甕安縣新一輪退耕還林工程存在的問題及對策

李祖發(fā)

（甕安縣林業(yè)局，貴州 甕安 550400）

1 甕安縣概況

甕安縣地處黔中腹地、烏江中游、貴州省黔南布依族苗族自治州北部，縣域面積1 974 km2。甕安縣氣候溫和、雨量充沛、特產(chǎn)豐富，居住著漢、苗、布依等22個(gè)民族、53萬人。甕安縣是一個(gè)革命老區(qū)，2013年7月實(shí)施行政區(qū)劃調(diào)整，目前全縣有10鎮(zhèn)1鄉(xiāng)2個(gè)街道辦事處。甕安縣地貌主要為山地、丘陵、盆地3個(gè)類型，退耕還林工程區(qū)以碳酸巖、砂頁巖的低中山地貌為主。甕安縣林業(yè)用地118 435.61 hm2，森林覆蓋率62.44%。自2002年以來，甕安縣先后實(shí)施兩輪退耕還林工程，累計(jì)實(shí)施退耕地造林14326.67hm2。其中，2002—2006年甕安縣實(shí)施上一輪退耕還林4 726.67 hm2；2015—2020年甕安縣實(shí)施新一輪退耕還林9 600.00 hm2，新一輪退耕還林分布在全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），涉及新一輪退耕還林資金2.243億元。2020年，根據(jù)國土三調(diào)成果，甕安縣現(xiàn)有可退耕資源6 036.67 hm2，涉及全縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)57個(gè)村，在此基礎(chǔ)上除去歷年已實(shí)施人工造林地塊，剩余可退耕資源5 860.00 hm2［1］。

2 甕安縣新一輪退耕還林取得的成效

2.1 大力推進(jìn)生態(tài)修復(fù)和生態(tài)環(huán)境改善，促進(jìn)“多彩貴州”和“美麗黔南”建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

甕安縣9 600.00 hm2新一輪退耕還林工程成林后，甕安縣森林覆蓋率將提升4.83個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，甕安縣坡耕地林草植被快速恢復(fù)，水土流失得到有效遏制；水源地水源涵養(yǎng)林快速生長，涵養(yǎng)水源功能有效增強(qiáng)；空氣質(zhì)量提升，自然景觀美化，自然生態(tài)環(huán)境得到進(jìn)一步修復(fù)和改善。新一輪退耕還林工程的實(shí)施，為甕安縣森林資源擴(kuò)面提質(zhì)增效，2020年甘肅省森林覆蓋率在60%以上，黔南布依族苗族自治州森林覆蓋率在65%以上，以及“多彩貴州”和“美麗黔南”建設(shè)貢獻(xiàn)了應(yīng)有之力。

2.2 直接增加退耕農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入，強(qiáng)力助推“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

2015—2020年，甕安縣實(shí)施的9 600.00 hm2新一輪退耕還林工程，通過“一折通”直接補(bǔ)助給退耕農(nóng)戶的現(xiàn)金累計(jì)為1.728億元，惠及退耕農(nóng)戶28 473戶，戶均增收6 080元；通過“一折通”直接補(bǔ)助給建檔立卡貧困戶現(xiàn)金2 677.95萬元，惠及建檔立卡貧困戶5 670戶，實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困戶戶均增收4 723元，強(qiáng)力助推了“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有力促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺

在新一輪退耕還林工程實(shí)施中，甕安縣以發(fā)展特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)群眾增收為目標(biāo)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)林與生態(tài)林相結(jié)合，優(yōu)先發(fā)展能助民增收致富、生態(tài)環(huán)境改善效果好的林種，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。在2015—2017年度新一輪退耕還林工程實(shí)施中，甕安縣在林種布局上充分征求群眾意愿，發(fā)展了以桃李為主的精品水果和甕安歐標(biāo)茶等經(jīng)濟(jì)林6 293.33 hm2，發(fā)展了以杉木、柳杉等為主的生態(tài)林2 106.67 hm2。

