王曉毅，阿妮爾

(1.中國社會科學(xué)院大學(xué) 社會學(xué)院，北京 100732，2.中國社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，北京 100732)

2020年中國徹底消除了農(nóng)村絕對貧困，實現(xiàn)了全面建成小康社會的目標(biāo)。但是消除絕對貧困并不意味著貧困問題的徹底解決，習(xí)近平總書記《在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話》中指出，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。解決發(fā)展不平衡不充分問題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕仍然任重道遠”[1]。

相對貧困治理是新時期的重要任務(wù)，是解決發(fā)展不平衡的重要手段。早在2018年習(xí)近平總書記就指出，“2020年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時，現(xiàn)在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排”[2]。中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確指出：“要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。”[3]相對貧困治理將貫穿實現(xiàn)第二個百年目標(biāo)的全過程。

一、絕對貧困與相對貧困

絕對貧困和相對貧困存在著兩個最主要的區(qū)別，即判斷標(biāo)準(zhǔn)的不同和發(fā)展階段的不同。絕對貧困的核心概念是基本需求，也就是基本的生存條件，如果家庭的收入不足以滿足基本需求，那么就可以被認為是絕對貧困的。通常絕對貧困被認為是客觀和絕對的，并且通過貧困線的測量，可以明確區(qū)別出貧困人口和非貧困人口。而相對貧困則是與他人相比較的結(jié)果，是收入差距和相對剝奪的問題，因此相對貧困是相對的且?guī)в兄饔^性[4]。從社會發(fā)展階段來看，相對貧困治理是建立在絕對貧困治理基礎(chǔ)之上的，絕對貧困治理主要是低收入發(fā)展中國家的任務(wù)，而相對貧困治理則是在解決了絕對貧困問題以后發(fā)達國家的任務(wù)[5]。發(fā)達國家通常的做法是按照一定的收入比例，測算出相對貧困線，并通過相對貧困線確定相對貧困人口，作為相對貧困治理的對象。(1)例如，世界銀行將國民平均收入的三分之一作為相對貧困線；歐盟國家將全體居民收入中位數(shù)的60%作為相對貧困線；英國將國民人均收入中位數(shù)的60%作為相對貧困線。雖然中國采用的貧困標(biāo)準(zhǔn)是基于收入體現(xiàn)的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，但東部地區(qū)部分經(jīng)濟發(fā)達省份率先對經(jīng)濟發(fā)展不平衡顯著的相對貧困進行了自主探索和實踐。例如，江蘇省依據(jù)本省的經(jīng)濟發(fā)展、貧困人口情況，科學(xué)地確定人均年收入6 000 元為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)[4]。近年來，國內(nèi)許多學(xué)者對國際相對貧困治理經(jīng)驗進行了系統(tǒng)的總結(jié)，包括從相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的討論到反貧困政策的制定，為我們建立相對貧困治理機制提供了豐富的經(jīng)驗。

但是我們也要看到，簡單地借用西方發(fā)達國家的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)和相對貧困治理機制就可能忽視收入差距和發(fā)展水平對相對貧困的影響，難以反映出相對貧困人群的生存狀態(tài)和貧困的主要形態(tài)，且難以有針對性地解決相對貧困問題。

貧困人口是收入較低端的人口，但是由于收入差距不同，低端收入人口的收入和生活狀況會很不同。在一個收入差距很大且缺少社會福利的社會，低收入人群與其他收入人群的差距很大，其貧困狀況會很嚴重；相反，如果收入差距較小且有比較好的社會福利，那么低收入人群的生活狀況就可能會比較好。如果我們比較一下北美和北歐，就可以看出，采取同樣的標(biāo)準(zhǔn)判斷出的相對貧困人口，其生活質(zhì)量會有很大差別。如果忽視收入差距，簡單地把一個相對收入標(biāo)準(zhǔn)作為相對貧困線，就無法正確判斷相對貧困人口的生存狀態(tài)，也就不可能有針對性地解決相對貧困問題。Martin Ravallion 和 Shaohua Chen認識到這一問題，他們引入了“弱相對貧困”的概念，將反映收入差距的基尼系數(shù)納入對相對貧困的測算中，從而使相對貧困標(biāo)準(zhǔn)不僅反映了收入的相對位置，而且也反映了社會不平等的狀況[5]。弱相對貧困的提出關(guān)注了收入的不平等，對于更加準(zhǔn)確地確定相對貧困人群有重要的意義，但是單純的收入仍然不足以反映相對貧困人群的多樣性需求沒有被滿足的情況。

