夏夢(mèng)茹 崔云霞 徐 璐 朱永青 李偉迪 曹煒琦

(南京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院，江蘇 南京 210023)

經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)手段被用于防止環(huán)境破壞和促進(jìn)生態(tài)保護(hù)已有很長(zhǎng)時(shí)間[1-3]。生態(tài)補(bǔ)償作為一種經(jīng)濟(jì)手段，由最開(kāi)始用于抑制負(fù)的環(huán)境外部性(環(huán)境破壞)逐漸發(fā)展到了用于激勵(lì)正的環(huán)境外部性(生態(tài)保護(hù))[4-5]，包括生態(tài)服務(wù)付費(fèi)、環(huán)境服務(wù)付費(fèi)等形式[6]。發(fā)達(dá)國(guó)家已制定了一系列生態(tài)補(bǔ)償制度，如歐盟的生態(tài)標(biāo)簽制度、哥斯達(dá)黎加的碳匯量認(rèn)證及碳匯交易制度等。我國(guó)也嘗試了一些生態(tài)補(bǔ)償制度，如流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度、排污權(quán)交易制度、碳排放交易制度等。2014年我國(guó)修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31條明確規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，但后續(xù)進(jìn)展不大[7]。然而，完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度體系、促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度法制化，對(duì)于我國(guó)生態(tài)環(huán)境的改善具有重要意義。

黨的十九大報(bào)告指出，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，需用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障，被視為是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、平衡上下游利益、貫徹《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的政策工具[8]。雖然全國(guó)各地都在有序推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，也取得了一些階段性的成果，但尚未上升到地方立法的高度，全國(guó)更無(wú)統(tǒng)一的具體立法。因此，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度的地方立法研究，既是地方生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的迫切需要[9]，也是為國(guó)家統(tǒng)一立法探路。目前，僅有蘇州市與無(wú)錫市將生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了立法，其中蘇州市早在2014年就出臺(tái)了《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，已實(shí)施多年，而《無(wú)錫市生態(tài)補(bǔ)償條例》出臺(tái)于2019年，還不是很成熟。本研究系統(tǒng)總結(jié)了國(guó)家層面和地方層面的生態(tài)補(bǔ)償立法實(shí)踐，梳理了蘇州市生態(tài)補(bǔ)償制度地方立法工作開(kāi)展歷程、實(shí)施效果與存在的問(wèn)題，以期為我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度統(tǒng)一立法提供參考。

1 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度立法現(xiàn)狀

1.1 國(guó)家層面

2005年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中首次提出“加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償制度在國(guó)家方針政策中的重要地位，之后全國(guó)各地也陸續(xù)出臺(tái)了建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)政策。

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中第31條規(guī)定“國(guó)家建立、健全生態(tài)補(bǔ)償制度”，首次將生態(tài)補(bǔ)償制度確立為國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本制度，隨后國(guó)務(wù)院于2016年出臺(tái)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào))，要求推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度化和法制化，以調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)更進(jìn)一步。目前，國(guó)家層面已基本形成以國(guó)務(wù)院《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》為綱，《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》和《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》橫縱結(jié)合的制度體系。這可以說(shuō)是我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償制度頂層設(shè)計(jì)的總體框架[10]。

為推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度市場(chǎng)化、多元化發(fā)展，2018年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、自然資源部等九部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》(發(fā)改西部〔2018〕1960號(hào))，提出了健全資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、優(yōu)化排污權(quán)配置、完善水權(quán)配置、健全碳排放權(quán)抵消機(jī)制、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等措施。這對(duì)于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度形成以政府為主導(dǎo)，企業(yè)和社會(huì)踴躍參與的新局面具有重要的推動(dòng)作用。

2019年11月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)又發(fā)布了《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，工作目標(biāo)為“到2022年，生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作取得階段性進(jìn)展，資金使用效益有效提升，生態(tài)保護(hù)地區(qū)造血能力得到增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)者的主動(dòng)參與度明顯提升，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度基本建立?！敝链耍鷳B(tài)補(bǔ)償工作已由最開(kāi)始的單一類(lèi)別補(bǔ)償試點(diǎn)發(fā)展到生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)。

雖然2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)補(bǔ)償制度確立為了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本制度，但由于生態(tài)補(bǔ)償尚無(wú)具體立法出臺(tái)，因此我國(guó)立法體系中關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定還只是散見(jiàn)于一些單行法中，如《水污染防治法》第8條有規(guī)定“國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第19條有規(guī)定“因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償”，等等。