2.4 進(jìn)一步增強(qiáng)全民參與生態(tài)文明建設(shè)的意識，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念

廣大群眾通過參與工程建設(shè)，了解傳播政策，發(fā)展增收產(chǎn)業(yè)，深刻認(rèn)識到了生態(tài)文明建設(shè)的重要性，明顯提高了自覺參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性，進(jìn)一步鞏固和增強(qiáng)了“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念。

3 甕安縣新一輪退耕還林工程存在的問題

3.1 撫育管護(hù)跟不上

部分退耕農(nóng)戶只圖眼前利益，存在“重造輕管”的思想，撫育管護(hù)意識淡薄，后續(xù)撫育管護(hù)措施跟不上，導(dǎo)致退耕還林效果欠佳，影響退耕還林成林率。甕安縣新一輪退耕還林工程以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為實(shí)施主體，采取了大戶、公司、企業(yè)承包土地實(shí)施；大戶、公司、企業(yè)購苗，農(nóng)戶栽植；退耕農(nóng)戶自行購苗實(shí)施3種模式。第一種模式管護(hù)效果較好，后兩種模式管護(hù)效果較差。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，原因主要如下：一是農(nóng)戶退耕地塊均為偏遠(yuǎn)地塊，農(nóng)村大部分勞動(dòng)力外出務(wù)工，在家的半勞動(dòng)力和弱勞動(dòng)力對于退耕地塊的管護(hù)不到位；二是只購苗不栽植的公司、企業(yè)不對退耕地塊實(shí)施撫育管護(hù)，退耕農(nóng)戶又沒有享受種苗造林補(bǔ)貼，導(dǎo)致?lián)嵊茏o(hù)效果差。

3.2 產(chǎn)業(yè)規(guī)模不夠大，林業(yè)產(chǎn)值不夠高

在甕安縣新一輪退耕還林工程推進(jìn)過程中，林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不夠大，林業(yè)產(chǎn)值不夠高，林農(nóng)和社會資本主動(dòng)投入林業(yè)的資金較少；退耕農(nóng)戶由于缺乏管理技術(shù)，所種植的經(jīng)果林收益不好，或者產(chǎn)出低于投入，退耕農(nóng)戶逐漸失去信心。

3.3 適宜土地資源缺乏，任務(wù)完成難度大

自2002年以來，甕安縣共實(shí)施退耕還林14 326.67 hm2。目前，國家已明確規(guī)定土地“非農(nóng)化”和土地“非糧化”。雖然甕安縣土地資源中還有6 036.67 hm2可退耕資源，但除去歷年已實(shí)施人工造林的地塊和水田等后，所剩退耕資源零星散亂，土地普遍偏遠(yuǎn)，加之在家務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力絕大多數(shù)為半勞動(dòng)力和弱勞動(dòng)力，導(dǎo)致部分農(nóng)戶不愿退耕。

3.4 各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）技術(shù)力量缺乏

目前，甕安縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站工作人員年齡普遍偏大，技術(shù)人員缺乏，技術(shù)力量薄弱。甕安縣13個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）無一人會熟練操作林業(yè)上常用的地理信息系統(tǒng)軟件ArcGIS，工作開展難度大。同時(shí)，由于近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道其他工作任務(wù)重，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道林業(yè)站工作人員經(jīng)常抽排負(fù)責(zé)非林業(yè)工作任務(wù)，極大地影響了新一輪退耕還林工程在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的落實(shí)。

4 甕安縣新一輪退耕還林工程實(shí)施對策

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和督查考核

新一輪退耕還林工程屬于國家林業(yè)大工程，不僅惠農(nóng)惠民，而且能優(yōu)化生態(tài)。甕安縣委、縣政府應(yīng)高度重視，成立甕安縣人民政府縣長任組長，分管副縣長任副組長，甕安縣發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、國土和農(nóng)工等相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的新一輪退耕還林工程領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對退耕還林工程的組織統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)［2］。甕安縣政府要及時(shí)制訂年度工作方案，落實(shí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任；召開專題會議，分解目標(biāo)任務(wù)，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂退耕還林工作責(zé)任狀，將退耕還林工程實(shí)施納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作目標(biāo)。同時(shí)，根據(jù)退耕還林工作季節(jié)性強(qiáng)且與農(nóng)時(shí)相結(jié)合的特點(diǎn)，明確工作推進(jìn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作要求，并由督查考評部門牽頭組織林業(yè)、發(fā)改等部門對工作推進(jìn)情況進(jìn)行督查考核。

