讓全過(guò)程民主在鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)

陳國(guó)申 李慧

〔摘要〕習(xí)近平總書記提出“人民民主是全過(guò)程民主”的論斷之后，全過(guò)程民主便在國(guó)內(nèi)政治學(xué)界成為研究熱點(diǎn)，這些研究大多是從抽象的理論層面展開(kāi)的，鮮有學(xué)者從全過(guò)程民主實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的角度進(jìn)行討論。為此，我們選取某鎮(zhèn)村“兩委”換屆選舉為研究對(duì)象，從全過(guò)程民主的實(shí)踐運(yùn)行來(lái)展開(kāi)研究。研究發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)“兩委”換屆選舉不但包含“民主選舉”，而且還包含了“民主決策”“民主管理”“民主監(jiān)督”等全過(guò)程民主的其他環(huán)節(jié);不但很好地體現(xiàn)了全過(guò)程民主的要求，還豐富發(fā)展了全過(guò)程民主的內(nèi)容;民主監(jiān)督不僅需要內(nèi)部監(jiān)督，還可以引入外部監(jiān)督;地方黨委對(duì)基層民主的領(lǐng)導(dǎo)可以與對(duì)農(nóng)民民主權(quán)利的尊重很好地結(jié)合起來(lái);政治動(dòng)員與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以共同發(fā)揮對(duì)農(nóng)民民主權(quán)利的激活作用。

〔關(guān)鍵詞〕全過(guò)程民主;換屆選舉;民主權(quán)利;鄉(xiāng)村治理;基層治理

〔中圖分類號(hào)〕D638 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2021）05-0091-08

一、問(wèn)題的提出

2019年習(xí)近平總書記在上海市長(zhǎng)寧區(qū)古北社區(qū)視察時(shí)提出“全過(guò)程民主”之后，全過(guò)程民主研究便迅速成了學(xué)界研究熱點(diǎn)。孫培軍關(guān)注了全過(guò)程民主的優(yōu)勢(shì)，主要包括程序、內(nèi)容、層級(jí)、主體和治理等五大方面?！?〕唐亞林討論了全過(guò)程民主的運(yùn)作形態(tài)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，四大運(yùn)作形態(tài)包括回應(yīng)式民主、參與式民主、協(xié)商式民主與監(jiān)督式民主，四大實(shí)施機(jī)制包括精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制、 精致發(fā)展機(jī)制、精明推進(jìn)機(jī)制、精敏發(fā)現(xiàn)機(jī)制?！?〕桑玉成認(rèn)為全過(guò)程民主的發(fā)展空間在于注重中觀、微觀層面的研究和推進(jìn)，具體來(lái)說(shuō)，可以從決策、干部、財(cái)政和基層治理來(lái)重點(diǎn)推進(jìn)。〔3〕張賢明則認(rèn)為全過(guò)程民主的精髓在“全”，是多層級(jí)民主運(yùn)作界面、系統(tǒng)化民主運(yùn)作流程、多樣性民主操作形式的有機(jī)統(tǒng)一。〔4〕劉軍、李洋研究了全過(guò)程民主未來(lái)需要加強(qiáng)和改善的方面，包括制度化和規(guī)范化程度有待提升、民主機(jī)制的技術(shù)性供給不足、各領(lǐng)域民主權(quán)利發(fā)展不平衡不充分、踐行群眾路線還不夠等問(wèn)題?！?〕此外，還有學(xué)者從人大制度〔6〕、協(xié)商民主〔7〕、參與式預(yù)算〔8〕、城市社區(qū)治理〔9〕和智能文明〔10〕等實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了進(jìn)一步的討論。

梳理學(xué)術(shù)界相關(guān)研究成果后我們發(fā)現(xiàn)，全過(guò)程民主研究成果豐碩，但“全”中有疏。學(xué)界對(duì)全過(guò)程民主的研究可謂重視，短期內(nèi)迅速取得了比較可觀的成果，這些成果囊括了全過(guò)程民主的優(yōu)勢(shì)、形態(tài)、機(jī)制、空間、方向和路徑。但在這些研究成果中，鮮有對(duì)全過(guò)程民主在實(shí)踐中運(yùn)行效果和機(jī)制的研究。為了彌補(bǔ)這個(gè)缺憾，我們選取了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2021年村“兩委”換屆選舉的案例為大家展示鄉(xiāng)村全過(guò)程民主的運(yùn)行現(xiàn)狀，以此豐富全過(guò)程民主研究，把全過(guò)程民主進(jìn)一步細(xì)化、深化，期待中國(guó)民主之路走得更穩(wěn)、更快。

二、研究方法：以“社會(huì)監(jiān)督員”身份參與式觀察村“兩委”換屆選舉

學(xué)者進(jìn)入換屆選舉現(xiàn)場(chǎng)是非常困難的事情。作為一名長(zhǎng)期關(guān)注鄉(xiāng)村治理的研究者，之前一直嘗試各種方式進(jìn)入換屆選舉的現(xiàn)場(chǎng)，以對(duì)換屆選舉進(jìn)行實(shí)證研究，但卻總是被拒之門外，理由也可以理解：學(xué)者的到來(lái)，會(huì)讓好不容易形成的良好局面付之東流，可能會(huì)有村民向?qū)＜冶磉_(dá)對(duì)上屆村“兩委”的工作或選舉程序的不滿，在選舉過(guò)程中增加不可控因素，讓本來(lái)可以平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)的選舉過(guò)程變得難以把握。對(duì)此，我們表示理解，盡可能避免給基層添亂，改以其他方式來(lái)間接了解基層換屆選舉的狀況。

