我國(guó)生態(tài)損害賠償法律制度研究

孫小琦

（黑龍江大學(xué)法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150000）

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。綿延五千多年的中華文明孕育了豐富的生態(tài)文化，我們黨歷來(lái)高度重視生態(tài)保護(hù)，把可持續(xù)發(fā)展確立為國(guó)家戰(zhàn)略。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，圍繞生態(tài)文明建設(shè)提出一系列新思路新戰(zhàn)略，生態(tài)文明建設(shè)理念日益深入人心。

2020 年5 月28 日，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議上表決通過(guò)，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想，其中專門設(shè)立一個(gè)章節(jié)七個(gè)條款專門對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任進(jìn)行明文規(guī)定，可見我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度已經(jīng)提升到戰(zhàn)略高度，對(duì)相關(guān)配套法律也應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)，深入研究，深層剖析。

一、生態(tài)損害的界定

關(guān)于生態(tài)損害一詞在國(guó)內(nèi)外有不同的表達(dá)方式和表述方法，如：純生態(tài)損害、生態(tài)破壞、純環(huán)境損害、環(huán)境本身的損害、環(huán)境自身的損害、環(huán)境損害、環(huán)境損傷、自然資源損害、自然資源損傷等等，盡管表述所用的詞語(yǔ)不盡相同，但從上述詞語(yǔ)的字面即可得知，其所表達(dá)的就是生態(tài)本身所遭受的損害。

關(guān)于生態(tài)損害的定義也有幾種不同的方式：一是直接定義方式，通過(guò)立法明確界定生態(tài)損害的概念，并將其作為一種獨(dú)立的損害類型給予賠償和救濟(jì)。美國(guó)1990 年《油污染法》，將生態(tài)本身的損害稱為“自然資源損害”，指侵害、破壞自然資源，喪失對(duì)自然資源的使用。二是列舉分組方式，不直接對(duì)生態(tài)損害下定義，而是通過(guò)列舉屬于生態(tài)損害的行為或模式，分組對(duì)其進(jìn)行界定，給予相應(yīng)賠償和救濟(jì)。1992 年《設(shè)立國(guó)際油污染損害賠償基金公約》議定書中明確“污染損害”包括兩方面：在運(yùn)油船舶本身以外由于船舶溢出或排放油類污染而產(chǎn)生的滅失或損害；采取防范性措施的費(fèi)用以及因此造成的進(jìn)一步滅失或損害。[1]三是間接定義方式，對(duì)諸如“生態(tài)”“環(huán)境”“損害”“危害”及其賠償責(zé)任甚至訴訟規(guī)則予以明文規(guī)定，通過(guò)這些相關(guān)條款來(lái)間接界定什么是生態(tài)損害。如丹麥1994 年《環(huán)境損害賠償法》，明確定義了“污染”和“妨害”，可從中綜合分析出生態(tài)損害的定義。

蔡守秋教授曾指出：《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）作為環(huán)境法體系的基本法，在立法條文中找不到關(guān)于環(huán)境損害的定義，甚至連環(huán)境污染和環(huán)境破壞在立法上也沒(méi)有明確的規(guī)定。”[2]就我國(guó)現(xiàn)行立法而言，無(wú)論是環(huán)境污染亦或是生態(tài)損害，都沒(méi)有明確的定義，可供參考的是2014 年《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦辦法》，其中明確定義了什么是環(huán)境損害、人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害、生態(tài)環(huán)境損害，規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害”是指“由于污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為直接或間接地導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的物理、化學(xué)或生物特征的可觀察的或可測(cè)量的不利改變，以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的破壞或損傷”。不同專家學(xué)者對(duì)生態(tài)損害的術(shù)語(yǔ)表達(dá)以及生態(tài)損害的定義也持有不同的觀點(diǎn)：徐詳民教授使用“生態(tài)損害”這一表述，并將其界定為“人們生產(chǎn)、生活實(shí)踐中未遵循生態(tài)規(guī)律，開發(fā)、利用資源環(huán)境時(shí)超出了環(huán)境承載能力，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)或功能以及生態(tài)要素發(fā)生嚴(yán)重不利變化的法律事實(shí)?！盵3]柯堅(jiān)博士使用“生態(tài)環(huán)境損害”這一表述，將其定義為“因人為污染環(huán)境而造成的環(huán)境質(zhì)量下降、自然生態(tài)功能退化以及自然資源枯竭的環(huán)境不良變化”，“相對(duì)于因環(huán)境污染而造成的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利侵害的環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任，是一種新型的損害責(zé)任?！盵4]針對(duì)當(dāng)前國(guó)情和研究現(xiàn)狀，生態(tài)損害可采取直接定義方式，人為活動(dòng)可能造成或者已經(jīng)造成生態(tài)系統(tǒng)整體或任何組成部分物理、化學(xué)或生物性能的重大退化或喪失，是一種獨(dú)立的損害類型。

