農(nóng)村宅基地有償退出研究述評

（河南工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院，450001，河南鄭州）

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地空置現(xiàn)象愈發(fā)突出，嚴重浪費有限的土地資源；同時宅基地作為農(nóng)民享有的資產(chǎn)，閑置狀態(tài)無法獲取資產(chǎn)本該帶來的收益而導(dǎo)致收益流失：資源和資產(chǎn)的雙重浪費推動宅基地制度改革。宅基地退出的對象有兩類：一是進城落戶的農(nóng)民，其農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)，導(dǎo)致資源浪費利益損失，因此采取有償退出來激勵農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)；二是宅基地超占的農(nóng)戶，農(nóng)村經(jīng)常出現(xiàn)一戶多宅和宅基地面積超標(biāo)的情況。2017 年底的第三次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，我國有20 030 萬戶農(nóng)戶擁有1 處住房，2 677 萬戶農(nóng)戶擁有2 處住房，196 萬戶農(nóng)戶擁有3 處住房，即13%的農(nóng)戶并非一戶一宅，而是一戶多宅，出現(xiàn)超占情況。超占分為合法超占和非法超占，合法超占大多可以通過繳納補償金來使超占部分的宅基地取得正常地位，加入流轉(zhuǎn)過程，而對于非法超占最直接有效的方式就是制定法律政策來倒逼農(nóng)戶退出多余的宅基地，我國的《土地管理法》中已經(jīng)規(guī)定了對非法超占土地如何進行處罰。農(nóng)村宅基地有償退出是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的必然結(jié)果，也是鄉(xiāng)村振興背景下推動農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的重要途徑，能夠有效推動資源優(yōu)化配置。

1 農(nóng)村宅基地有償退出意愿研究

關(guān)于農(nóng)村宅基地退出意愿的研究成果較多，研究視野較寬泛，已經(jīng)逐步形成一個完整的閉合鏈，研究結(jié)果多以實證為基礎(chǔ)，說服力較高。

1.1 宅基地退出補償論

張怡然等（2011）以重慶市開縣357 份農(nóng)民工的調(diào)查問卷為研究視角，認為影響農(nóng)民對農(nóng)村宅基地退出意愿的因素，主要是多數(shù)農(nóng)民認為宅基地是自己的養(yǎng)老保障，期待宅基地退出補償上漲[1]；王兆林等（2011）根據(jù)重慶市1 829 戶農(nóng)民的調(diào)查數(shù)據(jù)，運用Probit 模型分析了影響農(nóng)民退出宅基地意愿的原因，其中正向影響因素包括宅基地退出補償?shù)陌l(fā)放及土地閑置情況[2]。徐小峰等（2012）充分考慮到農(nóng)民退出宅基地時“自愿”原則，探討了宅基地退出補償機制與農(nóng)民退出宅基地意愿二者的關(guān)系，提出合理的補償更能調(diào)動農(nóng)民退出宅基地的積極性，同時農(nóng)民權(quán)益也得到保護，提高農(nóng)村建設(shè)用地集約化水平[3]。

于躍龍（2013）認為農(nóng)民宅基地退出意愿與宅基地退出補償機制相關(guān)性極大[4]，但是目前仍存在補償標(biāo)準(zhǔn)不完善、農(nóng)民收益分配機制不成熟及城鎮(zhèn)住房銜接不暢通等問題，所以需要根據(jù)宅基地退出模式對宅基地退出補償機制細化分析，建立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)和利益分配機制。劉潔（2019）認為目前我國的宅基地有償退出機制尚不完善，需要嚴格規(guī)范補償標(biāo)準(zhǔn)和程序，合理保障農(nóng)民退出宅基地之后的工作生活需求[5]。

1.2 土地及戶籍制度論

彭長生（2013）以安徽省為研究視角，研究結(jié)果證實，農(nóng)民對宅基地所有權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、處置權(quán)的認知都會影響宅基地退出意愿[6]。同時農(nóng)村宅基地退出政策也將影響農(nóng)民宅基地退出意愿（王兆林，2010）[7]。許恒周等（2013）對天津農(nóng)民工進行問卷調(diào)查，分析了影響新生代農(nóng)民宅基地退出意愿的關(guān)鍵因素，建議調(diào)整完善現(xiàn)行的土地制度，放寬土地流轉(zhuǎn)權(quán)限，將土地作為新興產(chǎn)權(quán)，建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易[8]。朱新華（2014）認為戶籍制度與入學(xué)、住房、養(yǎng)老等居民的基本權(quán)利相聯(lián)系，它是影響農(nóng)民宅基地退出意愿的關(guān)鍵[9]。