4.2 推動(dòng)新一輪退耕還林“三下鄉(xiāng)”

在新一輪退耕還林工程實(shí)施過程中，推行工作任務(wù)、責(zé)任、資金“三下鄉(xiāng)”模式，明確各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）為工程建設(shè)的責(zé)任主體，對轄區(qū)內(nèi)的退耕還林工作負(fù)總責(zé)，推動(dòng)責(zé)權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一，確保工程實(shí)施成效。一是工程實(shí)施任務(wù)到鄉(xiāng)。結(jié)合省州下達(dá)任務(wù)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)等前期工作和全縣統(tǒng)籌，將每年度工程建設(shè)任務(wù)直接下達(dá)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）結(jié)合實(shí)際，決定種苗樹種和數(shù)量，安排落實(shí)造林任務(wù)。二是落實(shí)工作責(zé)任到鄉(xiāng)。明確各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）自行采購種苗，自主安排造林和撫育管理，對苗木、造林、管護(hù)和完成時(shí)限負(fù)總責(zé)。三是補(bǔ)助資金撥付到鄉(xiāng)。縣財(cái)政根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度任務(wù)及檢查驗(yàn)收結(jié)果，及時(shí)將補(bǔ)助資金及工作經(jīng)費(fèi)劃撥到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）按縣級檢查驗(yàn)收的合格面積兌現(xiàn)給造林實(shí)施主體。

4.3 以“五結(jié)合”的模式推進(jìn)新一輪退耕還林工程實(shí)施

一是與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合。以鄉(xiāng)村振興統(tǒng)領(lǐng)退耕還林工作，優(yōu)先安排困難村、重點(diǎn)村寨、脫貧戶及重點(diǎn)人群實(shí)施退耕還林，讓新一輪退耕還林工程充分發(fā)揮助推鄉(xiāng)村振興的作用。二是與生態(tài)移民相結(jié)合。為確保生態(tài)移民區(qū)群眾搬得出、穩(wěn)得住、能致富，將新一輪退耕還林工程實(shí)施與生態(tài)移民區(qū)生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，推進(jìn)生態(tài)移民工作更上一個(gè)臺階。三是與產(chǎn)業(yè)培育相結(jié)合。本著堅(jiān)持農(nóng)民自愿、政府引導(dǎo)的原則，通過退耕還林工程，著力培育以精品水果、茶葉為主的經(jīng)濟(jì)林。同時(shí)，構(gòu)建“以短養(yǎng)長”林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，在退耕還林地內(nèi)種植中藥材、蔬菜、養(yǎng)殖家禽等，以調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)退耕農(nóng)戶雙增收。四是與旅游景觀打造相結(jié)合。重點(diǎn)將實(shí)施地塊落實(shí)到高速公路、省道、重點(diǎn)旅游景區(qū)、城鎮(zhèn)周邊可視區(qū)域，助推甕安縣旅游自然景觀提質(zhì)美化優(yōu)化。五是與綠色家園建設(shè)相結(jié)合。依托退耕還林工程，在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、重點(diǎn)村（社區(qū)）建成區(qū)周圍符合退耕條件的坡耕地實(shí)施退耕還林，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，為廣大群眾創(chuàng)造環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)家園［3］。

