鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制存在的問題與對策

陳 可

(吉首大學 法學與公共管理學院， 湖南 吉首 416000)

目前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正處于全面落地實施階段，對農(nóng)村各方面的發(fā)展提出了更高的要求，特別在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中如何有效盤活民間資本，引導其合法地流向農(nóng)村金融市場，助力農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，始終是中央高度關注的問題。2018年中央下發(fā)專門文件，為大力發(fā)展農(nóng)村小額信貸提供政策支持，隨著各項政策逐步實施，農(nóng)村小額信貸的規(guī)范化發(fā)展在一定程度上保障了農(nóng)村金融市場投資者的合法權益，凈化了農(nóng)村信貸市場的不良環(huán)境，對推動扶貧政策精準落地、推進農(nóng)村經(jīng)濟建設進程和助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施等方面發(fā)揮了重要作用，一定程度上緩解了農(nóng)民和小微企業(yè)貸款難的問題，但短時間內(nèi)仍難以根除。由于目前我國農(nóng)村小額信貸的法律規(guī)制不完善，難以應對新形勢下出現(xiàn)的各種法律疑難問題。為此，分析現(xiàn)階段我國農(nóng)村小額信貸的法律規(guī)制體系不健全、模式不完備、部分小額信貸機構的法律地位不夠明確以及風險防控機制不完善等問題，提出相應對策，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村小額信貸發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種法律疑難問題的解決提供借鑒與參考。

1 農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制的現(xiàn)狀

雖然在《憲法》中可追溯到農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制的淵源，但是現(xiàn)階段我國并未專門頒布一部法律用于規(guī)制農(nóng)村小額信貸發(fā)展，而明確規(guī)定農(nóng)村小額信貸相關的法律條文則零散地分布在《民法典》《公司法》《經(jīng)濟法》以及一些規(guī)范性文件之中，部分法律條文規(guī)定不甚詳盡，在解讀過程中難免存在歧義，法律、規(guī)章、規(guī)范性文件存在矛盾和不一致的地方，在實踐中也較難達成共識。因此，破除農(nóng)村金融改革瓶頸，亟待建立完善的法律制度，為農(nóng)村小額信貸助力鄉(xiāng)村振興，促進“三農(nóng)”持續(xù)健康發(fā)展保駕護航。

2 農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制存在的問題

2.1 體系不健全

首先，目前可用于規(guī)制小額信貸的法律法規(guī)效力位階普遍偏低。小額信貸的法律法規(guī)多為央行、銀監(jiān)會、財政部下發(fā)的部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件，以及各省市出臺的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件，缺乏效力位階更高的法律、行政法規(guī)對小額信貸予以特別規(guī)定。缺乏上位法對小額信貸的框架結構以及綱領方針予以指導，部分地區(qū)在確立具體實施細則時難免偏離規(guī)制要點，規(guī)制質(zhì)量較低。其次，傳統(tǒng)的金融規(guī)制理念和小額信貸的適配度不高。我國已有的與小額信貸相關的法律法規(guī)大多套用傳統(tǒng)的金融規(guī)制模式，卻忽略了小額信貸的特性，一定程度上制約了小額信貸的持續(xù)健康發(fā)展。

2.2 機構監(jiān)管模式不完備

我國已經(jīng)確立了較為明確的銀行業(yè)金融機構監(jiān)管原則和模式，對提供小額信貸服務但不吸收公眾存款的小額信貸機構的監(jiān)管模式仍不完備。以小額信貸公司等非存款類放貸組織為例，名義上由省金融辦及屬地金融辦監(jiān)管，實際的監(jiān)管主體還包括中國人民銀行及其分支機構、省政府及屬地政府、銀監(jiān)會及其派出機構、屬地工商行政管理部門、屬地公安機關等機構。且前述各主體之間未劃分其明確的職責。此外，在監(jiān)管內(nèi)容方面，我國銀行業(yè)金融機構市場準入、運營及退出的相關制度基本定型，而非政府組織小額信貸機構及小額信貸公司監(jiān)管的內(nèi)容大多屬于原則性規(guī)定，難以切實落地，執(zhí)行困難。

