,§402(1)(c),403(1987).第二，“被動屬人原則”，其是國家根據(jù)受害人的國籍對發(fā)生在本國領(lǐng)土范圍以外的行為行使的管轄權(quán)。[19]

依據(jù)上述管轄權(quán)理論，不難看出，除了普遍管轄原則外，無論是受到國際法廣泛認(rèn)可的另外三項管轄權(quán)理論，抑或尚存爭議的兩項管轄權(quán)理論，它們都要求本國與規(guī)制對象之間存在一定的地域聯(lián)系。換言之，除特例外，主權(quán)國家不該對完全缺乏地域聯(lián)系的域外行為行使管轄權(quán)。[20]而普遍管轄原則僅針對特定的國際罪行，如海盜、販奴、種族滅絕等，只有達(dá)到這些國際罪行的程度時，一國才能適用普遍管轄原則。

依據(jù)上述管轄原則對美國預(yù)扣令的管轄權(quán)基礎(chǔ)進(jìn)行考察：首先，美國發(fā)布預(yù)扣令的理由是中國新疆存在的所謂“強(qiáng)迫勞動”現(xiàn)象，新疆位于美國境外，美國自然無法依據(jù)屬地管轄原則行使管轄權(quán)；其次，即便中國新疆存在所謂“強(qiáng)迫勞動”現(xiàn)象，其與海盜、販奴、種族滅絕等罪行的嚴(yán)重性也無法相稱，因此美國發(fā)布預(yù)扣令也無法以普遍管轄原則為依據(jù)；最后，美國發(fā)布的預(yù)扣令針對的是發(fā)生在中國新疆所謂的“強(qiáng)迫勞動”現(xiàn)象，這顯然與美國之間不存在任何聯(lián)結(jié)點(diǎn)，故美國的行為亦無法以剩余其他項管轄權(quán)原則為依據(jù)。

綜上所述，美國針對新疆棉花的預(yù)扣令在國際法上缺乏管轄權(quán)基礎(chǔ)，美國針對新疆棉花發(fā)布的預(yù)扣令的國際法合理性高度存疑。

2.涉嫌違反不干涉原則

不干涉原則禁止一國對另一國家的主權(quán)實務(wù)進(jìn)行干涉，其作為一項國際法基本原則，被《聯(lián)合國憲章》《國際法原則宣言》《建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序的宣言》《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》等多個權(quán)威國際法文件確立。在1986年“尼加拉瓜案”中，國際法院(International Court of Justice,ICJ)首次對不干涉原則做了全面的闡釋，對不干涉原則的實踐做出了重要貢獻(xiàn)。(20)Nicaragua v.United States of America,ICJ Reports 1986,p.97,para.205.法院認(rèn)為該原則禁止任何國家或國家集團(tuán)以直接或間接的方式干預(yù)其他國家的內(nèi)政或外交事務(wù)，被禁止干預(yù)的事項須為國家依據(jù)主權(quán)原則可由國家自行決定的事務(wù)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化制度的選擇以及外交政策的制定，如果一個國家使用強(qiáng)制手段干涉屬于其他國家有權(quán)自行決定的事項，此種干涉就是不法行為。[21]

在新疆棉花事件中，美國以其國內(nèi)法凌駕于由中國新疆和相關(guān)企業(yè)自主選擇的貿(mào)易關(guān)系之上，以其國內(nèi)預(yù)扣令迫使相關(guān)企業(yè)放棄與新疆棉花的商業(yè)往來，明顯違反了國際法上的不干涉原則，缺乏國際法上的合理性。

