李培培

內(nèi)容提要：《環(huán)境保護(hù)法》 規(guī)定的按日連續(xù)處罰制度實(shí)施至今已逾六年，對(duì)該制度研究的重點(diǎn)應(yīng)從立法設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向運(yùn)行狀況，從實(shí)效層面對(duì)按日連續(xù)處罰制度進(jìn)行理論和實(shí)踐探討顯得尤為必要。而運(yùn)行實(shí)效的研究離不開對(duì)按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行中立法、執(zhí)法和司法因素的綜合系統(tǒng)考察，以實(shí)踐考察為基礎(chǔ)研討按日連續(xù)處罰制度存在的立法、執(zhí)法和司法問題，并提出按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行實(shí)效的提升應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)配套制度銜接、重視執(zhí)法程序規(guī)范、完善司法審查機(jī)制等建議。

一、按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行實(shí)效的廓清

（一）按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行實(shí)效的內(nèi)涵

法律制度的運(yùn)行實(shí)效是現(xiàn)有法律規(guī)范在執(zhí)行、適用和遵守過程中表現(xiàn)出來的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)和社會(huì)效果，是法律上所架構(gòu)的法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)主體對(duì)法律上權(quán)利義務(wù)的享有和實(shí)際履行。①李瑜青：《法律社會(huì)學(xué)教程》，華東理工大學(xué)出版社2009 年版，第29 頁(yè)。從宏觀角度來看，以立法目的是否達(dá)到或多大程度上達(dá)到為標(biāo)志；從微觀角度來看，以法的規(guī)范性要求是否達(dá)到或多大程度上達(dá)到為評(píng)判尺度。法律運(yùn)行實(shí)效主要?dú)w結(jié)為將法律的要求、愿望、目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)法律的實(shí)施狀態(tài)，并從法的社會(huì)運(yùn)行結(jié)果來考察法的社會(huì)調(diào)整功能。從主觀價(jià)值評(píng)價(jià)角度分析按日連續(xù)處罰制度，主要是按日連續(xù)處罰制度所賦予行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)能，以及其背后所隱藏的價(jià)值判斷。從客觀社會(huì)存在的角度看，按日連續(xù)處罰制度的運(yùn)行實(shí)效指通過提高環(huán)境行政違法行為經(jīng)濟(jì)成本，形成懲罰與教育機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)刺激提高環(huán)境行政違法者的守法自覺性，形成環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的良性互動(dòng)，亦指按日連續(xù)處罰制度對(duì)于各類主體自愿執(zhí)行和遵守環(huán)境法律的推動(dòng)力。這種推動(dòng)力的產(chǎn)生以按日連續(xù)處罰制度在實(shí)際生活中被遵守、執(zhí)行和適用為前提條件?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十九條②該條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”的內(nèi)容可以分為兩個(gè)層次：前半部分是遵守法律的手段行為，后半部分是法律效果的結(jié)果，此兩個(gè)部分相輔相成、缺一不可。同時(shí)，由于違法排污行為造成的環(huán)境危害的對(duì)象是公眾，具有典型的外部性，需要通過法律制度設(shè)計(jì)將這種外部性內(nèi)部化。良好的社會(huì)秩序要以完善的法律制度建構(gòu)為保障，首先就要在立法環(huán)節(jié)保障制度的合理性。③陳明：《論法律實(shí)效評(píng)判的方法和標(biāo)準(zhǔn)》，載 《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2007 年第5 期。其次，能否對(duì)違法排污行為進(jìn)行有效的遏制，也是檢驗(yàn)按日連續(xù)處罰制度法律實(shí)效的最主要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行實(shí)效的要素

目前學(xué)界關(guān)于法律實(shí)效的實(shí)現(xiàn)要素判定尚未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)，但基本上認(rèn)同將行政執(zhí)法的有效性、專業(yè)管理的高效性、守法的有效性和與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度作為法律實(shí)效的重要考核指標(biāo)。結(jié)合按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)和基本特征，本文認(rèn)為，按日連續(xù)處罰制度的運(yùn)行實(shí)效應(yīng)主要聚焦于如何保障按日連續(xù)處罰效用得以充分發(fā)揮。

首先，從法規(guī)范因素分析，按日連續(xù)處罰制度本身的合理性（立法）、法律在行政執(zhí)法中得以規(guī)范執(zhí)行（執(zhí)法）、司法對(duì)法律的良好適用（司法）都是人們接受、遵守法律的原因，這三者均有助于按日連續(xù)處罰制度獲得積極的運(yùn)行實(shí)效。同時(shí)，三者之間也存在著天然聯(lián)系和內(nèi)在邏輯性，進(jìn)行執(zhí)法研究、司法研究的前提是準(zhǔn)確理解立法理念、立法宗旨、立法原則；執(zhí)法研究、司法研究的過程既在不斷發(fā)現(xiàn)立法存在的不足或者缺陷，為立法研究提出問題，又可提出解決執(zhí)法、司法問題的方案而為完善立法積累經(jīng)驗(yàn)。由此，三者形成良性互動(dòng)，進(jìn)而為按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行實(shí)效的實(shí)現(xiàn)提供保障，掃清障礙。