2.3 部分機構的法律地位不明確

非存款類放貸機構中，除了非銀行金融機構放貸組織能以正規(guī)金融機構身份合法開展放貸活動之外，小額信貸公司等非金融放貸機構以及非政府小額信貸機構的法律地位一直存在爭議，非金融放貸機構只能作為企業(yè)法人、非政府小額信貸組織只能以社團法人或民辦非企業(yè)單位身份展開小額信貸金融業(yè)務。其中，因小額信貸公司的法律性質(zhì)屬于企業(yè)法人，要按一般企業(yè)的標準，按照我國《合同法》規(guī)定設置其組織結構以及產(chǎn)權結構，難以保障組織內(nèi)部治理有效性和針對性。

2.4 風險防控機制不完善

目前，我國農(nóng)村地區(qū)的風險補償機制還不足以應對日趨多元化、復雜化的小額信貸風險。農(nóng)村小額信貸會面臨因自然災害等不可抗力導致農(nóng)民顆粒無收而無法還貸的自然風險、因貸前信用審查失誤貸后農(nóng)戶惡意拖欠而造成的信貸風險、因放貸利率偏低融資困難而入不敷出的運營風險、因外部環(huán)境風向變化導致信貸供求不均衡而導致的市場風險等。印度安德拉邦州小額信貸市場曾在2007年全球金融危機后陷入癱瘓，主要原因是市場風險防控過于薄弱所致，我國應以此為鑒，及時針對農(nóng)村小額信貸存在的問題，建立科學完善的風險控制和轉(zhuǎn)嫁機制。

3 農(nóng)村小額信貸法律規(guī)制的對策

3.1 健全法律體系

總結國際小額信貸法律規(guī)制經(jīng)驗，綜合考慮各位階法律的橫向協(xié)調(diào)、縱向銜接以及功能的差異性，我國小額信貸法律體系可從三個層面進行完善。首先，加快專門的法律和行政法規(guī)的擬定進程，最具有借鑒意義的是孟加拉國制定的《鄉(xiāng)村銀行法》，可加以效仿，專門制定一部適合我國國情的《小額信貸法》。其次，在上位法確立的框架基礎上，對現(xiàn)有的部門規(guī)章予以梳理和調(diào)整，進一步完善小額信貸的規(guī)制標準和要求；最后，各省市在實際落地實施的過程中，學習并借鑒國內(nèi)先行試點并已取得成效地區(qū)的監(jiān)管經(jīng)驗，其中湖南麻陽苗族自治模式、寧夏鹽池縣灘羊銀行模式、河南盧氏三層聯(lián)動模式以及湖北鄖陽模式等均具有極大參考意義。在此基礎上制定地方性法規(guī)，全面、系統(tǒng)地規(guī)定小額信貸規(guī)制的具體操作細則，既能達到因地制宜的效果，也能確保全國小額信貸的法律規(guī)制步調(diào)的協(xié)調(diào)一致。

3.2 明確部分機構的法律地位

在農(nóng)村金融扶貧進程中，小額信貸公司等非存款類放貸機構、非政府小額信貸組織這類新型的農(nóng)村非金融機構發(fā)揮著重要的作用，其所提供的小額信貸服務恰好能與正規(guī)金融機構互補。明確這類農(nóng)村非金融小額信貸機構的法律地位已然刻不容緩。要么正式承認其金融機構的身份，使其名正言順地從事放貸業(yè)務，但不允許其吸收公眾存款，性質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)榉谴婵铑惤鹑诜刨J機構。這有利于小額信貸公司等具有部分金融屬性的放貸機構調(diào)整適合自身發(fā)展的產(chǎn)權制度及組織架構；或直接將其定性為非金融機構，但可以專門創(chuàng)設一項非金融機構放貸業(yè)務許可證制度，實行牌照管理，使其放貸行為合法化，但性質(zhì)上仍屬于非金融放貸機構。

3.3 構建完善的監(jiān)管制度

3.3.1 明確農(nóng)村小額信貸的監(jiān)管模式及監(jiān)管主體 在監(jiān)管模式方面，外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管并舉，拓寬市場監(jiān)管和社會公共監(jiān)管等外部監(jiān)管渠道，形成多元化外部監(jiān)管格局，同時加大行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管力度，鼓勵投資者或者捐助者協(xié)助監(jiān)管，著力提升內(nèi)部監(jiān)管水平。監(jiān)管主體方面，無論是一重監(jiān)管主體還是多重監(jiān)管主體，都必須保證監(jiān)管的專業(yè)性。在多重監(jiān)管主體情況下，首要的是各主體的職責分工要主次分明，實現(xiàn)協(xié)同共治。