從國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償制度立法現(xiàn)狀可以看出，由于每個(gè)單行法只涉及某一個(gè)或某一類(lèi)生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，因此國(guó)家層面還缺乏對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一性規(guī)定，這容易造成不同行政部門(mén)間的利益沖突，同時(shí)也很難在時(shí)間上有較好的延續(xù)性，難以確保受償者的權(quán)利兌現(xiàn)、補(bǔ)償者的義務(wù)履行[11]。

1.2 地方層面

通過(guò)在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)檢索“生態(tài)補(bǔ)償”和“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，共檢索到全國(guó)31個(gè)省份的生態(tài)補(bǔ)償制度相關(guān)地方法規(guī)、文件404部(見(jiàn)表1)，其中地方法規(guī)2部、地方規(guī)范性文件291部、地方工作文件111部。由此可見(jiàn)，我國(guó)大部分地區(qū)都針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度立法工作開(kāi)展了探索，但僅有江蘇省出臺(tái)了兩部地方法規(guī)，也就是《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》和《無(wú)錫市生態(tài)補(bǔ)償條例》。

表1 生態(tài)補(bǔ)償制度相關(guān)地方立法統(tǒng)計(jì)Table 1 Local legislation statistics of ecological compensation

2 蘇州市有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償制度的政策法規(guī)文件梳理

2010年7月，蘇州市在江蘇省率先出臺(tái)了《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)(試行)》(蘇發(fā)〔2010〕35號(hào))，標(biāo)志著蘇州市正式啟動(dòng)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償工作。2012年6月，蘇州市委托蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展研究院對(duì)蘇州市域范圍內(nèi)從2010年開(kāi)始的農(nóng)業(yè)綜合生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)行了評(píng)估研究，2013年3月蘇州市人大根據(jù)評(píng)估報(bào)告的建議，對(duì)2010年的《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)(試行)》進(jìn)行了完善[12]，并于2014年正式出臺(tái)了《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》。蘇州市在探索生態(tài)補(bǔ)償制度過(guò)程中先后出臺(tái)過(guò)的相關(guān)政策法規(guī)文件梳理于表2中。由表2可以看出，在蘇州市正式啟動(dòng)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償工作之前已經(jīng)關(guān)注到了生態(tài)補(bǔ)償制度，經(jīng)過(guò)4年的實(shí)踐后將生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行立法，《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》出臺(tái)后配套制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則、資金管理辦法等，并根據(jù)實(shí)際工作開(kāi)展情況不斷完善并調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)文件，基本上是每3年調(diào)整1次。目前，蘇州市的生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)體系已較為完善，基本涵蓋了補(bǔ)償范圍的界定、補(bǔ)償資金的管理、實(shí)施辦法的細(xì)則等各個(gè)方面。在補(bǔ)償范圍方面，蘇州市除包括《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》中明確規(guī)定的水稻田、生態(tài)公益林、重要濕地、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)5大類(lèi)外，目前已擴(kuò)大至對(duì)生活垃圾處置區(qū)域及環(huán)境空氣質(zhì)量；在補(bǔ)償資金方面，蘇州市每3年進(jìn)行一輪調(diào)整，依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政狀況，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在實(shí)施辦法方面，不斷明確各職能部門(mén)職責(zé)、資金使用用途和程序、公示公布要求以及相應(yīng)處罰措施等。

表2 蘇州市生態(tài)補(bǔ)償制度相關(guān)政策法規(guī)文件Table 2 Relevant policies and regulations documents on legislation of ecological compensation in Suzhou

3 蘇州市生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施情況

3.1 實(shí)施成效

按照責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，蘇州市生態(tài)補(bǔ)償資金每年由市及各區(qū)(市)核定后，撥付給鎮(zhèn)、村，其中生態(tài)公益林和風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金由鎮(zhèn)安排使用，其他補(bǔ)償資金由村安排使用。

