宋雨
(山西師范大學(xué),山西 臨汾 041000)
俞可平將“善治”歸納成十個(gè)基本因素,即合法性、法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、公民參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。他認(rèn)為“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)治理過(guò)程”,從某種程度上說(shuō),實(shí)現(xiàn)善治的過(guò)程就是國(guó)家權(quán)力不斷下放的過(guò)程,是在處理社會(huì)事務(wù)中公民群體更發(fā)揮更大的作用?;诒疚牡难芯繉?duì)象——鄉(xiāng)村社會(huì),因此“鄉(xiāng)村善治”可以被界定為:公共利益最大化的農(nóng)村基層治理過(guò)程。而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的一個(gè)重要參與者便是脫胎于傳統(tǒng)社會(huì)中的新時(shí)代鄉(xiāng)賢(也被稱(chēng)為新鄉(xiāng)賢)。新鄉(xiāng)賢有知識(shí),有能力,最重要的是有鄉(xiāng)情,他們成長(zhǎng)在鄉(xiāng)村,深深嵌入到鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中,是鄉(xiāng)村共同體不可分割的一員。而鄉(xiāng)賢文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng),具有深厚底蘊(yùn),在傳統(tǒng)社會(huì)中發(fā)揮了重要作用。在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的背景下,鄉(xiāng)村治理面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn),這是構(gòu)建鄉(xiāng)村善治的時(shí)代要求,也是重塑新鄉(xiāng)賢文化的實(shí)踐所向。
鄉(xiāng)村自治是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的重要途徑,自治能夠有效調(diào)動(dòng)村民的積極性,發(fā)展鄉(xiāng)村基層民主,維護(hù)村民合法權(quán)益,推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧有序的發(fā)展。但同時(shí)我們也要注意到在三十多年的實(shí)踐過(guò)程中,農(nóng)村基層自治所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。
一是村民的參政意識(shí)淡薄,“官本位”思想根深蒂固。受教育水平程度所限,大多數(shù)農(nóng)民對(duì)自身權(quán)利與義務(wù)認(rèn)識(shí)不夠明確,同時(shí)缺乏法律意識(shí),難以維護(hù)自身合法權(quán)益。傳統(tǒng)的“官本位”思想依舊在農(nóng)村大行其道。在很多農(nóng)村,村干部、村民對(duì)農(nóng)村基層自治制度以及權(quán)責(zé)的權(quán)責(zé)認(rèn)識(shí)不清,村干部覺(jué)得自己就是村里最大的“官”,擁有絕對(duì)的權(quán)力,村里一切事物都由自己做主。村民覺(jué)得村干部就是領(lǐng)導(dǎo),是管理自己的人,不敢對(duì)他們提要求,更別說(shuō)進(jìn)行民主監(jiān)督。錯(cuò)誤的角色定位,某種程度上造成了村民與村委會(huì)的對(duì)立,公共權(quán)力的異化使得本該服務(wù)村民的村委會(huì),變成了村干部以權(quán)謀私的工具,村干部把村委會(huì)當(dāng)成了自己斂財(cái)?shù)墓ぞ撸裰鞅O(jiān)督、民主管理形同虛設(shè)。這種行為不僅影響了村委會(huì)的正常運(yùn)行,更加嚴(yán)重阻礙農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化發(fā)展。
