以“行政調(diào)解為例”淺析行政糾紛的非訟解決機(jī)制

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 丁一

1 社會(huì)糾紛概述

要理解社會(huì)糾紛要從糾紛的產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，簡(jiǎn)言之糾紛是在社會(huì)財(cái)富的再分配過程中，由于個(gè)體的不同利益訴求差異而產(chǎn)生的。最早可追溯到遠(yuǎn)古時(shí)代，原始人類出現(xiàn)后就已經(jīng)產(chǎn)生了糾紛。原始社會(huì)時(shí)期的糾紛類型呈現(xiàn)的特點(diǎn)是單一、激烈的。主要是為了爭(zhēng)奪生存空間和維系基本生活的需要。最早的糾紛解決方式是自發(fā)的、無意識(shí)的。人們?cè)谌粘Ｉ钪兄饾u總結(jié)出了行之有效可以應(yīng)用于實(shí)踐的解決方式，常見的方式是介入第三方調(diào)和矛盾。當(dāng)個(gè)體陷入糾紛時(shí)，往往雙方之間是呈現(xiàn)對(duì)抗性狀態(tài)的。在這種緊張的狀態(tài)下，矛盾的走向趨于愈演愈烈的狀態(tài)。人們可以選擇和解或者選擇去調(diào)解組織以調(diào)解的方式解決糾紛。但是無論是選擇和解還是選擇調(diào)解，這兩種形式都是相對(duì)柔和的手段。但訴訟手段不同，訴訟手段背后是強(qiáng)大的國(guó)家暴力機(jī)器作為后盾的，一旦觸碰法律底線，面臨的就是羈束性的制裁。

以社會(huì)糾紛的法律屬性為標(biāo)準(zhǔn)劃分，可以分為民事糾紛、行政糾紛。當(dāng)然在此之外還有一些法律屬性尚未明確的糾紛在這里不做討論。此文重點(diǎn)探討行政糾紛。行政糾紛就其內(nèi)涵而言可以簡(jiǎn)單理解為具有國(guó)家行政屬性的機(jī)關(guān)在其行政管理過程中與公民、法人或其他社會(huì)組織的糾紛。行政糾紛之所以會(huì)如此受人關(guān)注，是因?yàn)楣裨诖韲?guó)家進(jìn)行行政管理活動(dòng)的行政主體面前是被動(dòng)的、容易受侵害的。

2 行政調(diào)解制度

2.1 行政調(diào)解制度發(fā)展歷程

在儒家文化的影響熏陶之下，“以和為貴”的觀念深入人心。在能夠協(xié)商的前提下，雙方當(dāng)事人也是不愿意選擇去對(duì)簿公堂的。調(diào)解制度強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)端雙方的自愿性，是當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)利的處分。在實(shí)踐中往往是為了促進(jìn)調(diào)解協(xié)議的達(dá)成，雙方采取“各退一步”的方式，進(jìn)而達(dá)成雙方之間一致能接受的承諾。另外，為維護(hù)社會(huì)秩序的需要，統(tǒng)治者也不排斥多元化糾紛解決方式，國(guó)家司法資源是有限的，當(dāng)事人之間通過訴訟以外的途徑把一般糾紛消化掉，這也是同統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)社會(huì)秩序的利益是一致的。譬如明朝時(shí)期的“申明亭”，通過榜文教化和有威望的長(zhǎng)者先行調(diào)解的方式，把一定的民間糾紛在基層就消化掉了[1]。還有深入群眾，及時(shí)化解糾紛的“馬錫五審判方式”，也是在基層取得了很不錯(cuò)的反響的調(diào)解方式。

2.2 關(guān)于行政訴訟是否適用調(diào)解的討論

對(duì)與行政訴訟是否適用調(diào)解是頗有爭(zhēng)議的。理由在于行政權(quán)力是國(guó)家為了管理社會(huì)賦予執(zhí)法者的權(quán)力，行政執(zhí)法活動(dòng)體現(xiàn)的是國(guó)家意志性。如果行政訴訟適用調(diào)解，那就會(huì)涉及到權(quán)利的處分，不同于公民之間的私權(quán)處分，行政權(quán)力是否能被處分是有待商榷的。1989 年《行政訴訟法》第50 條規(guī)定，調(diào)解制度不適用行政案件[2]。雖然從立法層面上有明文規(guī)定行政案件不能調(diào)解，但是在實(shí)踐中行政案件并不是絕對(duì)排除調(diào)解的適用的。顯而易見，行政調(diào)解是有其存在的合理性的。譬如，以政府與行政相對(duì)人簽訂的行政合同為例，在發(fā)生糾紛的時(shí)候，如果雙方能夠通過調(diào)解達(dá)成一致，就避免了進(jìn)入到行政復(fù)議、行政訴訟環(huán)節(jié)中了，這對(duì)行政合同的繼續(xù)履行和司法資源的有效利用都大有裨益。我們要明白無論是行政訴訟還是行政調(diào)解，兩者的最終目的都是為了解決問題，而不是為了懲戒對(duì)方當(dāng)事人。與此相對(duì)的是，對(duì)嚴(yán)重侵害國(guó)家公民的刑事案件就不適用調(diào)解制度，刑事訴訟的目的是懲罰犯罪，保障人權(quán)。如果對(duì)犯罪行為不加以懲戒，很難修復(fù)破損的社會(huì)關(guān)系，也不利于維持社會(huì)的安定和秩序。