根據(jù)蘇州市政府網(wǎng)站所公示的信息，2010—2018年，蘇州市累計(jì)投入生態(tài)補(bǔ)償資金約85億元。2016—2018年為蘇州市第三輪生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施年度區(qū)間。2016—2018年蘇州市共支出生態(tài)補(bǔ)償資金20.221 6億元，其中生態(tài)環(huán)境建設(shè)支出7.271 0億元，生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出2.544 3億元，發(fā)展鎮(zhèn)、村公益事業(yè)和村級(jí)經(jīng)濟(jì)支出5.358 3億元，補(bǔ)貼農(nóng)戶(hù)支出4.715 2億元，其他支出0.332 8億元，其比例分布見(jiàn)圖1。由圖1可以看出，生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)支出約占總支出的一半，說(shuō)明這兩項(xiàng)是生態(tài)補(bǔ)償資金最主要的使用去向，對(duì)于生態(tài)環(huán)境面貌特別是村容村貌的持續(xù)改善較為有利。2016—2018年資金分配總體穩(wěn)定，以蘇州市市區(qū)為例，重要濕地獲補(bǔ)償資金最多(見(jiàn)圖2)，這是因?yàn)樘K州市以湖泊濕地為其整體生態(tài)系統(tǒng)的重要支撐，在太湖及陽(yáng)澄湖周邊分布有很多生態(tài)濕地村。蘇州市生態(tài)補(bǔ)償資金的區(qū)域分配體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)好的欠發(fā)達(dá)地區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)傾斜扶持，其中吳中區(qū)受益最為明顯，因?yàn)樵搮^(qū)與太湖直接相連，擁有61.28%的太湖水域面積，生態(tài)公益林、重要濕地、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)覆蓋面積較廣。每年鎮(zhèn)和村資金分配比約為3∶7，對(duì)因承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能而做出經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓步的農(nóng)村進(jìn)行了有力補(bǔ)貼。

圖1 2016—2018年蘇州市生態(tài)補(bǔ)償資金用途分布Fig.1 Fund distribution of usage of ecological compensation in Suzhou from 2016 to 2018

圖2 2016—2018年蘇州市市區(qū)各類(lèi)型生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金分配Fig.2 Fund distribution of different types of ecological compensation in Suzhou urban from 2016 to 2018

蘇州市生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施成效總結(jié)起來(lái)，體現(xiàn)在以下6個(gè)方面：

(1)促進(jìn)了農(nóng)田設(shè)施完善和農(nóng)村環(huán)境提升，同時(shí)穩(wěn)住水稻種植面積年均下降率。2002—2010年蘇州市水稻種植面積變化很不穩(wěn)定，2010年實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度后，水稻種植面積逐年小幅下降，保持穩(wěn)定(見(jiàn)圖3)，并通過(guò)農(nóng)田設(shè)施完善保障水稻不減產(chǎn)，同時(shí)縮小的水稻種植面積用于村莊綠化、田園整治等環(huán)境建設(shè)，加上大部分鎮(zhèn)、村開(kāi)展河道疏浚、污水處理，使得鎮(zhèn)、村環(huán)境面貌煥然一新。其中，太倉(cāng)市、吳江區(qū)、吳中區(qū)及全市34個(gè)鎮(zhèn)(街道)、31個(gè)村建設(shè)成為了省級(jí)生態(tài)文明建設(shè)示范縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街道)、村。

圖3 2002—2018年蘇州市水稻田種植面積年均下降率Fig.3 Annual decreasing rate of paddy field planting area in Suzhou from 2002 to 2018

(2)生態(tài)公益林管護(hù)工作不斷加強(qiáng)，森林植被得到保護(hù)，生物多樣性提高，森林生態(tài)效益在固碳、調(diào)節(jié)水量、減少土壤流失、吸收污染物等方面發(fā)揮了巨大效益。由圖4可以看到，2010年后蘇州市生態(tài)公益林面積增長(zhǎng)率比2010年前明顯提高。

圖4 2002—2018年蘇州市生態(tài)公益林面積變化趨勢(shì)Fig.4 The trend of ecological and public woodland area in Suzhou from 2002 to 2018

(3)重要濕地保護(hù)率不斷提高，濕地生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化，生物多樣性日益改善。蘇州市重要濕地(主要是自然濕地)保護(hù)率從2010年的8.0%提高到了2018年的58.5%。

(4)集中式飲用水源保護(hù)區(qū)管護(hù)不斷深入，水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，2018年水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率為87.5%，水源地水質(zhì)保持在《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)的Ⅱ～Ⅲ類(lèi)水標(biāo)準(zhǔn)。

(5)風(fēng)景名勝區(qū)所在地政府保護(hù)環(huán)境的積極性增強(qiáng)，風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)屏障作用有效發(fā)揮，既提升了風(fēng)景名勝區(qū)的景觀品質(zhì)和文化內(nèi)涵，又改善了當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境。