但為了解村“兩委”換屆的新情況，我們還是有必要進(jìn)行一次近距離的觀察。2018年《村民委員會(huì)組織法》修改之后，村委會(huì)的任期由三年延長(zhǎng)為五年，村民委員會(huì)的換屆選舉越來(lái)越值得關(guān)注。隨著鄉(xiāng)村振興的不斷深入推進(jìn)，上級(jí)對(duì)村莊的投入越來(lái)越大，村干部的職位也更加具有吸引力。再者，中央對(duì)村支書和村主任兩個(gè)職位“一肩挑”以及至少具備一名35歲以下“兩委”成員的要求的實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)程度，也值得學(xué)者密切關(guān)注。

以“社會(huì)監(jiān)督員”的身份零距離觀察2021年換屆選舉實(shí)屬幸運(yùn)，此次與多位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)明我們的研究意圖后，絕大多數(shù)都表示非常歡迎，這與之前我們調(diào)研的經(jīng)歷形成了鮮明的對(duì)比。其中，態(tài)度最為積極的是Q鎮(zhèn)的Y鎮(zhèn)長(zhǎng)，他明確表示，全鎮(zhèn)所有村莊的換屆選舉都對(duì)我們開(kāi)放，無(wú)論是平穩(wěn)村、難點(diǎn)村，都可以向我們開(kāi)放。為了讓我們更好了解村“兩委”換屆選舉的情況，Q鎮(zhèn)邀請(qǐng)我們加入該鎮(zhèn)村“兩委”換屆選舉的“社會(huì)監(jiān)督員”隊(duì)伍。除我們之外，該鎮(zhèn)邀請(qǐng)的社會(huì)監(jiān)督員還包括區(qū)換屆工作指導(dǎo)小組成員代表、上級(jí)下派的鄉(xiāng)村振興服務(wù)隊(duì)成員代表以及鎮(zhèn)中學(xué)教師代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院代表等鄉(xiāng)村的知識(shí)精英，共計(jì)十余人。社會(huì)監(jiān)督員的職責(zé)與權(quán)利是全程監(jiān)督換屆選舉的過(guò)程，聽(tīng)取村民對(duì)選舉的意見(jiàn)和建議，保障換屆選舉的順利進(jìn)行。

三、全過(guò)程民主視角下的村“兩委”換屆選舉過(guò)程

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)外對(duì)中國(guó)民主的理解就是村民委員會(huì)換屆選舉的投票?！懊糠甏逦瘯?huì)換屆選舉的季節(jié)，列隊(duì)等候投票的中國(guó)農(nóng)民形象就會(huì)在國(guó)外的大眾傳媒上刊登出來(lái)，正在行使民主權(quán)利的農(nóng)民，似乎成了中國(guó)民主化的象征?！薄?1〕難道投票就是農(nóng)村民主的全部？村“兩委”的換屆選舉只有“民主選舉”一種民主形式？接下來(lái)，我們用全過(guò)程民主的視角來(lái)重新審視村“兩委”的換屆選舉，幫助大家了解新時(shí)代村“兩委”換屆選舉的新特點(diǎn)。

（一）準(zhǔn)備階段：組織動(dòng)員、云聯(lián)審與選情研判

雖然2021年3月21日才開(kāi)始村“兩委”換屆選舉投票，但作為“全過(guò)程民主”的換屆選舉準(zhǔn)備工作開(kāi)始得更早。我們將“兩委”換屆選舉的第一個(gè)階段，稱為“準(zhǔn)備階段”，準(zhǔn)備階段的重要活動(dòng)包括選舉動(dòng)員、云聯(lián)審和選情研判。

市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)選舉動(dòng)員。2021年2月27日，T市召開(kāi)全市村“兩委”換屆工作動(dòng)員部署會(huì)議，T市市委書記作為該市村“兩委”換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)到會(huì)并作了動(dòng)員講話。3月11至12日，T市S區(qū)集中兩天時(shí)間，舉辦了全區(qū)村“兩委”換屆工作骨干培訓(xùn)班。3月13日，S區(qū)公安分局也發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊擾亂破壞換屆選舉行為維護(hù)社區(qū)“兩委”換屆選舉秩序的通告》，列舉了八種需要重點(diǎn)打擊的擾亂和破壞選舉的行為。3月16日，S區(qū)社區(qū)村“兩委”換屆工作動(dòng)員部署會(huì)議召開(kāi)，區(qū)委書記以換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)身份出席會(huì)議并進(jìn)行了動(dòng)員部署。3月19日開(kāi)始，Q鎮(zhèn)公眾號(hào)上連續(xù)數(shù)日發(fā)布“動(dòng)漫說(shuō)換屆”的漫畫，形象生動(dòng)地向群眾宣傳“一肩挑”、35歲以下年輕干部進(jìn)“兩委”和嚴(yán)肅換屆紀(jì)律的要求等內(nèi)容。3月19日還發(fā)布了Q鎮(zhèn)村“兩委”換屆工作公開(kāi)電話和信訪接待地點(diǎn)的公告，接受群眾監(jiān)督。3月20日鎮(zhèn)黨委聘用了十余名換屆選舉“社會(huì)監(jiān)督員”。至此，準(zhǔn)備階段的選舉動(dòng)員工作就結(jié)束了。