如果說絕對貧困是食物、衣服和居住等基本生存需求沒有被滿足，相對貧困則表現(xiàn)更加多樣，相對貧困的多種表現(xiàn)或維度很難歸為收入的差距。一些學(xué)者引入多維貧困的概念以豐富相對貧困的內(nèi)容[5]。利用多維貧困的概念測量相對貧困，將收入之外的貧困因素包括進來，如通常所說的醫(yī)療、教育，乃至生存環(huán)境等因素，同時也包括特殊人群的特殊需求，比如殘疾人或老年人的特殊需求。在多維貧困的測量中，有人傾向于使用多種維度，通過加權(quán)產(chǎn)生指數(shù)以辨識貧困人群；也有人傾向于利用多維標(biāo)準(zhǔn)中低標(biāo)準(zhǔn)來判斷相對貧困，也就是說，一個人某一個維度明顯低于所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，就成為相對貧困人口。利用第一個方式判斷多維貧困實際上還是把相對貧困重新化約為一個指數(shù)，這樣便于識別貧困人群，但是卻忽視了多維貧困的多樣性。如果采取第二種方式，相對貧困問題就不僅僅是貧困問題，而是表現(xiàn)為特殊人群的生存需求問題，但是現(xiàn)有的相對貧困治理機制對如此多樣性的貧困問題，尚缺少適當(dāng)?shù)臋C制加以解決。

相對貧困的多樣性不僅僅表現(xiàn)為貧困群體的基本需求，同時也表現(xiàn)為社會關(guān)系。生存問題主要是經(jīng)濟問題，通過增加收入可以滿足人們的基本需求。但是滿足了生存需求以后，人們的需求更多地表現(xiàn)為社會需求，如社會融入、社會流動和社會交往等等，因此相對貧困更多地表現(xiàn)為社會問題[6]。相對貧困的社會層面表現(xiàn)在兩個方面：一方面是扶貧和發(fā)展領(lǐng)域?qū)＜宜鶑娬{(diào)的社會問題，如教育、醫(yī)療問題，另一方面表現(xiàn)為由社會差距所帶來的社會排斥問題。(2)被大家經(jīng)常提及的貧困戶要討老婆的故事實際上反映了相對貧困問題，一個貧困農(nóng)戶并不會因為絕對收入的提高和溫飽問題的解決而自然解決婚姻問題，因為拋開單純的感情問題，婚姻反映了相對的社會地位。只要仍然處于社會的低端，即使收入增加，仍然會面臨婚姻的困難。社會排斥首先表現(xiàn)為發(fā)展機會的不平衡，隨著傳統(tǒng)戶籍制度和教育制度松動，中國社會中一些傳統(tǒng)的社會排斥正在減弱，但是隨著社會發(fā)展，一些新的社會排斥在逐漸形成。比如面對快速的技術(shù)變遷，一些缺少技能或教育水平較低的勞動力被排斥在就業(yè)市場之外，很難通過自身的努力進入勞動力市場；一些非正規(guī)就業(yè)的群體缺少勞動保護，難以融入主流社會。嚴重的社會排斥會導(dǎo)致階層固化，造成一些社會群體缺少社會流動的機會和空間，形成長期的相對貧困狀態(tài)，這是在高速發(fā)展中所要關(guān)注的問題。社會排斥還表現(xiàn)為制度變遷對部分群體利益的損害。比如中國的養(yǎng)老從家庭養(yǎng)老、單位養(yǎng)老快速轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣B(yǎng)老，但是部分老年人群養(yǎng)老保障水平偏低，且缺少補充性養(yǎng)老收入。對于特殊的弱勢人群，如何保障他們的生存條件與社會經(jīng)濟發(fā)展同步改善，也是中國相對貧困治理需要關(guān)注的。