3.3.2 制定科學的監(jiān)管內(nèi)容、精確化的監(jiān)管標準以及規(guī)范化操作流程 就監(jiān)管內(nèi)容而言，一方面，小額信貸機構準入、退出制度亟待完善。對于整體資質(zhì)和發(fā)展?jié)摿慵?，但因融資困難一時難以達到注冊資本要求的主體，可適當放寬市場準入要求。對于各項指標均無法達到小額信貸業(yè)務經(jīng)營要求的機構，應當嚴格按照規(guī)定責令其盡快退出市場，避免因止損不及時而波及其他金融市場主體。另一方面，可以放款持股比例限制和拓寬小額信貸機構的融資渠道，以激發(fā)農(nóng)村地區(qū)民間主體的投資積極性，盤活民間資本，加快小額信貸行業(yè)資本的流動速率。

3.4 建立風險防范機制

根據(jù)哈羅德-多馬經(jīng)濟增長這一經(jīng)典模型以及我國學者針對農(nóng)村小額信貸與農(nóng)民收入、農(nóng)村經(jīng)濟關系所作的實證研究結果，農(nóng)村小額信貸作為“三農(nóng)”發(fā)展投資的資本來源，對農(nóng)民收入以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的促進作用存在一段滯后區(qū)間，而滯后期主要由未能有效規(guī)避小額信貸各項風險所致。從長遠看，建全風險防范機制能有效縮短小額信貸效用的滯后期，更好地助力農(nóng)村地區(qū)的金融扶貧。

3.4.1 全面推廣農(nóng)業(yè)保險制度 自然風險屬于不可控因素，不可能完全規(guī)避。而通過在農(nóng)村地區(qū)向農(nóng)戶推廣農(nóng)業(yè)保險，可一定程度上分擔因自然災害帶來的自然風險，盡量將這種不可控因素可能導致的損失降至最小。可參考湖北鄖陽區(qū)于2017年推行的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等細分類別的農(nóng)業(yè)保險，針對農(nóng)戶群體投資需求推廣不同的保險品種。

3.4.2 健全信用體系和評級機制 根據(jù)逆向選擇理論以及風險道德理論，信貸市場的抵押擔保制度存在事前信息傳遞效應和事后風險約束效應。而農(nóng)村小額信貸的服務對象一般較為分散且無法提供貴重資產(chǎn)作為貸款抵押，信息極不對稱且缺乏還貸保障，導致小額信貸機構面臨極大的信用風險，限制了其授信規(guī)模。對此，應當完善各地農(nóng)村小額信貸抵押擔保細則，特別要解決農(nóng)戶不動產(chǎn)抵押、土地承包經(jīng)營權抵押難以價值評估的難題。此外，應充分利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)在信息收集與分析以及風險防控的優(yōu)勢，健全農(nóng)戶及小微企業(yè)信用檔案，消除農(nóng)村小額信貸機構放貸時的顧慮。

3.4.3 規(guī)范審貸分離的實操流程 依據(jù)權利制約理念，小額信貸在實際運營過程中，應實行審貸分離。大多數(shù)小額信貸經(jīng)營風險都是不規(guī)范的貸款審查所致。究其原因：由于很多小額信貸機構將審貸流程混為一體，審貸分離能有效均衡權責，有效保障貸款審查的專業(yè)性和規(guī)范性，加之市場嚴格的信息披露制度，可有效降低經(jīng)營風險。

3.4.4 加大農(nóng)村小額信貸政策的扶持力度 允許非存款類小額信貸機構在法定上下限內(nèi)自主靈活確定農(nóng)村小額信貸利率，保障其自主經(jīng)營的相對獨立性，并允許小額信貸機構進行同業(yè)拆借，以解決暫時資金周轉(zhuǎn)困難。此外，政府應當提供適當?shù)霓r(nóng)戶貸款補貼，暫時性“輸血”有助于鼓勵農(nóng)戶為脫貧而主動貸款，提高小額貸款的內(nèi)生性需求，可有效避免信貸供求不均衡而帶來的市場風險。