后疫情時代農(nóng)村閑置宅基地退出問題的反思①

許 潤 劉 玲 劉珂麗

（海南大學(xué)管理學(xué)院 海南?？?70228）

改革開放以來，中國城市發(fā)展迅速，農(nóng)村人口不斷涌入城市，農(nóng)村大量宅基地廢棄或閑置。2020年，新冠肺炎疫情對全球方方面面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)持久的影響，而農(nóng)村為國家抗疫迅速取得成效提供了極大的轉(zhuǎn)圜空間。近3億農(nóng)民工回鄉(xiāng)過年讓中國抗疫成本大幅度降低，農(nóng)村成為農(nóng)民工的“退路”及社會危機的“緩沖器”，農(nóng)民工常年季節(jié)性閑置的宅基地是農(nóng)民工能夠返鄉(xiāng)的基礎(chǔ)，在國家突發(fā)重大緊急事件時彰顯出無可替代的保障功能。但農(nóng)村宅基地大量閑置也反映出中國農(nóng)村土地資源管理利用過程中存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。管理制度不完善、管理不到位是導(dǎo)致宅基地閑置的主要原因。在農(nóng)村土地資源管理日趨嚴(yán)格、閑置宅基地增量得以遏制的情況下，建立宅基地退出機制成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點。對于閑置宅基地退出問題，學(xué)術(shù)界頗有有爭議。本文通過梳理閑置宅基地退出的學(xué)術(shù)爭議，結(jié)合新冠肺炎疫情影響下農(nóng)村在應(yīng)對社會緊急突發(fā)事件時彰顯的巨大價值，反思閑置宅基地退出問題，提出后疫情時代農(nóng)村閑置宅基地退出對策，為相關(guān)研究和實踐提供參考。

1 閑置宅基地退出問題由來

宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地，目前，國家對于閑置宅基地的定義和規(guī)模并無明確規(guī)定。本文借鑒已有研究，將閑置宅基地暫界定為無論宅基上是否有建筑物存在、在一定期限內(nèi)沒有被充分利用的宅基地［1-3］。節(jié)約集約利用土地是相關(guān)主體在土地資源管理利用中應(yīng)當(dāng)遵循的基本要求。因此，根據(jù)國家規(guī)定，設(shè)定閑置宅基地定義中“一定期限內(nèi)”為兩年，同時定義半年至兩年沒有被充分利用的宅基地為季節(jié)性閑置宅基地。閑置宅基地的規(guī)模大都為學(xué)者在調(diào)研基礎(chǔ)上形成的地方性判斷，根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)閑置宅基地比例有增加趨勢，由10%～20%［4-6］上升至20%左右［7-9］。

對于宅基地的閑置原因，不同視角下解釋不一樣。從政府管理層面分析，主要有兩個方面。一是管理不到位。宅基地審批管理不嚴(yán)格導(dǎo)致農(nóng)村居民肆意擴(kuò)張宅基地、隨意圈地建造新房、建新不拆舊等現(xiàn)象頻發(fā)，出現(xiàn)全國農(nóng)村常住居民減少而宅基地面積不減反增的現(xiàn)象。二是管理制度不完善。國家規(guī)定農(nóng)村居民可以依法申請農(nóng)村宅基地，但嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地閑置后缺乏有效退出機制，造成有增無減難題。因此，建立宅基地退出機制成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點。相關(guān)研究發(fā)文量也呈現(xiàn)逐年增長趨勢［10］，且與宅基地收回、宅基地流轉(zhuǎn)相比，宅基地退出具有實施成本低、綜合效益高等優(yōu)勢，不僅增大了農(nóng)業(yè)用地的面積和成片性,也讓政府的城鎮(zhèn)規(guī)劃更加合理，能有效解決當(dāng)前人地矛盾［11］。

2 農(nóng)村閑置宅基地退出的學(xué)術(shù)爭議

有關(guān)閑置宅基地退出的研究較多，本文將農(nóng)村閑置宅基地退出的爭議分為“效率觀”和“保障觀”。

2.1 農(nóng)村閑置宅基地退出的“效率觀”