1.3 農(nóng)民家庭影響論

楊玉珍等（2015）對河南省城市周邊的農(nóng)民宅基地退出意愿進行調(diào)研，結(jié)果顯示，農(nóng)民年齡大小、文化水平高低、非農(nóng)經(jīng)營的多少、對不確定事件的心理傾向及農(nóng)民之間從眾、攀比效應(yīng)等都會影響其宅基地退出意愿[10]。于偉等（2016）在對山東省農(nóng)民調(diào)研之后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口城市化、農(nóng)民工作類型及家庭人口數(shù)會影響農(nóng)民宅基地退出意愿[11]。夏敏等（2016）、劉虹吾等（2019）分別對江蘇省7 市125 個村及天津市薊州區(qū)農(nóng)民進行調(diào)研，認為影響農(nóng)民宅基地退出意愿的因素同為農(nóng)民非農(nóng)營業(yè)收入、年齡大小等[12-13]。栗瀅超（2019）通過對河南省農(nóng)村宅基地進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)家庭特征、個體特征、宅基地特征對農(nóng)村宅基地退出產(chǎn)生影響[14]。

1.4 多因素影響論

歐陽安蛟等（2009）認為農(nóng)村宅基地退出機制也是影響農(nóng)民宅基地退出意愿的因素，是對農(nóng)村宅基地使用管理制度的改革，農(nóng)村宅基地退出機制應(yīng)以激勵機制和約束機制為重點，對已收回的農(nóng)村宅基地進行補償，保障擁有宅基地實有權(quán)農(nóng)民的合法權(quán)益[15]。劉雙良等（2019）認為農(nóng)村宅基地有償退出機制主要由經(jīng)濟利益、多方需求、政策驅(qū)動及文化傳統(tǒng)驅(qū)動等構(gòu)成，宅基地有償退出是一個循序漸進的過程，不可一蹴而就[16]。

2 農(nóng)村宅基地有償退出機制研究

我國關(guān)于農(nóng)村宅基地有償退出機制的研究仍處于探索階段，上述學(xué)者關(guān)于此話題的研究多是以農(nóng)民宅基地退出意愿為出發(fā)點，忽略了政府在農(nóng)村宅基地退出機制中的主導(dǎo)作用，未形成發(fā)散思維。

2.1 政府主導(dǎo)論

農(nóng)村宅基地退出機制相關(guān)政策的完善，離不開政府主導(dǎo)，政府宏觀調(diào)控是建立宅基地退出機制的關(guān)鍵（張秀智等，2009）[17]。目前我國農(nóng)村宅基地退出機制尚存在政府引導(dǎo)規(guī)劃措施不完善、宅基地流轉(zhuǎn)效率較低等問題，解決措施為建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，以政策法規(guī)的形式將農(nóng)村宅基地退出機制規(guī)范化（徐小峰，2011）[18]，完善宅基地退出立法、完善宅基地退出相關(guān)法律制度（彭小霞，2015）[19]。

2.2 市場主導(dǎo)論

以市場需求為導(dǎo)向，建立宅基地退出經(jīng)濟補償機制，減少宅基地資產(chǎn)價值損失是農(nóng)村宅基地退出的動力機制（羅偉玲等，2010）[20]。通過對商丘市農(nóng)村閑置宅基地退出機制進行分析，認為合理有效的退出機制應(yīng)該以市場需求為主導(dǎo)，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需求不斷改進農(nóng)村宅基地有償退出機制（張世全等，2012）[21]。

2.3 政府+市場主導(dǎo)論

政府出臺的宅基地退出政策、宅基地市場需求的多樣性及經(jīng)濟利益驅(qū)動等構(gòu)成了農(nóng)村宅基地退出動力機制（劉雙良，2010）[22]。與農(nóng)村宅基地實際情況相契合的退出機制是政府參與、市場運作、農(nóng)戶自愿的宅基地退出制度的集合（趙強軍，2012）[23]。合理的農(nóng)村宅基地退出機制不應(yīng)該單純地采用政府主導(dǎo)方式，應(yīng)該合理界定地方政府的角色，建立宅基地流轉(zhuǎn)市場，采用政府+市場的雙主導(dǎo)方式（程春麗，2014）[24]。陜西省農(nóng)村宅基地有償退出機制的構(gòu)建，需要政府出臺配套的政策措施和以市場為導(dǎo)向，從經(jīng)濟層面增加宅基地收益等多方面入手（邢姝媛，2016）[25]。

