何波

中國信息通信研究院，北京 100191

1 引言

數(shù)據(jù)權屬問題也被描述為數(shù)據(jù)確權或數(shù)據(jù)產權問題，其核心宗旨是針對不同來源的數(shù)據(jù)，厘清各數(shù)據(jù)主體之間錯綜復雜的權利關系，通過法律制度等方式明確數(shù)據(jù)產權的歸屬。當前，數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的價值和作用持續(xù)提升，可驅動經(jīng)濟轉型升級，已經(jīng)成為推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的重要資產。但與此同時，在數(shù)據(jù)收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等環(huán)節(jié)中，數(shù)據(jù)權屬尚未有清晰的界定，這嚴重制約著與數(shù)據(jù)相關的產業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。數(shù)據(jù)權屬界定不明不僅帶來了數(shù)字治理、數(shù)據(jù)集中、用戶個人數(shù)據(jù)保護等方面的問題，也成為困擾國內外學術界和實務界的難題。有學者甚至指出，數(shù)據(jù)權屬及其分配規(guī)則不清已成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的最大制度障礙。例如，申衛(wèi)星[1]認為，數(shù)據(jù)財產權的不確定狀態(tài)將對數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展產生嚴重的負面影響。在一定程度上，厘清數(shù)據(jù)權屬也被實務界視為解決數(shù)據(jù)流通使用環(huán)節(jié)中的權利關系、保障數(shù)據(jù)交易合法性、規(guī)范大數(shù)據(jù)應用秩序等的先決條件。例如在2015—2016年，全國各地共有數(shù)十家大數(shù)據(jù)交易中心成立，但自2017年以后，各地新增的大數(shù)據(jù)交易中心很少，其中一個重要原因就是數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)交易等機制的設計方面存在立法空白。

隨著數(shù)據(jù)成為具有基礎性和戰(zhàn)略性地位的新型生產要素，數(shù)據(jù)權屬問題也引起了國家和有關監(jiān)管部門的高度重視。2019年10月，十九屆四中全會首次提出將數(shù)據(jù)作為生產要素，按貢獻參與收益分配。2020年5月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》明確了數(shù)據(jù)作為生產要素的地位，并提出完善數(shù)據(jù)權屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施，發(fā)揮社會數(shù)據(jù)資源價值。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》公布，進一步提出要建立健全數(shù)據(jù)產權交易和行業(yè)自律機制，培育規(guī)范的數(shù)據(jù)交易平臺和市場主體。近年來，我國立法部門也積極推動探索建立完善的數(shù)據(jù)產權制度，例如《民法典》總則編明確了數(shù)據(jù)是一種財產權益，《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定國家保護個人、組織與數(shù)據(jù)有關的權益。但受限于數(shù)據(jù)權屬問題的復雜性，相關制度建設推進緩慢，如何進行數(shù)據(jù)權屬界定、培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場已成為我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中亟須解決的重要基礎性問題。

2 數(shù)據(jù)權屬界定有待解決的3層問題

目前，數(shù)據(jù)權屬界定不清帶來了諸多問題和挑戰(zhàn)，歸納起來主要包括3個層面，即國家層面的數(shù)據(jù)主權和數(shù)字治理問題、企業(yè)層面的數(shù)據(jù)共享和競爭問題，以及用戶層面的個人數(shù)據(jù)保護問題。

2.1 國家層面：數(shù)據(jù)主權和數(shù)字治理問題

從國家層面來看，數(shù)據(jù)權屬首先涉及的是一國數(shù)據(jù)主權問題。數(shù)據(jù)主權是國家數(shù)據(jù)權屬在對外活動中的具體體現(xiàn)，一般認為，數(shù)據(jù)主權是指國家對其政權管轄地域內的數(shù)據(jù)享有的管理控制、開發(fā)利用和安全保護的權力[2]。數(shù)據(jù)一旦產生，在網(wǎng)絡上傳播和復制的成本極低，各國既希望數(shù)據(jù)能重復再利用，充分釋放其內在價值，又擔心其他國家采集和利用本國數(shù)據(jù)威脅本國產業(yè)發(fā)展和國家安全等，由此引發(fā)了數(shù)據(jù)主權問題。隨著大規(guī)模數(shù)據(jù)監(jiān)控、數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)跨境調取執(zhí)法等事件頻繁曝出，數(shù)據(jù)主權的問題得到國際社會越來越多的關注和重視。例如，在美國政府與微軟公司關于愛爾蘭數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)索取權的案件中，愛爾蘭政府提交“法庭之友”時強調，愛爾蘭的數(shù)據(jù)主權不應受到侵犯，美國應當通過國際條約和國際合作來獲取存儲于愛爾蘭境內的數(shù)據(jù)。我國于2016年11月通過的《網(wǎng)絡安全法》明確提出了“維護網(wǎng)絡空間主權”；2021年6月通過的《數(shù)據(jù)安全法》明確規(guī)定，在中華人民共和國境外開展數(shù)據(jù)處理活動，損害中華人民共和國國家安全、公共利益或者公民、組織合法權益的，依法追究法律責任，為維護我國數(shù)據(jù)主權提供了可靠的法律依據(jù)。隨著全球數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流動越來越普遍，各國圍繞數(shù)據(jù)資源的競爭更加激烈，數(shù)據(jù)主權也面臨著數(shù)據(jù)霸權、數(shù)據(jù)安全等多方面的挑戰(zhàn)。