3.涉嫌違反禁止權(quán)利濫用原則

國際法上，禁止權(quán)利濫用原則不允許一國在以下情況使用自己的權(quán)利：如果使用該權(quán)利會對其他國行使權(quán)利形成障礙，或者會造成與權(quán)利產(chǎn)生目的不相稱的結(jié)果，從而損害其他國家的利益。[22]這一原則已在國際司法裁決和仲裁裁決以及國際公約中應(yīng)用。比如，由常設(shè)國際法院審理的“上薩瓦自由區(qū)案”中，法院指出，“必須對濫用一項權(quán)利的情況做出保留，因為可以肯定的是，法國絕不能以控制警戒線為借口設(shè)置海關(guān)關(guān)卡來逃避其他的義務(wù)”(21)Case of The Free Zones of Upper Savoy and The District of Gex,PCJJ,Ser.A/B No.46,1932:75.。國際投資爭端解決中心(The International Center for Settlement of Investment Disputes,ICSID)在“鳳凰行動公司訴捷克共和國”一案中指出，“每一項法律規(guī)則都包含一項不應(yīng)被濫用的隱含條款”(22)Phoenix Action,Ltd v.The Czech Republic,ICSID Case No.ARB/06/5,15 April 2009,para.107.?！堵?lián)合國海洋法公約》第300條規(guī)定，締約國應(yīng)誠意履行根據(jù)本公約承擔(dān)的義務(wù)并應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利的方式，行使本公約所承認(rèn)的權(quán)利、管轄權(quán)和自由。

基于此，一國行使權(quán)利不能損害他國利益，否則構(gòu)成權(quán)利濫用。進(jìn)一步而言，雖然制定包括進(jìn)出口政策在內(nèi)的貿(mào)易方針是一國享有的權(quán)利，其是主權(quán)國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的體現(xiàn)(23)即便一國可以通過簽訂國際協(xié)議(如WTO協(xié)議)對此做出讓步，但也應(yīng)是以自愿為前提，因此這與主權(quán)國家自主訂立對外貿(mào)易政策不相矛盾。，但這應(yīng)以不損害他國利益為前提。美國針對中國棉花的預(yù)扣令不僅限制了中國棉花出口至美國，更是利用美國自身的影響力脅迫相關(guān)企業(yè)放棄使用新疆棉花，顯然損害了中國的權(quán)益，違反了國際法上的禁止濫用權(quán)利原則。

綜上所述，美國針對我國新疆產(chǎn)品施加的預(yù)扣令屬于單邊經(jīng)濟(jì)制裁，是國內(nèi)法發(fā)揮域外效力的方式之一。但從國際法的角度觀之，美國針對中國新疆棉花的預(yù)扣令缺乏管轄權(quán)基礎(chǔ)，且涉嫌違反多項國際法原則，其國際法合理性高度存疑。

三、中國的因應(yīng)

受美國預(yù)扣令的影響以及對美國使用更大范圍制裁的擔(dān)憂，此次事件涉及的各大國際品牌選擇與新疆棉花割席。即便對于這一事件，中國民意沸騰，但鑒于美國的巨大影響，筆者對這些品牌會改變棄用新疆棉花的做法并不樂觀。不過，這并不意味著中國在這件事情上沒有應(yīng)對的空間。下文將對我國可選的應(yīng)對方式進(jìn)行分析，分別從非法律層面和法律層面展開討論。另一方面，除了直接針對這一事件做出回應(yīng)外，美國法上完備的域外效力體系亦對我國加快構(gòu)建我國法域外效力體系具有重要的參考價值。

(一)針對新疆棉花事件的回應(yīng)

中國針對此次事件可以進(jìn)行多方面的回應(yīng)，本文將這些回應(yīng)分為非法律層面與法律層面的回應(yīng)，具體如下：

1.非法律層面的回應(yīng)

(1)聲譽(yù)挽回。美國針對中國新疆存在的所謂“強(qiáng)迫勞動”現(xiàn)象發(fā)布預(yù)扣令，其首先給來自新疆的產(chǎn)品扣上了“侵犯人權(quán)”的帽子。我國政府部門已在多個場合進(jìn)行澄清，但相關(guān)的不實報告仍然沒有停止。在這場輿論戰(zhàn)中，面對西方部分國家和媒體的不實指控，我國應(yīng)堅定地以事實予以回應(yīng)，多平臺多形式回?fù)糁{言，樹立新疆地區(qū)良好的國際形象。