3 農(nóng)村宅基地有償退出模式研究

目前國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村宅基地退出模式的研究成果頗豐，已有較多省市對退出模式進行試驗和探究，其中宅基地退出模式主要包括：錢償模式、房償模式、養(yǎng)老基金償還模式和地票交易模式等。盧艷霞等（2011）以浙江省為研究視角，認為農(nóng)村宅基地退出模式的探究首先應(yīng)該從宏微觀角度出發(fā)，因地制宜，讓農(nóng)民掌握選擇權(quán)，嚴格把控退出指標(biāo)的使用及收益分配[26]。蔣文丹（2016）以“效率+公平”為目標(biāo)對農(nóng)村宅基地退出模式進行分析，認為應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度、人員流動性制定不同的宅基地退出模式，具體可分為整村搬遷模式、遷村并點模式、村內(nèi)整治模式[27]。魏后凱等（2016）就宅基地換房、宅基地收儲及市場化交易這三種模式進行比較分析，研究不同宅基地退出模式的可推廣性[28]。吳爽（2019）對各個地區(qū)的農(nóng)村宅基地退出模式進行分析，認為成功的宅基地退出模式需要結(jié)合地區(qū)特色和政策法規(guī)的雙重作用[29]。

在具體的宅基地退出模式研究中，王習(xí)明（2011）以成都市農(nóng)村宅基地退出模式為研究對象，具體分析了農(nóng)村宅基地入股、置換、聯(lián)建等模式的優(yōu)越性，在尊重農(nóng)民自主意愿的基礎(chǔ)上，加快了土地的流轉(zhuǎn)效率，而且合理保護了農(nóng)民相關(guān)權(quán)益[30]。徐志明（2011）對蘇州市農(nóng)村宅基地換房模式進行研究，宅基地換房模式由政府宏觀主導(dǎo)，市場運作相輔，以競拍價格來決定土地資源的配置傾向，在“農(nóng)民+政府+市場”三者的作用下有效提高了宅基地配置效率[31]。蔡國立等（2012）就上海市的宅基地置換模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式及天津的“宅基地換房”模式進行細致的研究分析，認為農(nóng)村宅基地有償退出模式可以大致分為“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”“保權(quán)讓利”“轉(zhuǎn)權(quán)讓利+保權(quán)讓利”3 種模式[32]。戴燕燕（2012）結(jié)合上海市農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀，總結(jié)出符合其實際的宅基地置換模式，即用城鎮(zhèn)住房換取農(nóng)民閑置宅基地[33]。畢影等（2014）對近年來我國農(nóng)村宅基地退出模式進行分析，具體包括宅基地四換、農(nóng)村公寓化、宅基地置換、宅基地轉(zhuǎn)讓，以及天津、重慶、成都、深圳等地區(qū)的宅基地退出模式[34]。刁其懷（2015）以目前成都市宅基地退出模式為研究視角，即“雙放棄”模式、土地綜合整治模式、地票交易模式、貨幣化補償模式和宅基地收儲模式等，認為在宅基地退出過程中，要充分考慮資金要素、政策要素[35]。毛春悅等（2017）將以往蘇州市、成都市、嘉興市等地區(qū)的農(nóng)村宅基地退出模式與江蘇省的退出模式作類比，分析不同模式之間的差異性，探究不同模式下的農(nóng)村宅基地退出模式對農(nóng)民權(quán)益的影響[36]。馮娜娜等（2020）根據(jù)“三圈理論”對義烏市農(nóng)村宅基地退出的三種模式進行比較分析，即城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)模式、舊村改造模式、新農(nóng)村集聚建設(shè)模式，認為義烏市宅基地退出三種模式都取得成功，原因在于價值、能力、支持三方共贏，使“耐克區(qū)”最大化[37]。

上述關(guān)于農(nóng)村宅基地有償退出模式的研究多是以特定區(qū)域為研究視角，具有較強的局限性。雖然在宅基地退出實踐中取得一定成效，但是仍存在以取得宅基地為目標(biāo)，而忽視農(nóng)民的主體地位，農(nóng)民參與度不高等問題，整體對完善農(nóng)村宅基地改革制度推動力不強。

4 農(nóng)村宅基地有償退出利益主體研究

學(xué)者們關(guān)于農(nóng)村宅基地有償退出利益主體的研究相對較全面，分別考慮到農(nóng)民、政府及村集體等主體，但在如何保障利益主體的基本權(quán)益方面仍有待進一步研究。