從對內管理來看，數(shù)據(jù)權屬界定不明對國家數(shù)字治理和行業(yè)監(jiān)管帶來了一定的影響。在某種程度上，數(shù)據(jù)確權是在政務數(shù)據(jù)、企業(yè)社會數(shù)據(jù)等領域構建數(shù)據(jù)采集標準化、數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)交易流通、數(shù)據(jù)安全保護等全鏈條數(shù)據(jù)治理體系的前提。由于數(shù)據(jù)產權的界定，尤其是國家和企業(yè)主體之間的數(shù)據(jù)權屬具體規(guī)則未有明確規(guī)定，在實踐中，政府、企業(yè)探索通過個人數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)共享等方式推進數(shù)據(jù)流通和使用。但從促進經(jīng)濟社會整體發(fā)展來看，現(xiàn)行法律政策重點關注個人數(shù)據(jù)保護等問題，對于數(shù)據(jù)作為國家基礎性戰(zhàn)略資源的作用重視不足。與此同時，平臺企業(yè)利用其基礎服務能力推動形成流量優(yōu)勢和數(shù)據(jù)集中優(yōu)勢，并延伸到其他關聯(lián)應用。而我國現(xiàn)有法律法規(guī)對平臺數(shù)據(jù)流通沒有明確規(guī)定，政府和企業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享機制也尚未建立，政府部門基于監(jiān)管職能或公共服務需求使用企業(yè)的數(shù)據(jù)存在一定的困難，影響了數(shù)據(jù)治理能力的提升和數(shù)字治理現(xiàn)代化的推進。例如在新型冠狀病毒肺炎疫情防控初期，部分互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)就曾以用戶個人數(shù)據(jù)保護為由拒絕與政府部門共享相關數(shù)據(jù)。

2.2 企業(yè)層面：數(shù)據(jù)集中和無序競爭問題

隨著數(shù)字經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，數(shù)據(jù)的用途愈加廣泛，對數(shù)據(jù)產品的開發(fā)與市場應用成為當前互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的主要商業(yè)模式，數(shù)據(jù)不僅是重要的國家基礎性戰(zhàn)略資源，也是企業(yè)市場競爭優(yōu)勢的重要來源。隨著數(shù)據(jù)量的持續(xù)增加，企業(yè)可以更好地了解市場需求情況，并不斷迭代改進服務，以吸引更多用戶，形成“正向反饋”，帶來顯著的規(guī)模經(jīng)濟效應；但是，隨著采集的數(shù)據(jù)維度和類型日趨豐富，由于缺乏數(shù)據(jù)權屬界定，部分平臺企業(yè)過度利用其作為基礎設施的功能大規(guī)模收集數(shù)據(jù)，進行跨市場集成，甚至將數(shù)據(jù)占為己有，帶來諸多問題。

一是數(shù)據(jù)權利內容和規(guī)則不明確，導致大型企業(yè)數(shù)據(jù)集中問題日益突出。我國的《民法典》總則編在民事權利章節(jié)首次明確認可數(shù)據(jù)作為一項民事權利，確立了依法保護數(shù)據(jù)的原則。值得注意的是，法律只做了原則性規(guī)定，肯定了數(shù)據(jù)屬于財產權益，對于數(shù)據(jù)的權利內容和具體分配規(guī)則并沒有進一步的制度設計。該項規(guī)定在一定程度上成為相關主體獲取數(shù)據(jù)的動力，尤其是推動企業(yè)主體大規(guī)模收集數(shù)據(jù)并將其作為自身財產性權益，導致實踐中大量數(shù)據(jù)向頭部企業(yè)匯聚，最終形成數(shù)據(jù)集中的問題。與此同時，由于法律對數(shù)據(jù)權屬分配規(guī)則的規(guī)定不明確，《民法典》總則編確立的依法保護數(shù)據(jù)這一原則推動司法實踐傾向于維護企業(yè)的數(shù)據(jù)權益。例如，在全國首例大數(shù)據(jù)不正當競爭糾紛案中，法院判決確認平臺運營者對其研發(fā)的大數(shù)據(jù)產品享有獨立的財產性權益，認為“涉案數(shù)據(jù)產品系平臺企業(yè)付出了人力、物力、財力，經(jīng)過長期經(jīng)營積累而形成的，涉案數(shù)據(jù)產品能為企業(yè)帶來可觀的商業(yè)利益與市場競爭優(yōu)勢，企業(yè)對涉案數(shù)據(jù)產品享有競爭性財產權益”。此類判決強化了平臺等研發(fā)者對大數(shù)據(jù)產品所享有的競爭優(yōu)勢和商業(yè)利益，恐引發(fā)企業(yè)持續(xù)加大數(shù)據(jù)收集使用的示范效應，進一步加劇企業(yè)數(shù)據(jù)集中的問題。