絕對貧困并非一成不變的，存在脫貧，也存在返貧，而相對貧困的變動性更大，地位的上升或下降都會對相對貧困的狀態(tài)產(chǎn)生影響。對于絕對貧困來說，返貧是重新跌入貧困狀態(tài)，而相對貧困的返貧則是社會經(jīng)濟地位的下降。在一個高風(fēng)險的社會，社會經(jīng)濟地位的上升和下降是經(jīng)常發(fā)生的，引起社會地位上升或下降的原因極可能是個人的，也可能是社會的，但是相對貧困的人群具有更高的變動性。在城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整經(jīng)常帶來傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)勞動力的失業(yè)和陷入相對貧困；對于農(nóng)民來說，一年出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品滯銷就可能把一個中等農(nóng)民變?yōu)橄鄬ω毨?。社會?jīng)濟的高速發(fā)展在帶來財富增加的同時，也經(jīng)常會增加社會風(fēng)險，應(yīng)對變動性就成為相對貧困治理的重要內(nèi)容。

與絕對貧困相比較，相對貧困更加復(fù)雜。相對貧困首先體現(xiàn)為收入差距，也表現(xiàn)在多維需求的差距。相對貧困是社會性的，相對的差距會帶來社會群體的隔離和社會階層的固化。在現(xiàn)代社會中，社會風(fēng)險的增加使相對貧困表現(xiàn)出更強的變動性。

二、中國的發(fā)展階段

中國在全面建成小康社會以后，仍然是發(fā)展中國家，與西方發(fā)達國家還有很大差距，未來的30年仍將處于快速轉(zhuǎn)型時期。與相對穩(wěn)定的發(fā)達社會不同，轉(zhuǎn)型期所出現(xiàn)的新問題對相對貧困的狀態(tài)會產(chǎn)生很大影響，中國的相對貧困治理要不斷解決社會轉(zhuǎn)型中的問題。

中國的社會經(jīng)濟仍然處于轉(zhuǎn)型時期，相對貧困也表現(xiàn)出轉(zhuǎn)型的特征。按照世界銀行的估算，從2010年到2020年的十一年間，中國的人均GDP從4 550美元增長到1萬美元，如果按照2010年不變價格計算，也達到了8 405美元。同期中國人均GDP的全球排名也從114位提升到54位，按照平價購買力計算，中國在全球的排名從108位提升到70位。據(jù)估算，到2025年，中國人均GDP有望超過1.5萬美元[7]。在經(jīng)濟發(fā)展的同時，城鎮(zhèn)化水平還將繼續(xù)提高，這種快速發(fā)展的社會不同于西方相對穩(wěn)定的社會，發(fā)展機會的不均等將成為相對貧困產(chǎn)生的重要原因。

中國仍然處于快速城鎮(zhèn)化時代，特別是在中西部貧困地區(qū)，城鎮(zhèn)化速度會更快。據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，居住在城鎮(zhèn)的人口為90 199萬，占63.89%；居住在鄉(xiāng)村的人口為50 979萬，占36.11%。與2010年相比，城鎮(zhèn)人口增加23 642萬，鄉(xiāng)村人口減少16 436萬，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點[8]。據(jù)測算，到2025年，保守估計農(nóng)村遷往城市人口也在8 000萬以上，農(nóng)村60歲以上人口的占比將達25.3%，約為1.24億[9]。與城鎮(zhèn)化相聯(lián)系的是農(nóng)村的空心化和老齡化。在全面建成小康社會以后，隨著戶籍制度松動，中國農(nóng)村的空心化將進一步加快。由于農(nóng)村人口進入城市的壁壘進一步松動，進入城鎮(zhèn)的人口逐漸定居下來，與原有村莊的聯(lián)系迅速減弱。農(nóng)村人口的下降進一步減少了農(nóng)村的就業(yè)機會，從而加劇農(nóng)村人口不斷外流；在迅速城鎮(zhèn)化過程中，東部和西部地區(qū)會呈現(xiàn)不同的特點，由于外出就業(yè)距離遠以及周邊就業(yè)機會少，中西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村空心化過程會比經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的空心化更加迅速。三產(chǎn)融合的鄉(xiāng)村發(fā)展模式在經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)成功的概率較高，而在欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的可能會比較小，特別是偏遠山區(qū)，一些村莊會隨著老年居民的減少而逐漸荒蕪。(3)在一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村外出人口的流動，特別是春節(jié)期間的流動與農(nóng)村老人有密切關(guān)系。我們在多地的調(diào)查都發(fā)現(xiàn)，隨著居住在村莊中老年人相繼去世，外出農(nóng)民開始減少回家過節(jié)的時間，也不再維修農(nóng)村的房屋。當(dāng)房屋逐漸倒塌以后，農(nóng)村外出人口與村莊的聯(lián)系嚴重弱化了，這種現(xiàn)象在中西部地區(qū)尤其明顯。這種趨勢對于減貧政策會產(chǎn)生重要影響，以農(nóng)村居民為對象的減貧政策效果會迅速減弱。