在恢復(fù)法制建設(shè)過程中，受“司法中心主義影響”，在行政糾紛發(fā)生后，雙方當(dāng)事人傾向于訴諸訴訟手段解決。[3]但是，私以為在產(chǎn)生糾紛以后，這種以訴訟作為最佳糾紛解決方式的做法較多元化糾紛解決機(jī)制而言，并非最優(yōu)選擇。理由是其一，訴訟方式并一定能真正使受損的社會(huì)關(guān)系完全恢復(fù)。一方面當(dāng)事人可以通過上訴、申請(qǐng)?jiān)賹彽姆绞嚼^續(xù)解決糾紛，另一方面即使當(dāng)事人“服判”也不能說真正的化解了糾紛和矛盾。訴訟方式也有加劇訴訟雙方緊張關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)，難以取得理想效果，并產(chǎn)生新的糾紛。理由二在于，訴訟成本以及司法資源問題。訴諸司法途徑解決，最終會(huì)產(chǎn)生訴訟費(fèi)用的承擔(dān)者，并且訴訟周期長(zhǎng)。引入多元機(jī)制的糾紛解決途徑，有利于緩解訴訟壓力，節(jié)約司法資源。[4]

2017 年修正的《行政訴訟法》規(guī)定了行政訴訟有限調(diào)解的原則，為在行政訴訟中的調(diào)解制度提供了法律保障，但是應(yīng)當(dāng)注意到由于一直以來我們對(duì)行政調(diào)解缺乏足夠的重視，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)行政調(diào)解制度仍處于探索階段，存在的問題也比較多。

3 我國(guó)行政調(diào)解制度存在的問題及建議

3.1 行政調(diào)解的法律制度不健全

在制度供給方面，我國(guó)行政調(diào)解的立法缺乏系統(tǒng)性。行政訴訟法相比其他實(shí)體法來說起步較晚，對(duì)很多問題沒有明確規(guī)定，甚至大量程序問題是直接適用的民訴法的規(guī)定。有“良法”才能促進(jìn)社會(huì)有效治理，沒有立法層面的保障，行政調(diào)解制度很難真正發(fā)揮其作用[5]。較為突出的問題是，理論上行政案件是能夠適用行政調(diào)解制度的，但是如何來啟動(dòng)調(diào)解程序？要不要設(shè)立專門的調(diào)解組織?要不要出臺(tái)專門的行政調(diào)解法？

3.2 行政調(diào)解的范圍過于狹窄

調(diào)解范圍過窄是影響我國(guó)行政調(diào)解制度發(fā)展的一個(gè)重要原因。但是行政調(diào)解的范圍該如何界定是個(gè)值得深入探討的問題，這是立法必須要明確的問題。如果沒有明確的調(diào)解邊界，調(diào)解勢(shì)必會(huì)陷入混亂。

4 針對(duì)行政調(diào)解制度存在問題的建議

4.1 推動(dòng)行政訴訟調(diào)解制度立法

沒有完備的行政調(diào)解法，行政調(diào)解作為非訴機(jī)制的作用就也難發(fā)揮。筆者認(rèn)為，目前應(yīng)該盡快討論、修改、整合現(xiàn)有的法律法規(guī)和條例。加快行政調(diào)解立法工作，盡快制定統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。

4.2 采取肯定式列舉和抽象概括式結(jié)合的方式規(guī)定調(diào)解范圍

筆者認(rèn)為行政調(diào)解范圍的界定的矛盾可以用法律原則和法律規(guī)則來分析。即關(guān)于行政調(diào)解的范圍如果以列舉式呈現(xiàn)（法律規(guī)則的形式），那么會(huì)大大增加行政調(diào)解制度的可操作性和可預(yù)測(cè)性，但是由于法律的自身局限性，明確肯定式列舉糾紛行政調(diào)解的受案范圍，一定會(huì)滯后于行政調(diào)解的現(xiàn)實(shí)需要，并且也無法做到一一列舉，導(dǎo)致無法很好地應(yīng)時(shí)應(yīng)勢(shì)發(fā)揮行政調(diào)解機(jī)制的靈活性、高效性。