二是村民自治的內(nèi)驅(qū)驅(qū)動(dòng)力不足。改革開(kāi)放四十多年來(lái),隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化,為追求更好的生活,大批青壯年勞動(dòng)力紛紛外出求學(xué)、打工,農(nóng)村剩余人口大多為婦女、老人、兒童,社會(huì)空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面,中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中的村規(guī)民約正在逐漸弱化。數(shù)千年來(lái),鄉(xiāng)約在教化民風(fēng)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有序管理上發(fā)揮重要的作用,某種意義上鄉(xiāng)約成為村民共同遵守的行為規(guī)范,是中國(guó)傳統(tǒng)文化重要的組成部分,也是村民自治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而現(xiàn)在農(nóng)村精英的流失和村規(guī)民約的弱化導(dǎo)致了村民自治的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力嚴(yán)重不足,缺乏凝聚力,自治效果自然并不理想。
新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理,成為鄉(xiāng)村自治環(huán)節(jié)的協(xié)作者和參與者,將極大改善當(dāng)前自治局面。在“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)社會(huì)中,鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定正是依靠著鄉(xiāng)賢主導(dǎo),鄉(xiāng)約保障。鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)土社會(huì)最有權(quán)威的一個(gè)群體,對(duì)于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)建設(shè)、風(fēng)俗教育發(fā)揮了主導(dǎo)力量,是我們?nèi)パ芯苦l(xiāng)村自治發(fā)展的重要?dú)v史依據(jù)。新時(shí)代鄉(xiāng)賢群體被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵,“傳統(tǒng)社會(huì)的架構(gòu)沒(méi)有完全坍塌,鄉(xiāng)村社會(huì)中錯(cuò)綜的人際交往方式,以血緣維系的家族和鄰里關(guān)系依然廣泛存在于鄉(xiāng)村之中”,新鄉(xiāng)賢再一次成為了村民自治的重要參與者,成為鄉(xiāng)村多元協(xié)同治理不可缺少的組成部分。
在參與農(nóng)村基層自治過(guò)程中,新鄉(xiāng)賢擁有親緣、人緣、地緣的天然優(yōu)勢(shì),可以及時(shí)掌握村民所想所需以及實(shí)際情況,在處理人際矛盾,維護(hù)社會(huì)良俗、引領(lǐng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)方面,做到有的放矢,充分發(fā)揮多元協(xié)同治理的作用,致力于農(nóng)村社會(huì)和諧有序發(fā)展。2011年云安縣成立了該縣第一個(gè)橫洞村鄉(xiāng)賢理事會(huì)。成員主要由企業(yè)家、學(xué)者、離休干部以及外來(lái)代表所組成,旨在與促進(jìn)村民自治,提升公共服務(wù),堅(jiān)持“民事民辦、民事民治”原則,對(duì)村莊的重大問(wèn)題進(jìn)行民主決策,公開(kāi)透明,便于監(jiān)督:“一事一議”,“三議三公開(kāi)”。理事會(huì)動(dòng)員全體村民以及“不在場(chǎng)”鄉(xiāng)賢籌措資金,進(jìn)行村莊改造,完成了垃圾分類(lèi)、人畜分離、污水分流等環(huán)境綜合治理工程,同時(shí)修建了閱覽室、廣場(chǎng)、議事廳等休閑娛樂(lè)場(chǎng)所,集合村民力量推動(dòng)鄉(xiāng)村公益事業(yè)的發(fā)展。在鄉(xiāng)賢參事議事會(huì)的協(xié)助配合下,不僅可以有效化解鄉(xiāng)村治理危機(jī),而且能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展,推動(dòng)基層治理能力現(xiàn)代化?!按鍍晌?新鄉(xiāng)賢”有利于彌合村兩委與村民之間存在的疏離感,解決村民自治能力確實(shí)的問(wèn)題,適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)生巨大變化后對(duì)“鄉(xiāng)土社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的要求。