(2)用市場選擇回應(yīng)市場破壞策略。這次新疆棉花事件中，美國再度使用了市場破壞策略，迫使棉花產(chǎn)業(yè)鏈上的眾多企業(yè)棄用新疆棉花。相關(guān)品牌方發(fā)布的聲明激起了中國民眾的普遍反感，它們的中國明星代言人紛紛與之取消了合作，廣大消費(fèi)者亦自發(fā)抵制這些品牌。有研究表明，民族主義、愛國主義會對消費(fèi)者的消費(fèi)行為產(chǎn)生重要影響，[23]相關(guān)品牌關(guān)于新疆棉花的聲明顯然激發(fā)了中國民眾廣泛的民族情感。因此，以中國消費(fèi)者“用腳投票”的方式回應(yīng)相關(guān)品牌基于非商業(yè)因素的選擇不失為一種辦法。

2.法律層面的回應(yīng)

第一，可由相關(guān)企業(yè)向美國法院提起訴訟。相關(guān)企業(yè)不僅包括受影響的新疆棉花企業(yè)，也包括被迫停止使用新疆棉花的下游企業(yè)。根據(jù)美國法律，美國國際貿(mào)易法院(The Court of International Trade)對非因公共健康或安全而為的禁運(yùn)爭議享有專屬管轄權(quán)。(24)See 28 USCS § 1581(I)(1)(c).(Amended at 2000).據(jù)此，這些企業(yè)可以向美國國際貿(mào)易法院起訴，要求美國行政部門撤回預(yù)扣令。然而，根據(jù)美國法院在“相關(guān)進(jìn)口公司訴國際碼頭工人協(xié)會”一案中的觀點(diǎn)，其認(rèn)為是否存在1930年《關(guān)稅法》第307條所稱的“強(qiáng)迫勞動”問題不屬于法律問題而系政治問題，司法對此不應(yīng)進(jìn)行干預(yù)。(25)Associated Imports,Inc.v.International Longshoremen’s Asso.,609 F.Supp.595.據(jù)此，中國新疆是否真的存在所謂“強(qiáng)迫勞動”現(xiàn)象，對美國法院而言并不重要，想要通過美國法院解除美國針對新疆棉花的預(yù)扣令因而不具有現(xiàn)實性。

第二，我國于2020年9月19日發(fā)布《不可靠實體清單規(guī)定》。依之，我國可以將違反正常的市場交易原則、中斷與中國企業(yè)正常交易的外國實體列入不可靠實體清單，從而對其做出包括進(jìn)出口限制、境內(nèi)投資限制、罰款等多項處理措施，(26)參見《不可靠實體清單規(guī)定》第2條、第10條。以借此要求相關(guān)企業(yè)停止因非商業(yè)理由中斷使用中國新疆棉花。不過，由于此次事件涉及的企業(yè)數(shù)量眾多，若要適用相關(guān)條款，必定會產(chǎn)生巨大的影響，我國政府須對此嚴(yán)加判斷。

第三，我國已于2021年1月9日施行《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》，我國可根據(jù)該辦法阻卻美國預(yù)扣令對相關(guān)企業(yè)的限制影響。具言之，我國政府部門可以根據(jù)《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》第6條的規(guī)定，發(fā)布針對美國預(yù)扣令的禁令，要求相關(guān)企業(yè)不得因美國預(yù)扣令禁用中國新疆棉花。