其次，從法實(shí)踐因素分析，按日連續(xù)處罰制度的社會(huì)實(shí)效，不能僅僅基于某一個(gè)獨(dú)立事項(xiàng)，而應(yīng)當(dāng)多因素綜合考慮。判斷其社會(huì)實(shí)效的有無(wú)，不能簡(jiǎn)單地以違法案件數(shù)量的多少來判斷：案件數(shù)量過多，并不意味著實(shí)效性良好，因?yàn)閭€(gè)體對(duì)該制度的普遍漠視是其效率低下的表現(xiàn)；案件數(shù)量過少，并不意味著實(shí)效性不佳，因?yàn)樯鐣?huì)公眾的普遍遵守是其價(jià)值最大化的體現(xiàn)。把違法行為控制在合理的范圍，維護(hù)良好的社會(huì)秩序，才是法律實(shí)效的最佳體現(xiàn)。④魏佳容：《轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾化解之道——以提高法律實(shí)效為視角》，載 《理論月刊》 2012 年第4 期?？陀^地判斷按日連續(xù)處罰制度的法律實(shí)效，分析按日連續(xù)處罰能否對(duì)違法排污的后果進(jìn)行有效的內(nèi)部化，并通過內(nèi)部化的程度分析環(huán)境權(quán)益在不同主體之間的分配和消耗，進(jìn)而對(duì)社會(huì)秩序的狀況予以分析，最終判斷出法律運(yùn)行實(shí)效的好壞。

綜上，按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行實(shí)效的核心要素應(yīng)歸納為如下三個(gè)：立法規(guī)范因素、行政執(zhí)法因素和司法適用因素。

二、按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行實(shí)效存在的問題

違法企業(yè)為了獲得利潤(rùn)，利用環(huán)境開發(fā)利用行為負(fù)外部性的特征，逃避污染環(huán)境的法律責(zé)任。由此，通過外部成本內(nèi)部化，對(duì)違法排污行為實(shí)施按日連續(xù)處罰，不僅體現(xiàn)了損害擔(dān)責(zé)原則，也有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境開發(fā)利用的公平性。⑤鄧可祝：《民法典視角下侵權(quán)法的環(huán)境規(guī)制功能研究》，載 《法治社會(huì)》 2020 年第4 期。但目前我國(guó)按日連續(xù)處罰制度的運(yùn)行尚存在諸多問題。

（一）按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行的立法問題

《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱 《辦法》）中將按日連續(xù)處罰簡(jiǎn)單地規(guī)定為行政處罰，而忽視了其具有的“執(zhí)行罰”的外觀，可能會(huì)在執(zhí)法以及司法適用中產(chǎn)生法律上的理解偏差。⑥《辦法》 第一條規(guī)定：“為規(guī)范實(shí)施按日連續(xù)處罰，依據(jù) 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》 等法律，制定本辦法?！蓖瑫r(shí)，由于《辦法》 對(duì)行政自由裁量權(quán)的程序化控制不足，實(shí)際執(zhí)法中可能出現(xiàn)“天價(jià)罰單”的情況，不利于環(huán)境執(zhí)法社會(huì)實(shí)效的發(fā)揮。因此，保障該制度良好運(yùn)行的立法規(guī)定尚需進(jìn)一步完善。

1.按日連續(xù)處罰立法協(xié)調(diào)性不足

生態(tài)環(huán)境行政主管部門出臺(tái)了專門的部門規(guī)章，對(duì)按日連續(xù)處罰進(jìn)行全面規(guī)定。前述 《辦法》即依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》 和《行政處罰法》 制定，要求按日連續(xù)處罰的執(zhí)行要在兩部法律規(guī)定的實(shí)體和程序規(guī)制范圍內(nèi)進(jìn)行?！掇k法》 更進(jìn)一步揭示了按日連續(xù)處罰為行政處罰的法律性質(zhì)，但此種法律定性，可能會(huì)引起法律適用上的規(guī)范沖突。在按日連續(xù)處罰制度設(shè)定之初，其與“一事不再罰”的關(guān)系便一直爭(zhēng)論不休。通常，違法排放污染物的行為在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為持續(xù)性違法行為，例如長(zhǎng)年累月的超標(biāo)排污、治污設(shè)施設(shè)備閑置、偷排污水等違法行為，按照行政法理論，這種持續(xù)性違法行為，只要造成違法的狀態(tài)一直持續(xù)，理應(yīng)界定為一個(gè)“違法行為”，而且以一次行政違法對(duì)其進(jìn)行處罰。在數(shù)量上人為地對(duì)其施加以“日”或者次數(shù)，將其分割為若干個(gè)不同的違法行為，這與我國(guó)的行政法基本理論不相適應(yīng)，導(dǎo)致按日連續(xù)制度在立法體系上的協(xié)調(diào)性欠佳。

2.按日連續(xù)處罰的可預(yù)測(cè)性不夠

按日連續(xù)處罰制度執(zhí)行中的不確定因素多，可預(yù)測(cè)性不夠。《環(huán)境保護(hù)法》 第五十九條是定性規(guī)定，對(duì)于行政相對(duì)人行為的描述是“排放污染物”，對(duì)行政相對(duì)人改正行為的表述是“拒不改正”或“不按要求改正”，行政機(jī)關(guān)在適用過程中有較大解釋余地。而 《辦法》 的操作性規(guī)定可能存在約束力的不足，從而導(dǎo)致實(shí)體上和程序上行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)過大。以行政相對(duì)人的改正行為為例，有完全改正、存在改正行為但沒有達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和完全沒有改正等多種情形，在完全不改正與徹底改正之間存在中間形態(tài)，現(xiàn)有法律對(duì)于中間形態(tài)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)的裁量空間大。此外，對(duì)于限期改正，在不同條件下因情形特殊可能造成客觀上的履行不能，也可能因不可預(yù)見因素對(duì)行政相對(duì)人造成重大損失，這些都導(dǎo)致可預(yù)測(cè)性的降低。

