中國(guó)天然氣供需形勢(shì)分析與發(fā)展政策建議

趙國(guó)洪 曾 卓

（1.中國(guó)石油天然氣股份有限公司天然氣銷(xiāo)售河北分公司，河北 唐山 063000；2.中國(guó)石油集團(tuán)川慶鉆探工程有限公司地質(zhì)勘探開(kāi)發(fā)研究院，四川 成都 610051）

0 引言

“十三五”期間，伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)從穩(wěn)定增長(zhǎng)到換檔減速的變遷，中國(guó)天然氣供需也經(jīng)歷了從“氣緊”、“氣荒”到緊平衡和稍顯寬松的過(guò)程，天然氣市場(chǎng)整體顯現(xiàn)出積極和平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。特別是在2020 年，盡管受到突如其來(lái)的新冠肺炎疫情疊加國(guó)際油價(jià)暴跌的沖擊，以及上半年出現(xiàn)罕見(jiàn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)歷史性負(fù)增長(zhǎng)環(huán)境下，天然氣生產(chǎn)、進(jìn)口、供應(yīng)和需求仍保持箭頭向上。“十四五”及中長(zhǎng)期內(nèi)，為兌現(xiàn)國(guó)家在2030年和2060年分別實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)，作為低碳化石燃料，天然氣將進(jìn)入跨越式發(fā)展的黃金時(shí)代。在新的發(fā)展形勢(shì)和機(jī)遇面前，有必要基于天然氣市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律和中國(guó)國(guó)情，冷靜分析中國(guó)天然氣供需現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，提出有針對(duì)性發(fā)展策略和政策建議，以期達(dá)到推進(jìn)中國(guó)天然氣高質(zhì)量發(fā)展的目的。

1 天然氣供需現(xiàn)狀與前景

1.1 天然氣產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定上升

2010 年到2019 年，中國(guó)天然氣產(chǎn)量從948.5 ×108m3穩(wěn)步增加至1 736 × 108m3，年均增長(zhǎng)率約為7%。特別是在淺層頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)取得突破性進(jìn)展并投入規(guī)模效益開(kāi)發(fā)后，近三年（2017-2019年）的天然氣產(chǎn)量年凈增量均超過(guò)100 × 108m3。其中，頁(yè)巖氣產(chǎn)量在總產(chǎn)量中的占比由2013 年的0.2%升至2019 年的 8.3%［1］。2020 年，全國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)并未受到新冠肺炎疫情和低油價(jià)的影響，產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)逆勢(shì)增長(zhǎng)，全年共生產(chǎn)天然氣量達(dá)1888.5×108m3，比上年凈增約153×108m3，創(chuàng)歷史新高。其中，頁(yè)巖氣產(chǎn)量突破200×108m3，達(dá)到約204×108m3，在天然氣總產(chǎn)量中的占比增至10.6%，成為中國(guó)天然氣供應(yīng)的主要接替資源。

1.2 天然氣進(jìn)口量高速增長(zhǎng)

在國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)需求極度旺盛，國(guó)產(chǎn)氣增量難于滿(mǎn)足的刺激下，天然氣進(jìn)口量幾乎是一年上一個(gè)臺(tái)階。截止到2019 年，中國(guó)天然氣進(jìn)口總量已達(dá)1 332.5 × 108m3，較 10 年前增長(zhǎng)了 8 倍。進(jìn)口總量中，LNG 和管道氣分別占62.4%和37.6%。2019 年中俄輸氣管道投產(chǎn)后，中國(guó)已成功建成西北、西南、沿海和東北四大天然氣進(jìn)口通道，天然氣供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)。進(jìn)口海外天然氣資源不僅彌補(bǔ)了中國(guó)天然氣供需缺口，也有力推動(dòng)了中國(guó)天然氣市場(chǎng)蓬勃發(fā)展。2019 年，中國(guó)天然氣需求的對(duì)外依存度達(dá)到了43%。2020 年，新冠肺炎疫情在一定程度上影響了國(guó)際天然氣貿(mào)易活動(dòng)，也扼制了國(guó)內(nèi)工業(yè)天然氣需求，全年共進(jìn)口天然氣量約1 303×108m3，雖然是5年來(lái)最低，但年凈增量和增幅分別達(dá)到了70.4× 108m3和 5.3%［2］。