二、我國(guó)生態(tài)損害賠償法律制度

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于生態(tài)損害賠償沒(méi)有單獨(dú)的法律加以規(guī)定，而是體現(xiàn)在憲法、民法典、環(huán)境保護(hù)法、規(guī)范性文件等相關(guān)法律法規(guī)中。在立法表述中，也沒(méi)有“生態(tài)損害賠償”這一表述方式，而是使用“生態(tài)環(huán)境損害賠償”，以生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐庋雍w生態(tài)損害賠償。

（一）憲法中的規(guī)定

1982 年憲法第一次提出“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”，這是我國(guó)通過(guò)憲法明確生態(tài)環(huán)境的重要性，這一歷史性突破體現(xiàn)出國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。2004年憲法將生態(tài)和環(huán)境保護(hù)細(xì)化到自然資源保護(hù)，并明文規(guī)定應(yīng)采取何種措施對(duì)自然資源進(jìn)行合理利用和保護(hù)，這次憲法修正將自然資源也納入其中，擴(kuò)大了生態(tài)保護(hù)的外延?，F(xiàn)行2018 年憲法中有2 個(gè)條款進(jìn)行規(guī)定，分別是“國(guó)家保障自然資源的合理利用。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！薄皣?guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境?！彪m然我國(guó)憲法沒(méi)有明確規(guī)定生態(tài)損害賠償及相關(guān)制度，但作為我國(guó)根本大法，對(duì)生態(tài)保護(hù)從無(wú)到有、從粗到細(xì)的規(guī)定足以見得其重要性，為生態(tài)損害賠償制度的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

（二）民法典中的規(guī)定

《民法典》自2021 年1 月1 日起施行，在第七編侵權(quán)責(zé)任第七章專門設(shè)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任，對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任、抗辯事由的舉證責(zé)任、數(shù)人侵權(quán)的責(zé)任分擔(dān)規(guī)則、懲罰性損害賠償責(zé)任、因第三人過(guò)錯(cuò)的不真正連帶責(zé)任、修復(fù)責(zé)任、賠償損失和費(fèi)用的范圍進(jìn)行逐項(xiàng)規(guī)定。從法條分析可知，國(guó)家將此種侵權(quán)類型進(jìn)行單獨(dú)規(guī)制，同時(shí)將環(huán)境與生態(tài)作為并列關(guān)系進(jìn)行規(guī)定，二者不是包含與被包含的關(guān)系，作為兩個(gè)單獨(dú)的法益進(jìn)行保護(hù)，這一突破將對(duì)我國(guó)生態(tài)損害賠償理論研究和實(shí)踐應(yīng)用產(chǎn)生重要意義和深遠(yuǎn)影響。

（三）環(huán)境保護(hù)法中的規(guī)定

《環(huán)境保護(hù)法》第一條即開門見山地提出其制定的緣由，“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！蓖瑫r(shí)規(guī)定，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為承擔(dān)的是侵權(quán)責(zé)任，主要是對(duì)人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害給予賠償與救濟(jì)，并未體現(xiàn)出對(duì)生態(tài)保護(hù)和對(duì)生態(tài)造成損害的賠償，而自2021 年1 月1 日起，《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》廢止，生態(tài)損害實(shí)行《民法典》中的有關(guān)規(guī)定，將對(duì)人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害、生態(tài)損害分別進(jìn)行賠償。

（四）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案

2015 年，中辦國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作出總體部署、系統(tǒng)謀劃和整體安排，是生態(tài)文明制度的重要組成部分。[5]在2015 年-2017年選取吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7 個(gè)省份作為試點(diǎn)進(jìn)行改革，2018 年起在全國(guó)試行，到2020 年，力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。《試點(diǎn)方案》主要分為五部分，從制定總體要求和目標(biāo)、明確試點(diǎn)原則、明確適用范圍、明晰試點(diǎn)內(nèi)容、強(qiáng)化保障措施等五方面給予具體說(shuō)明。各試點(diǎn)省份在改革期間，制定實(shí)施方案、健全體制機(jī)制、細(xì)化相關(guān)條款，取得了一定實(shí)效。

（五）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案

2017 年8 月29 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），2015年印發(fā)的《試點(diǎn)方案》自2018 年1 月1 日起廢止。通過(guò)總結(jié)《試點(diǎn)方案》在七個(gè)省份試行期間有益的做法和有利的經(jīng)驗(yàn)，《改革方案》從三個(gè)方面進(jìn)行補(bǔ)充和完善：一是擴(kuò)大了損害賠償權(quán)利人的范圍，從省級(jí)政府?dāng)U大到市（地）級(jí)政府；二是在磋商程序方面，明確規(guī)定了磋商前置；三是強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估中技術(shù)保障的重要性，推動(dòng)賠償資金的管理。