城鎮(zhèn)化對于相對貧困的影響是雙向的。一方面，城鎮(zhèn)化促進了農(nóng)村貧困問題的解決，同時城鎮(zhèn)化也會帶來城市的相對貧困問題。從20世紀80年代，非農(nóng)就業(yè)就已經(jīng)成為農(nóng)民增加收入的重要手段，也是解決農(nóng)村貧困的重要手段。我們可以看到，從2015年開始，農(nóng)民的工資性收入就開始超過了經(jīng)營性凈收入，而且超過的部分逐年增加，農(nóng)民增收越來越依賴非農(nóng)業(yè)收入。2015年，農(nóng)民工資性收入超過經(jīng)營性收入不足100元，到2019年已經(jīng)超過800元[10]。對于貧困農(nóng)戶來說，務(wù)工收入尤其重要，原國務(wù)院扶貧辦副主任歐青平在國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布會上曾指出，“2016年到2020年，中國貧困勞動力外出務(wù)工人數(shù)增加了1 000多萬。外出務(wù)工涉及2/3的貧困家庭，這些家庭2/3左右的收入都來自務(wù)工”[11]。外出務(wù)工成為貧困人口脫貧的關(guān)鍵因素，因此即使在2020年新冠疫情的背景下，貧困戶勞動力外出務(wù)工仍然是扶貧的重要政策。除了一般貧困戶外出務(wù)工以外，那些易地搬遷的貧困戶更是依靠非農(nóng)業(yè)收入。在“十四五”期間，全國有將近1000萬貧困人口通過易地搬遷實現(xiàn)脫貧，他們離開了原來的村莊，進入城市或城市周邊地區(qū)。對于他們來說，從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)已經(jīng)不再可能，非農(nóng)就業(yè)構(gòu)成了他們最主要的收入來源。一方面，隨著外出務(wù)工人數(shù)的增加，原有的農(nóng)村勞動力大量沉淀在城市，在增加貧困戶收入的同時也推動了城市化的發(fā)展；另一方面，隨著城市化水平提高和外出務(wù)工農(nóng)民的增加，農(nóng)村貧困問題逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸毨栴}。在城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)之間存在著收入和消費的巨大差異。當(dāng)農(nóng)民從城市獲得收入以后，他們在農(nóng)村的生活得到改善。然而，隨著他們在城市停留的時間延長，甚至全家遷移到城市，他們不得不以城市生活水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)，因為包括房屋在內(nèi)的許多農(nóng)村資產(chǎn)對于他們已經(jīng)失去了意義，隨著空間的轉(zhuǎn)換，農(nóng)村的脫貧戶可能成為城市的相對貧困群體。(4)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《人類減貧的中國實踐》白皮書提出脫貧的主要標(biāo)準(zhǔn)是“一收入兩不愁三保障”。如果以此為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民進入城市以后，收入和吃穿都更容易實現(xiàn)，但是三保障的難度要增加很多，即：在農(nóng)村有了安全住房，也不意味著他們實際住房得到保障。他們之所以選擇離開農(nóng)村，一方面是就業(yè)和收入的吸引，另外也是因為鄉(xiāng)村缺少收入機會。在農(nóng)村勞動力逐漸在城市定居過程中，原有的許多扶貧手段的效果大幅度下降。比如，就業(yè)培訓(xùn)是一項有效的扶貧措施，貧困戶通過就業(yè)培訓(xùn)增加外出就業(yè)的機會從而增加收入，但是隨著農(nóng)村勞動力大量留在城市，貧困地區(qū)的培訓(xùn)對象大幅度減少，就業(yè)培訓(xùn)的扶貧效果大大減弱；同樣，產(chǎn)業(yè)扶貧的效果也受到影響。一些村莊在精準(zhǔn)扶貧中將土地流轉(zhuǎn)給公司經(jīng)營以后，農(nóng)民不再直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)實現(xiàn)收入持續(xù)增加的機會減少，傳統(tǒng)的發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)方式的脫貧效果明顯減弱。

