探索國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展

祖赤

（湖南省農(nóng)林工業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究總院，湖南 長(zhǎng)沙 410007）

作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，近年來(lái)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問(wèn)題的受關(guān)注程度不斷提升，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展也成為各界關(guān)注焦點(diǎn)。為更好推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展可依托國(guó)土空間規(guī)劃推進(jìn)，強(qiáng)國(guó)富民目標(biāo)可由此實(shí)現(xiàn)。

1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)

1.1 優(yōu)質(zhì)的生態(tài)空間

城鄉(xiāng)整體生態(tài)系統(tǒng)的維持、維護(hù)、調(diào)節(jié)離不開(kāi)生態(tài)空間的支持，屬于城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)，直接影響生態(tài)文明建設(shè)和自然環(huán)境保護(hù)成效。生態(tài)空間可基于敏感性細(xì)分為生態(tài)容納空間和生態(tài)調(diào)節(jié)空間。生態(tài)調(diào)節(jié)空間指的是植物覆蓋區(qū)域，具備相對(duì)較低的生態(tài)敏感度。生態(tài)容納空間指的是城鄉(xiāng)生態(tài)較為脆弱、敏感度高區(qū)域，這類(lèi)區(qū)域的破壞恢復(fù)難度較大。圍繞城鄉(xiāng)開(kāi)展綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)空間主要包括生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)廊道、自然林地、景觀綠帶、生態(tài)敏感區(qū)、公園綠地等。城鄉(xiāng)生態(tài)空間優(yōu)化屬于城鄉(xiāng)生態(tài)空間融合目標(biāo)，這一目標(biāo)能夠基于破碎化的生態(tài)空間格局、明顯減少的生態(tài)用地總量、供給短缺的生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)空間被占用現(xiàn)狀，明確生態(tài)零風(fēng)險(xiǎn)、高質(zhì)量?jī)r(jià)值導(dǎo)向，打造優(yōu)美和諧的城鄉(xiāng)生態(tài)空間格局[1]。

1.2 高效的生產(chǎn)空間

生產(chǎn)空間屬于城鄉(xiāng)發(fā)展的主要載體，合理安排生產(chǎn)空間及針對(duì)性的優(yōu)化布局直接關(guān)系著城鄉(xiāng)土地安全、節(jié)約、集約利用能否實(shí)現(xiàn)，工農(nóng)業(yè)高效生產(chǎn)也直接受到其影響。所謂高效的生產(chǎn)空間，指的是可持續(xù)發(fā)展且對(duì)自然環(huán)境存在較低影響的城鄉(xiāng)空間，集約、高效利用土地屬于其核心。為打造高效的生產(chǎn)空間，需逐步形成相互配合的完整產(chǎn)業(yè)鏈，具備區(qū)域特色的生產(chǎn)空間需結(jié)合產(chǎn)業(yè)功能定位針對(duì)性打造，并嚴(yán)格遵循高效發(fā)展、區(qū)位合理原則，生產(chǎn)空間轉(zhuǎn)移的有序推進(jìn)、基于價(jià)值鏈的科學(xué)分工、產(chǎn)業(yè)布局空間形態(tài)的科學(xué)優(yōu)化也能夠順利實(shí)現(xiàn)。基于現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)建設(shè)也不容忽視，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)自動(dòng)化、機(jī)械化發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率可在人力資源節(jié)約的同時(shí)大幅提升，勞動(dòng)力的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移、農(nóng)村居民收入的不斷增長(zhǎng)可有效縮小城鄉(xiāng)差距，更好實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)[2]。

1.3 宜居的生活空間

生活空間負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民生活功能的承擔(dān)和保障，直接關(guān)系著人們的日常居住、出行、消費(fèi)、娛樂(lè)等需求。圍繞現(xiàn)階段城鄉(xiāng)生活空間進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)存在更加有序的生活空間形態(tài)，而隨著人本理念的深入人心，宜居的城鄉(xiāng)社會(huì)生活空間打造日漸受到重視，改善生活環(huán)境、提供全面便捷服務(wù)、提升生活滿意度和生活品質(zhì)屬于主要目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人類(lèi)生活的可持續(xù)和諧發(fā)展可由此得到保障，這一過(guò)程中需縮小城鄉(xiāng)居民的差距，充分尊重地域文化。此外，考慮到城鄉(xiāng)生活空間的不斷融合現(xiàn)狀，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在發(fā)展過(guò)程中的個(gè)體形態(tài)也需要得到重視，鄉(xiāng)村不應(yīng)采用城鎮(zhèn)手法盲目改變，以此保證彼此文化特色。