“兩委”候選人資格云聯(lián)審?！按蹇创?，戶看戶，群眾看干部”，農(nóng)村“兩委”干部在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的帶頭作用至關(guān)重要。因此，各地非常看重村“兩委”換屆的資格審核，期望以此將不合格的候選人排除在外。所謂“聯(lián)審”就是多個(gè)部門共同完成對(duì)候選人的資格審核，這些部門包括組織部、紀(jì)委、民政局、公安局、法院、檢察院、司法局、衛(wèi)健委等部門，聯(lián)審的標(biāo)準(zhǔn)是負(fù)面清單中的“十不選”，即存在政治素質(zhì)差、思想覺(jué)悟低，被處管制以上刑罰，三年內(nèi)受過(guò)撤銷黨內(nèi)職務(wù)以上處分，違反計(jì)劃生育法律、法規(guī)，侵害集體利益、群眾利益等十種情形之一的，不宜提名為村“兩委”成員候選人。為了解決以往換屆候選人聯(lián)審工作程序的繁瑣問(wèn)題，借鑒了行政審批改革“最多跑一次”的經(jīng)驗(yàn)，今年S區(qū)換屆辦創(chuàng)新推出了“云聯(lián)審”系統(tǒng)，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿，大大提高了聯(lián)審工作效率。S區(qū)換屆辦在2021年3月10日進(jìn)行了聯(lián)審的現(xiàn)場(chǎng)模擬演練，提高了聯(lián)審工作水平?！霸坡?lián)審”除了能夠提高對(duì)事先申報(bào)的候選人資格審核效率，還能做到對(duì)“兩委”換屆選舉中隨時(shí)可能出現(xiàn)的“黑馬”的隨時(shí)審核，保障了換屆選舉的順暢進(jìn)行。

區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)黨委研判村“兩委”換屆的形勢(shì)。為了順利推進(jìn)村“兩委”的換屆選舉工作，保障“一肩挑”、35歲以下年輕人順利進(jìn)“兩委”和排查化解換屆選舉中的隱患風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)黨委多次召開(kāi)換屆選情研判會(huì)議。參加會(huì)議的主要有區(qū)委組織部長(zhǎng)、區(qū)委組織部分工負(fù)責(zé)同志、各街道鎮(zhèn)黨（工）委書記、副書記、組織委員、分管民政的負(fù)責(zé)同志和換屆工作專班成員。除了研判會(huì)議之外，鎮(zhèn)換屆工作小組的成員還做了大量細(xì)致的摸排工作，為準(zhǔn)確研判換屆形勢(shì)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。鎮(zhèn)換屆工作小組負(fù)責(zé)對(duì)每個(gè)行政村選舉意向的摸排工作，為此，換屆工作小組的工作人員要對(duì)每個(gè)村的黨員人數(shù)、宗族力量的分布摸得一清二楚。對(duì)于有意參選或組織期待參選的黨員和村民要進(jìn)行重點(diǎn)走訪，并進(jìn)行了大量的動(dòng)員或說(shuō)服工作，動(dòng)員那些帶富能力強(qiáng)、群眾威望高的村民參選“兩委”成員，說(shuō)服那些有參選意愿但不符合鄉(xiāng)村振興要求的村民退出選舉，以確保比較理想的人員能夠出任村“兩委”成員。

（二）村黨支部選舉：黨委領(lǐng)導(dǎo)、兩推一選

村黨支部的換屆選舉在村委會(huì)之前完成。主要原因有二：一是村委會(huì)的換屆選舉必須要在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下完成，因此，村黨支部選舉要先于村委會(huì)的換屆選舉。二是中央提倡村支部書記和村民委員會(huì)主任“一肩挑”，這就要求先完成村黨支部的選舉，要確保村委會(huì)選舉中要有比較明確的村委會(huì)主任候選人。Q鎮(zhèn)村支部的換屆選舉時(shí)間是從3月21日到3月29日共計(jì)9天時(shí)間，鎮(zhèn)換屆選舉工作組將全鎮(zhèn)36個(gè)行政村按照4個(gè)管理區(qū)進(jìn)行劃分，平均每個(gè)管理區(qū)1天完成1個(gè)村的支部換屆選舉工作。

每個(gè)村的支部換屆選舉都是在鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下完成的。第一，換屆選舉的程序是鎮(zhèn)黨委聽(tīng)取上一屆村黨支部意見(jiàn)后確定的。各村的選舉程序不盡相同，但大體的過(guò)程是比較相近的。第二，主席臺(tái)就座人員主要是鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，依次包括鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)包村干部、管理區(qū)書記、鎮(zhèn)派出所干部、上一屆支部書記。第三，會(huì)議主持人一般是上屆村支部書記，如果個(gè)別支部書記工作不太稱職，由管理區(qū)書記主持。第四，會(huì)議的工作人員全部是鎮(zhèn)黨委安排的換屆選舉工作人員或志愿者，其工作包括人數(shù)清點(diǎn)、選票發(fā)放、選票計(jì)算、紀(jì)律維持等內(nèi)容。第五，“兩推”之后產(chǎn)生的正式候選人要上報(bào)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)。此外，選情研判特別困難的村莊，鎮(zhèn)黨委還會(huì)請(qǐng)求鎮(zhèn)派出所派出數(shù)量不等的警員到現(xiàn)場(chǎng)維持秩序，確保會(huì)議有序進(jìn)行。