1.3 天然氣需求增速由快轉(zhuǎn)緩

2010 年以來(lái)，中國(guó)天然氣消費(fèi)總量一直保持快速增加的走勢(shì)。從2010 年的1 073.1 × 108m3增至2019年的3 032.5×108m3。特別是2017-2018年，天然氣消費(fèi)年增量分別達(dá)到了311×108m3和425×108m3。但在2019 年，天然氣消費(fèi)增速和凈增量急速剎車(chē)，分別降為7.7%和216×108m3。造成天然氣消費(fèi)需求急劇下降的主要原因，一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，GDP 增速一路走低；二是前幾年刺激天然氣需求高速增長(zhǎng)的“煤改氣”政策出現(xiàn)微調(diào)，減少了部分需求量；三是天然氣價(jià)格市場(chǎng)化程度提高，上浮幅度較往年增大，抑制了部分不合理需求。在經(jīng)歷了天然氣需求井噴式增長(zhǎng)和斷崖式下降之后，中國(guó)天然氣需求正逐步趨于理性，天然氣消費(fèi)結(jié)構(gòu)開(kāi)始了實(shí)質(zhì)性?xún)?yōu)化調(diào)整。2020 年入冬后，全國(guó)突然遭遇大范圍極端嚴(yán)寒氣候襲擊，供暖用天然氣需求劇增，全國(guó)天然氣供應(yīng)由寬松轉(zhuǎn)為緊張。但得益于近年來(lái)國(guó)家推進(jìn)的全國(guó)天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè)，盡管部分地區(qū)天然氣供需有短暫“氣緊”出現(xiàn)，但并未重演2017 的“氣荒”局面，天然氣市場(chǎng)平穩(wěn)度冬。受年終天然氣需求井噴式增長(zhǎng)的拉動(dòng)，全年天然氣表觀消費(fèi)總量（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)＋進(jìn)口－出口1，不含儲(chǔ)存）達(dá)到了 3 239.6 × 108m3，凈增量 207.1 × 108m3，增幅6.8%，略低于上年水平［2］。

1.4 供需前景分析

從國(guó)外和中國(guó)天然氣市場(chǎng)發(fā)展的歷史看，天然氣供應(yīng)與需求的發(fā)展總是與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家的能源及天然氣政策密切相關(guān)?！笆晃濉蹦┑健笆濉鼻叭?，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持了平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，年均GDP 雖逐年略有回落，但降幅十分有限。同期，針對(duì)肆虐全國(guó)的霧霾和以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，國(guó)家大力提倡發(fā)展清潔能源，加大了低碳天然氣的開(kāi)發(fā)和利用力度。中國(guó)天然氣工業(yè)和天然氣市場(chǎng)由此收獲一個(gè)跨越式發(fā)展期。展望“十四五”及中長(zhǎng)期發(fā)展，國(guó)家關(guān)于支持清潔、低碳能源和天然氣發(fā)展的政策不但沒(méi)有變化，面對(duì)中國(guó)2030年的碳達(dá)峰和2060 年的“碳中和”目標(biāo)，天然氣利用的地位和作用更加重要。雖然國(guó)內(nèi)GDP 增速下降或?qū)⒃谝欢ǔ潭扔绊懱烊粴夤┬柙龇袊?guó)天然氣市場(chǎng)仍將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)處于快速發(fā)展期。

現(xiàn)階段，中國(guó)天然氣消費(fèi)主要集中在西南、西北和中部的天然氣主產(chǎn)地及其周邊區(qū)域，以及華北、環(huán)渤海、長(zhǎng)江三角和東南沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。其中，天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比高、用氣量大、城市氣化率高和用氣人口最多的是北京市、上海市、山東省、廣東省、江蘇省、浙江省和川渝地區(qū)。目前，這些地區(qū)的天然氣市場(chǎng)，如工業(yè)煤改氣、民用和取暖用氣、天然氣發(fā)電、車(chē)用燃料等領(lǐng)域還有較大發(fā)展空間。中國(guó)中部、南方和東北地區(qū)的天然氣市場(chǎng)還處于發(fā)展的早期階段，隨著國(guó)產(chǎn)氣產(chǎn)量的不斷提升、中俄輸氣管道全線投產(chǎn)以及沿海LNG 接收站新建和擴(kuò)建產(chǎn)能的增加，將會(huì)激發(fā)這些地區(qū)的天然氣在城市燃?xì)?、工業(yè)、天然氣分布式能源系統(tǒng)與發(fā)電、天然氣汽車(chē)等利用領(lǐng)域的發(fā)展?jié)撃?，成為中?guó)今后天然氣消費(fèi)量提升的重要增長(zhǎng)極。預(yù)計(jì)到“十四五”末，天然氣在中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比將升至10～12%，2025 年中國(guó)天然氣需求將由 2020 年的 3 239 × 108m3增至 4 200 ×108m3。若2025年能源消費(fèi)總量按52×108t標(biāo)煤、天然氣在一次能源中占比為11%計(jì)算，預(yù)計(jì)“十四五”期間，城市燃?xì)?、工業(yè)燃料、發(fā)電及化工用量將分別達(dá)到 1 400 × 108m3、1 500 × 108m3、1 000 × 108m3、300 × 108m3［3-4］。