不僅城鎮(zhèn)化對于相對貧困治理有雙重影響，社會經(jīng)濟發(fā)展對相對貧困的影響也是雙向的。社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了更多的社會財富，這有助于緩解貧困，特別是絕對貧困。在消除絕對貧困的過程中，中國經(jīng)濟的高速增長至少從四個方面對消除貧困做出了貢獻：經(jīng)濟增長為貧困戶提供了更多的工作機會，從而增加了他們的收入；通過專項扶貧，貧困農(nóng)戶從農(nóng)業(yè)發(fā)展和非農(nóng)業(yè)發(fā)展中受益，是中國開發(fā)式扶貧的重要保障；經(jīng)濟增長增加了社會財富，提升了政府財政和社會公益事業(yè)用于扶貧的資金；隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，社會保障水平不斷提高，從而為消除絕對貧困提供了底線保障。但是，經(jīng)濟增長對于相對貧困的作用要更復(fù)雜，經(jīng)濟增長并不意味著緩解相對貧困，在一些情況下可能會強化相對貧困的問題。社會經(jīng)濟發(fā)展不會自然而然地讓所有人都公平受益，收益較少或受到損害的人就會陷入相對貧困；社會經(jīng)濟發(fā)展也會改變?nèi)藗兊膮⒖既后w，人們進入了新的環(huán)境，他們與之進行比較的群體就會發(fā)生變化。在貧困村里還是中上等收入的人，到了城市可能就會成為社會的底層。

相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)是變動的，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，相對貧困并不必然減少，相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)反而有可能會提升，如果用收入標(biāo)準(zhǔn)來衡量，總會有人處于相對較低的部分。但這還不是主要的，更重要的是在經(jīng)濟發(fā)展中，不同群體的社會經(jīng)濟地位在不斷出現(xiàn)變化，其中有一些群體在社會經(jīng)濟發(fā)展中受到排斥，而出現(xiàn)絕對社會經(jīng)濟地位的下降，這些相對貧困問題很難用國際通行的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)來識別。比如，隨著人口流動，家庭逐漸失去養(yǎng)老功能，在社會保障水平還比較低的背景下，大部分老年群體得到家庭養(yǎng)老支持很低，社會保障水平也比較低，他們的社會地位下降，很容易成為相對貧困群體。特別是在中國老齡人口占比越來越高的背景下，老齡人口不僅面臨收入的降低，也面臨權(quán)利、護理等多方面問題，成為相對貧困中一個重要群體。此外，農(nóng)村流動人口進入城市以后，盡管多數(shù)人口獲得了更多的發(fā)展機會，但是他們的支出也在增加，相對社會地位就會隨之下降。一些在農(nóng)村生活中處于上等水平的家庭在進入城市以后，成為城市中低收入群體。在許多城市中，進城的農(nóng)民與其他社會群體有明顯的差異，在就業(yè)、居住和教育等方面處于相對貧困地位。(5)進入城市以后的農(nóng)民，盡管收入一般都有明顯增加，但是住房得不到保障是比較普遍的現(xiàn)象。我們在陜北某縣城調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，進城的農(nóng)民大多租住在原來城市居民廢棄的窯洞中，他們普遍擔(dān)心自己無法負擔(dān)租住樓房的費用。