每個(gè)村的支部換屆會(huì)議程序規(guī)范。各村的會(huì)議程序不盡相同，但基本都包括以下環(huán)節(jié)：防疫審核、黨員和村民代表分開(kāi)簽到、簽署選舉紀(jì)律承諾書、上交手機(jī)、黨員和村民代表分區(qū)就座、宣布會(huì)場(chǎng)紀(jì)律、宣讀選舉程序、上屆支部班子報(bào)告工作、村民代表投推薦票、黨員投推薦票、計(jì)算推薦票、村民和黨員代表談話、確定支部班子候選人、黨員投選舉票、計(jì)算選舉票、公布支部成員選舉結(jié)果、支部成員投村支書選舉票、公布支部書記、新支部書記代表支部班子發(fā)言。

村民代表和黨員的選舉意愿實(shí)現(xiàn)有切實(shí)保障。支部的換屆選舉主要由“兩推一選”產(chǎn)生，即村民代表和全體黨員分別填寫推薦票，某人得到的推薦票數(shù)為村民推薦票數(shù)和黨員推薦票數(shù)簡(jiǎn)單相加之和，按照20%的差額比例確定候選人。①鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)后，全體黨員填寫正式選舉票。各村的支部換屆會(huì)場(chǎng)均設(shè)有秘密寫票處，只是秘密寫票處是否必須使用有所不同：選情研判順利的村莊，一般是村民代表自主決定是否去秘密寫票處填寫推薦票;選情研判不太順利的村莊被確定為換屆選舉難點(diǎn)村，在村民代表填寫推薦票時(shí)，要求必須到秘密寫票處填寫，并規(guī)定不得交頭接耳、相互影響。而黨員在填寫推薦票和選舉票時(shí)，都不作秘密寫票處投票的要求。如果有群眾代表或黨員無(wú)法正常完成寫票，鎮(zhèn)換屆小組工作人員可以代寫選票。

群眾和黨員的監(jiān)督權(quán)得到有效實(shí)現(xiàn)。在完成村民代表和黨員的推薦之后，確定支部正式候選人之前，鎮(zhèn)黨委會(huì)進(jìn)行村民代表和黨員代表的民主談話，把民憤大的候選人排除在正式候選人之外。所有投票均采取現(xiàn)場(chǎng)唱票、計(jì)票，全程接受監(jiān)督。黨員民主投票選舉產(chǎn)生的支部成員和支部選舉產(chǎn)生的支部書記，當(dāng)天都要在村務(wù)公開(kāi)欄張榜公示。此外，今年的換屆選舉，還比往年增加了一個(gè)重要環(huán)節(jié)，包括支部換屆和后面的村委會(huì)換屆在內(nèi)的所有選舉過(guò)程，全部用錄像記錄在案，以防事后有群眾或黨員對(duì)選舉過(guò)程有質(zhì)疑。

（三）村委會(huì)選舉：海選、正式選舉和選舉引導(dǎo)

與村黨支部換屆不同，村委會(huì)的換屆選舉是在村委會(huì)選舉委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)下完成的。村委會(huì)選舉委員會(huì)是在新的村黨支部選舉結(jié)束后，由村民代表選舉產(chǎn)生的。其成員是村內(nèi)辦事公道、民望良好的熱心村民和老黨員，選舉委員會(huì)主任是新任村黨支部書記。在海選之后，村支書如果被提名為村委會(huì)主任候選人，那么選舉委員會(huì)再推舉一名黨齡較長(zhǎng)的選委會(huì)副主任轉(zhuǎn)任選委會(huì)主任，一方面可以確保村委會(huì)換屆選舉是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，另一方面，也能從程序上保證村委會(huì)換屆選舉的公正性，使得村支部書記在競(jìng)爭(zhēng)村主任的過(guò)程中與其他候選人公平競(jìng)爭(zhēng)。村委會(huì)選舉委員會(huì)負(fù)責(zé)村委會(huì)換屆選舉的全過(guò)程管理，比如人數(shù)清點(diǎn)、選票發(fā)放與收集、選票的清點(diǎn)與計(jì)票、選舉誤工補(bǔ)貼的發(fā)放等。

從“兩委”換屆選舉的時(shí)間進(jìn)程來(lái)看，村委會(huì)換屆選舉已經(jīng)接近整個(gè)“兩委”選舉的尾聲，但最大的考驗(yàn)才剛剛到來(lái)。困難來(lái)自于三個(gè)方面：一是在絕大多數(shù)村莊空心化的今天，選舉能否達(dá)到有效選舉的法定人數(shù)？二是當(dāng)選的支部書記能否被村民接受并順利實(shí)現(xiàn)“一肩挑”？三是能否有一個(gè)年輕有為的35歲以下成員當(dāng)選村干部？這三個(gè)問(wèn)題就是Q鎮(zhèn)村委會(huì)換屆選舉必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。Q鎮(zhèn)換屆工作小組在“海選”和“正式選舉”兩個(gè)環(huán)節(jié)里，進(jìn)行了一定的機(jī)制創(chuàng)新來(lái)努力解決上述問(wèn)題。