2 中國(guó)天然氣供需存在問(wèn)題分析

2.1 天然氣儲(chǔ)存及管網(wǎng)等基礎(chǔ)建設(shè)滯后

現(xiàn)階段和西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)比發(fā)現(xiàn)，中國(guó)在天然氣地下儲(chǔ)氣庫(kù)及運(yùn)輸管道的建設(shè)方面與之差距較大。截止到2017 年底，中國(guó)天然氣干線管道密度落后于世界平均水平。中國(guó)天然氣干線管道密度為7.3 m／1 000 m2，相當(dāng)于美國(guó)1／6、法國(guó)1／10 及德國(guó)的1／15。目前，天然氣地下儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量在中國(guó)天然氣消費(fèi)量中所占的比重僅為3.4%，而世界平均水平為24%左右。其中，管道建設(shè)及其互聯(lián)互通和天然氣輸送調(diào)配能力等問(wèn)題，系統(tǒng)性和輸配氣應(yīng)急應(yīng)變能力較差，是造成近年來(lái)因極端氣候條件下和冬季用氣高峰期市場(chǎng)供需緊張的主要因素之一。此外，省級(jí)輸配氣管網(wǎng)發(fā)展程度不一，輸配氣的區(qū)域割裂性矛盾突出。

2.2 區(qū)域性和季節(jié)性天然氣供需矛盾突出

近年來(lái)，隨著中國(guó)天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè)的加強(qiáng)，天然氣供需矛盾有了較大程度緩解，但區(qū)域性和季節(jié)性供需緊張的情況仍然存在，主要原因包括：①天然氣資源進(jìn)口量易受不可控因素影響。中國(guó)天然氣需求的進(jìn)口依存度高，而氣源進(jìn)口易受出口國(guó)和運(yùn)輸線的地緣政治、經(jīng)濟(jì)因素、局部戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害和管道事故等不可控因素的影響。例如在2017 年冬中國(guó)天然氣需求高峰期，中亞進(jìn)口天然氣突然減供，日供應(yīng)量比計(jì)劃供應(yīng)量少約4 000 × 104m3，使本已緊張的天然氣供需雪上加霜。此外，海上LNG 進(jìn)口通道受到冬季氣候及環(huán)境的影響較大，運(yùn)輸LNG 船舶及時(shí)靠岸存在一定困難。②天然氣需求的季節(jié)性峰谷差還在加大。近年來(lái)北方地區(qū)清潔取暖的推進(jìn)，加劇了原本巨大的天然氣季節(jié)性需求峰谷差矛盾。而隨著“煤改氣”區(qū)域不斷拓寬，冬季保暖天然氣需求峰值將不斷上升。③天然氣基礎(chǔ)設(shè)施之間的互連互通不夠，優(yōu)化配置天然氣資源和調(diào)運(yùn)受到一定的限制。④監(jiān)管缺位或監(jiān)管不力，法律法規(guī)執(zhí)行不力。部分地區(qū)的天然氣供應(yīng)和城市燃?xì)夤緵](méi)有嚴(yán)格執(zhí)行《天然氣利用政策》規(guī)定的供氣順序，將天然氣投放給高氣價(jià)行業(yè)，或?qū)⒚裼脷怃N(xiāo)售到非民用氣相關(guān)的行業(yè)，使得民用氣十分緊張。⑤國(guó)家規(guī)定的調(diào)峰保供責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到位，大部分地方政府和城市燃?xì)夤镜膬?chǔ)氣調(diào)峰能力尚未達(dá)到要求。