由此可見，我國(guó)關(guān)于生態(tài)損害賠償并沒(méi)有進(jìn)行專門立法，散見于各種法律法規(guī)之中，缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性；且現(xiàn)有立法規(guī)定過(guò)于原則化，內(nèi)涵和外延沒(méi)有科學(xué)的界定，對(duì)法治實(shí)踐產(chǎn)生一定的影響。

三、我國(guó)生態(tài)損害賠償法律制度的完善

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要完善生態(tài)文明制度體系，用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高瞻遠(yuǎn)矚、高屋建瓴，指出良好生態(tài)本身蘊(yùn)含著無(wú)窮的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，正源源不斷創(chuàng)造綜合效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。因而，完善生態(tài)損害賠償法律制度刻不容緩、勢(shì)在必行。

（一）進(jìn)行專門立法

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有法律體系中，己有涉及損害賠償?shù)囊?guī)定，對(duì)于損害賠償?shù)牧⒎ㄍ晟瓶梢酝ㄟ^(guò)逐個(gè)突破的形式進(jìn)行，對(duì)每一部涉及損害賠償?shù)姆蛇M(jìn)行修訂，沒(méi)有相關(guān)規(guī)定的重新補(bǔ)充有關(guān)損害賠償?shù)囊?guī)定。這樣做看似查缺補(bǔ)漏，實(shí)際上并不能完全解決我國(guó)生態(tài)損害賠償立法的不足。在資源保護(hù)方面，生態(tài)損害賠償，涉及的往往不是單一的環(huán)境要素或者自然資源，而是要考慮到生態(tài)整體的破壞，涉及整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)功能的損害或喪失，所以單獨(dú)適用一部單行法或同時(shí)適用多部單行法都不可行；在責(zé)任認(rèn)定上，生態(tài)損害屬于特殊侵權(quán)，不應(yīng)完全由侵權(quán)責(zé)任最終認(rèn)定，對(duì)造成不同的損害結(jié)果，可明確進(jìn)行規(guī)定。由此可見，構(gòu)建一部專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》相比逐步完善每一部單行法更能節(jié)約立法成本和司法資源。

（二）統(tǒng)一環(huán)境基本法原則規(guī)定

《環(huán)境保護(hù)法》作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，應(yīng)該具備統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境和生態(tài)領(lǐng)域的基本法律特征。在現(xiàn)有《環(huán)境保護(hù)法》中可從以下方面進(jìn)行相應(yīng)完善，一是在“監(jiān)督管理”一章節(jié)中，增加負(fù)責(zé)監(jiān)督管理生態(tài)損害的部門，以及督促指導(dǎo)部門，以預(yù)防生態(tài)損害、降低對(duì)生態(tài)損害的程度以及對(duì)造成的生態(tài)損害及時(shí)進(jìn)行修復(fù)；二是在“法律責(zé)任”一章中，增加造成人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益以外的生態(tài)損害，致害人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任和賠償責(zé)任，以保證法律條款的精準(zhǔn)性和閉合性。

（三）統(tǒng)一法律術(shù)語(yǔ)相關(guān)表述

如前文所述，環(huán)境污染與生態(tài)破壞是兩種相關(guān)但不同類的行為。[6]環(huán)境污染是由于人們對(duì)資源的不合理利用，超過(guò)環(huán)境自我凈化的能力，對(duì)人類及其他生物正常生存發(fā)展產(chǎn)生影響；生態(tài)破壞是由于人們超出生態(tài)平衡過(guò)度開發(fā)和利用自然資源，導(dǎo)致生態(tài)失衡和資源枯竭，危及人類和其他生物的生存。我國(guó)從保護(hù)環(huán)境到保護(hù)生態(tài)已經(jīng)邁出飛躍的腳步，但相關(guān)法律術(shù)語(yǔ)的表述并不規(guī)范，很容易造成混淆和誤解，因而，應(yīng)在法律法規(guī)條文中準(zhǔn)確使用生態(tài)損害、環(huán)境損害、生態(tài)環(huán)境損害等表達(dá)方式，明確界定各個(gè)概念的內(nèi)涵和外延，明晰各個(gè)概念的邊界，各自作為單獨(dú)的損害類型加以規(guī)制，這樣在制度嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)踐適用性上會(huì)更加完美。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明已經(jīng)宣誓對(duì)生態(tài)的高度重視，國(guó)家也已經(jīng)從相關(guān)方面進(jìn)行制度完善和補(bǔ)充，在探索前進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題就是努力改善的方向，首先要進(jìn)一步厘清生態(tài)損害和環(huán)境污染；其次可針對(duì)生態(tài)損害賠償進(jìn)行專門立法；最后要細(xì)化完善《環(huán)境保護(hù)法》中相應(yīng)條款。通過(guò)國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)謀劃和統(tǒng)一部署，堅(jiān)信我國(guó)生態(tài)損害賠償法律制度會(huì)愈加完善，建設(shè)美麗中國(guó)將早日實(shí)現(xiàn)。