Q鎮(zhèn)村委會(huì)換屆選舉的第一天是“海選”，即村民們所說(shuō)的“預(yù)選”。所謂海選，就是不設(shè)定候選人的選舉，村民從全體有被選舉權(quán)的村民中選舉正式的候選人。海選的特點(diǎn)是沒(méi)有候選人，由到場(chǎng)投票的村民投票選舉產(chǎn)生候選人，按照應(yīng)選人數(shù)的20%進(jìn)行差額。海選只是為了確定正式選舉的候選人，因此，并沒(méi)有對(duì)投票人數(shù)做出限制，一律不允許委托投票。為了保證選舉權(quán)的平等性，要求一人只能行使一次投票權(quán)，現(xiàn)場(chǎng)工作人員在發(fā)放選票時(shí)，在已領(lǐng)選票的村民選民證上蓋上“已領(lǐng)預(yù)選票”的章子。由于海選沒(méi)有候選人，因此，要求在選票上書寫候選人的姓名。為了保障不識(shí)字村民或年老眼花的村民的投票權(quán)，現(xiàn)場(chǎng)配備了代寫員，為有代寫需要的村民代為填寫選票。為保障投票權(quán)的真實(shí)表達(dá)，各村全都配備了秘密寫票處，所有寫票過(guò)程必須在秘密寫票處完成。

為了保證盡可能多的村民到場(chǎng)投票，各村都采取了一些積極的措施鼓動(dòng)登記選民來(lái)村委行使自己的選舉權(quán)。措施一，長(zhǎng)期閑置不用的農(nóng)村大喇叭重新被啟用，呼吁村民都來(lái)投票。措施二，村委規(guī)定了選舉誤工補(bǔ)貼制度，村民來(lái)村委投票，可以領(lǐng)取洗衣粉或現(xiàn)金補(bǔ)貼，洗衣粉價(jià)格高低以及誤工補(bǔ)貼現(xiàn)金的多少，各村不盡相同。措施三，為了盡可能減少村民來(lái)投票而造成的打工損失，村委會(huì)選舉委員會(huì)把投票時(shí)間拉長(zhǎng)，投票時(shí)間一般為早晨五點(diǎn)到中午十二點(diǎn)半左右，以確保有人投票后不耽誤外出打工，或打工中午下班前來(lái)投票。

為了保障“一肩挑”和年輕人進(jìn)村委，Q鎮(zhèn)各村海選還普遍使用了各種選舉標(biāo)語(yǔ)與選舉馬甲來(lái)引導(dǎo)村民投票。選舉標(biāo)語(yǔ)的文字包括“書記主任一人兼，凝神聚力勇向前”;“書記主任一人兼，為民辦事效率高”;“推動(dòng)35歲以下年輕干部進(jìn)入‘兩委班子”等。Q鎮(zhèn)“兩委”換屆工作小組工作人員身著統(tǒng)一配備的選舉馬甲，馬甲后背統(tǒng)一印制了“推行書記主任一人兼，選好村級(jí)‘帶頭人”的引導(dǎo)語(yǔ)。

村委會(huì)選舉的第二天是正式選舉。經(jīng)過(guò)了前一天海選的演練，正式選舉就比較簡(jiǎn)單了。但正式選舉也有與海選不同的地方：區(qū)別一，正式選舉的選票上印有候選人的姓名，選民只須在上面打勾即可，除非另選他人，因此，選舉時(shí)間更短。區(qū)別二，正式選舉有投票人數(shù)的要求，必須達(dá)到法定人數(shù)，即“雙過(guò)半”：到場(chǎng)選民必須達(dá)到全體選民的一半以上選舉有效;候選人得票達(dá)到到場(chǎng)人數(shù)半數(shù)以上方可當(dāng)選。因此，正式選舉允許委托投票，但委托投票不得超過(guò)3票，委托投票只能在近親屬之間發(fā)生，且投票時(shí)必須持有委托書。區(qū)別三，正式選舉的村委會(huì)主任與其他成員是區(qū)分開(kāi)來(lái)的，而海選只選舉產(chǎn)生村委會(huì)候選人，不明確委員的分工。區(qū)別四，選民領(lǐng)取選票時(shí)，選民證上會(huì)蓋有“正式選票已領(lǐng)取”的字樣，防止選票被多領(lǐng)、冒領(lǐng)的情況出現(xiàn)。

四、村“兩委”換屆選舉的政治學(xué)分析

在課題組成員以社會(huì)監(jiān)督員身份全程參與式觀察之后，課題組認(rèn)為，Q鎮(zhèn)村“兩委”換屆選舉，是中國(guó)式鄉(xiāng)村全過(guò)程民主的一個(gè)生動(dòng)體現(xiàn)。Q鎮(zhèn)村“兩委”換屆選舉具有以下三個(gè)特征：