2.3 天然氣市場(chǎng)機(jī)制及監(jiān)管體系不完善

1）市場(chǎng)化機(jī)制對(duì)供需的調(diào)節(jié)作用還不明顯

天然氣資源供應(yīng)的集中度較高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)。中國(guó)天然氣的生產(chǎn)和進(jìn)口主要掌握在中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油等三大石油公司手中，近年來(lái)雖有部分混合所有制頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)公司、其他國(guó)有及私營(yíng)企業(yè)也在生產(chǎn)頁(yè)巖氣和進(jìn)口LNG 資源，但其占據(jù)的天然氣供應(yīng)量和市場(chǎng)份額低，無(wú)法與三大石油形成資源供應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)。

天然氣價(jià)格體系不完整，價(jià)格形成機(jī)制不完善。中國(guó)至今尚未建立能有效調(diào)節(jié)天然氣供需的價(jià)格制度，現(xiàn)行的浮動(dòng)式季節(jié)差價(jià)隨意性較大。2016年國(guó)家出臺(tái)的天然氣儲(chǔ)氣價(jià)格機(jī)制也因缺失天然氣差別價(jià)格制度而至今未能落地實(shí)施。

已建設(shè)運(yùn)行的國(guó)家級(jí)交易平臺(tái)交易量有限，成交價(jià)格的限制因素多，競(jìng)爭(zhēng)性不充分，還不能很好地起到調(diào)節(jié)天然氣供需和價(jià)格的作用。

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公平開(kāi)放還處于前期建章立制階段，實(shí)施過(guò)程及其市場(chǎng)化效果還有待驗(yàn)證和觀察。

2）天然氣市場(chǎng)監(jiān)管成效不大

主要表現(xiàn)為：①對(duì)于天然氣相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制還不夠明確，相關(guān)崗位的職責(zé)分配存在問(wèn)題；②由于監(jiān)管體系的不完善使得相關(guān)監(jiān)管工作效率整體不高，成效不夠明顯；③相關(guān)的法律法規(guī)尚不明確，使得監(jiān)管工作執(zhí)行力不大，效率不夠高；④監(jiān)管主體及手段單一，現(xiàn)階段監(jiān)管部門(mén)的主要監(jiān)管方式還是靠行政強(qiáng)制執(zhí)行，除了政府以外，沒(méi)有很好發(fā)揮出其他社會(huì)群體的監(jiān)督審查作用。

2.4 油價(jià)波動(dòng)沖擊天然氣勘探開(kāi)發(fā)投入

近年來(lái)，國(guó)際油價(jià)走勢(shì)極不穩(wěn)定，上下波動(dòng)頻率和幅度較大，特別是出現(xiàn)了幾次斷崖式下跌和歷史上首次負(fù)油價(jià)。油價(jià)下跌不僅沖擊世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也極大影響到全球油氣勘探開(kāi)發(fā)投入。2014 年油價(jià)暴跌以來(lái)，大幅削減上游投資是各大石油企業(yè)的普遍做法，勘探投資削減幅度達(dá)30%～50%。2017年全球油氣勘探投資為434 億美元，約為2013 年的43%，仍然維持在低油價(jià)以來(lái)的較低水平；但與2016年相比則略有回升，增幅約為6.1%，成為自2013 年連續(xù)4年下降后的首次增長(zhǎng)，呈現(xiàn)觸底回暖態(tài)勢(shì)。但是，2020 年伊始，由于新冠肺炎疫情全球肆虐，國(guó)際油價(jià)再次跳水且在極低價(jià)位上維持了較長(zhǎng)時(shí)間，嚴(yán)重影響了當(dāng)年的油氣勘探開(kāi)發(fā)投資。雖然2020 年年末油價(jià)有所回升，但因新冠肺炎疫情發(fā)展還沒(méi)有出現(xiàn)明顯的下行拐點(diǎn)，全球經(jīng)濟(jì)仍不穩(wěn)定，可能造成全球重大天然氣項(xiàng)目投資明顯下降，這將在一定程度上影響2025 年前后全球天然氣特別是LNG 市場(chǎng)供給。