第四，美國預(yù)扣令針對的是我國新疆地區(qū)，其顯然是一種限制措施，根據(jù)《中華人民共和國對外貿(mào)易法》第7條的規(guī)定，我國在這種情況下可以對其采取相應(yīng)的措施。換言之，我國亦可以發(fā)布行政命令，限制進(jìn)口來自美國主要棉花產(chǎn)區(qū)的棉花，這亦符合國際法上的對等原則。不過，這一措施面臨一個問題，即根據(jù)2020年中美雙方簽署的《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》，我國同意在2020年1月1日—2021年12月31日間，增加對美國棉花的進(jìn)口。(27)參見《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》第6.1條。因此，我國應(yīng)審慎評估這一做法可能帶來的違反中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議的影響。

第五，我國于2021年6月10日通過了《中華人民共和國反外國制裁法》(以下簡稱《反外國制裁法》)，根據(jù)該法第3條，我國有權(quán)對“外國國家違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，以各種借口或者依據(jù)其本國法律對我國進(jìn)行遏制、打壓，對我國公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國內(nèi)政的”行為采取相應(yīng)反制措施。同時，根據(jù)該法第12條的規(guī)定，任何組織和個人均不得執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行外國國家對我國組織、公民采取的歧視性措施，利益因此受損的我國公民或組織有權(quán)要求賠償。據(jù)此，我國不僅可以要求各組織和個人不得因美國預(yù)扣令抵制新疆棉花，新疆棉花生產(chǎn)企業(yè)還可向我國法院提起訴訟，要求這些企業(yè)賠償其經(jīng)濟(jì)損失。

(二)對加快構(gòu)建中國法域外效力體系的建議

除了針對此次新疆棉花事件的回應(yīng)外，美國法的強(qiáng)大威力也顯現(xiàn)無遺，在預(yù)扣令做出之前，在《維吾爾族強(qiáng)迫勞動預(yù)防法案》提出之初，就有企業(yè)選擇與中國新疆棉花割席，美國法的威力不可謂不強(qiáng)。我國正在加快完善中國法域外效力體系，美國法在此次事件中的作用對我國相關(guān)體系的完善具有重要的參考作用。

1.充足涉外法律彈藥庫

根據(jù)上文論述，美國已構(gòu)建一套成熟的美國法域外效力體系，針對中國新疆棉花，除了已適用的1930年《關(guān)稅法》第307條外，還有豐富的制裁條款可以潛在適用。反觀中國，就當(dāng)前的立法狀況而言，在不少領(lǐng)域中確立域外效力的法律規(guī)定仍然缺失，[24]難以主動保護(hù)我國國家及公民的海外利益。因此，我國應(yīng)該盡快充足涉外法律彈藥庫，適時頒布具有中國特色、符合中國國情的制裁類法律，必要時主動維護(hù)我國國家和企業(yè)、公民利益。同時，雖然我國商務(wù)部施行了一些新的反制辦法，但都屬于部門規(guī)章，法律位階較低，且將管轄范圍限于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，顯然無法應(yīng)對外國在人權(quán)、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)ξ覈l(fā)起的新一輪挑戰(zhàn)。

《反外國制裁法》的制定有望改變這一局面，這部立法屬于人大常委會立法，法律位階較高，且管轄范圍沒有受到限制。但這部立法僅16條，其中還有大量內(nèi)容需要進(jìn)一步細(xì)化與明確。比如該法第3條第2款所針對的外國國家行為，究竟應(yīng)該同時滿足還是擇一即可；第4條所稱的“間接參與”具體應(yīng)如何解釋；如果我國公民或組織依據(jù)第16條起訴外國組織或個人，而該對方當(dāng)事人不具備《中華人民共和國民事訴訟法》第265條規(guī)定的情形，我國法院是否還能行使管轄等。概言之，這部立法為我國反擊外國霸權(quán)政治提供了有力武器，但其中很多條款仍有待落地，需要國務(wù)院制定更多的配套措施。