效率觀強調(diào)土地產(chǎn)權(quán)強化和市場機制在土地資源配置中的作用，核心主張就是最大程度利用資源獲得價值。早期研究認(rèn)為農(nóng)村宅基地退出機制的缺失是導(dǎo)致目前中國農(nóng)村宅基地問題的根本原因［12］。學(xué)術(shù)界開展了農(nóng)村宅基地退出模式［13］、退出補償問題［14-15］、農(nóng)民宅基地退出意愿［16-17］、農(nóng)戶宅基地退出受償意愿［18］等多個方面的研究。強調(diào)閑置宅基地退出有利于提高土地利用率，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)財產(chǎn)性權(quán)益，進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

第一，閑置宅基地退出可以充分利用農(nóng)村土地資源，提高國家建設(shè)用地的利用效率。目前，農(nóng)村建設(shè)用地利用粗放，布局凌亂，非法占用、閑置浪費等問題突出。退出閑置宅基地可以盤活農(nóng)村閑置土地，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用。把農(nóng)村閑置的土地有效用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地的土地資源價值。

第二，閑置宅基地的退出有利于實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民增收。國家《憲法》《物權(quán)法》《繼承法》《土地管理法》等多部法律都對農(nóng)村宅基地使用權(quán)與地上房屋財產(chǎn)權(quán)做出了不太一致的規(guī)定。雖然農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)，但在諸多限制流轉(zhuǎn)的規(guī)定下，宅基地的財產(chǎn)性權(quán)益無法實現(xiàn)。隨著城市化進(jìn)程的加快，宅基地對農(nóng)民生活的保障能力不斷降低，即一部分農(nóng)民搬遷進(jìn)城以后，在城市出現(xiàn)購房壓力或經(jīng)濟(jì)問題時，閑置在農(nóng)村的宅基地由于無法順利流轉(zhuǎn)不能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)支撐作用，只能閑置荒廢造成土地資源浪費。因此，退出閑置宅基地是為了實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)性權(quán)益，在需要時可以依法將宅基地資產(chǎn)變現(xiàn)，為促進(jìn)農(nóng)民增收提供途徑。

第三，閑置宅基地的退出有助于推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口看，一部分農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)和農(nóng)村流動，是中國現(xiàn)階段乃至相當(dāng)長歷史時期都會存在的現(xiàn)象。退出農(nóng)村閑置宅基地可以促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)戶在城市定居，解決城鄉(xiāng)雙重占地的問題，也可以為希望進(jìn)城安居的農(nóng)戶提供助力，加速農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。同時，建立建立農(nóng)村宅基地退出機制，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策有機銜接，有利于打破城鄉(xiāng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，定義新型城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.2 農(nóng)村閑置宅基地退出的“保障觀”

有學(xué)者表示關(guān)于宅基地退出的研究過熱是不正常的，認(rèn)為宅基地退出應(yīng)當(dāng)緩行［19］。持保留意見者否定了農(nóng)民宅基地具有高經(jīng)濟(jì)價值，強調(diào)宅基地是維系進(jìn)城農(nóng)戶鄉(xiāng)土情結(jié)的紐帶，肯定閑置宅基地作為進(jìn)城農(nóng)戶“根據(jù)地”和“退路”的社會保障功能。這些觀點大都以文化傳統(tǒng)、社會保障為出發(fā)點，因此，稱其為“保障觀”。

第一，閑置宅基地退出成本高，經(jīng)濟(jì)效益不顯著。閑置宅基地退出需要政府對農(nóng)戶進(jìn)行換房或經(jīng)濟(jì)補貼，而且退出以后土地利用收益偏低，無疑會加大政府經(jīng)濟(jì)壓力，造成政府財政困境。宅基地作為一種具有社會保障性質(zhì)的資源，閑置并不等于浪費，因此宅基地的退出不能急于求成，應(yīng)遵循其發(fā)展應(yīng)有的規(guī)律。