4.4 積極探索退耕造林新模式

一是探索先建后補(bǔ)造林模式。將農(nóng)戶前3 a內(nèi)在符合條件的坡耕地種植的林木納入新一輪退耕還林工程，有效提高群眾退耕還林的積極性，提高工程建設(shè)成效。二是探索專業(yè)隊(duì)集中造林模式。甕安縣探索由具有造林資質(zhì)的專業(yè)隊(duì)采取“五包”（包苗木、包栽種、包服務(wù)、包成活和包驗(yàn)收合格）的方式集中造林，驗(yàn)收合格后再交給退耕農(nóng)戶自行管護(hù)。三是探索企業(yè)帶動(dòng)造林模式。在退耕農(nóng)戶自愿前提下，社會企業(yè)通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，集中零散土地，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一造林、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管護(hù)，推進(jìn)規(guī)?；l(fā)展、集約化經(jīng)營，帶動(dòng)退耕農(nóng)戶發(fā)展，促進(jìn)退耕農(nóng)戶增收致富［4］。

4.5 積極探索撫育管護(hù)新模式

4.5.1 探索村合作社集中統(tǒng)一管護(hù)模式。針對農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，老、弱、病、殘留守人員無能力對退耕還林地實(shí)施撫育管護(hù)的情況，甕安縣珠藏、猴場等鄉(xiāng)鎮(zhèn)在退耕農(nóng)戶自愿的前提下，由退耕農(nóng)戶交納撫育管護(hù)資金給村合作社，村合作社組織專業(yè)隊(duì)伍統(tǒng)一對退耕農(nóng)戶地塊進(jìn)行松土鋤草，修枝撫育，提高撫育管護(hù)質(zhì)量。

4.5.2 探索生態(tài)護(hù)林員分片管理模式。針對部分退耕農(nóng)戶“重造輕管”，造成退耕還林部分小班撫育管護(hù)不到位的情況，充分發(fā)揮甕安縣941名生態(tài)護(hù)林員管護(hù)作用。生態(tài)護(hù)林員除巡山護(hù)林外，還按照“誰退耕，誰管護(hù)”的原則，及時(shí)組織片區(qū)內(nèi)退耕農(nóng)戶松土鋤草，修枝撫育，防治病蟲害，督促退耕農(nóng)戶落實(shí)撫育管護(hù)責(zé)任，切實(shí)鞏固退耕還林成果。

4.5.3 探索“林長制”制度化管理模式。以“林長制”實(shí)施為契機(jī)，加強(qiáng)新一輪退耕還林制度化管理，形成長效管理機(jī)制?！傲珠L制”從省級到村級，共分五級林長，林長對轄區(qū)內(nèi)林業(yè)工作負(fù)責(zé)。新一輪退耕還林工程作為國家林業(yè)大工程，理應(yīng)納入重點(diǎn)管轄范圍，把新一輪退耕還林管護(hù)工作列入重點(diǎn)林區(qū)管理工作，建立起“林長制”制度化管理長效機(jī)制，進(jìn)一步提升新一輪退耕還林管護(hù)效能。

4.5.4 探索獎(jiǎng)懲機(jī)制管理模式。在縣鄉(xiāng)兩級，在新一輪退耕還林工程區(qū)制作管護(hù)牌，明確工程區(qū)范圍。依據(jù)《退耕還林條例》，對故意在新一輪退耕還林工程區(qū)放牧、放火、采挖、偷盜苗木等違法破壞新一輪退耕還林的行為給予嚴(yán)厲懲治；對舉報(bào)以上行為屬實(shí)的單位或個(gè)人給予適當(dāng)現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)；將不作為的國家工作人員交由紀(jì)檢監(jiān)察部門查處；對在新一輪退耕還林工程中有貢獻(xiàn)的個(gè)體、公司、國家公職人員等給予適當(dāng)鼓勵(lì)。獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立能更有效地加強(qiáng)對新一輪退耕還林工程的管護(hù)。

4.5.5 探索村民自治管理模式。村民自治，以村為單位，召開村民會議，由村民自己提出管理新一輪退耕還林的意見，并寫入村規(guī)民約，約束該村村民，達(dá)到村民自治管護(hù)效果。