3.按日連續(xù)處罰的效果評(píng)估機(jī)制欠缺

按日連續(xù)處罰是為了延伸對(duì)違法排污行為的計(jì)量范圍從而擴(kuò)大對(duì)排污行為所造成的外部性的統(tǒng)計(jì)范圍，盡可能地使罰款接近排污所造成的外部成本，從而在經(jīng)濟(jì)上對(duì)排污行為形成強(qiáng)大的壓力，迫使排污者在合法排污限度內(nèi)自覺守法。環(huán)境行政主管部門可以開出巨額的罰單，但是最終責(zé)任如何落實(shí)，需要對(duì)“按日連續(xù)實(shí)施”效果進(jìn)行評(píng)估。行政相對(duì)人造成的環(huán)境負(fù)面影響，通過罰款形式進(jìn)行處罰，雖然在程序上對(duì)行政機(jī)關(guān)是便利的，但其社會(huì)實(shí)效值得商榷。目前按日連續(xù)處罰制度的內(nèi)生問題是如何合理判定罰款數(shù)額，也就是說罰款在什么范圍內(nèi)可以充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)制裁作用。按日連續(xù)處罰制度的合理性在于通過按日連續(xù)處罰將外部性成本內(nèi)部化，使得各方主體的利益得以平衡。當(dāng)處罰的數(shù)額超過污染者所造成的外部成本時(shí)，處罰過重，在影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也可能對(duì)污染者存在反面的誘導(dǎo)；如果處罰的數(shù)額低于污染者的外部成本，處罰過輕，對(duì)污染者實(shí)際上是變相的鼓勵(lì)。因?yàn)榱⒎ㄈ狈τ行У男Чu(píng)估機(jī)制，可能會(huì)導(dǎo)致按日連續(xù)處罰制度濫用。因此，應(yīng)嘗試加入經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，合理判定啟動(dòng)條件和罰款標(biāo)準(zhǔn)，不斷夯實(shí)按日連續(xù)處罰的合理性基礎(chǔ)。

（二）按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行的執(zhí)法問題

環(huán)境保護(hù)主管部門執(zhí)法水平與執(zhí)法能力的高低，直接影響著按日連續(xù)處罰法律實(shí)效的實(shí)現(xiàn)程度。這里談到的“執(zhí)法”為狹義的“執(zhí)法”，即不包括國(guó)家司法機(jī)關(guān)及其公職人員按照法律規(guī)定的職權(quán)和法定的程序?qū)嵤┓傻幕顒?dòng)，而僅指行政管理過程中的貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)。⑦雷喻義、許之景等：《行政機(jī)關(guān)執(zhí)法問題研究》，載 《中國(guó)法學(xué)》 1988 年第4 期。

1.按日連續(xù)處罰執(zhí)法時(shí)效性較差

根據(jù)按日連續(xù)處罰的實(shí)施程序要求，《環(huán)境保護(hù)法》 對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施按日連續(xù)處罰提出了相當(dāng)嚴(yán)苛的條件：必須以污染者曾經(jīng)接受過行政處罰（罰款）為適用基礎(chǔ)，這種制度設(shè)計(jì)在很大程度上制造了執(zhí)法的困境。因?yàn)槲廴菊呖梢酝ㄟ^行政復(fù)議或者提起行政訴訟的方式拖延時(shí)間，那么完整的行政處罰周期就被延長(zhǎng)了。盡管《行政處罰法》 確立了“不停止執(zhí)行”的基本原則，但是按日連續(xù)處罰一般采取申請(qǐng)法院執(zhí)行的方式，在實(shí)踐中造成裁判和執(zhí)行的分離，這勢(shì)必會(huì)影響按日連續(xù)處罰的適用效果。另外，由于司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間“部門墻”的存在，司法機(jī)關(guān)在審判任務(wù)繁重的情況下，無(wú)力分出更多的人力、物力、財(cái)力等資源投入到這類申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件中，從行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行到司法機(jī)關(guān)實(shí)際強(qiáng)制執(zhí)行之間存在較大的“時(shí)間差”，污染者在“時(shí)間差”內(nèi)持續(xù)排污，按日連續(xù)處罰的實(shí)效將難以發(fā)揮。

2.按日連續(xù)處罰執(zhí)法程序缺損

關(guān)于是否啟動(dòng)按日連續(xù)處罰的問題，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具有較大的裁量權(quán)，如此一來，可能會(huì)導(dǎo)致裁量的不合理。但行政執(zhí)法應(yīng)具備合法性要件而且要盡量做到合乎情理，保障違法排污者的合法權(quán)益，避免公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的過度干預(yù)。這就要求在作出按日連續(xù)處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮其他可替代性的行政手段，慎用這一嚴(yán)厲的懲戒手段，由此設(shè)立“合理審查”程序就顯得尤為必要。環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)具體執(zhí)法目的，可以運(yùn)用法律所賦予的多種行政手段，按日連續(xù)處罰只是其中之一，是否運(yùn)用按日連續(xù)處罰應(yīng)當(dāng)視執(zhí)法的具體情況而定。如果按日連續(xù)處罰的運(yùn)用無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)提高違法成本或減少違法收益的作用，甚至在一定情況下“變相鼓勵(lì)”環(huán)境違法行為，那么在這種情況下就應(yīng)當(dāng)采取其他環(huán)境執(zhí)法行為，避免出現(xiàn)作出處罰決定卻不能執(zhí)行進(jìn)而導(dǎo)致違法行為繼續(xù)的現(xiàn)象，這是對(duì)排污者私人利益和社會(huì)公共利益的雙重?fù)p害。