(6)創(chuàng)新補(bǔ)償類(lèi)別和補(bǔ)償對(duì)象。水環(huán)境領(lǐng)域開(kāi)展雙向補(bǔ)償，即“誰(shuí)達(dá)標(biāo)、誰(shuí)受益，誰(shuí)超標(biāo)、誰(shuí)補(bǔ)償”；生活垃圾處置實(shí)施橫向補(bǔ)償，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的總體要求對(duì)生活垃圾(含餐廚垃圾)征收生活垃圾處置環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)；嘗試開(kāi)展空氣質(zhì)量補(bǔ)償，按照“誰(shuí)改善、誰(shuí)受益，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”原則，按月對(duì)鎮(zhèn)考核大氣環(huán)境質(zhì)量并排名，落后的鎮(zhèn)每月繳納罰金，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼給排名靠前的鎮(zhèn)作為獎(jiǎng)勵(lì)，支持其大氣污染防治能力建設(shè)。

3.2 主要問(wèn)題

蘇州市實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度已有數(shù)年，雖取得了明顯成果，但其補(bǔ)償模式尚處于初級(jí)階段，主要還是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)償。這種模式最大的優(yōu)點(diǎn)是可操作性強(qiáng)、收效快，但缺點(diǎn)是其他利益相關(guān)者的主動(dòng)參與性低，導(dǎo)致資金來(lái)源渠道單一，不利于生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制的建立[13]。同時(shí)隨著生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)和要求的變化，蘇州市在生態(tài)補(bǔ)償工作開(kāi)展中也暴露出了一些問(wèn)題：

(1)生態(tài)補(bǔ)償范圍難以合理劃分?！短K州市生態(tài)補(bǔ)償條例》中將生態(tài)補(bǔ)償范圍共劃分為6大類(lèi)，雖然結(jié)合實(shí)際工作目前已基本涵蓋蘇州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的重要區(qū)域，但不同類(lèi)型間的補(bǔ)償存在交叉、重疊現(xiàn)象，而對(duì)這部分交叉、重疊區(qū)域還缺少有效考核認(rèn)定方法，導(dǎo)致在實(shí)際生態(tài)補(bǔ)償資金申報(bào)過(guò)程中工作量增加、申報(bào)審核進(jìn)度緩慢等問(wèn)題。

(2)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一，多元化補(bǔ)償方式尚未形成。根據(jù)主導(dǎo)因素的不同，生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ椒譃檎鲗?dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)兩種[14]。政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)捏w系化、層次化和組織化優(yōu)勢(shì)在生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行初期的效果是毋庸置疑的，但隨著補(bǔ)償規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，單靠政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償將遠(yuǎn)不能解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間不斷產(chǎn)生的新矛盾[15]。雖然《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》中含有“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)”的相關(guān)規(guī)定，但在實(shí)際生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施過(guò)程中，蘇州市的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源仍基本依賴(lài)于市、區(qū)(市)兩級(jí)財(cái)政撥款，對(duì)政府尤其是區(qū)級(jí)政府的財(cái)政支出造成不小的負(fù)擔(dān)，難免會(huì)出現(xiàn)政府間相互扯皮、基層政府執(zhí)行不力等問(wèn)題[16]。

(3)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定仍需完善。蘇州市生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定主要根據(jù)政府財(cái)政預(yù)算并參照以往有關(guān)項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等因素確定。雖然《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》考慮到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化情況，規(guī)定了“生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般三年調(diào)整一次”，實(shí)際工作中也考慮了地區(qū)GDP、財(cái)政收入、物價(jià)指數(shù)、人均收入和生態(tài)服務(wù)功能等因素，但由于補(bǔ)償資金最終受限于政府財(cái)政預(yù)算，而且僅根據(jù)生態(tài)要素面積量化補(bǔ)償資金而忽略了質(zhì)量問(wèn)題，因此蘇州市生態(tài)補(bǔ)償制度仍然存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、質(zhì)量不高等問(wèn)題。

(4)生態(tài)補(bǔ)償資金用途過(guò)窄，資金留存比例偏高。蘇州市在生態(tài)補(bǔ)償工作開(kāi)展過(guò)程中，出現(xiàn)了由于生態(tài)補(bǔ)償資金使用限制較大，造成鎮(zhèn)、村生態(tài)補(bǔ)償資金大量結(jié)余的情況。雖然在《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》和《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償資金管理辦法》中均明確了要建立績(jī)效考核體系，但到目前為止仍缺乏較為系統(tǒng)的評(píng)估生態(tài)補(bǔ)償制度及其實(shí)施效果的考核體系。