在社會經(jīng)濟發(fā)展中，大多數(shù)社會群體的絕對地位都會提升，包括收入的增加、生活質(zhì)量的提高，但是也有部分群體在經(jīng)濟發(fā)展中不僅僅相對的社會經(jīng)濟地位在下降，甚至絕對的社會經(jīng)濟地位也在下降，比如在發(fā)展中失業(yè)的群體。在每一次經(jīng)濟快速發(fā)展過程中都會有新的就業(yè)崗位產(chǎn)生，同時也有許多原有的就業(yè)崗位被裁撤，那些無法快速適應(yīng)社會變化的人，經(jīng)常會因為就業(yè)不穩(wěn)定而出現(xiàn)絕對地位下降。電商的普及威脅原來的零售業(yè)，原先在零售業(yè)中就業(yè)的人群，特別是其中的中年婦女，在失去零售業(yè)就業(yè)機會以后，再就業(yè)的難度很大，因而出現(xiàn)收入降低或失去就業(yè)機會的情況。隨著經(jīng)濟發(fā)展，勞動力就業(yè)更加靈活，但是一些低端崗位的就業(yè)往往不穩(wěn)定，盡管收入可能沒有明顯減少，但是不穩(wěn)定帶來了風(fēng)險的增加。

除了看到中國經(jīng)濟總量的增加，還要看到中國人均經(jīng)濟總量的水平還比較低。盡管以GDP為指標(biāo)衡量中國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體，但是如果從人均GDP來看，中國與發(fā)達國家還存在很大差距。2021年以美元計算，中國人均GDP不足1.2萬美元，但是美國達到6.8萬美元，德國達到5.1萬美元，英國和法國也超過了4萬美元。中國在全球排名是第61位，以平價購買力計算的全球排位更是處于第75位[12]。如果與OECD國家相比，中國的人均GDP只占這些國家的20%左右。一方面，按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國進入了中高收入國家，并有望避免“中等收入陷阱”而進入高收入國家；另一方面，中國與全球最發(fā)達國家之間的差距仍然存在，且距離較大。這決定了中國相對貧困的狀態(tài)和治理手段與發(fā)達國家會有所區(qū)別。

相對較低的人均GDP決定了政府的財政收入也相對較低，難以通過大幅度提高社會福利水平來維持相對貧困人群的生活質(zhì)量。社會保障水平在很大程度上是由財政收入決定的，較高的社會福利需要較高的財政收入的支持。中國在人均GDP剛剛超過1萬美元的時候，用于提高社會福利的資金有限，因此出現(xiàn)低水平廣覆蓋的模式。比如，最低收入保障是貧困群體的最后保障，現(xiàn)有低保標(biāo)準(zhǔn)大體上略高于絕對貧困線，這在消除絕對貧困中發(fā)揮了重要作用；如果提高低保標(biāo)準(zhǔn)，那么低保也可以發(fā)揮相對貧困治理的作用，但是由于享受低保的人口絕對量較大，小幅度的提高也意味著巨大的財政支出。近年來，全國城鄉(xiāng)低保人群一直超過4 000萬，農(nóng)村低保水平快速提高，與城市低保水平的差距越來越小，這些都是建立在財政收入不斷增加基礎(chǔ)上的。進一步提高低保標(biāo)準(zhǔn)無疑需要相應(yīng)的財政收入相配合。(6)2020年第四季度，全國城市低保人數(shù)805萬，平均保障水平是每月677元；農(nóng)村低保人口3 621萬，保障水平是每年5 962元。[13]此外，老齡人口的不斷增加且大多數(shù)老年人口在就業(yè)期間未積累足夠的養(yǎng)老資金，以及公共教育投入不斷提升和醫(yī)療保障水平的提高，對財力支持提出了更高的要求，而財政能力受到經(jīng)濟發(fā)展水平的約束。在未來的一個時期內(nèi)，中國還無法通過建立一個高標(biāo)準(zhǔn)的社會福利體系應(yīng)對相對貧困問題。