（三）按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行的司法問題

法律的實(shí)效性就意味著法律必須成為具體的社會(huì)爭(zhēng)議以及社會(huì)問題解決的標(biāo)準(zhǔn)，而這首先就要求對(duì)一般性的法律進(jìn)行具體解釋以對(duì)應(yīng)社會(huì)事實(shí)，否則法律就逐漸失去其在具體社會(huì)事實(shí)中的權(quán)威，進(jìn)而淪為一紙空文。由此可見，司法作為法律運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)對(duì)于法律實(shí)效的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

1.按日連續(xù)處罰司法審理困難

現(xiàn)行法律體系中，行政復(fù)議和司法審查是對(duì)按日連續(xù)處罰法制化矯正、救濟(jì)的重要手段。其中，排污者不服行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按日連續(xù)處罰決定的，可依據(jù) 《行政復(fù)議法》 《行政訴訟法》 等法律申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟。但是按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)爭(zhēng)議以及處罰形式的特殊性，使按日連續(xù)處罰進(jìn)入司法程序后的審理和裁判仍存在一定爭(zhēng)議，從而帶來法律適用的問題。盡管有《行政訴訟法》 及其相關(guān)配套規(guī)定可以為按日連續(xù)處罰進(jìn)入司法程序提供基本框架，但按日連續(xù)處罰自身所固有的特殊性，主要體現(xiàn)在實(shí)施階段的程序性要求，這些都需要司法中通過解釋說理來完成，增加了司法審判難度。

2.按日連續(xù)處罰司法矯正不足

《行政訴訟法》 規(guī)定對(duì)行政行為的審查主要以合法性為重點(diǎn)，對(duì)于行政行為的合理性審查缺乏硬性約束，這在按日連續(xù)處罰中體現(xiàn)得更為明顯。⑧劉學(xué)濤：《按日連續(xù)處罰案法定程序適用研究——以銀爍公司訴紅河州環(huán)保局環(huán)境保護(hù)行政管理案為例》，載 《法律適用》2019 年第10 期。這主要是由于對(duì)環(huán)境違法行為的行政罰款主要采用定額模式，而按日連續(xù)處罰通常是對(duì)定額的連續(xù)加倍。但是，定額處罰本身存在對(duì)違法行為具體特征考慮不周的問題，而按日連續(xù)加倍又更加凸顯了這一弊端。因此，對(duì)按日連續(xù)處罰行政糾紛案件的審理，應(yīng)當(dāng)在合法性要件審查的同時(shí)，重視通過司法審判的方式對(duì)不當(dāng)?shù)陌慈者B續(xù)處罰決定進(jìn)行矯正。以云南蒙自銀爍礦冶有限公司（以下簡(jiǎn)稱銀爍公司）訴紅河哈尼族彝族自治州環(huán)境保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱環(huán)保局）行政處罰糾紛一案為例，⑨“蒙自銀爍礦冶有限公司訴紅河哈尼族彝族自治州原環(huán)境保護(hù)局行政處罰糾紛案”，云南省蒙自縣人民法院（2017）云2503行初30 號(hào)行政判決書。雖然最終法院撤銷了被告連罰的決定，但環(huán)保局在銀爍公司二氧化硫超標(biāo)12.27 倍時(shí)適用“頂格”的100 萬(wàn)元罰款⑩《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》 第九十九條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：……（二）超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；……”是否適當(dāng)，以及超標(biāo)1.6 倍是否仍屬于“嚴(yán)重超標(biāo)”，這些涉及案件實(shí)質(zhì)合理的因素，在判決中卻并未涉及。11嚴(yán)厚福：《“比例原則”下我國(guó)環(huán)境執(zhí)法按日連續(xù)處罰制度的完善》，載 《中國(guó)環(huán)境管理》 2021 年第1 期。而且，就銀爍公司已經(jīng)采取措施積極整改，環(huán)保局后續(xù)復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)其超標(biāo)排污的情況已經(jīng)大大減輕的情形，法院審理時(shí)也未納入考量，仍舊按照“原處罰數(shù)額”進(jìn)行按日計(jì)罰，恐存在僵化適用法條之嫌。

通過司法審查的方式，對(duì)按日連續(xù)處罰制度下的行政裁量權(quán)進(jìn)行事后干預(yù)，是避免或減少按日連續(xù)處罰行政裁量權(quán)濫用、從而造成按日連續(xù)處罰制度異化的重要手段和保障。12楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007 年版，第516 頁(yè)。但是，基于我國(guó)行政職能部門的自由裁量權(quán)的權(quán)限較大的現(xiàn)狀，涉及按日連續(xù)處罰的案件即使進(jìn)入行政訴訟程序，仍然受到多方力量的影響和制約，這勢(shì)必會(huì)影響按日連續(xù)處罰制度在司法適用中的實(shí)效性發(fā)揮。