二是企業(yè)平臺之間的數(shù)據(jù)權利界定不清晰，缺乏權屬沖突解決規(guī)則，進而引發(fā)無序競爭。財產權益成為大型平臺企業(yè)等主體收集數(shù)據(jù)并將其作為自有資產的動力，“誰收集誰負責”的安全管理要求事實上淪為“誰收集誰所有”的占有狀態(tài)。從國內外互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展來看，平臺企業(yè)具有“大小通吃”的特點，加上不斷拓展?jié)B透到更多的服務領域，其掌握的社會數(shù)據(jù)資源越來越多，并排斥其他企業(yè)尤其是競爭對手和新生企業(yè)共享它們的數(shù)據(jù)資源。與此同時，由于數(shù)據(jù)本身具有的可復制性、非排他性等特點，在同一數(shù)據(jù)上可能會承載多方主體的數(shù)據(jù)權利，即產生“一數(shù)多權”的現(xiàn)象?，F(xiàn)行法律和司法判例雖然承認了主體對數(shù)據(jù)享有權益，卻未規(guī)定不同主體的數(shù)據(jù)權益發(fā)生沖突時的解決規(guī)則，不僅造成個人數(shù)據(jù)權與企業(yè)財產性權利的沖突，而且導致企業(yè)間進行數(shù)據(jù)封鎖、設置數(shù)據(jù)壁壘。近年來，企業(yè)間圍繞數(shù)據(jù)開發(fā)使用產生了多起爭議案件，例如脈脈非法抓取使用微博用戶信息不正當競爭糾紛案、大眾點評訴百度案、抖音訴騰訊不正當競爭案等，嚴重影響了數(shù)字經(jīng)濟的市場秩序。

2.3 用戶層面：個人數(shù)據(jù)保護問題

個人數(shù)據(jù)保護也稱個人信息保護。當前，我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的盈利模式正在從在線廣告向基于大數(shù)據(jù)分析的定向推送、精準營銷轉變，用戶個人信息成為企業(yè)獲取利益的核心價值來源，也成為大數(shù)據(jù)中最具價值的數(shù)據(jù)類型。在數(shù)據(jù)權屬界定不明的情況下，用戶個人信息保護問題日益凸顯。

一是企業(yè)對個人信息強制確權帶來信任危機。在實踐中，企業(yè)一般通過用戶服務協(xié)議、隱私協(xié)議或個人信息保護協(xié)議等方式獲取用戶授權，除了按照“知情-同意”原則明確收集使用用戶個人信息規(guī)則外，越來越多的協(xié)議對用戶身份數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡行為數(shù)據(jù)以及賬戶信息等用戶數(shù)據(jù)的所有權做出約定。在企業(yè)和用戶之間，對于數(shù)據(jù)所有權的認知有時會存在差異。大多數(shù)企業(yè)在協(xié)議中認可用戶對其個人數(shù)據(jù)的所有權，企業(yè)享有使用權，但也有一些企業(yè)做出了不同規(guī)定，將用戶使用企業(yè)平臺產生的行為數(shù)據(jù)、賬戶信息也歸為企業(yè)所有，僅賦予用戶使用權[3]。例如，在2021年年初的抖音訴騰訊不正當競爭案中，騰訊認為自己“擁有部分用戶數(shù)據(jù)的所有權”，而抖音則認為“用戶對自己的數(shù)據(jù)擁有絕對的、可完全控制的權利，應該遠遠高于平臺的權利，用戶數(shù)據(jù)不應該成為騰訊公司的私產”。類似的基于所有權認知差異而產生的糾紛還有很多，如用戶訴今日頭條非法獲取個人信息案、用戶訴微信讀書非法獲取好友列表案等。通過協(xié)議等方式將用戶數(shù)據(jù)所有權歸于企業(yè)有強制確權用戶個人信息之嫌，嚴重影響了消費者使用相關服務的安全感、幸福感、獲得感，可能造成用戶對數(shù)字市場的信任危機。