相對貧困問題是中國發(fā)展不平衡不充分問題的具體體現(xiàn)。由于城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況依然存在，因此中國的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城市與不發(fā)達地區(qū)，特別是欠發(fā)達的鄉(xiāng)村，所面對的相對貧困會呈現(xiàn)完全不同的特點。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市，相對貧困產(chǎn)生的原因主要是發(fā)展不平衡的問題?？焖侔l(fā)展所帶來的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型使社會群體受益程度不同，一些群體出現(xiàn)社會地位下降，陷入貧困；而在欠發(fā)達地區(qū)，同時存在發(fā)展不平衡和不充分的問題，一方面隨著欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)，政府和市場均向欠發(fā)達地區(qū)投入資金、建設(shè)開發(fā)項目，在這個過程中出現(xiàn)了社會群體的收益不平衡，甚至部分群體的利益受損，同時這些地區(qū)的發(fā)展水平較低，與發(fā)達地區(qū)存在較大差距，出現(xiàn)人才和資源的外流，進一步加劇了區(qū)域發(fā)展不平衡。

中國正處于從發(fā)展中國家向發(fā)達國家邁進的過程中，兼具發(fā)達國家和發(fā)展中國家相對貧困的特點，相對貧困治理比發(fā)達國家更加復(fù)雜，不同地區(qū)相對貧困治理的目標(biāo)和策略也會不同，與絕對貧困的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不同，相對貧困會呈現(xiàn)出更多的地方性特點。

三、面向現(xiàn)代化的相對貧困治理

2021年中央一號文件確定了脫貧5年過渡期的設(shè)計，在“十四五”期間，中國反貧困工作仍然會保持政策的穩(wěn)定。對于農(nóng)村工作來說，過渡期意味著從精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)向全面鄉(xiāng)村振興；對于扶貧工作來說，也意味著從絕對貧困治理向相對貧困治理轉(zhuǎn)變。5年過渡期，為探索和完善相對貧困治理機制提供了時間，同時也為各個地方基于地方實際，試驗相對貧困治理機制提供了可能。

首先，由于相對貧困的復(fù)雜性，綜合的減貧措施比專項性的減貧措施更為有效，相對貧困治理要融入發(fā)展項目和發(fā)展政策中。中國最終消除貧困的重要經(jīng)驗在于精準(zhǔn)扶貧，即通過對象瞄準(zhǔn)，集中扶貧資源，使貧困戶脫貧。這種方法對于解決存量的貧困問題有著重要作用。特別是對于那些經(jīng)過多年幫扶仍未脫貧的貧困戶，需要強有力的推動才能脫貧。但是隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，相對貧困人口不斷變動，特別是現(xiàn)代社會的風(fēng)險大大加劇了相對貧困人口的變動，在相對貧困中既有長期處于社會底層的階層，也有因為各種原因短期陷入貧困的人群。此外，相對貧困的成因更加復(fù)雜，既有長期的結(jié)構(gòu)性原因，也有快速轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的影響，因此目標(biāo)瞄準(zhǔn)的貧困策略經(jīng)常不能有效地防止相對貧困的產(chǎn)生，需要將相對貧困治理目標(biāo)融入社會經(jīng)濟發(fā)展的項目和政策中。

公共服務(wù)的均等化是相對貧困治理的有效工具。事實上，教育、健康和信息等公共服務(wù)的不均等既是相對貧困的原因，也是相對貧困的結(jié)果。公共服務(wù)不均等限制了相對貧困群體的發(fā)展，同時相對貧困群體也更難以享受到均等的公共服務(wù)，比如低收入家庭很難享受公平的教育機會，而教育不足進一步限制了他們的發(fā)展。不斷擴大公共服務(wù)面，不斷提高公共服務(wù)的均等化水平，不僅有助于改善相對貧困群體的生存狀況，而且可以防止脆弱群體陷入相對貧困。

在社會經(jīng)濟發(fā)展的項目和政策中，都要關(guān)注脆弱群體的利益，避免脆弱群體的利益受到損害，特別是涉及土地征用、自然資源開發(fā)和保護、規(guī)范非正規(guī)經(jīng)濟等活動，要充分考慮到如何維護脆弱群體的利益，讓不同的利益群體能夠共享發(fā)展成果。