三、按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行實(shí)效欠缺的原因

（一）配套制度銜接不夠

從立法上講，按日連續(xù)處罰制度尚需與其他環(huán)境法律制度不斷磨合，相互協(xié)調(diào)。從執(zhí)法上講，按日連續(xù)處罰的實(shí)施需要生態(tài)環(huán)境主管部門嚴(yán)格執(zhí)法，也應(yīng)加強(qiáng)與其他相關(guān)職能部門的協(xié)作，這樣才能有效控制環(huán)境行政違法行為，減緩環(huán)境惡化趨勢(shì)，改善環(huán)境狀況，實(shí)現(xiàn)生態(tài)法治。

1.按日連續(xù)處罰與行政拘留銜接不暢

行政拘留是對(duì)公民人身自由的限制，是比罰款更加嚴(yán)厲的行政處罰種類?，F(xiàn)行按日連續(xù)處罰制度的設(shè)計(jì)方式，與既有的“移送難”固疾結(jié)合起來，造成按日連續(xù)處罰與行政拘留不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)符合公安機(jī)關(guān)拘留情形的環(huán)境案件的移送并不積極，除部分環(huán)保執(zhí)法人員的認(rèn)識(shí)問題，主要原因有兩個(gè)方面：第一，在現(xiàn)行財(cái)政體制下，行政罰沒收入劃歸地方財(cái)政收入中，而地方財(cái)政會(huì)按照一定比例向罰沒機(jī)關(guān)返還。罰款的處罰功能也可能隨之變異，行政罰款能給生態(tài)環(huán)境主管部門帶來經(jīng)濟(jì)效益，因此，生態(tài)環(huán)境主管部門有可能更傾向使用罰款這一行政處罰手段。第二，移送案件是行政績(jī)效與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)共存的行為。適用按日連續(xù)處罰的案件多為屢罰不改的違法行為，除向移送公安機(jī)關(guān)處理時(shí)組織證據(jù)、配合調(diào)查等行政成本更高之外，往往還可能有生態(tài)環(huán)境主管部門濫用職權(quán)、瀆職等原因裹挾其中。移送公安機(jī)關(guān)在有的情形下也是生態(tài)環(huán)境主管部門自曝軟肋的過程，自行罰款處理可以避免配合公安機(jī)關(guān)的程序負(fù)擔(dān)和行政風(fēng)險(xiǎn)。13彭新喜：《我國(guó)環(huán)保按日計(jì)罰制度功能的反思與完善》，載 《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》 2016 年第2 期。盡管行政執(zhí)法中罰款成為最常用手段，但單純罰款對(duì)排污者持續(xù)性違法行為的威懾力是不足的，因此，如果制度銜接不暢，其法律實(shí)效勢(shì)必大打折扣。

2.按日連續(xù)處罰與刑罰銜接不暢

當(dāng)環(huán)境行政違法行為符合刑法上環(huán)境犯罪的構(gòu)成要件時(shí)，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，而不能以行政處罰代替。由于環(huán)境違法行為對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞有不可逆轉(zhuǎn)的特點(diǎn)，環(huán)境法律規(guī)范的有效性不在于其處罰的頻率，而在于其環(huán)境污染預(yù)防功能，因此刑罰威懾是非常有必要的。然而，雖然 《刑法》規(guī)定了環(huán)境犯罪，其后的修正案、司法解釋也不斷完善其罪名和構(gòu)成要件，但是在執(zhí)法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)處理的多，對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為真正移送司法機(jī)關(guān)卻很少，這樣的背景下出臺(tái)按日連續(xù)處罰制度，既可能會(huì)陷入固有執(zhí)法、司法不銜接困境，還可能形成新的銜接不暢問題。

（二）執(zhí)法程序規(guī)范化不足

程序合法是行政執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)在要義，程序是具有“獨(dú)立于結(jié)果之外而又內(nèi)含于本身內(nèi)在品質(zhì)”的正義標(biāo)尺。14周佑勇：《行政法的正當(dāng)程序原則》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》 2004 年第4 期。具體而言，就是要保障在行政執(zhí)法活動(dòng)中各個(gè)階段都是按照法定的要求，符合法定的實(shí)施條件，終極目的是保障相對(duì)人合法權(quán)益和提高行政執(zhí)法的效率。實(shí)踐中，有的按日連續(xù)處罰是為了罰款而罰款，但罰款本身并不是按日連續(xù)處罰制度目的，只是推動(dòng)違法排污主體履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的手段而已。不重視程序規(guī)范性，激進(jìn)地推進(jìn)按日連續(xù)處罰制度極容易造成公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯。

從權(quán)力結(jié)構(gòu)上講，行政機(jī)關(guān)做出行政處罰實(shí)際上是公權(quán)力行使的過程，在對(duì)排污企業(yè)等權(quán)利主體進(jìn)行監(jiān)管過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持權(quán)力行使的合法性，這種合法性在程序規(guī)制中主要體現(xiàn)為對(duì)公權(quán)力行使過程的管制以及對(duì)權(quán)利主體合法權(quán)益的保護(hù)，包括限制執(zhí)法主體、明確權(quán)力界限，以及建立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。按日連續(xù)處罰不但需要以程序規(guī)制加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的限制，也要為環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益在執(zhí)法過程的博弈提供有效制衡?；谶@種功能，除加強(qiáng)環(huán)境信息公開、進(jìn)行聽證、提出異議等特定程序外，還應(yīng)在個(gè)體權(quán)益保護(hù)優(yōu)先理念指導(dǎo)下，平衡按日連續(xù)處罰所涉各方利益，推動(dòng)執(zhí)法程序規(guī)范化。