二是部分企業(yè)侵害用戶個人信息權益的情況時有發(fā)生。自《網(wǎng)絡安全法》施行以來，我國個人信息保護標準進一步提高，對個人信息收集使用的要求更加嚴格，但實踐中部分企業(yè)超范圍超目的地收集用戶個人信息、過度索權、頻繁騷擾、侵害用戶權益等情況仍十分嚴重。例如，在工業(yè)和信息化部開展的App侵害用戶個人權益整治行動中，通報了大量違法、違規(guī)收集和使用個人信息的行為，僅2021年1—4月就對1 862款違規(guī)App提出整改要求。由于法律對個人與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)權屬問題沒有做出明確規(guī)定，部分企業(yè)在數(shù)據(jù)共享中存在侵害用戶個人信息權益的行為。一方面，部分企業(yè)未經(jīng)用戶同意，將涉及個人信息的數(shù)據(jù)在企業(yè)內部產品之間或者外部關聯(lián)方之間任意共享，在用戶毫不知情的情況下進行數(shù)據(jù)處理活動；另一方面，部分企業(yè)存在用戶數(shù)據(jù)共享告知模糊、強制授權等問題，例如在與關聯(lián)方共享用戶個人信息時，很多用戶協(xié)議未列明共享關聯(lián)方的具體信息，用戶無法知悉自己的個人數(shù)據(jù)將會被哪些關聯(lián)方共享，也難以判斷共享個人數(shù)據(jù)的具體范圍和類型。此外，實踐中還存在不授權不提供服務的情形，這些因個別企業(yè)帶來的數(shù)據(jù)共享亂象，不僅造成數(shù)據(jù)收集使用過程中的不平等現(xiàn)象，也嚴重破壞了行業(yè)生態(tài)。

3 數(shù)據(jù)權屬界定面臨的雙重困境

數(shù)據(jù)權屬界定在理論和實踐領域都存在較大的爭議，如何將客觀存在的新興數(shù)據(jù)資源轉化為法律上認可的具體權利，已經(jīng)成為新時代法學研究和實踐操作亟待解決的重要問題。

3.1 理論困境：對數(shù)據(jù)的法律屬性存在不同認知

數(shù)據(jù)的法律屬性是界定數(shù)據(jù)產權的重要因素，由于傳統(tǒng)法學理論體系難以解決數(shù)據(jù)產權問題，國內外學術界對于數(shù)據(jù)的法律屬性問題也產生了極大的爭議。對于數(shù)據(jù)的法律屬性，學術界有多種不同的觀點，涉及人格權、財產權、知識產權、新型財產權、復合權利等多個理論。第一種理論將數(shù)據(jù)特別是個人信息的法律屬性界定為人格權益。例如王利明[4]認為，從《民法典》總則編的規(guī)范設置來看，個人信息在性質上應當屬于人格權益的范疇，其應當是人格權的客體，個人信息權利以主體對其個人信息所享有的人格權益為客體。第二種理論是財產權的觀點，認為數(shù)據(jù)是一種財產性權益，也是目前學術界討論最多的理論。例如王融[5]認為，討論數(shù)據(jù)所有權的前提是承認數(shù)據(jù)具有財產屬性，用戶數(shù)據(jù)具有財產屬性已經(jīng)成為數(shù)據(jù)時代的社會共識，在市場實踐中，用戶數(shù)據(jù)商品化現(xiàn)象充分說明了其具有財產性質。申衛(wèi)星[1]則從數(shù)據(jù)所有權和用益權的角度提出了二元權利結構模式的理論，認為可以借助“自物權—他物權”和“著作權—鄰接權”的權利分割思想，根據(jù)不同主體對數(shù)據(jù)形成的貢獻來源和程度的不同，設定數(shù)據(jù)原發(fā)者擁有數(shù)據(jù)所有權和數(shù)據(jù)處理者擁有數(shù)據(jù)用益權的二元權利結構，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)財產權益分配的均衡。第三種理論是知識產權的觀點，把數(shù)據(jù)作為知識產權的一種，加以保護和利用。例如陳昶屹認為，數(shù)據(jù)存儲和成果可通過著作權法來保護，在大數(shù)據(jù)的其他環(huán)節(jié)中，也可以通過專利、商標等知識產權手段進行保護[6]；崔國斌[7]提出了特殊立法或鄰接權模式，認為在大數(shù)據(jù)集合被公開之后應禁止他人公開傳播，與著作權法禁止公開傳播作品的做法接近，將相關立法放在現(xiàn)有知識產權法的框架下是合理的選擇。第四種理論是新型財產權的觀點。例如龍衛(wèi)球[8]指出，應立足于數(shù)據(jù)經(jīng)濟的合理本質，重新平衡用戶和數(shù)據(jù)從業(yè)者以及其他關系人的復雜利益關系，確立更加復雜的數(shù)據(jù)新型財產權體系，一方面，可以為初始數(shù)據(jù)的主體配置基于個人數(shù)據(jù)的人格權和財產權；另一方面，應當賦予數(shù)據(jù)從業(yè)者具有排他性和絕對性的數(shù)據(jù)經(jīng)營權和數(shù)據(jù)資產權。第五種理論是復合權利的觀點，認為數(shù)據(jù)權利是一組權利的集合，包括人格權、新型財產權、執(zhí)法權、管轄權等權利。例如閆立東[9]認為，基于數(shù)據(jù)權利束的權利組成現(xiàn)狀與權利束理論的契合性，應當借助權利束這一概念，通過有效“束點”確定權利邊界的方法，從數(shù)據(jù)權利束的視角對數(shù)據(jù)權利進行研究，明確其以數(shù)據(jù)權利為基礎，集合多元主體、多種權利的事實。