與肯定列舉式相對(duì)應(yīng)的是抽象概括式規(guī)定立法，與肯定列舉式相比，抽象概括式規(guī)定具有法律原則的高度概括性和靈活性特點(diǎn)[6]。更能滿足多樣化、動(dòng)態(tài)性、糾紛調(diào)解的需要。兩者比較而言筆者更傾向于支持概括式規(guī)定，私以為該種模式能更好地適應(yīng)隨著社會(huì)生活的發(fā)展變化出現(xiàn)的新問題、新情況。但是抽象概括式規(guī)定不夠具體，可操作性不如列舉式規(guī)定[7]。最理想的模式是融合兩種規(guī)定的優(yōu)勢(shì)。對(duì)行政訴訟調(diào)解的范圍采取分層次的辦法規(guī)定，即在立法討論的時(shí)候首先應(yīng)該明確何種類型的糾紛應(yīng)該采用肯定列舉式規(guī)定，哪些宜采用概括式規(guī)定。同時(shí)，筆者通過梳理現(xiàn)行有效法律、法規(guī)、規(guī)章關(guān)于行政糾紛調(diào)解范圍的立法規(guī)定發(fā)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件僅僅正面、肯定地規(guī)定調(diào)解范圍，而沒有規(guī)定不可以進(jìn)行行政調(diào)解的案件種類，沒能從反面、否定視角明確界定行政主體不可以通過行政調(diào)解解決的糾紛種類。這種模式的弊端在于不利于防止行政權(quán)力的擴(kuò)張。美國(guó)行政法學(xué)者斯圖爾特指出“行政權(quán)是桀驁不遜、變動(dòng)不居的一種權(quán)力”[8]，“行政權(quán)與具體社會(huì)直接相連，為敏感地面對(duì)社會(huì)引發(fā)的各種變化，造成行政權(quán)極易擴(kuò)張”。所以，從行政權(quán)極易擴(kuò)張的本性論角度出發(fā)，明確禁止糾紛行政調(diào)解的反面否定范圍是必要的，行政調(diào)解須建立在自愿的基礎(chǔ)上，要防止行政權(quán)的肆意擴(kuò)張對(duì)相人權(quán)益造成侵害。

5 結(jié)論

誠(chéng)然，非訴糾紛解決機(jī)制的完善還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走，由于篇幅限制，此處僅以行政調(diào)解制度為例，分析了非訴解決機(jī)制中行政調(diào)解制度存在的明顯漏洞，實(shí)際上，作為一個(gè)十分具有理論意義和極具實(shí)踐價(jià)值的課題，還應(yīng)明晰非訴機(jī)制中的其他糾紛調(diào)解手段之間的關(guān)系，科學(xué)理性設(shè)計(jì)訴訟、仲裁、人民調(diào)解、行政調(diào)解這幾種糾紛解決機(jī)制的匹配與銜接關(guān)系。并且在制度供給方面上，要加快非訴解決糾紛機(jī)制立法進(jìn)程，建立嚴(yán)密的調(diào)解程序，以保證調(diào)解的效率。法不講人情，但要通人性。法律是解決糾紛的一種行之有效的手段，但不是具有排除其他手段適用的地位的。作為規(guī)范性法律條文，法律具有可預(yù)測(cè)性和操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，可以為人們的行為提供一定指引，讓人們明確法律的邊界。但是法律作為一般性規(guī)范，是有先天局限性的。譬如，法律要保持相定穩(wěn)定性就不能朝令夕改，而社會(huì)糾紛與社會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展是具有伴隨性關(guān)系的。所以往往是在亟待解決的糾紛出現(xiàn)后，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的法律規(guī)范才應(yīng)運(yùn)而生，所以兩者之間有天然的矛盾。在糾紛解決領(lǐng)域，訴訟與非訴訟方式結(jié)合、軟法與硬法相并重的方式處理糾紛才是最佳路徑。我們有理由相信，以訴訟機(jī)制為主，輔之以非訴機(jī)制的糾紛解決機(jī)制，勢(shì)必會(huì)優(yōu)于裁判中心主義下的法院?jiǎn)未颡?dú)斗的糾紛解決模式。