（三）司法監(jiān)督力度欠缺

按日連續(xù)處罰作為懲處環(huán)境行政違法行為的重要手段，其本質(zhì)屬于公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的規(guī)制，而公權(quán)力存在恣意性，如果不對(duì)公權(quán)力加以限制和監(jiān)督，環(huán)境法按日連續(xù)處罰制度便很有可能損害環(huán)境污染企業(yè)的合法利益。如果欠缺對(duì)做出按日連續(xù)處罰的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)也缺乏司法監(jiān)督，容易引起公權(quán)力尋租的狀況，在對(duì)環(huán)境污染企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格治理時(shí)缺乏透明度和公開性，亦可能導(dǎo)致政府自由裁量權(quán)的濫用?？梢?，離開有效的監(jiān)督機(jī)制，將造成按日連續(xù)處罰法律制度的實(shí)效性嚴(yán)重下降。

從內(nèi)部約束機(jī)制來看，上一級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門是否應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下一級(jí)的監(jiān)管？比如，按日連續(xù)處罰如果涉及金額巨大，針對(duì)“重大的環(huán)境違法行為”，是否應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)的生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行備案？如果上級(jí)機(jī)關(guān)不能及時(shí)有效監(jiān)督下級(jí)的行政執(zhí)法活動(dòng)，不合理的行政處罰決定就難以通過內(nèi)部機(jī)制予以及時(shí)糾正。

此外，司法監(jiān)督作為重要監(jiān)督手段，對(duì)具體行政行為的監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在：一是違法排污者對(duì)按日連續(xù)處罰的決定不服時(shí)可以提起訴訟，尋求權(quán)利救濟(jì)，保障自身的合法權(quán)益；二是按日連續(xù)處罰由于罰款數(shù)額大，其執(zhí)行需要司法機(jī)關(guān)的協(xié)助，在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院非訴執(zhí)行時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政處罰的合法性提交證明材料，司法機(jī)關(guān)對(duì)其存有疑問的可以要求行政機(jī)關(guān)作出說明，證據(jù)鏈條不完整的，可以駁回行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。目前，這兩方面的監(jiān)督皆存在不足。

四、按日連續(xù)處罰制度運(yùn)行實(shí)效的保障機(jī)制

實(shí)現(xiàn)按日連續(xù)處罰的法律實(shí)效關(guān)鍵在于法律規(guī)范的完善程度、執(zhí)法部門的實(shí)施情況和處罰數(shù)額上不封頂?shù)耐匦Ч纫蛩亍?shí)踐中按日連續(xù)處罰制度雖然對(duì)環(huán)境違法行為產(chǎn)生了一定的震懾，但也存在局限性。比如，在處罰金額達(dá)到一定數(shù)值后，相關(guān)行為人往往會(huì)選擇停產(chǎn)甚至破產(chǎn)來規(guī)避“天價(jià)”罰單，這固然表明了按日連續(xù)處罰制度的約束力，但是，一旦罰款數(shù)額超出一定水平之后，其威懾力反而無(wú)從發(fā)揮作用。按日連續(xù)處罰制度要達(dá)到的法律效果是環(huán)境違法者能夠感覺到“痛”，并改正其違法行為，而不是希望環(huán)境違法者“僵”或“死”，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生消極、負(fù)面的影響。因此，從此角度而言，按日連續(xù)處罰制度的運(yùn)行需要限定在合理限度內(nèi)，并且需要相對(duì)完善的保障機(jī)制促進(jìn)其法律實(shí)效的實(shí)現(xiàn)。

（一）加強(qiáng)配套制度銜接

在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的潮流下，法律作為人類社會(huì)行為規(guī)范越來越顯示出共同協(xié)作的局面，即任何一項(xiàng)法律制度或規(guī)則的實(shí)施總是需要其他法律制度或規(guī)則的支持，法律作為一個(gè)整體，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。尤其是在當(dāng)前環(huán)境日益惡化，環(huán)境執(zhí)法面臨種種困難的情況下，制度銜接和配合就顯得尤為重要，因此，必須在環(huán)境法律責(zé)任分配的大格局下看待按日連續(xù)處罰制度，即該制度的順利實(shí)施需要其他配套制度，如“誠(chéng)信罰”制度、“查封、扣押”“限產(chǎn)、停產(chǎn)”“移送拘留”等制度的支持和配合，而如何選擇和組合需要根據(jù)環(huán)境違法案件的具體情形做出相應(yīng)的判斷。受篇幅所限，在此僅討論按日連續(xù)處罰與“誠(chéng)信罰”和“查封、扣押”的銜接。