4.6 抓好宣傳引導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)

縣、鄉(xiāng)、村層層召開動(dòng)員會，廣泛宣傳新一輪退耕還林政策［5］?？h鄉(xiāng)林業(yè)工程技術(shù)人員直接到退耕還林地塊召開技術(shù)培訓(xùn)會，開展技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。

4.7 加強(qiáng)工程綜合管理

新一輪退耕還林還草工程的實(shí)施分為8個(gè)步驟（作業(yè)設(shè)計(jì)、土地丈量、張榜公示、合同簽訂、種苗采購、栽植苗木、檢查驗(yàn)收和資金兌現(xiàn)），每個(gè)程序都應(yīng)嚴(yán)格按照國家、省、州相關(guān)要求來開展。一是加強(qiáng)統(tǒng)籌調(diào)度。在實(shí)施期間，實(shí)行一周一報(bào)制度，由甕安縣林業(yè)局按時(shí)對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道各階段工程造林情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)度，做到心中有數(shù)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決工程推進(jìn)中的困難和問題。二是嚴(yán)格資金監(jiān)管。資金的撥付與使用監(jiān)管由甕安縣財(cái)政局負(fù)責(zé)，要求各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）配備專門財(cái)會人員，工程資金獨(dú)立建賬，專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ?；對不符合工程建設(shè)范圍的支出不予報(bào)賬；不符合工程建設(shè)質(zhì)量要求的種苗采購費(fèi)用支出不予報(bào)賬；報(bào)賬依據(jù)不充分，經(jīng)辦、審核、審批程序不全的支出不予報(bào)賬；對丟失、損毀、涂改的單據(jù)不予報(bào)賬。三是嚴(yán)把資金撥付關(guān)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級驗(yàn)收基礎(chǔ)上，根據(jù)驗(yàn)收合格面積進(jìn)行兌現(xiàn)，由甕安縣財(cái)政劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政再具體撥付［6］。

4.8 將新一輪退耕還林工程納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道年度目標(biāo)考核，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)

為確保更好更快地抓好新一輪退耕還林工程建設(shè)，應(yīng)將新一輪退耕還林工程建設(shè)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道年度目標(biāo)考核，進(jìn)一步明確責(zé)任主體。同時(shí)，新一輪退耕還林技術(shù)指導(dǎo)工作由縣、鄉(xiāng)林業(yè)部門具體承擔(dān)。林業(yè)部門工程技術(shù)人員是退耕還林工程第一線的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)人員，甕安縣林業(yè)局要實(shí)行包片指導(dǎo)，將指導(dǎo)工作明確到人。加強(qiáng)對施工人員的技術(shù)培訓(xùn)，深入了解國家實(shí)施新一輪退耕還林的重大意義和目的，提高干部群眾參與退耕還林的積極性和主動(dòng)性，為退耕還林工程的順利實(shí)施提供強(qiáng)有力的支撐。

4.9 加強(qiáng)隊(duì)伍力量建設(shè)

因甕安縣林業(yè)局部分人員編制及職責(zé)被分解到甕安縣旅發(fā)委、甕安縣自然資源局和甕安縣城管局，但實(shí)際上相關(guān)業(yè)務(wù)還留在甕安縣林業(yè)局，出現(xiàn)了職責(zé)業(yè)務(wù)不減人員編制反減的現(xiàn)象，從而影響了全縣林業(yè)工作的開展。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)勢在必行，加大隊(duì)伍力量建設(shè)更是迫在眉睫。對此，全縣林業(yè)部門要積極向甕安縣委、縣政府及相關(guān)部門爭取編制和崗位，以更好地完成退耕還林相關(guān)工作。

新一輪退耕還林工程在縣鄉(xiāng)兩級的實(shí)施，不但要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)，而且要關(guān)注如何采取適宜的方式方法加強(qiáng)管理，只有達(dá)到成林標(biāo)準(zhǔn)后，才能談產(chǎn)業(yè)、談創(chuàng)收、談生態(tài)保護(hù)。