（一）堅(jiān)持黨對(duì)“兩委”民主選舉的全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)

Q鎮(zhèn)村“兩委”換屆選舉，是在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之下完成的?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”〔12〕中國(guó)式民主的本質(zhì)，就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主發(fā)展形態(tài)，中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和村民自治制度，都是中國(guó)式民主的重要內(nèi)涵?！?3〕

無(wú)論是本屆村“兩委”換屆準(zhǔn)備階段的動(dòng)員、聯(lián)審和研判工作，還是后面的支部和村委會(huì)的換屆選舉，無(wú)不是在各級(jí)黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)下完成的。首先，市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)黨委對(duì)Q鎮(zhèn)村“兩委”換屆工作準(zhǔn)備工作進(jìn)行了全面領(lǐng)導(dǎo)。市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)黨委成立了以書記為組長(zhǎng)的換屆領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)，并為換屆工作作出了明確的要求。區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)具體實(shí)施了對(duì)所有報(bào)名參與“兩委”換屆選舉的候選人的云聯(lián)審工作，確?！笆灰恕比诉x不能進(jìn)入村“兩委”班子。區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)黨委對(duì)各村“兩委”換屆選舉進(jìn)行了準(zhǔn)確的摸排工作，對(duì)各村的參選報(bào)名人員做到心中有數(shù)，甚至對(duì)未來(lái)各村的潛在參選人員，也了如指掌，以防在未來(lái)的選舉過(guò)程出現(xiàn)不測(cè)情況。其次，鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部的換屆選舉工作進(jìn)行了全面領(lǐng)導(dǎo)。從換屆選舉的程序到主席臺(tái)就座人員，從會(huì)議主持人到會(huì)議的工作志愿者，從選舉現(xiàn)場(chǎng)秩序的維持到候選人的上報(bào)審批，無(wú)不是在鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下完成的。最后，村委會(huì)的選舉，是在村黨支部的直接領(lǐng)導(dǎo)下完成的。村黨支部選舉完成后，馬上選舉產(chǎn)生了以村支書為主任的選舉委員會(huì)，確保村委會(huì)選舉是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下完成。在支部書記成為村主任候選人后，原擔(dān)任選舉委員會(huì)副主任的其他黨員再接任選舉委員會(huì)主任。

（二）“兩委”換屆選舉充分體現(xiàn)了全過(guò)程民主的要求

從表面來(lái)看，“兩委”換屆選舉只有“民主選舉”這一種民主形式，但如果我們仔細(xì)分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在Q鎮(zhèn)的村“兩委”換屆選舉的過(guò)程中，還包括了“民主決策”“民主管理”“民主監(jiān)督”等全過(guò)程民主的其他環(huán)節(jié)。

“兩委”換屆選舉本身的民主性得到了充分的體現(xiàn)。第一，所有符合條件的登記選民，都可以參與村“兩委”職務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，大家的選舉權(quán)和被選舉權(quán)得到了充分的保障。第二，無(wú)論是在支部的換屆選舉中，還是村委會(huì)的換屆選舉中，都設(shè)置了秘密寫票處，村民可以按照自己的意志行使投票權(quán)。第三，在秘密寫票處都安排了志愿者，當(dāng)村民不識(shí)字或因視力等原因無(wú)法獨(dú)立填寫選票時(shí)，志愿者可以代筆填寫選票，使得村民的選舉權(quán)可以平等實(shí)現(xiàn)。第四，在委托投票環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定，限制委托投票的人數(shù)和條件，只有近親屬可以委托并且委托投票不得超過(guò)3票，既保障了不到場(chǎng)村民的投票權(quán)，又限制了委托投票的過(guò)度使用，保障了選舉的真實(shí)性。第五，在“兩推一選”產(chǎn)生支部候選人的過(guò)程中，村民代表推薦票和黨員推薦票，同票同值體現(xiàn)了對(duì)村民意見(jiàn)的高度重視。

“兩委”換屆選舉中的“民主決策”“民主管理”“民主監(jiān)督”也有充分實(shí)現(xiàn)。在村委會(huì)換屆中發(fā)揮重要作用的村委會(huì)選舉委員會(huì)就是由村民代表民主決策產(chǎn)生的，擔(dān)任委員會(huì)主任的村支書一旦成為村主任候選人，就要遵守回避原則，退出選舉委員會(huì)，村民代表就要民主選舉新的選委會(huì)主任，這充分說(shuō)明在換屆選舉中也具有“民主決策”的內(nèi)容。村委會(huì)選舉委員會(huì)在村委會(huì)換屆過(guò)程中發(fā)揮的作用，就是對(duì)村委會(huì)換屆選舉過(guò)程中的具體事務(wù)進(jìn)行“民主管理”，選舉委員會(huì)管理的事務(wù)具體包括：選民證的蓋章、選票的發(fā)放、選票的清點(diǎn)、選票的計(jì)算、選舉誤工補(bǔ)貼的發(fā)放以及選舉現(xiàn)場(chǎng)基本秩序的維持，事無(wú)巨細(xì)，都是由選舉委員會(huì)來(lái)代表村民進(jìn)行“民主管理”。Q鎮(zhèn)換屆選舉的“民主監(jiān)督”也非常充分，比如在鎮(zhèn)黨委要確定村黨支部正式候選人之前，要找村民代表和黨員談話，排除民憤大、爭(zhēng)議大的候選人進(jìn)入支部候選人，“兩委”唱票時(shí)歡迎村民現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等。此外，云聯(lián)審、全程錄像和“社會(huì)監(jiān)督員”的引入對(duì)于進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督效果，也有非常積極的推動(dòng)作用。