“法者,治之端也”,法律是實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理的重要手段,法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。改革開(kāi)放以來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,全面依法治國(guó)深入發(fā)展,我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)也取得了舉世矚目的成就。全面建設(shè)法治國(guó)家不僅在于國(guó)家層面、社會(huì)層面,更關(guān)鍵的是基層法治,十八屆四中全會(huì)明確指出“全面推進(jìn)依法治國(guó),基礎(chǔ)在基層,工作重點(diǎn)在基層”,“推進(jìn)基層治理法治化”勢(shì)在必行。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確提出“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”,要“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”。
經(jīng)過(guò)四十多年的民主法治建設(shè),我國(guó)鄉(xiāng)村法治工作取得一定成效。期間國(guó)家頒布了20多項(xiàng)農(nóng)業(yè)法律 ,制訂了60多項(xiàng)惠農(nóng)行政法規(guī)、加上460多部部門(mén)規(guī)章、大批地方性法規(guī)和規(guī)章的實(shí)行,鄉(xiāng)村法治體系基本完成。但是與城市法治建設(shè)相比較,鄉(xiāng)村法治建設(shè)總體較為薄弱。輕法治重人治的現(xiàn)象仍然十分普遍,多數(shù)村民法律意識(shí)淡薄,打架斗毆、越級(jí)上訪時(shí)有發(fā)生。不僅僅是村民如此,村干部中有些人同樣缺乏法治觀念,不懂法更不會(huì)用法,工作中依法辦事能力十分有限。導(dǎo)致村民與村兩委產(chǎn)生隔閡,難以有效推進(jìn)農(nóng)村法治工作有序進(jìn)行,更影響了農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。而新鄉(xiāng)賢由于知識(shí)文化水平高,相較于普通村民法制意識(shí)也更有優(yōu)勢(shì),因此發(fā)揮鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村法治建設(shè),對(duì)破解現(xiàn)實(shí)困境具有積極的意義。
新鄉(xiāng)賢群體大都是專(zhuān)家、學(xué)者、退休干部或是企業(yè)家,他們接觸法律的機(jī)會(huì)相對(duì)較多,不僅法律知識(shí)豐富,也更加了解法律程序,明白法治的意義。憑借天然的優(yōu)勢(shì),新鄉(xiāng)賢有能力更有條件憑借自己的法治素養(yǎng)去幫助村民提高法律素養(yǎng),做一個(gè)遵紀(jì)守法的帶頭人,協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村法制建設(shè)。首先,新鄉(xiāng)賢能夠帶動(dòng)村干部、村民提高法治意識(shí)、增強(qiáng)守法觀念。新鄉(xiāng)賢大都是專(zhuān)家、學(xué)者、離退休干部和企業(yè)家,這些人相較于普通村民擁有更高的法治素養(yǎng),不僅懂法、守法,更會(huì)用法。在開(kāi)展普法教育宣傳,提供法律援助活動(dòng)的時(shí)候可以憑借親緣、地緣優(yōu)勢(shì),針對(duì)村民實(shí)際情況進(jìn)行,令村民從具體實(shí)踐中學(xué)習(xí)法律,從而理解法治,接受法治,潛移默化中培養(yǎng)法治精神,增強(qiáng)法治素養(yǎng)。另一方面,新鄉(xiāng)賢群體在當(dāng)?shù)囟紦碛幸欢ǖ挠绊懥?,不僅是“法律明白人”,更是法律的踐行帶頭人。他們?cè)谌粘I罟ぷ髦幸婪ㄞk事,嚴(yán)于律己為廣大村干部做出表率,促使村干部以更加規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)要求自身,提升學(xué)法、守法、用法的主動(dòng)性和積極性,為農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次,新鄉(xiāng)賢可以有有效監(jiān)督基層政府的執(zhí)法行政行為,引導(dǎo)村民用法律解決問(wèn)題、化解矛盾沖突。新鄉(xiāng)賢具有較強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí),因此他們?cè)趨⑴c鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中,可以憑自身知識(shí)儲(chǔ)備和影響力對(duì)公職人員開(kāi)展有效監(jiān)督,推動(dòng)基層政府實(shí)現(xiàn)依法行政,監(jiān)督基層政府在處理救災(zāi)扶貧、土地拆遷和集體財(cái)產(chǎn)處置等工作時(shí),做到公平、公正、公開(kāi)。實(shí)踐證明在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下,新鄉(xiāng)賢的功能得到進(jìn)一步優(yōu)化,新鄉(xiāng)賢的示范引領(lǐng)作用也大大降低了基層政府的行政成本,使得村民在“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”中受到法律的熏陶。