3 中國(guó)天然氣穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的政策建議

3.1 強(qiáng)化天然氣在中國(guó)能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略地位

為貫徹落實(shí)國(guó)家提出的2030年碳達(dá)峰和2060年碳中和的目標(biāo)，今后，中國(guó)能源結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)將出現(xiàn)歷史性的轉(zhuǎn)型和趨于清潔化發(fā)展。作為化石能源中唯一清潔環(huán)保的低碳優(yōu)質(zhì)能源，天然氣將在中國(guó)能源革命中扮演主角并擔(dān)當(dāng)清潔化綠色發(fā)展的橋梁作用。當(dāng)前，天然氣在國(guó)家一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比只有8.6%，不僅遠(yuǎn)低于24%的世界平均水平，也低于中國(guó)周邊如日本和韓國(guó)等依靠進(jìn)口天然氣的國(guó)家及巴基斯坦、泰國(guó)和孟加拉國(guó)等發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)現(xiàn)在還處在天然氣快速發(fā)展的初期，在天然氣資源開(kāi)發(fā)、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、天然氣市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和天然氣利用方面，都蘊(yùn)藏著巨大發(fā)展?jié)摿?。為此，?guó)家需要在“十四五”規(guī)劃及中長(zhǎng)期能源發(fā)展戰(zhàn)略中，進(jìn)一步強(qiáng)化天然氣在能源結(jié)構(gòu)、能源革命和能源轉(zhuǎn)型中的作用，牢固樹(shù)立天然氣的主體能源地位，及時(shí)出臺(tái)支持和扶持天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)發(fā)展的政策，并給予適當(dāng)?shù)呢?cái)稅優(yōu)惠和補(bǔ)貼，加快天然氣發(fā)展速度。

3.2 盡快制定《石油天然氣法》或《天然氣法》

健全的天然氣法律法規(guī)和制度是天然氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的根本保證。從全球范圍看，天然氣市場(chǎng)發(fā)展較成熟的國(guó)家在發(fā)展之初就注重通過(guò)天然氣立法來(lái)規(guī)范天然氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)行為。早在1938 年與1948 年，美國(guó)和英國(guó)就分別制定了《天然氣法》，并成立了專(zhuān)職的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。隨著市場(chǎng)的發(fā)展和不斷出現(xiàn)的天然氣產(chǎn)、供、需及價(jià)格問(wèn)題，又陸續(xù)出臺(tái)許多法案、政策和法令，如對(duì)美國(guó)天然氣市場(chǎng)化發(fā)展十分重要的《菲利普斯決議》《天然氣政策法》《天然氣井口解除控制法》，以及聯(lián)邦能源管理委員會(huì)的《436號(hào)令》《636 號(hào)法令》等。英國(guó)《天然氣法》也進(jìn)行了多達(dá)5次的修訂［5］。目前中國(guó)的天然氣行業(yè)管理，主要是通過(guò)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院及其各部委的條例和規(guī)章，屬于二級(jí)法律工具，影響了規(guī)章條例的約束力和執(zhí)行力。預(yù)期到“十四五”末，中國(guó)的石油與天然氣消費(fèi)將占到一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的32%，其中天然氣占比約為12%，因此，迫切需要制定《天然氣法》或《石油天然氣法》。除了將國(guó)家部委所制定的部分制度上升為法律條款外，還要對(duì)中國(guó)天然氣發(fā)展的行業(yè)監(jiān)管、體制機(jī)制、市場(chǎng)化改革、價(jià)格機(jī)制、天然氣利用、天然氣儲(chǔ)備等做出明確的規(guī)定、規(guī)范和調(diào)整，增強(qiáng)行業(yè)管理效力［6］。

3.3 完善天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè)，確保天然氣供應(yīng)安全

1）推進(jìn)國(guó)內(nèi)天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)。2019年初，國(guó)家提出油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)7年行動(dòng)計(jì)劃后，兩年來(lái)中國(guó)天然氣探明儲(chǔ)量增加了約2.3×1012m3，天然氣產(chǎn)量增長(zhǎng)了約286×1012m3，充分展現(xiàn)了中國(guó)天然氣資源的勘探開(kāi)發(fā)潛力。最近，四川盆地、塔里木盆地、鄂爾多斯盆地和東南沿海水域的天然氣勘探不斷有新發(fā)現(xiàn)和新突破，頁(yè)巖氣正處在快速增儲(chǔ)上產(chǎn)時(shí)期，通過(guò)政策支持和財(cái)稅優(yōu)惠扶持并加強(qiáng)勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)較長(zhǎng)時(shí)期的增儲(chǔ)上產(chǎn)是可保障的。為此，建議國(guó)家加大天然氣勘探開(kāi)發(fā)支持力度，設(shè)立國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)基金支持新區(qū)、新領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)勘探，繼續(xù)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)予以財(cái)政補(bǔ)貼。