1.按日連續(xù)處罰與“誠(chéng)信罰”的銜接

“誠(chéng)信罰”制度15事實(shí)上，環(huán)保領(lǐng)域的誠(chéng)信體系建設(shè)早已起步，但歷程卻并不順利。早在2002 年，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》 就規(guī)定建立環(huán)境保護(hù)“黑名單”制度。2007 年7 月，國(guó)家環(huán)保總局、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī) 防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，指出要加強(qiáng)環(huán)保和信貸管理工作的協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理，嚴(yán)格信貸環(huán)保要求。經(jīng)過環(huán)保部門與人民銀行的共同努力，有近4 萬(wàn)條環(huán)保信息被納入人民銀行征信管理系統(tǒng)，許多環(huán)境違法企業(yè)因此被銀行限制或收回貸款。雖然環(huán)保執(zhí)法部門與其他職能部門之間巳經(jīng)形成了一些信息共享和執(zhí)法銜接渠道，但從范圍和規(guī)模來看還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。參見劉曉星、邢飛龍等：《公開環(huán)保黑名單》，載 《中國(guó)環(huán)境報(bào)》 2014 年3 月20 日第10 版。規(guī)定在 《環(huán)境保護(hù)法》 的第五十四條第三款，其基本內(nèi)涵是環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境違法者的違法信息建立社會(huì)誠(chéng)信檔案，并及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公布。16《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國(guó)辦發(fā) 〔2014〕 56 號(hào)）要求：“建立環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，將環(huán)境違法企業(yè)列入“黑名單”并向社會(huì)公開，將其環(huán)境違法行為納入社會(huì)信用體系，讓失信企業(yè)一次違法、處處受限?！薄罢\(chéng)信罰”最大的作用或功效在于通過信息公開，解決執(zhí)法者信息不對(duì)稱問題，這里的不對(duì)稱不僅僅指的是執(zhí)法者與違法者之間信息不對(duì)稱，更包括各行政部門之間信息不對(duì)稱。這是由于在我國(guó)的行政管理體系下，政府機(jī)構(gòu)或公共事業(yè)單位掌握了大量的社會(huì)信息，但各部門之間因?yàn)楣芾眍I(lǐng)域、執(zhí)法方式、執(zhí)法依據(jù)、行政級(jí)別等諸多因素的影響，信息無(wú)法充分共享，從這一角度而言，“誠(chéng)信罰”的出現(xiàn)一定程度上解決了各部門之間的綜合執(zhí)法問題，有利于實(shí)現(xiàn)信息共享共用，共同執(zhí)法。

按日連續(xù)處罰制度與“誠(chéng)信罰”制度的銜接，關(guān)鍵在于兩個(gè)方面：首先是作為行政處罰手段的組合，在處罰程度上，一般而言，前者要重于后者，因此在面對(duì)具體案件時(shí)，可以考慮首先適用“誠(chéng)信罰”，以達(dá)到警示和教育的作用，督促違法者停止環(huán)境違法行為。其次是二者在執(zhí)法技術(shù)或手段上的銜接，例如，環(huán)境執(zhí)法部門在決定對(duì)違法者實(shí)施按日連續(xù)處罰時(shí)，通過“誠(chéng)信罰”制度建立的誠(chéng)信檔案體系，可以及時(shí)獲得該違法者的誠(chéng)信信息，從而對(duì)后續(xù)的環(huán)境執(zhí)法發(fā)揮作用。再者，“誠(chéng)信罰”所建立的誠(chéng)信檔案體系也可以及時(shí)更新違法者接受按日連續(xù)處罰的信息，這樣，既能夠有效警示和教育相關(guān)違法者，也可以防止中小企業(yè)通過更換企業(yè)注冊(cè)信息、惡意分立、合并等方式“改頭換面”，在事實(shí)上起到阻止違法者繼續(xù)實(shí)施違法排污行為的效果。另外，可以考慮在“誠(chéng)信罰”制度中引入信用分級(jí)制度，17《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā) 〔2015〕 161 號(hào)）以及 《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2013〕 150 號(hào)）對(duì)于企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度做了規(guī)定。信用分級(jí)制度能夠更好地區(qū)分不同行為主體在生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法過程中的表現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境部門可以針對(duì)不同信用等級(jí)的行為主體采取不同的執(zhí)法策略和執(zhí)法手段，就按日連續(xù)處罰制度而言，也可以在信用分級(jí)制度中明確可能適用的對(duì)象，環(huán)境執(zhí)法部門甚至可以針對(duì)信用較差行為人提高執(zhí)法檢查的頻率，這對(duì)于提高按日連續(xù)處罰制度法律效率具有實(shí)際操作價(jià)值。

2.按日連續(xù)處罰與“査封、扣押”的銜接

我國(guó) 《環(huán)境保護(hù)法》 第二十五條規(guī)定了“查封、扣押”措施。環(huán)境行政執(zhí)法的“查封、扣押”與司法領(lǐng)域的“查封、扣押”的內(nèi)涵和內(nèi)容不同，主要區(qū)別在于，環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域的“查封、扣押”僅涉及“造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”，對(duì)于違法者的其他財(cái)產(chǎn)如銀行存款、廠房、車輛、其他生產(chǎn)生活設(shè)備等均無(wú)權(quán)查封、扣押。而司法領(lǐng)域上的“查封、扣押”，其適用范圍相對(duì)寬泛得多。另外，環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域的“查封、扣押”，僅作為一種保障性的行為發(fā)揮作用，無(wú)權(quán)對(duì)查封、扣押物進(jìn)行處分，而司法意義上的“查封、扣押”則可能涉及物品的處分，例如沒收、拍賣、變賣查封扣押物等。同時(shí)，相較于司法領(lǐng)域“查封、扣押”的執(zhí)行強(qiáng)制性，生態(tài)環(huán)境主管部門的查封扣押缺乏強(qiáng)制性保證。