2 國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展策略

結(jié)合《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》涉及的“五級(jí)三類(lèi)四體系”空間規(guī)劃體系，以及國(guó)土空間規(guī)劃具備的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性、實(shí)用性、均衡發(fā)展、底線思維、人地和諧共生等特性，本節(jié)將圍繞三個(gè)方面深入探討國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展策略。

2.1 集約利用城鄉(xiāng)土地

國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要設(shè)法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的集約利用，因此必須做好規(guī)劃編制，依托城鄉(xiāng)空間公平正義、“五級(jí)三類(lèi)”規(guī)劃，可具體選擇城鄉(xiāng)用地空間作為切入點(diǎn)。農(nóng)村宅基地大量空置、城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張占用鄉(xiāng)村土地屬于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)用地困境的主要表現(xiàn)，前者源于農(nóng)村人口流失和新建宅基地增加，鄉(xiāng)村建設(shè)用地受此影響出現(xiàn)了一定增加態(tài)勢(shì)，過(guò)高鄉(xiāng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)因此出現(xiàn)，而由于鄉(xiāng)村空間同時(shí)受到城市的過(guò)度擠壓，城鄉(xiāng)土地很容易出現(xiàn)利用不集約問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需依托國(guó)土空間規(guī)劃雙向控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地，強(qiáng)化土地集約利用，推進(jìn)城鄉(xiāng)用地空間優(yōu)化。以湖南省長(zhǎng)沙市實(shí)際情況為例，應(yīng)針對(duì)性開(kāi)展市區(qū)土地整治工作，城鄉(xiāng)空間中的閑置地、廢棄工廠、廢棄宅基地、違法占用土地等需要開(kāi)展針對(duì)性的土地整理，城鄉(xiāng)空間的質(zhì)量可同時(shí)提升。具體實(shí)踐需充分保障農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)民訴求，保證農(nóng)村閑置宅基地的合理使用，土地整理后需考慮復(fù)墾為耕地、草地、林地，調(diào)劑為建設(shè)用地的優(yōu)先級(jí)最低且需要符合國(guó)土空間規(guī)劃要求，基于農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善需要，可優(yōu)先調(diào)整為農(nóng)村集體建設(shè)用地。對(duì)于用于城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)的國(guó)有用地，土地收益需要大比例或全部反哺鄉(xiāng)村，以此為農(nóng)民生活改善和農(nóng)業(yè)發(fā)展提供支持，城鄉(xiāng)融合發(fā)展可進(jìn)一步推進(jìn)。此外，城鄉(xiāng)用地存量發(fā)展、增減掛鉤也不容忽視，以此對(duì)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地規(guī)模進(jìn)行科學(xué)控制，強(qiáng)化土地用途改變管理，重點(diǎn)協(xié)調(diào)平衡各地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)，即可實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村粗放外延和空心化等問(wèn)題的規(guī)避，城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化、農(nóng)用地?cái)?shù)量安全保障也可同時(shí)實(shí)現(xiàn)[3]。

2.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置

城鄉(xiāng)資源配置統(tǒng)籌同樣屬于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵，在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，可選擇城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作為切入點(diǎn)，城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體系的健全、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新也需要得到重視?；诔青l(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作，需關(guān)注湖南省存在的城鄉(xiāng)融合度不高現(xiàn)狀，這與以往城鄉(xiāng)之間不平等地位存在直接關(guān)聯(lián)，雙向流通不均衡的城鄉(xiāng)資源要素使得城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。受城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)保壓力增大等因素影響，湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)存在利潤(rùn)低下的第一產(chǎn)業(yè)、發(fā)展受挫的第二產(chǎn)業(yè)、發(fā)展受限的第三產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村價(jià)值無(wú)法充分發(fā)揮，不協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也帶來(lái)了一系列負(fù)面影響。為強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合作，需依托國(guó)土空間規(guī)劃優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，同時(shí)推進(jìn)協(xié)作機(jī)制的建立健全。結(jié)合城鄉(xiāng)資源稟賦情況及空間布局特點(diǎn)，應(yīng)打造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，由此分類(lèi)引導(dǎo)湖南省產(chǎn)業(yè)政策，即可圍繞湖南中心城市著重推進(jìn)現(xiàn)代貿(mào)易、商業(yè)金融、文化教育等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，中心城市的經(jīng)濟(jì)活力和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力能夠有效增強(qiáng)，同時(shí)傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型工業(yè)生產(chǎn)區(qū)則需要向重點(diǎn)鎮(zhèn)或下一層次城市進(jìn)行轉(zhuǎn)移，以此提供空間滿足中心城市產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)型需要。湖南省的次級(jí)中心城市需充分發(fā)揮橋梁紐帶功能，有效連接農(nóng)村地區(qū)與中心城市，實(shí)現(xiàn)資源要素流動(dòng)在各地區(qū)間的聯(lián)通，同時(shí)推進(jìn)生產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型，依托產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，各市縣即可具備更高的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。湖南省的集鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村需重點(diǎn)圍繞現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和布局，同時(shí)結(jié)合相關(guān)二三產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)需在資源承載力允許前提下發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)主要指鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)，鄉(xiāng)村如擁有較好資源條件可開(kāi)展相關(guān)探索?；诳茖W(xué)分工、相互協(xié)作，湖南省即可在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中規(guī)避同質(zhì)化問(wèn)題，資源的集約、高效利用也可同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