2）加強(qiáng)新時(shí)期國(guó)際天然氣市場(chǎng)供需研判，合理布局和引進(jìn)國(guó)外天然氣資源。特別是要利用當(dāng)前國(guó)際LNG 市場(chǎng)供應(yīng)量充足、合同條款和價(jià)格機(jī)制靈活等有利形勢(shì)，構(gòu)建多元化的天然氣進(jìn)口源、進(jìn)口路徑、采購(gòu)方式（長(zhǎng)期合約與現(xiàn)貨購(gòu)買(mǎi)）和合約周期，合理分配單個(gè)國(guó)家進(jìn)口氣量在進(jìn)口總量中的占比，增加天然氣進(jìn)口的靈活性，規(guī)避進(jìn)口資源突然中斷和減量供應(yīng)以及價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，盡可能降低天然氣進(jìn)口成本。

3）繼續(xù)推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括規(guī)劃和建設(shè)天然氣長(zhǎng)輸管道，完善現(xiàn)行全國(guó)天然氣骨干管網(wǎng)布局，建成全國(guó)性輸氣管道互聯(lián)互通體系，提升全國(guó)一張網(wǎng)的天然氣調(diào)配能力和應(yīng)急應(yīng)變能力。同時(shí)，應(yīng)在國(guó)內(nèi)骨干輸氣管網(wǎng)的重要交匯點(diǎn)或天然氣集散地規(guī)劃建設(shè)管道樞紐，使之成為商品天然氣交易的交割點(diǎn)，支撐天然氣交易中心的天然氣現(xiàn)貨交易，為形成國(guó)家天然氣價(jià)格基準(zhǔn)點(diǎn)創(chuàng)造條件［7］。

4）對(duì)天然氣地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)給予政策和財(cái)政支持。地下儲(chǔ)氣庫(kù)是確保天然氣供應(yīng)安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前中國(guó)天然氣供需中的短板之一。但是，地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)需要巨額資金，由于儲(chǔ)氣庫(kù)價(jià)格并未落地實(shí)施，儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)短期內(nèi)難以見(jiàn)到回報(bào)。在此情況下，建議國(guó)家將地下儲(chǔ)氣庫(kù)納入國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，一方面由國(guó)家財(cái)政出資在陸上管道氣進(jìn)口通道附近建設(shè)戰(zhàn)略地下儲(chǔ)氣庫(kù)，選擇沿海LNG 接收站增建戰(zhàn)略LNG 儲(chǔ)罐［8］，另一方面地方政府履行天然氣儲(chǔ)備職責(zé)，為當(dāng)?shù)氐叵聝?chǔ)氣庫(kù)和天然氣儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)予以資金支持，吸引和激勵(lì)地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)投資。

5）發(fā)展多元化的天然氣交易模式。上海和重慶兩個(gè)國(guó)家石油天然氣交易中心開(kāi)始運(yùn)營(yíng)后，開(kāi)展了公開(kāi)、公平、透明地線上天然氣現(xiàn)貨交易，價(jià)格由市場(chǎng)供需確定，是天然氣市場(chǎng)化的發(fā)展方向。但目前中國(guó)線上天然氣現(xiàn)貨交易存在兩個(gè)問(wèn)題，一是交易成本較高，在一定程度上推高了天然氣終端價(jià)格；二是天然氣交易中心遠(yuǎn)離區(qū)域天然氣市場(chǎng)，上線交易不如購(gòu)銷(xiāo)雙方線下直接交易便捷。因此，在發(fā)展線上天然氣現(xiàn)貨交易的同時(shí)，應(yīng)發(fā)展基于年度天然氣購(gòu)銷(xiāo)合同的線下天然氣現(xiàn)貨交易，形成年度購(gòu)銷(xiāo)合同、線上和線下現(xiàn)貨交易等多元化天然氣交易模式［9］。