第二，宅基地是承載鄉(xiāng)村文化的搖籃，是應(yīng)當(dāng)予以保留的鄉(xiāng)村振興之文化根基。濃厚的祖宅意識以及安土重遷、落葉歸根的傳統(tǒng)思想使農(nóng)村人口尤其是年齡較大的農(nóng)民把宅基地視為“生命線”。宅基地是鄉(xiāng)土文化的場域，作為鄉(xiāng)土文化的載體和象征，是農(nóng)民寄托鄉(xiāng)土情結(jié)的“鄉(xiāng)土符號”。保留閑置宅基地能為人民群眾帶來強烈的歸屬感和鄉(xiāng)土文化認(rèn)同感，有利于農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮主體作用，傳承鄉(xiāng)村文化，也讓中國傳統(tǒng)文化有堅實的落腳點。

第三，宅基地是社會危機中的“穩(wěn)定器”，為國家發(fā)展提供了極大的保障作用。一方面，農(nóng)村閑置宅基地可在城市出現(xiàn)危機時充分接納進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)，是有效緩解社會問題的“緩沖器”。另一方面，閑置宅基地能使進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在面對城市高昂的生活成本或無法在城市扎根立足時，重返農(nóng)村閑置的宅基地，回歸鄉(xiāng)村生活。

3 農(nóng)村閑置宅基地退出問題的反思

2020年春節(jié)之際，新冠肺炎疫情在中國各大城市爆發(fā)。農(nóng)村地區(qū)迎回近3億返鄉(xiāng)農(nóng)民工，為中國抗疫迅速取得成效提供了極大的轉(zhuǎn)圜空間，大大縮減了防疫成本。因此，有學(xué)者認(rèn)為，中國能夠有效控制新冠肺炎疫情的關(guān)鍵在于農(nóng)村，近3億返鄉(xiāng)農(nóng)民工中1.6億人跨省流動和1.2億人省內(nèi)返鄉(xiāng)。在防疫資源稀缺的條件下，農(nóng)村地區(qū)的疫情程度和產(chǎn)生的防疫成本遠(yuǎn)低于城市。農(nóng)民工在農(nóng)村老家的住宅大多數(shù)為季節(jié)性閑置甚至長期閑置，由此形成的制度成本和社會資源浪費常常惹人詬病，但是在社會重大突發(fā)事件中，平時閑置的宅基地凸顯出極大的保障作用，證明宅基地的保障功能和效用并不會因為使用頻率的降低或財產(chǎn)性功能的顯化而降低，讓人不禁反思過去對農(nóng)村閑置宅基地退出問題的看法。

3.1 反思一：閑置宅基地退出已然勢在必行了嗎？

農(nóng)村閑置宅基地增量被嚴(yán)格管理的情況下，宅基地退出僅僅是可選項而遠(yuǎn)非必選項，制度成本和農(nóng)民意愿并未抵達(dá)勢在必行的閾值。第一，雖然學(xué)術(shù)界圍繞宅基地退出開展了諸多研究，但在國家層面“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革”依然是主基調(diào)。新修訂的《土地管理法》中涉及宅基地退出的條文僅提到“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”?！氨P活利用”的優(yōu)先級明顯高于“有償退出”。第二，雖然宅基地制度滯后于其功能變遷已然付出巨大的制度成本，但2020年新冠肺炎疫情表明，農(nóng)村閑置宅基地的保障性功能和價值并不會隨著使用頻率的減少而降低，反而像社會發(fā)展的一張“安全網(wǎng)”，鑄就了防范社會重大風(fēng)險的底部支撐。部分制度成本換言之就是為社會保障繳納的“保險費”。第三，以人民為中心始終是政策制定和執(zhí)行的內(nèi)在要求。在農(nóng)民宅基地退出意愿調(diào)查中，大多數(shù)人不愿意退出農(nóng)村宅基地。類似以退出農(nóng)村宅基地促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的做法，不符合政策制定應(yīng)“以人民為中心”的基本要求。