近年來(lái)黎川縣成立了15個(gè)“鄉(xiāng)賢說(shuō)事堂”,60多名新鄉(xiāng)賢參與化解林權(quán)、家庭和鄰里等矛盾糾紛300多起,將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。本著“做到小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”的原則,能夠解決的問(wèn)題村兩委和新鄉(xiāng)賢馬上組織人員進(jìn)行調(diào)解處理,對(duì)處理不了的及時(shí)報(bào)告。與此同時(shí),縣里廣泛開(kāi)展“法律顧問(wèn)+明白人”工程,進(jìn)行普法教育,讓村民知法、用法、守法、敬法、護(hù)法,創(chuàng)設(shè)辦事依法、遇事用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。培養(yǎng)村民形成“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”的思維與習(xí)慣,打通法律服務(wù)最后一公里。
中央一號(hào)文件提出,提升鄉(xiāng)村德治水平,深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范,結(jié)合時(shí)代要求進(jìn)行創(chuàng)新,強(qiáng)化道德教化作用,引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛(ài)親、重義守信、勤儉持家。鄉(xiāng)村治理體系中,德治起著重要的引領(lǐng)作用,是提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力水平、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的重要保障。德治不同于法治,沒(méi)有明確的法律條文,規(guī)章制度。德治是一種柔性約束,是從內(nèi)在約束人們的一言一行。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城市的擴(kuò)張,鄉(xiāng)土社會(huì)原子化,“熟人社會(huì)”逐步瓦解,傳統(tǒng)的價(jià)值觀念受到猛烈沖擊。與此同時(shí),多元化的思維觀念,互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展也讓村民的道德規(guī)范向碎片化、邊緣化發(fā)展,給鄉(xiāng)村德治建設(shè)帶來(lái)極大地考驗(yàn)。
一是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中倫理道德解構(gòu)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行加深了村民自我意識(shí)的覺(jué)醒,與此相對(duì)他們的集體觀念和公共意識(shí)一定程度上也被削弱。個(gè)人意識(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的催生下不斷放大,村干部以權(quán)謀私,失職瀆職現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;村民為追求個(gè)人利益,常因宅基地,補(bǔ)貼等問(wèn)題與鄰里產(chǎn)生糾葛。金錢(qián)主義大行其道,尊老愛(ài)幼等傳統(tǒng)美德被人遺忘,出現(xiàn)了大批空巢老人、留守兒童,老無(wú)所依,幼無(wú)所養(yǎng)。此外,鄉(xiāng)村環(huán)境也急速惡化,傳統(tǒng)中的鳥(niǎo)語(yǔ)花香,裊裊炊煙已經(jīng)被各種垃圾,殘?jiān)珨啾谒娲残l(wèi)生環(huán)境十分惡劣。二是鄉(xiāng)村德治主體缺失。為了更好的發(fā)展,大批村民選擇背井離鄉(xiāng),進(jìn)城務(wù)工、求學(xué)。主要原因是城市的擴(kuò)張不斷壓縮鄉(xiāng)村的發(fā)展,鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)法滿足村民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求,年輕一輩渴望更高質(zhì)量的生活環(huán)境,不再接受傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村生活方式。