(5)監(jiān)督與管理措施仍需加強(qiáng)。蘇州市在生態(tài)補(bǔ)償資金管理、使用情況專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中曾出現(xiàn)部分村生態(tài)補(bǔ)償資金核算不清晰，業(yè)務(wù)臺(tái)賬管理不完善，甚至有個(gè)別村(社區(qū))使用補(bǔ)償資金不合規(guī)、部分地區(qū)生態(tài)保護(hù)責(zé)任落實(shí)不完善等問(wèn)題。

3.3 對(duì)策措施

3.3.1 因地制宜確定補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償范圍的確定是開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償工作的首要程序，直接影響著后續(xù)工作的開(kāi)展。因此應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，合理劃分補(bǔ)償范圍，盡可能避免產(chǎn)生補(bǔ)償范圍交叉、重疊問(wèn)題，簡(jiǎn)化生態(tài)補(bǔ)償申報(bào)審核程序。

3.3.2 科學(xué)合理制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)合理補(bǔ)償?shù)那疤?，是健全生態(tài)補(bǔ)償制度的關(guān)鍵和難點(diǎn)[17]。因此，應(yīng)在科學(xué)評(píng)估受償區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)型的特點(diǎn)，評(píng)估環(huán)境保護(hù)工作量和需要改善的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求，完善測(cè)算方法，合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.3 探索生態(tài)補(bǔ)償新形勢(shì)，推進(jìn)多元化、市場(chǎng)化發(fā)展

國(guó)家《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》中提出“到2022年，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償水平明顯提升”。政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相比，交易成本較低但制度運(yùn)行成本偏高，容易造成效率低下及腐敗問(wèn)題[18]。蘇州市雖然已進(jìn)行了排污權(quán)、碳排放交易權(quán)等的市場(chǎng)補(bǔ)償初步探索，但仍需進(jìn)一步打破目前生態(tài)補(bǔ)償資金高度依賴(lài)于財(cái)政撥款的局面，出臺(tái)具體措施，健全交易平臺(tái)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)生態(tài)，引導(dǎo)社會(huì)資本對(duì)生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償多元化、市場(chǎng)化發(fā)展，拓寬生態(tài)補(bǔ)償形式、擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)踴躍參與的新局面。

3.3.4 提高基層自主權(quán)以激活補(bǔ)償資金用途

針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金使用限制較大、資金留存比例較高的問(wèn)題，蘇州市在第四輪生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施年度區(qū)間調(diào)整放開(kāi)了生態(tài)補(bǔ)償資金的用途范圍。蘇州市《關(guān)于實(shí)施第四輪生態(tài)補(bǔ)償政策的意見(jiàn)》中提到，在村落實(shí)好生態(tài)保護(hù)責(zé)任的前提下，生態(tài)補(bǔ)償資金可以作為村可用財(cái)力。這種調(diào)整給予了基層對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金使用的更多支配權(quán)，一定程度上緩解了基層難以有效利用生態(tài)補(bǔ)償資金的問(wèn)題。建議逐步改變目前的“輸血式”補(bǔ)償模式為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的“造血式”補(bǔ)償新模式，使生態(tài)補(bǔ)償制度“活起來(lái)”，從而提高受益者或土地使用者保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的積極性。

3.3.5 完善生態(tài)補(bǔ)償制度體系，加強(qiáng)監(jiān)督與管理

生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)系統(tǒng)性、社會(huì)性的工作，蘇州市需要圍繞《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》制定配套辦法，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償工作，做到大小事務(wù)都有法可依。開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償工作涉及到多個(gè)政府職能部門(mén)，因此應(yīng)優(yōu)化調(diào)整各職能部門(mén)的分工，理順各部門(mén)管理職能。建議形成更具法律效應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則，同時(shí)要建立績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲體系。

4 結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障，不僅涵蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還涉及到脫貧、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，因此不斷完善生態(tài)補(bǔ)償制度的法律保障具有重要意義。蘇州市在明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建立績(jī)效考核體系、完善監(jiān)督與管理、推進(jìn)市場(chǎng)化與多元化的生態(tài)補(bǔ)償體系等方面做了許多探索，為全國(guó)積累了經(jīng)驗(yàn)和方法，有利于生態(tài)補(bǔ)償制度的完善。