3.2 反思二：閑置宅基地退出后是否兌現(xiàn)了目標(biāo)價值？

對農(nóng)村閑置宅基地持“效率觀”的核心主張在于釋放閑置的土地資源要素并利用其創(chuàng)造價值。從宅基地退出必要成本來看，建立宅基地退出機制必然配套補償方案，這意味著無論是否創(chuàng)造價值，補償成本是不可避免的。并且，現(xiàn)有社會環(huán)境下，民眾對土地補償價格期望相對較高，很容易出現(xiàn)“倒貼”的情況。從宅基地退出可能獲取的收益來看，一方面，退出宅基地可以被復(fù)墾成為耕地，通過土地增減掛鉤政策置換出城市建設(shè)用地；另一方面對于區(qū)位條件優(yōu)越的宅基地，可以較為直接地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地。能為用地緊張的城市提供建設(shè)用地，這無疑是目前價值實現(xiàn)最理想的選擇，但一般僅限于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或大城市周邊，與偏遠(yuǎn)農(nóng)村閑置率較高的客觀分布規(guī)律并不一致，也就是說僅有極小部分可以通過退出宅基地獲取高額的城市建設(shè)用地價值。多個宅基地制度改革試點的實踐也證明指望宅基地制度改革來實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是行不通的，至于復(fù)墾為耕地獲得的收益更不必多提。因此，以閑置宅基地退出獲取巨大價值僅適用于個案，難以普及。

3.3 反思三：閑置宅基地退出為何能成為社會關(guān)注熱點？

閑置宅基地能引起廣泛的社會關(guān)注，原因在于部分民眾、地方政府和學(xué)者看到了其中的顯化價值。對民眾而言，隨著農(nóng)村宅基地財產(chǎn)性功能的顯現(xiàn)，以及部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市周邊農(nóng)村住房升值，閑置宅基地權(quán)益主體希望能夠?qū)崿F(xiàn)其應(yīng)有的財產(chǎn)性權(quán)益，從而表現(xiàn)出對相關(guān)政策出臺的關(guān)注。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度為閑置宅基地退出提供了后續(xù)操作空間，地方政府希望盡快建立宅基地退出制度。而部分學(xué)者作為地方政府決策智庫人員，服務(wù)于當(dāng)?shù)卣咝枨?，宅基地退出作為較新的研究領(lǐng)域，在認(rèn)同宅基地退出的基礎(chǔ)上，理論研究和實證研究均可有所作為也容易出成果，因此，理所當(dāng)然緊跟社會關(guān)注熱點跟進(jìn)研究。全國農(nóng)村土地確權(quán)登記、農(nóng)村土地相關(guān)政策的宣傳過程中，與農(nóng)民自身利益相關(guān)的閑置宅基地退出問題容易引發(fā)公眾關(guān)注，需要及時解讀相關(guān)政策，做出正確輿論引導(dǎo)。

4 農(nóng)村閑置宅基地退出問題的對策

結(jié)合農(nóng)村閑置宅基地退出問題的爭議，發(fā)現(xiàn)退出只是可選項之一，而非必選項。此外，新冠肺炎疫情對全球發(fā)展的影響深遠(yuǎn)持久，在后疫情時代中國應(yīng)該更加重視農(nóng)村閑置宅基地的作用。因此，在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新背景下，農(nóng)村閑置宅基地需要探尋更加切實可行的出路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，更是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。研究表明，城鄉(xiāng)融合發(fā)展可以有效提高宅基地利用效率，或許是解決農(nóng)村宅基地閑置問題、挖掘農(nóng)村閑置宅基地潛在價值的較好選擇。

4.1 以人為本，認(rèn)清農(nóng)村閑置宅基地在現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位