與此同時，也有觀點對數(shù)據(jù)權屬或者數(shù)據(jù)權利的概念提出質疑甚至否定。例如德國馬普創(chuàng)新與競爭研究所（Max Planck Institute for Innovation and Competition）的Drexl J等人[10]在《關于數(shù)據(jù)所有權與數(shù)據(jù)訪問的立場聲明》中明確指出，無論是從經(jīng)濟學角度還是法律角度，目前都沒有理由也沒有必要創(chuàng)設數(shù)據(jù)專有權。從經(jīng)濟學角度來看，承認數(shù)據(jù)的專有權沒有經(jīng)濟上的合理性，相反可能帶來干擾經(jīng)營自由和競爭自由的風險，以及阻礙其他依賴數(shù)據(jù)的市場參與者進行經(jīng)營活動的風險，并對下游數(shù)據(jù)市場的發(fā)展產生負面影響；從法律角度來看，沒有相關法律要求數(shù)據(jù)權利必須從一開始就被分配給特定的法律主體，有關個人數(shù)據(jù)保護的法律并沒有將對數(shù)據(jù)使用的控制或者下游數(shù)據(jù)市場中數(shù)據(jù)使用的控制合法化，不應當將數(shù)據(jù)專有權分配給通過傳感器生成數(shù)據(jù)的設備的所有者。國內也有學者對數(shù)據(jù)權利提出了否定性的觀點，例如梅夏英[11]認為，數(shù)據(jù)沒有特定性、獨立性，亦不屬于無形物，不能歸入表彰民事權利的客體；數(shù)據(jù)無獨立經(jīng)濟價值，其交易性受制于信息的內容，且其價值實現(xiàn)依賴于數(shù)據(jù)安全和自我控制保護，因此不宜將其獨立視作財產；基于主體不確定、外部性問題和壟斷性等問題，數(shù)據(jù)權利化也難以實現(xiàn)。

3.2 實踐困境：劃分數(shù)據(jù)權屬困難重重

按照經(jīng)濟學家科斯的觀點，市場均衡效率必須依靠明晰的產權制度，即：只要財產權是明晰的，并且交易成本為零或者很小，那么無論在開始時將財產權賦予誰，市場均衡的最終結果都是有效率的，能實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。也就是說，數(shù)據(jù)權屬的界定問題直接影響整個數(shù)據(jù)相關產業(yè)的發(fā)展。隨著數(shù)字化轉型全面推進，數(shù)據(jù)權屬制度的制訂對于整個經(jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的作用。而在實踐中，數(shù)據(jù)產權不明導致個人、企業(yè)以及國家在數(shù)據(jù)上的權利內容及分配規(guī)則不清，已然成為數(shù)據(jù)價值釋放的核心障礙，雖然各方已經(jīng)開展了一些工作，但數(shù)據(jù)確權仍然困難重重。

一是法律確權探索收效甚微。目前，國內外立法層面關于數(shù)據(jù)的規(guī)定越來越多，但都未對數(shù)據(jù)產權問題給出明確答案。從國內看，《民法典》總則編僅規(guī)定了對數(shù)據(jù)財產的法律保護，一些地方立法對數(shù)據(jù)權屬的界定進行了探索嘗試，但效果不佳。例如2020年公布 的《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》規(guī)定了個人數(shù)據(jù)權屬歸個人主體所有，公共數(shù)據(jù)權屬歸國家所有，然而實踐中如何落地存在較大不確定性，也引起了一定的爭議，未來《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》中對數(shù)據(jù)產權的相關規(guī)定或將面臨調整。從國際社會來看，在個人數(shù)據(jù)權利體系比較完善的歐盟和美國，在規(guī)定個人和企業(yè)對于數(shù)據(jù)的權利時，歐美紛紛回避了對數(shù)據(jù)權屬的界定。例如，將個人數(shù)據(jù)界定為能夠直接或間接“識別”特定個人的數(shù)據(jù)，或能夠“關聯(lián)”到特定個人的數(shù)據(jù)；而對于企業(yè)而言，立法多表述為處于企業(yè)“控制”下的數(shù)據(jù)，而非企業(yè)所“擁有”的數(shù)據(jù)。