4.1 單主體論

黃貽芳（2014）、張勇（2016）認為農(nóng)民是宅基地退出的主體，宅基地退出中保護農(nóng)民權(quán)益是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的關(guān)鍵，同時能進一步加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進程[38-39]。彭小霞（2019）提出要強化農(nóng)民在宅基地退出中的主體地位[40]，在宅基地退出的相關(guān)政策法規(guī)中尊重農(nóng)民宅基地退出意愿。滿足農(nóng)民相關(guān)合理需求，調(diào)動農(nóng)民自主參與宅基地退出過程的積極性，合理保障農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益、社會權(quán)益（趙霞，2020）[41]。

4.2 多主體論

李勇等（2014）通過建立博弈模型對農(nóng)村宅基地退出受益主體進行分析：首先是政府主體，宅基地退出有助于提高地區(qū)經(jīng)濟效益，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進程；其次是農(nóng)民主體，宅基地有償退出農(nóng)民會得到相應(yīng)的補償；最后是集體經(jīng)濟組織，作為農(nóng)民的代表，受農(nóng)民支持度的影響，在宅基地退出中的受益情況與農(nóng)民利益息息相關(guān)[42]。陳鵬（2019）利用博弈分析方法將宅基地退出利益主體分化為農(nóng)民、村集體和政府，認為“價值”是三方博弈的關(guān)鍵，只有各自的利益得到保障才是宅基地退出成功的前提[43]。

5 研究述評

5.1 基礎(chǔ)理論研究缺乏系統(tǒng)探討

2015 年，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》首次提出進城落戶的農(nóng)民在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部可以選擇自愿有償退出或者轉(zhuǎn)讓宅基地；2019 年，《土地管理法》明確鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。宅基地有償退出概念提出時間較短，國內(nèi)對這方面的研究也剛起步，在基礎(chǔ)理論方面，大多還是集中在宅基地產(chǎn)權(quán)制度的探討，缺乏系統(tǒng)性研究。特別是關(guān)于宅基地的價值體系是如何構(gòu)成的，有償退出制度與一般的土地流轉(zhuǎn)有什么本質(zhì)的不同，還沒有給出明確的說法；退出和補償該如何結(jié)合，之間的影響機理是什么，還需要進一步探討；在有償退出過程中政府、農(nóng)村集體和農(nóng)戶三者的關(guān)系該如何共存，還沒有明確的界定；如何從現(xiàn)代治理角度看待宅基地有償退出，還需更深入的研究。

5.2 有償退出機制缺乏深度探索

目前，宅基地有償退出機制的研究還不夠成熟，大多是地方個例，還沒有形成可推廣的經(jīng)驗，主要表現(xiàn)在退出模式可行性不強、農(nóng)戶參與度不高。從農(nóng)戶的行為機理角度來展開研究的較少，所以如何創(chuàng)新退出模式、提高農(nóng)戶退出意愿是接下來研究的重點。在退出機制方面，有待深入研究的有政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的責(zé)任和義務(wù)如何明晰，農(nóng)戶之間如何進行利益分配和風(fēng)險分擔(dān)，宅基地退出后如何流轉(zhuǎn)上市。在補償機制方面，如何評估宅基地的資產(chǎn)價值，建立對農(nóng)戶公平有效的補償標(biāo)準(zhǔn)、補償形式，還沒有可參考的標(biāo)準(zhǔn)，觀點還不統(tǒng)一，政府如何籌措補償資金也還沒有成熟的經(jīng)驗。總的來說，在補償退出機制方面的研究還停留在理論和宏觀的層面，相關(guān)的實證研究較少。

5.3 法律制度研究缺乏深入探討

目前關(guān)于宅基地有償退出的研究涉及的都是宅基地管理、使用、退出、補償?shù)饶硞€方面的具體探討，缺乏實質(zhì)性的制度支撐，包括法律政策和制度體系的不完善?，F(xiàn)有的法律政策只是對農(nóng)村宅基地有償退出給予鼓勵和引導(dǎo)，對具體的內(nèi)容未作出詳細規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā贰段餀?quán)法》僅僅對宅基地的收回制度、使用權(quán)作出了大致的說明，關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的細節(jié)并沒有作出實質(zhì)性規(guī)定。在制度體系方面，專門應(yīng)對宅基地有償退出的一套體系制度還未完全建立起來，比如宅基地收回制度、宅基地入市制度、農(nóng)民權(quán)益保護制度等。宅基地收回的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，對具體年限有何規(guī)定，對農(nóng)戶如何制定相應(yīng)的激勵機制和約束機制，宅基地入市后的利益分配模式是什么，如何保障宅基地退出的自愿原則，農(nóng)戶在退出宅基地后如何加入城鎮(zhèn)住房保障體系，關(guān)于這一系列的問題還欠缺詳細的規(guī)定，有必要進一步深入地探討。