2.適時運(yùn)用市場破壞策略

我國是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在2020年成為120多個國家或地區(qū)的第一大貿(mào)易國，(28)比如美國、英國、法國、德國、新加坡、馬來西亞、泰國、日本、韓國等。參見文獻(xiàn)[25]。我國在諸多經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域已經(jīng)具備影響他國的能力。在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天，外國資本對我國市場已經(jīng)存在一定的依賴性，巨大的市場容量與吸引力已經(jīng)可以為我國的政策導(dǎo)向提供更多的選擇。雖然我國一直以人類命運(yùn)共同體的理念倡導(dǎo)各國共同發(fā)展，但是這不應(yīng)成為我國主動維護(hù)正當(dāng)國家與企業(yè)利益的限制。在面對部分國家的無端指責(zé)時，我國亦可適時采取市場破壞策略加以挾制，主動維護(hù)國家及企業(yè)利益。

四、結(jié) 語

這次新疆棉花事件不過是美國多次借人權(quán)問題，以其國內(nèi)法為依據(jù)對我國發(fā)動單邊經(jīng)濟(jì)制裁的一個縮影。事實上，以美國為首的西方國家已多次借人權(quán)之名對我國實體及個人進(jìn)行制裁，(29)如2020年8月，特朗普政府以所謂“破壞香港自治”為名，宣布對包括香港特區(qū)行政長官林鄭月娥在內(nèi)的11名內(nèi)地及香港官員實施制裁；同年11月，美國政府又以所謂“參與香港國安法實施”為由，宣布對4名中國香港及內(nèi)地官員實施制裁；次月，美國再以“涉及取消香港特區(qū)立法會議員資格”的名義，宣布對14名中國官員實施制裁。2021年3月22日,歐盟、英國、加拿大分別以所謂新疆人權(quán)問題為借口宣布對中方有關(guān)個人及實體實施單邊制裁；當(dāng)日,美國宣布制裁中方兩名新疆維吾爾自治區(qū)政府官員。粗暴干涉我國地區(qū)事務(wù)。另外，根據(jù)美國政府于2021年3月3日發(fā)布的《臨時國家安全戰(zhàn)略綱要》，美國已視中國為“唯一具備經(jīng)濟(jì)和軍事等實力挑戰(zhàn)現(xiàn)行國際體系的國家”[26]。可以預(yù)見的是，為了打壓中國發(fā)展，短期內(nèi)，美國借新疆、香港、西藏、臺灣等問題向中國發(fā)難的情況還將繼續(xù)存在。換言之，美國試圖通過其國內(nèi)法阻礙中國發(fā)展的行動近期不會停止。

另一方面，雖然美國以其國內(nèi)法肆意對他國實施單邊經(jīng)濟(jì)制裁在國際法上高度存疑，但礙于美國在高科技產(chǎn)業(yè)和經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的霸主地位，以及美元作為當(dāng)今第一世界貨幣的地位，當(dāng)下我國能夠?qū)γ绹龅南拗剖侄芜€極為有限。

在這場無可避免的法律戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)中，我國既要講事實、說法理，在必要時候也應(yīng)主動采取措施，維護(hù)我國的正當(dāng)國家利益，加緊完善中國法域外效力體系應(yīng)系當(dāng)務(wù)之急。事實上，相關(guān)工作已經(jīng)在加緊推動。2021年3月8日，全國人大常委會工作報告提出，要“加快推進(jìn)涉外領(lǐng)域立法，圍繞反制裁、反干涉、反制長臂管轄等，充實應(yīng)對挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險的法律‘工具箱’，推動形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系”[27]。從報告內(nèi)容來看，未來涉外立法的重點(diǎn)放在了“防守端”?！斗赐鈬撇梅ā氛俏覈訌?qiáng)法律防守端的重要表現(xiàn)，為我國建成完備的涉外法律法規(guī)體系補(bǔ)上了重要一環(huán)，但這部法律尚有許多細(xì)節(jié)需要完善。未來我國還應(yīng)適時推動中國法域外效力“進(jìn)攻端”的完善，繼續(xù)完善我國涉外法律法規(guī)體系，為應(yīng)對國際法律戰(zhàn)提供更多“彈藥庫”。