其次，促進社會流動以避免相對貧困的固化。在一個高速發(fā)展的社會中，如果社會流動的速度降低，一些社會群體可能會被邊緣化，并形成穩(wěn)定的相對貧困群體。中國在改革開放以后，社會流動性總體上比較高，且大多數(shù)人群向上流動，中國的中等收入群體不斷擴大，但是階層固化的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，因此促進社會流動，特別是底層社會向上流動，是相對貧困治理的重要任務(wù)[14]。

擴大中等收入群體，打造橄欖型社會結(jié)構(gòu)，是中國現(xiàn)代化的重要任務(wù)和目標(biāo)，而其重要手段就是促進相對貧困群體向上流動。從這個意義上說，防止貧困的代際傳遞不僅是絕對貧困治理的任務(wù)，也是相對貧困治理的任務(wù)。在解決了絕對貧困問題以后，短期的暫時性貧困對于家庭的威脅往往不大。受到特定經(jīng)濟轉(zhuǎn)型或家庭周期的影響，一些家庭出現(xiàn)短時間的社會經(jīng)濟地位下降以及短期相對貧困，不應(yīng)該成為相對貧困治理的主要目標(biāo)。相對貧困治理應(yīng)瞄準(zhǔn)造成相對貧困的長期因素，防止因為社會經(jīng)濟地位、受教育水平和技術(shù)的排斥，形成階層的固化，特別是相對貧困群體的固化。

第三，識別脆弱群體，強化政策支持。防止一部分脆弱人群在社會經(jīng)濟發(fā)展中的利益受到損失應(yīng)被視為相對貧困治理的重要內(nèi)容加以考慮。不管是絕對貧困抑或是相對貧困，都是以個人或家庭為識別對象，按照一定的收入標(biāo)準(zhǔn)將貧困人口識別出來，在扶貧中也是以個人或家庭為扶持對象。但是如果把相對貧困放到社會現(xiàn)代化的視角去看，相對貧困更多的不是表現(xiàn)為個人問題，而是群體問題。一些群體由于自身或社會原因而更加脆弱，難以適應(yīng)快速的社會經(jīng)濟發(fā)展，或者特定的社會經(jīng)濟發(fā)展過程及政策對特定的群體產(chǎn)生了較大影響，因此相對貧困呈現(xiàn)出更加明顯的群體性，需要針對脆弱群體采取有針對性的政策。

重大的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整往往帶來勞動力就業(yè)的變化，在這種情況下，低端勞動力的就業(yè)保障和就業(yè)能力提升有助于防止貧困的發(fā)生；重大社會變遷往往首先影響到老年人、殘疾人和長期生病等脆弱人群，需要有針對性的政策提升這些脆弱群體的抗風(fēng)險能力；離開土地進入城市的農(nóng)民、易地搬遷的貧困戶和工程移民等社會群體，因為突然離開原有的生存空間，在進入生活空間時具有較高的脆弱性，需要社會的支持幫助他們適應(yīng)新的生存環(huán)境。

第四，促進區(qū)域發(fā)展，縮小區(qū)域間發(fā)展差距。在發(fā)展過程中，由于資源的流動，區(qū)域間差距的擴大幾乎難以避免，這在發(fā)達國家尤其明顯，推動區(qū)域間平衡發(fā)展應(yīng)被納入相對貧困治理的戰(zhàn)略中。區(qū)域發(fā)展需要通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)和促進就業(yè)來實現(xiàn)不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，吸引更多資源進入不發(fā)達地區(qū)。從這個意義上說，中國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將有效地縮小城鄉(xiāng)之間的差距，同時促進中西部地區(qū)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略會帶來欠發(fā)達地區(qū)的資源流動，并對相對貧困治理做出貢獻。

中國第二個百年目標(biāo)是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，相對貧困治理需要在這個目標(biāo)和背景中去認識。相對貧困不僅僅是對低收入人群的扶持，更在于不斷解決現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的問題，通過對相對貧困群體的有效支持，促進社會流動，讓社會全體成員共享發(fā)展成果。