大量人口涌入城市,鄉(xiāng)村社會(huì)空心化愈演愈烈。三是鄉(xiāng)約衰微,約束力減弱。相較于法治的強(qiáng)約束力——讓村民不敢為,德治更像是軟治理——讓村民不想為,自發(fā)地遵守鄉(xiāng)土社會(huì)的行為規(guī)范。傳統(tǒng)社會(huì)中德治外化于鄉(xiāng)約,涉及到鄉(xiāng)村的方方面面,事無(wú)巨細(xì),引導(dǎo)村民更好的生活。而城市化的沖擊,鄉(xiāng)土社會(huì)的萎縮,鄉(xiāng)約的權(quán)威衰退,人們對(duì)于傳統(tǒng)的規(guī)范不在無(wú)條件遵守,鄉(xiāng)約作用的發(fā)揮受到了極大地限制。考慮到這三個(gè)方面,新鄉(xiāng)賢參與補(bǔ)充鄉(xiāng)村德治的重要性不言自明。
新鄉(xiāng)賢本身具有較高的思想道德素質(zhì),是鄉(xiāng)風(fēng)文明和良好家風(fēng)的示范者和引領(lǐng)人。 以新鄉(xiāng)賢為主的社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村德治不僅有助于完善目前鄉(xiāng)村德治體系,而且能夠改變當(dāng)今鄉(xiāng)村德治徒有其表的狀態(tài),有助于鄉(xiāng)村德治建設(shè)從口號(hào)宣傳到實(shí)踐落實(shí),使鄰里糾紛從事后控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑罢{(diào)解。廣東省云浮市新興縣采用了“村兩委+新鄉(xiāng)賢”模式,新鄉(xiāng)賢充分發(fā)揮道德示范作用,積極協(xié)助村兩委工作,幫助解決鄰里之間的矛盾,建設(shè)和諧友善的美麗鄉(xiāng)村;同時(shí),他們還成立了助力鄉(xiāng)村發(fā)展的智囊團(tuán),樹(shù)立榜樣、身先垂范,動(dòng)員村民齊心協(xié)力一起建設(shè)家園;積極引導(dǎo)村民向上向善,促進(jìn)家庭和睦,營(yíng)造尊老愛(ài)幼的良好氛圍。
2011年,澤羅坊成立了鄉(xiāng)賢理事會(huì),在村兩委的支持和鄉(xiāng)賢理事會(huì)的推動(dòng)下,澤羅坊建立了鄉(xiāng)風(fēng)文明長(zhǎng)效機(jī)制,建立星級(jí)文明戶(hù)評(píng)比制度、黨員責(zé)任區(qū)、清潔衛(wèi)生評(píng)比等一系列制度,穩(wěn)固治理成果的同時(shí)促使工作逐步完善開(kāi)展。每個(gè)季度,鄉(xiāng)賢理事會(huì)都會(huì)協(xié)助村兩委,和村民代表一一打分。評(píng)選內(nèi)容主要有“愛(ài)黨愛(ài)國(guó)”、“院有凈香”、“家有書(shū)香”“創(chuàng)業(yè)有成”和“家庭和睦”5個(gè)部分,各部分依次打分,按照總分評(píng)定星級(jí)。分?jǐn)?shù)高的家庭,鄉(xiāng)賢理事會(huì)發(fā)放各種獎(jiǎng)品作為獎(jiǎng)勵(lì)。新鄉(xiāng)賢所帶來(lái)鄉(xiāng)村德治水平的提高,在稔村鎮(zhèn)壩塘村也得到了很好的體現(xiàn),2009年壩塘村成立了鄉(xiāng)賢理事會(huì),新鄉(xiāng)賢在村兩委的大力支持下積極改造鄉(xiāng)村,在大家的努力下街道干凈了,村容整潔了,大家休閑娛樂(lè)也有了去處,廣場(chǎng)舞、舞龍舞獅代替了賭博、麻將,傳統(tǒng)的文化煥發(fā)了新的生機(jī)。
新鄉(xiāng)賢是村民和村兩委之間的粘合劑,也是破除陋習(xí)樹(shù)立新風(fēng)的榜樣力量。在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的過(guò)程中要積極融合運(yùn)用多元治理資源,以黨建為引領(lǐng),以人民為中心,以自治為基礎(chǔ),以法治為保障,以德治為支撐,使民意、法律和道德相輔相成。同時(shí),為解決新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的困境,一方面要建構(gòu)法治框架,給新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供合法平臺(tái),保障自身權(quán)益;另一方面要從思想上進(jìn)行引領(lǐng),調(diào)動(dòng)地方政府和村兩委對(duì)于新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的引導(dǎo)和扶持,從根本上激發(fā)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的積極性和能動(dòng)性,協(xié)助黨和政府最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。