（三）政治動(dòng)員和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提高了“兩委”換屆選舉中民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度

城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)導(dǎo)致了大量空心村的出現(xiàn)，絕大多數(shù)身強(qiáng)力壯的中青年外出打工，村里僅剩婦孺老弱，在這種背景下，如何提高參選率、投票率，把換屆選舉中村民沉睡的民主權(quán)利激活，是擺在各級(jí)黨委面前的一個(gè)巨大考驗(yàn)。Q鎮(zhèn)村“兩委”換屆選舉較好地解決了這一難題，“兩委”換屆選舉的現(xiàn)場(chǎng)像農(nóng)村的重大節(jié)日一樣隆重，完全沒(méi)有出現(xiàn)因投票人數(shù)達(dá)不到法定人數(shù)而導(dǎo)致選舉無(wú)效的情況，也沒(méi)有出現(xiàn)強(qiáng)制投票或使用流動(dòng)票箱的情況。

豐富多樣化的政治動(dòng)員把村民多年形成的政治冷漠融化。在兩委換屆開(kāi)始前近一個(gè)月時(shí)間，T市和S區(qū)分別召開(kāi)了村“兩委”的換屆動(dòng)員部署會(huì)議，市委書記和區(qū)委書記都親自到場(chǎng)作了動(dòng)員講話。Q鎮(zhèn)也開(kāi)展了更為具體有效的動(dòng)員工作，鎮(zhèn)宣傳部門開(kāi)通了微信公眾號(hào)，在公眾號(hào)上展開(kāi)了形式多樣、生動(dòng)活潑的換屆選舉宣傳活動(dòng)，由此將長(zhǎng)期在外工作的本鄉(xiāng)人也吸引了回來(lái)。Q鎮(zhèn)黨委也通過(guò)多種渠道了解各村的帶富能手的情況，說(shuō)服他們回村參加“兩委”換屆選舉。Q鎮(zhèn)還為各村印制了大量的選舉標(biāo)語(yǔ)，來(lái)宣傳黨和國(guó)家的村級(jí)選舉政策，比如“一肩挑”“35歲以下能人進(jìn)‘兩委”等，特別是為每位選舉志愿者配備了選舉馬甲，在馬甲上印制了“一肩挑”的選舉政策，黨的選舉政策潛移默化地印刻在了村民的腦海之中。

村里也積極創(chuàng)造條件為村民發(fā)放選舉誤工補(bǔ)貼?！皟晌睋Q屆選舉過(guò)程中，村支部的換屆選舉相對(duì)簡(jiǎn)單，因?yàn)閰⑴c投票的都是村民代表和全體黨員，可以依靠組織紀(jì)律和自覺(jué)性來(lái)約束他們必須參加換屆選舉大會(huì)，而且涉及的人數(shù)較少，一般是幾十人，大村也不過(guò)一百人左右。但村民委員會(huì)的換屆選舉則要困難得多，涉及到幾百人甚至幾千人，他們絕大多數(shù)都是普通群眾，而且多半是常年在外打工。為了激發(fā)全體村民的投票熱情，Q鎮(zhèn)的36個(gè)村莊全部都發(fā)放了多少不一的誤工補(bǔ)貼。集體經(jīng)濟(jì)收入差的村莊一般是發(fā)放洗衣粉;經(jīng)濟(jì)狀況較好的發(fā)放現(xiàn)金，參加一次海選、正式選舉各發(fā)放50元，但海選時(shí)不現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放補(bǔ)貼，而是待次日正式選舉投票結(jié)束后一并發(fā)放。我們現(xiàn)場(chǎng)觀摩發(fā)現(xiàn)，許多常年在外工作的村民，也驅(qū)車回村參加投票，其回鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)損失可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于誤工補(bǔ)貼的金額。這說(shuō)明誤工補(bǔ)貼也只是一種影響因素，村集體對(duì)選舉的態(tài)度及村民對(duì)公共事務(wù)的熱情，也在共同發(fā)揮作用。

五、結(jié)語(yǔ)

在中國(guó)，對(duì)于要不要搞民主，可以說(shuō)沒(méi)有什么爭(zhēng)議;對(duì)于怎樣推進(jìn)民主，卻是眾說(shuō)紛紜，甚至莫衷一是?！?4〕習(xí)近平提出的“全過(guò)程民主”給學(xué)術(shù)界作出了一個(gè)明確的指引，這一理念一經(jīng)提出便成為了學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。但至于“全過(guò)程民主”又是如何落地，我們除了加強(qiáng)理論研討之外，還更應(yīng)當(dāng)回到“田野”之中尋求答案。