退出農(nóng)村閑置宅基地的基本前提是要進(jìn)城農(nóng)戶能夠順利融入新的生活環(huán)境。農(nóng)民要融入城市生活，必須有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。否則，當(dāng)進(jìn)城農(nóng)戶難以承受城市生活壓力時，就會選擇返回農(nóng)村生活。同時擁有進(jìn)城開啟城市生活和返鄉(xiāng)回歸農(nóng)村生活的選擇權(quán)，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實背景下給予農(nóng)村居民的補償性福利，因此多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于“半城市化”狀態(tài)。半城市化是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段之必然結(jié)果，農(nóng)村閑置宅基地正是與之相適應(yīng)的現(xiàn)實產(chǎn)物。此外，中國是一個人口眾多的國家，即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，農(nóng)村地區(qū)還將承載4億多人口。因此，要充分肯定閑置宅基地對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障功能，認(rèn)識閑置宅基地在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中存在的合理性，以人民為中心，妥善處理閑置宅基地。

4.2 立足優(yōu)勢，挖掘農(nóng)村閑置宅基地在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的潛在價值

鄉(xiāng)愁是中國人民傳統(tǒng)文化中難以抹去的特殊情感。宅基地作為農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的主要場所，承載了無數(shù)“城一代”在農(nóng)村的生活印記，是出身農(nóng)村的城市移民與故土唯一的情感紐帶和聯(lián)系。改革開放后，大量農(nóng)民進(jìn)城謀發(fā)展，不少人在城市中立足成為“城一代”?！俺且淮辈粌H有較好的物質(zhì)文化基礎(chǔ)，更擁有廣闊視野和開拓精神，加上了解農(nóng)村，成為挖掘農(nóng)村宅基地潛在價值的隱藏資源。因此，要充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地的情感紐帶作用，吸引城市資金下鄉(xiāng)、人才回流，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中要素雙向流動搭建橋梁。

4.3 因地制宜，靈活發(fā)揮農(nóng)村閑置宅基地區(qū)位優(yōu)勢和鄉(xiāng)村特色功能

中國農(nóng)村地區(qū)分布廣袤，情況復(fù)雜，對待農(nóng)村閑置宅基地問題要結(jié)合周邊城市發(fā)展實際，借助區(qū)位優(yōu)勢，因地制宜對閑置宅基地進(jìn)行處理。例如，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市或城市群周邊，可以通過自愿有償退出閑置宅基地，節(jié)約集約利用土地資源創(chuàng)造價值，增加農(nóng)村發(fā)展資本；同時可以建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，提升城市包容性，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；借助城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展溢出效應(yīng)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局優(yōu)化。對于耕地資源較為稀缺的地區(qū)可以優(yōu)先將閑置宅基地實行有償退出后復(fù)墾，保障當(dāng)?shù)馗孛娣e和糧食生產(chǎn)能力；對于較為偏僻但擁有良好生態(tài)環(huán)境或特色旅游資源的地區(qū)，可以充分發(fā)揮鄉(xiāng)村特色，發(fā)展旅游等。總之，沒有一成不變的發(fā)展模式，對農(nóng)村閑置宅基地的利用要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中因地制宜進(jìn)行靈活發(fā)展。

4.4 把握機遇，在建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制中完善農(nóng)村宅基地管理制度

十九大提出，鄉(xiāng)村振興是中國農(nóng)村發(fā)展最大的機遇。2018年“中央一號”文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》陸續(xù)出臺，在國家頂層設(shè)計上將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提高到了最優(yōu)先級別。農(nóng)村閑置宅基地是鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的難題之一，因此，必須將問題放入鄉(xiāng)村振興發(fā)展全局中統(tǒng)籌考慮。鄉(xiāng)村振興突出強調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度是國家建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重要組成部分。農(nóng)村宅基地閑置問題解決的關(guān)鍵還在于完善農(nóng)村宅基地制度，同時也要統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制、城市人才入鄉(xiāng)激勵機制、農(nóng)村承包地機制、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度、工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機制等，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和根本性解決農(nóng)村閑置宅基地問題提供制度保障。