二是將數(shù)據(jù)所有權歸于單方主體存在難以克服的局限性。一方面，如果將數(shù)據(jù)所有權歸于數(shù)據(jù)收集人（如企業(yè)），則難以產生整體上的產權意義。所有權的排他性決定了在同一財產上不得設立兩個或兩個以上內容不相容的財產權，而數(shù)據(jù)存在“一數(shù)多權”的現(xiàn)象，如果多個主體都對同一數(shù)據(jù)進行采集，均享有數(shù)據(jù)所有權，則喪失了所有權的唯一性；若在權利行使過程中喪失了獨占性和權利對抗性，則與沒有所有權效果一樣。另一方面，若將數(shù)據(jù)所有權歸于被收集人（如用戶），則不利于個人權利的行使和數(shù)據(jù)產業(yè)的發(fā)展。我國與個人權利相關的學說多基于對個人權益的保護，將個人數(shù)據(jù)的所有權歸于個人，然而在實踐中卻面臨多重困境：首先，個人權利行使困難，個人作為主體對數(shù)據(jù)的控制能力十分有限，導致權利行使能力受到限制；其次，無法激發(fā)企業(yè)的積極性，若將數(shù)據(jù)所有權全部歸于個人，否認企業(yè)對數(shù)據(jù)享有的權利，會缺乏足夠的激勵機制來促使企業(yè)對數(shù)據(jù)進行有效的管理、維護和價值開發(fā)，影響企業(yè)對數(shù)據(jù)權益的有效保護。

三是數(shù)據(jù)分級分類問題未解決。劃分數(shù)據(jù)類型在一定程度上被認為是對數(shù)據(jù)進行確權的前提條件，數(shù)據(jù)本身包含了很多種類，如個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和政務公共數(shù)據(jù)，原生數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)等，不同類型的數(shù)據(jù)在權屬處理上存在差別?，F(xiàn)有法律制度沒有對數(shù)據(jù)分級分類問題做出專門規(guī)定，導致數(shù)據(jù)資產價值化存在困難。我國雖然數(shù)據(jù)體量龐大，但是數(shù)據(jù)資產的價值并未得到充分發(fā)揮，目前全球數(shù)據(jù)資產價值排名靠前的主要是美國和歐盟。例如，歐盟將數(shù)據(jù)分為個人數(shù)據(jù)和非個人數(shù)據(jù)進行管理，在通過《通用數(shù)據(jù)保護條例》保護個人數(shù)據(jù)的同時，還制定了《非個人數(shù)據(jù)在歐盟境內自由流動框架條例》，創(chuàng)建了一個使非個人數(shù)據(jù)可以在歐盟內部自由流動的框架，為歐盟發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟和增強數(shù)字競爭力奠定了重要基礎，進一步推動了歐盟單一數(shù)字市場發(fā)展。相比之下，我國目前尚未建立數(shù)據(jù)分級分類的管理制度，尤其對非個人數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)仍然進行統(tǒng)一監(jiān)管，嚴重制約了數(shù)據(jù)要素價值的發(fā)揮。

4 破解數(shù)據(jù)權屬界定問題的思路與路徑

數(shù)據(jù)權屬制度的建立和完善是一項復雜的系統(tǒng)工程，既涉及用戶、企業(yè)、國家等多方主體，又涉及個人信息保護、數(shù)據(jù)集中、平臺競爭等多重法律關系，需要堅持發(fā)展和規(guī)范并重、嚴守個人信息保護底線、堅持分級分類管理等基本原則，發(fā)揮法律、技術、監(jiān)管多種路徑手段，推動破解數(shù)據(jù)權屬困境。

4.1 思路原則

我國是全球第二大數(shù)字經(jīng)濟體，要從構筑國家競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略高度出發(fā)，把握數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律和特點，進一步健全完善數(shù)據(jù)權屬制度，維護用戶權利、企業(yè)權益和國家利益。

一是要堅持發(fā)展和規(guī)范并重原則。要解決數(shù)據(jù)權屬問題，既要做到“定分止爭”，也要達到“數(shù)盡其用”的目的，通過加強數(shù)據(jù)產權制度建設，一方面要解決企業(yè)數(shù)據(jù)集中和無序競爭的問題，另一方面要充分發(fā)揮我國數(shù)據(jù)規(guī)模的優(yōu)勢，推動數(shù)據(jù)合理有效利用，推動數(shù)據(jù)為經(jīng)濟高質量發(fā)展和高品質生活服務。