3.4 構(gòu)建“智能化”天然氣儲(chǔ)備體系

一是對(duì)天然氣儲(chǔ)備的相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范、明確及完善。建立健全相關(guān)機(jī)制，如調(diào)峰政策及分級(jí)儲(chǔ)備，在天然氣的購(gòu)銷(xiāo)合同中明確調(diào)峰相關(guān)內(nèi)容，保證天然氣需求成本承擔(dān)及違約懲處機(jī)制。二是完善天然氣的儲(chǔ)備與調(diào)峰體系。以地下儲(chǔ)氣庫(kù)與LNG 接收站為基準(zhǔn)，建立起氣田調(diào)峰、可中斷供應(yīng)、可替代能源及其他調(diào)節(jié)手段為補(bǔ)充的多層次儲(chǔ)氣調(diào)峰體系。三是建立健全儲(chǔ)氣需求調(diào)峰的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。加大監(jiān)督管理力度，在用氣需求高峰期相關(guān)的供氣及儲(chǔ)備企業(yè)進(jìn)行漲價(jià)變相競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為加以懲處及管制。四是根據(jù)資源條件、消費(fèi)特征、供需結(jié)構(gòu)，建立和完善政府與企業(yè)責(zé)權(quán)明確、多方共同承擔(dān)、多種方式互補(bǔ)的儲(chǔ)備與應(yīng)急體系協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.5 深化天然氣價(jià)格改革

天然氣價(jià)格是天然氣供需穩(wěn)定、均衡發(fā)展的扛桿。新世紀(jì)以來(lái)的天然氣價(jià)格調(diào)整和改革，中國(guó)天然氣氣源價(jià)格已處于歷史高位，在世界范圍內(nèi)也屬于較高水平［10］。為此，深化天然氣價(jià)格改革應(yīng)以?xún)r(jià)格形成機(jī)制改革為重點(diǎn)，同時(shí)著力于解決當(dāng)前天然氣價(jià)格存在的主要問(wèn)題。

1）完善油價(jià)掛鉤價(jià)格機(jī)制，推進(jìn)形成氣源競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格機(jī)制。當(dāng)今中國(guó)存在兩種價(jià)格形成機(jī)制。一種是基準(zhǔn)門(mén)站價(jià)格機(jī)制，另一種是市場(chǎng)形成價(jià)格?；鶞?zhǔn)門(mén)站價(jià)格機(jī)制出自于“市場(chǎng)凈回值”定價(jià)，也就是現(xiàn)在國(guó)際上常用的油價(jià)掛鉤氣價(jià)機(jī)制。實(shí)踐證明，基準(zhǔn)門(mén)站價(jià)格機(jī)制符合中國(guó)天然氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和供需狀況，有必要繼續(xù)采用，但需進(jìn)行補(bǔ)充和完善［10］。例如，適當(dāng)修正油價(jià)掛鉤調(diào)整公式，綜合考慮各種因素重新確定各省基準(zhǔn)門(mén)站價(jià)格，讓氣價(jià)隨油價(jià)變化定期掛鉤聯(lián)動(dòng)的機(jī)制切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)等，增強(qiáng)天然氣與油價(jià)等替代能源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制，應(yīng)通過(guò)推進(jìn)氣源和供氣商的多元化，逐步過(guò)渡到氣—?dú)飧?jìng)爭(zhēng)價(jià)格機(jī)制。

2）加強(qiáng)輸配氣價(jià)格監(jiān)管和成本監(jiān)審，降低輸配氣價(jià)格水平。在中國(guó)天然氣價(jià)格鏈中，管輸價(jià)格和城市配氣價(jià)格投資收益率、價(jià)格水平及其在終端價(jià)格中的占比較高，不但推高了終端價(jià)格水平，也與它們?cè)诋a(chǎn)業(yè)鏈中的風(fēng)險(xiǎn)不匹配［11］。因此，需要根據(jù)輸配氣業(yè)的屬性和投資風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)下調(diào)其價(jià)格機(jī)制中的收益率等指標(biāo)，監(jiān)管部門(mén)要定期對(duì)輸配氣業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的成本監(jiān)審，剔除不合理成本，降低輸配氣價(jià)格，讓消費(fèi)者享受到改革紅利。