Q鎮(zhèn)的村“兩委”換屆不但包含“民主選舉”，還包含“民主管理”、“民主決策”和“民主監(jiān)督”的內(nèi)容，給我們提供了一個(gè)非常生動(dòng)的“全過(guò)程民主”實(shí)踐的研究標(biāo)本。它既堅(jiān)持了黨對(duì)全過(guò)程民主的全面領(lǐng)導(dǎo)，也充分實(shí)現(xiàn)了村民的民主權(quán)利;它既遵循了我國(guó)村民自治制度的基本法律規(guī)定，也體現(xiàn)了基層對(duì)全過(guò)程民主的探索精神。Q鎮(zhèn)的村兩委換屆選舉雖然還有許多需要不斷改善的地方，但它在全過(guò)程民主實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中開(kāi)展的創(chuàng)新，還是值得我們借鑒：民主監(jiān)督不只可以做到內(nèi)部監(jiān)督，還可以引入社會(huì)監(jiān)督員;地方黨委對(duì)基層民主的領(lǐng)導(dǎo)可與對(duì)農(nóng)民民主權(quán)利的尊重相互結(jié)合;政治動(dòng)員與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以共同發(fā)揮對(duì)村民權(quán)利的激活作用。

2021年的村“兩委”換屆選舉結(jié)束了，中國(guó)鄉(xiāng)村的全過(guò)程民主也翻開(kāi)了新的一頁(yè)。Q鎮(zhèn)雖然只是中國(guó)三萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，但這一滴“露珠”卻可以折射出中國(guó)基層民主的光輝。這一次換屆選舉前所未有地強(qiáng)調(diào)要通過(guò)法定程序把基層黨組織推薦的候選人選舉成為村委會(huì)主任，實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，既突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又強(qiáng)調(diào)了法定程序的重要性。法定程序的順利實(shí)現(xiàn)，又離不開(kāi)良好的選舉秩序，基層政府也通過(guò)多種方式保障選舉秩序的良好實(shí)現(xiàn)，尤其是全程錄像和社會(huì)監(jiān)督員的引入，更讓村級(jí)換屆選舉經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)和外部的監(jiān)督。這一次換屆選舉，村民也被充分動(dòng)員起來(lái)，比以往任何時(shí)候都更加看中手中的神圣一票，委托投票、秘密寫票處的規(guī)范化也充分保障了村民的選舉權(quán)得到有效保障?！皟晌睋Q屆選舉既體現(xiàn)了全過(guò)程民主的要求，同時(shí)也是新一屆村“兩委”工作的一個(gè)良好開(kāi)端，未來(lái)新一輪的村民自治過(guò)程更值得學(xué)術(shù)界的熱切關(guān)注和跟蹤研究。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕 孫培軍.充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮人民民主的全過(guò)程優(yōu)勢(shì)〔N〕.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2019-11-27.

〔2〕〔13〕 唐亞林.“全過(guò)程民主”：運(yùn)作形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制〔J〕.江淮論壇，2021，（1）.

〔3〕 桑玉成.拓展全過(guò)程民主的發(fā)展空間〔J〕.探索與爭(zhēng)鳴，2020，（12）.

〔4〕 張賢明.全過(guò)程民主的責(zé)任政治邏輯〔J〕.探索與爭(zhēng)鳴，2020，（12）.

〔5〕 劉軍，李洋.“全過(guò)程”的人民民主：中國(guó)式民主的制度設(shè)計(jì)與建設(shè)實(shí)踐〔J〕.科學(xué)社會(huì)主義，2021，（1）.

〔6〕 程竹汝.人大制度內(nèi)涵的充分展現(xiàn)構(gòu)成全過(guò)程民主的實(shí)踐基礎(chǔ)〔J〕.探索與爭(zhēng)鳴，2020，（12）.

〔7〕 談火生.將協(xié)商貫穿決策制定實(shí)施全過(guò)程 彰顯社會(huì)主義協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)〔J〕.中國(guó)政協(xié)理論研究，2020，（4）.

〔8〕 上官酒瑞.參與式預(yù)算是全過(guò)程民主的實(shí)踐形式〔J〕.探索與爭(zhēng)鳴，2020，（12）.

〔9〕 房亞明.“全過(guò)程民主”視域下城市社區(qū)自主治理的機(jī)制建構(gòu)〔J〕.湖北社會(huì)科學(xué)，2020，（2）.

〔10〕 高奇琦，杜歡.智能文明與全過(guò)程民主的發(fā)展：國(guó)家治理現(xiàn)代化的新命題〔J〕.社會(huì)科學(xué)，2020，（5）.

〔11〕 郭正林.國(guó)外學(xué)者視野中的村民選舉與中國(guó)民主發(fā)展：研究述評(píng)〔J〕.中國(guó)農(nóng)村觀察，2003，（5）.

〔12〕 習(xí)近平.中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征〔J〕.當(dāng)代黨員，2020，（14）.

〔14〕 徐勇.中國(guó)民主之路：從形式到實(shí)體——對(duì)村民自治價(jià)值的再發(fā)掘〔J〕.開(kāi)放時(shí)代，2000，（11）.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

〔基金項(xiàng)目〕山東省社科規(guī)劃研究項(xiàng)目“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視角下的山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)制研究”（18CZKJ28）

〔作者簡(jiǎn)介〕

陳國(guó)申，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)地方政府與鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授;

李慧，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，山東 泰安 271018。