二是要堅持個人信息保護底線原則。從法律上設計或處理好用戶和經(jīng)營者之間的利益關系，是當前數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展及有效推動數(shù)據(jù)資產化的基本前提。數(shù)據(jù)產權制度設計應當堅持個人信息保護紅線，特別是在權衡商業(yè)利益和用戶權益時要正確取舍，明確用戶個人信息保護優(yōu)先，踐行“以人民為中心”的發(fā)展思想，從而提升用戶的安全感、信任感和幸福感。

三是要堅持分級分類原則。數(shù)據(jù)產權制度設計要兼顧不同類型數(shù)據(jù)的管理和使用需求，因類施策，區(qū)分不同數(shù)據(jù)類型，針對性地進行制度設計。

4.2 法律路徑

法治是治國理政的基本方式，立法方式是解決數(shù)據(jù)產權制度問題最根本的路徑。目前，我國與數(shù)據(jù)管理密切相關的《民法典》《網(wǎng)絡安全法》已開始施行，《數(shù)據(jù)安全法》也審議通過，《個人信息保護法（草案二次審議稿）》公布，《數(shù)據(jù)安全管理條例》被列入《國務院2021年度立法工作計劃》，以《數(shù)據(jù)安全法》為核心的數(shù)據(jù)管理法律體系正在逐步形成。建議未來在相關法律法規(guī)的制定、修訂中，規(guī)定以下制度內容，以推動解決數(shù)據(jù)權屬相關問題。

一是探索設立“基礎數(shù)據(jù)”或“必要數(shù)據(jù)”管理制度，強化國家數(shù)據(jù)治理能力。例如，參考國外“必要設施”原則，研究將該原則延伸到數(shù)據(jù)管理領域，創(chuàng)設“基礎數(shù)據(jù)”或“必要數(shù)據(jù)”的概念，鼓勵企業(yè)將提供基礎服務的數(shù)據(jù)或具有準公共屬性的數(shù)據(jù)共享出來，并將其納入“基礎數(shù)據(jù)”或“必要數(shù)據(jù)”進行管理，確認國家出于特定目的對于該類數(shù)據(jù)的管理和使用權力；同時可要求向所有市場主體開放，打破平臺數(shù)據(jù)集中和壟斷的局面。

二是按照主體分類探索數(shù)據(jù)權屬劃分規(guī)則，推動解決企業(yè)無序競爭和用戶個人信息保護問題。結合已有實踐經(jīng)驗和各界共識情況，可以按照主體將數(shù)據(jù)劃分為個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和政務公共數(shù)據(jù)，在明確其概念范圍的基礎上，嘗試對數(shù)據(jù)權屬做出規(guī)定。例如對于個人數(shù)據(jù)，在《網(wǎng)絡安全法》和《個人信息保護法（草案二次審議稿）》等立法中已有相關界定，其概念范圍相對明確，因此，可以在立法中規(guī)定將個人數(shù)據(jù)的基本權利歸屬于個人，這既符合理論界關于人格權益的觀點，在實踐中也具有比較廣泛的共識。政務公共數(shù)據(jù)是指政務部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源。相比個人數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)，政務公共數(shù)據(jù)主要利用國家資源進行采集管理，具有明顯的公共產品屬性，因此可考慮將其權屬歸為國家或集體。對于企業(yè)數(shù)據(jù)，其數(shù)據(jù)內容和產權結構相對復雜，包括生產經(jīng)營數(shù)據(jù)、匿名化數(shù)據(jù)、商業(yè)集合數(shù)據(jù)、基于用戶信息分析產生的數(shù)據(jù)以及通過算法產生的數(shù)據(jù)等，雖然目前很難對企業(yè)數(shù)據(jù)的權屬進行明確的界定，但可以考慮暫時回避企業(yè)數(shù)據(jù)的所有權爭議，在一定范圍內認可相關主體的數(shù)據(jù)權益，例如賦予企業(yè)主體在特定條件下對相關數(shù)據(jù)的使用權和收益權。

三是賦予用戶更多的數(shù)據(jù)控制權利。數(shù)據(jù)確權要解決用戶、企業(yè)、國家等主體之間的權利關系，但包括數(shù)據(jù)管理在內的法律制度設計，最核心的目的是要實現(xiàn)對“人”的保護以及對“人”的權利的維護。因此，要在法律中賦予用戶更多的數(shù)據(jù)權利，提升個人在數(shù)據(jù)產權中的地位和話語權，例如，可在相關立法中進一步規(guī)定個人的“數(shù)據(jù)可攜帶權”。

4.3 監(jiān)管路徑

要全面解決數(shù)據(jù)權屬界定面臨的問題和挑戰(zhàn)，在完善相關法律制度的同時，還要積極發(fā)揮行政監(jiān)管作用。

一是提高企業(yè)處理數(shù)據(jù)的透明度，尤其是在數(shù)據(jù)共享過程中的透明度。強化對企業(yè)數(shù)據(jù)收集活動的監(jiān)督檢查，要求企業(yè)以公開、透明的方式進行數(shù)據(jù)處理活動，不得以默認、強制等方式對用戶個人信息進行確權，充分保障用戶的知情權、選擇權；同時明確對企業(yè)數(shù)據(jù)共享活動的管理要求，要求企業(yè)在相關協(xié)議中明確告知用戶其數(shù)據(jù)共享的主體和范圍，并且不得超出用戶授權范圍。