3）實(shí)施并推廣天然氣差別價(jià)格制度，推進(jìn)儲(chǔ)氣庫(kù)價(jià)格落地。天然氣差別價(jià)格有多種表現(xiàn)形式，市場(chǎng)上應(yīng)用最多的是季節(jié)差價(jià)、階梯氣價(jià)和可中斷氣價(jià)等［12］。現(xiàn)在，中國(guó)天然氣市場(chǎng)采取的非居民用氣價(jià)格在冬季用氣高峰期上浮的季節(jié)差價(jià)形式很不規(guī)范，如起止時(shí)間和價(jià)格上浮幅度不定。因此，國(guó)家應(yīng)對(duì)天然氣差別價(jià)格的應(yīng)用進(jìn)行指導(dǎo)，建立起規(guī)范的天然氣差別價(jià)格制度。實(shí)施天然氣差別價(jià)格，可以顯現(xiàn)出儲(chǔ)氣庫(kù)夏儲(chǔ)冬采的經(jīng)濟(jì)性和市場(chǎng)價(jià)值，不但有助于讓出臺(tái)多年的儲(chǔ)氣庫(kù)價(jià)格盡快落地實(shí)施，而且可以推進(jìn)地下儲(chǔ)氣庫(kù)的投資和建設(shè)。

4）盡快實(shí)施天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)。中國(guó)從本世紀(jì)初起就開(kāi)始研究天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)，現(xiàn)在能量計(jì)量技術(shù)、計(jì)量和計(jì)價(jià)方案以及標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等已準(zhǔn)備就緒［13］。2019年中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》及國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)運(yùn)營(yíng)后，實(shí)行天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)已迫在眉睫。預(yù)計(jì)國(guó)家將很快發(fā)布天然氣能量計(jì)量計(jì)價(jià)體系。體系發(fā)布后，國(guó)家應(yīng)迅速組織市場(chǎng)各方選擇管道和用戶(hù)進(jìn)行能量計(jì)量計(jì)價(jià)試點(diǎn)，力爭(zhēng)在2022年末前完成試點(diǎn)并推廣至所有直供工業(yè)用戶(hù)。

3.6 加強(qiáng)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管

中國(guó)天然氣正處于快速發(fā)展期和市場(chǎng)化改革的深水期。在新舊天然氣體制機(jī)制的交替過(guò)程中，各種利益相互博弈。特別是中國(guó)天然氣供需還處于賣(mài)方市場(chǎng)，天然氣供應(yīng)具有明顯的寡頭壟斷特征；新成立運(yùn)營(yíng)的國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，獨(dú)家掌控全國(guó)天然氣供需的輸送和調(diào)配；城市燃?xì)夤菊紦?jù)當(dāng)?shù)靥鞎r(shí)地利優(yōu)勢(shì)并與政府部門(mén)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在這樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，為保護(hù)用戶(hù)和消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益，根據(jù)法規(guī)加強(qiáng)天然氣市場(chǎng)監(jiān)管和公平公正執(zhí)法尤為重要。當(dāng)前市場(chǎng)情況下，監(jiān)管重點(diǎn)要放在天然氣價(jià)格、天然氣供輸銷(xiāo)合同簽約和履約、管道基礎(chǔ)設(shè)施的信息披露和公開(kāi)公平無(wú)歧視開(kāi)放、輸配氣成本、市場(chǎng)壟斷行為、天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰責(zé)任等方面。

4 結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)天然氣供需態(tài)勢(shì)已保持了較長(zhǎng)時(shí)期持續(xù)較快增長(zhǎng)，但是，2017 年冬的全國(guó)大面積天然氣市場(chǎng)“氣荒”和2020年冬極端天氣造成的天然氣供需緊張表明，中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中的儲(chǔ)存和調(diào)峰短板仍將不時(shí)影響市場(chǎng)。因此，要正視中國(guó)天然氣供需中存在的不足，從國(guó)家層面對(duì)天然氣發(fā)展予以堅(jiān)強(qiáng)的政策保障、支持和護(hù)航，通過(guò)立法強(qiáng)化天然氣的主體能源地位，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)天然氣勘探開(kāi)發(fā)，不斷完善天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè)，推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化改革并加強(qiáng)監(jiān)管，以確保天然氣供需的可持續(xù)發(fā)展。