2.3 其他融合發(fā)展策略

為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升城鄉(xiāng)生活品質(zhì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善也需要得到重視，城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)的完善屬于其中關(guān)鍵。為解決交通網(wǎng)絡(luò)不均衡問(wèn)題，需建立城鄉(xiāng)間便捷高效的交通系統(tǒng)，交通節(jié)點(diǎn)和交通網(wǎng)絡(luò)的針對(duì)性建設(shè)極為關(guān)鍵，以此規(guī)避局部地區(qū)易達(dá)性不足引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題。城鄉(xiāng)干道系統(tǒng)需結(jié)合不同區(qū)域視角開(kāi)展系統(tǒng)性規(guī)劃，保證各個(gè)節(jié)點(diǎn)能夠科學(xué)連接，保證各類(lèi)要素能夠在城鄉(xiāng)間快速流動(dòng)。同時(shí)還需要關(guān)注客貨運(yùn)集散樞紐的建設(shè)，規(guī)避要素流動(dòng)低效問(wèn)題，相關(guān)規(guī)劃的科學(xué)性必須得到保障；城鄉(xiāng)融合發(fā)展還需要設(shè)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，因此城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也不容忽視，湖南省的相關(guān)發(fā)展探索不得超出城鄉(xiāng)生態(tài)底線，因此城鄉(xiāng)融合發(fā)展前必須開(kāi)展國(guó)土空間適應(yīng)性和資源承載力的綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)對(duì)象包括生境敏感性、土壤條件、地被覆蓋、水資源、地質(zhì)災(zāi)害、地貌、地形等，以此完成各類(lèi)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，不同力度、不同層級(jí)空間管制規(guī)則也需要同時(shí)實(shí)行。最嚴(yán)格的規(guī)定需要在生態(tài)敏感核心地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行，人類(lèi)建設(shè)活動(dòng)不得開(kāi)展，生態(tài)敏感較弱區(qū)域需遵循一定限制條件開(kāi)展建設(shè)活動(dòng)。對(duì)于湖南省以往遭受破壞的城鄉(xiāng)生態(tài)空間，需依托生態(tài)修復(fù)工程進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，再現(xiàn)青山綠水。此外，還需要強(qiáng)化城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)力度，具體可從污染防治、城鄉(xiāng)污水排放、鄉(xiāng)村廁所革命三方面入手，對(duì)污染嚴(yán)重企業(yè)的大力整頓、鄉(xiāng)村垃圾隨意堆放問(wèn)題整治及污水處理設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村水沖式廁所建設(shè)均需要得到重視。依托針對(duì)性建立的城鄉(xiāng)監(jiān)測(cè)體系，湖南省城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)效穩(wěn)定保持即可順利實(shí)現(xiàn)，因此需要在各級(jí)政府政績(jī)考核體系中引入城鄉(xiāng)綠色發(fā)展內(nèi)容，同時(shí)開(kāi)展形式多樣的宣傳強(qiáng)化居民的環(huán)保意識(shí)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展即可由此進(jìn)一步推進(jìn)。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展需關(guān)注多方面因素影響。在此基礎(chǔ)上，本文涉及的集約利用城鄉(xiāng)土地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容，則提供了可行性較高的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑。為更好結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃背景，城鄉(xiāng)融合發(fā)展還需要關(guān)注鄉(xiāng)村振興格局打造、差異化發(fā)展探索、城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化推進(jìn)。