二是嚴格防控大型企業(yè)的數(shù)據(jù)合并處理，預防數(shù)據(jù)集中行為。目前，越來越多的平臺利用數(shù)據(jù)體量優(yōu)勢和算法技術強化競爭，進行數(shù)據(jù)共享合并，形成數(shù)據(jù)集中甚至壟斷。在監(jiān)管實踐中，需要強化對企業(yè)數(shù)據(jù)集中的實質審查，避免企業(yè)通過收購、合并等方式集中大量數(shù)據(jù)。

三是要加強數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，提升個人信息保護力度。違法違規(guī)處理用戶的個人信息不僅侵害了用戶的數(shù)據(jù)權益，也嚴重擾亂了數(shù)字經(jīng)濟市場的秩序，雖然我國的個人信息保護專項整治工作取得了階段性的明顯成效，但行業(yè)發(fā)展變化快，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，需要堅持系統(tǒng)謀劃，立足長遠，從“運動式”執(zhí)法轉向“專項整治和長效治理相結合”的監(jiān)管模式，從“局部監(jiān)管、突出問題”轉為“全流程、全鏈條、全主體”監(jiān)管，有效提升對個人信息保護的監(jiān)管水平。

四是探索通過“數(shù)據(jù)黑箱”等機制實現(xiàn)企業(yè)和政府之間的數(shù)據(jù)共享。例如在確保數(shù)據(jù)安全和用戶個人信息保護的前提下，可嘗試與企業(yè)合作，將關系到公共利益的數(shù)據(jù)保存到“數(shù)據(jù)黑箱”中，并向政府提供查詢端口，為政府實現(xiàn)數(shù)字化治理提供有效的機制和手段。

4.4 技術路徑

數(shù)據(jù)要素具有數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化等較強的技術性特征[3]，在解決數(shù)據(jù)權屬相關問題時，技術手段也可以發(fā)揮積極作用。例如，具有去信任化、去中心化以及防篡改、可追溯等特點的區(qū)塊鏈系統(tǒng)可以便捷地在參與數(shù)據(jù)共享的多方之間建立互信關系，并通過其上的智能合約實現(xiàn)靈活多樣的數(shù)據(jù)共享規(guī)則，為公開透明、可信、無爭議的數(shù)據(jù)確權提供技術平臺[12]。目前，區(qū)塊鏈技術已經(jīng)被多家數(shù)據(jù)交易平臺用于數(shù)據(jù)確權，例如京東萬象數(shù)據(jù)平臺運用區(qū)塊鏈技術為每筆數(shù)據(jù)發(fā)放確權證書，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的溯源、確權。此外，針對數(shù)據(jù)流通中的數(shù)據(jù)泄露等問題，還可利用多方安全計算、聯(lián)邦學習等技術，通過數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)集切分等方式，在不轉移原始數(shù)據(jù)的前提下實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的開發(fā)利用；針對數(shù)據(jù)流通中標準不統(tǒng)一的問題，借鑒德國構建“工業(yè)數(shù)據(jù)空間”的經(jīng)驗，在具體應用場景下通過技術標準和數(shù)據(jù)流通認證體系，解決工業(yè)數(shù)據(jù)的流通規(guī)則、數(shù)據(jù)產權等問題。

5 結束語

當代經(jīng)濟社會正處于從傳統(tǒng)的技術經(jīng)濟范式向數(shù)字技術經(jīng)濟范式轉變的階段，在全球數(shù)字化加速轉型趨勢的影響下，數(shù)據(jù)資源在經(jīng)濟發(fā)展和社會治理中扮演的角色越來越重要，如何界定數(shù)據(jù)權屬及其分配規(guī)則已經(jīng)成為數(shù)字經(jīng)濟時代急需解決的關鍵問題。雖然目前各方對于數(shù)據(jù)權屬的認識還存在諸多差異，數(shù)據(jù)權屬界定也面臨著一些問題和挑戰(zhàn)，但國家層面對解決數(shù)據(jù)權屬問題的立場越來越明確和堅決，《數(shù)據(jù)安全法》也首次在法律層面提出建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度、建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度等系列要求，為推動解決數(shù)據(jù)權屬界定問題奠定了基礎。未來，數(shù)據(jù)管理法律制度的進一步完善、行業(yè)監(jiān)管措施的持續(xù)優(yōu)化、技術應用的日益成熟將有力地推動數(shù)據(jù)權屬界定取得突破性進展。