具體到按日連續(xù)處罰和查封扣押的銜接，可以考慮對(duì)按日連續(xù)處罰制度設(shè)計(jì)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。例如，在確定適用按日連續(xù)處罰制度時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)明確事后檢查的具體期限，而不是拖延事后的檢查，放任罰款數(shù)額的增加。同時(shí)，對(duì)“查封、扣押”制度本身，也應(yīng)當(dāng)做出適用情形的具體規(guī)定，例如相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)可以采用列舉方式對(duì)應(yīng)當(dāng)采取和可以采取查封、扣押措施的典型情形做出規(guī)定，甚至考慮將查封、扣押措施作為某種情形下適用按日連續(xù)處罰的前置程序或保障措施。

（二）明確環(huán)境行政執(zhí)法限度

1.防止自由裁量權(quán)濫用

適度自由裁量權(quán)在環(huán)境行政執(zhí)法活動(dòng)中是必不可缺的，規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的程序也就是保障行政自由裁量權(quán)在合理限度內(nèi)得以實(shí)施。自由裁量權(quán)的運(yùn)用體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)環(huán)境行政違法行為實(shí)施懲戒時(shí)執(zhí)法手段的選擇，即何時(shí)啟動(dòng)按日連續(xù)處罰，如何下達(dá)按日連續(xù)處罰決定，確定處罰幅度大小等方面。對(duì)于自由裁量的規(guī)制，一方面要求在法律規(guī)定條件下采取行動(dòng)，也就是說，自由裁量應(yīng)當(dāng)是根據(jù)具體明確的法律規(guī)范做出的，合乎法律構(gòu)成要件，另一方面要求在執(zhí)法中盡量排除執(zhí)法者個(gè)人主觀因素，只有這樣，自由裁量權(quán)的行使才能夠控制在有效限度內(nèi)，保障其發(fā)揮最大的功效。按日連續(xù)處罰制度的適用，違法行為認(rèn)定是重要的一環(huán)。由于計(jì)罰考量因素不多等多種原因，我國(guó)的按日連續(xù)處罰制度存在廣泛的自由裁量空間，如果不依法控制，執(zhí)法的公正性將難以保證。18胡紅玲：《環(huán)境保護(hù)按日計(jì)罰制度適用反思與完善——以美國(guó)環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰制度為借鑒》，載 《政治與法律》 2018年第8 期。對(duì)于違法行為的判定要求執(zhí)法者充分考慮違法行為各個(gè)要件，綜合考量計(jì)罰因素，從違法行為后果嚴(yán)重性、違法者的主觀過錯(cuò)等方面進(jìn)行全方面衡量，確保執(zhí)法行為公正性。

2.明確環(huán)境執(zhí)法原則

環(huán)境執(zhí)法是一個(gè)系統(tǒng)工程，明確執(zhí)法原則為按日連續(xù)處罰的執(zhí)法樹立“標(biāo)桿”。在實(shí)施按日連續(xù)處罰時(shí)，應(yīng)明確需要保護(hù)的環(huán)境利益與其他社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素之間的優(yōu)先順序。需要強(qiáng)調(diào)的是，按日連續(xù)處罰的目的在于遏制環(huán)境行政違法行為，而不是一味地增加處罰數(shù)額。因此，建議明確以下原則：

首先，理順價(jià)值位階，平衡公私利益。19秦鵬：《環(huán)境公民身份:形成邏輯、理論意蘊(yùn)與法治價(jià)值》，載 《法學(xué)評(píng)論》 2012 年第3 期。按日連續(xù)處罰是對(duì)違法者施加的經(jīng)濟(jì)處罰，其直接目的就是通過加重的懲罰對(duì)違法者形成一種威懾和壓迫，迫使其停止違法行為。但是環(huán)境公益與個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的關(guān)系需要明確界定，具體到環(huán)境行政執(zhí)法裁量中，就是要注重對(duì)私權(quán)利的保護(hù)，保障制度實(shí)施公平公正。

其次，避免執(zhí)法手段單一化。按日連續(xù)處罰只能解決特定的問題，本身也存在一定局限性，作為眾多執(zhí)法手段的一種，生態(tài)環(huán)境主管部門在行政執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)避免執(zhí)法工具選擇的偏差，擺脫對(duì)“好用”或者“創(chuàng)收”執(zhí)法手段的路徑依賴。生態(tài)環(huán)境主管部門在做出按日連續(xù)處罰決定時(shí)不僅要慎重，而且在發(fā)現(xiàn)按日連續(xù)處罰不能處理的情況時(shí)，應(yīng)馬上轉(zhuǎn)變方式，選用其他行政手段，及時(shí)遏制污染的嚴(yán)重化，避免對(duì)生態(tài)環(huán)境造成更加嚴(yán)重的損害。

最后，形成公私利益良性互動(dòng)。在實(shí)施按日連續(xù)處罰的過程中，公私利益博弈存在于每個(gè)執(zhí)法階段。如果違法排污者可以積極配合生態(tài)環(huán)境主管部門執(zhí)法，如呈報(bào)改善進(jìn)度、報(bào)請(qǐng)查驗(yàn)等，不僅可以降低企業(yè)遭受生態(tài)環(huán)境主管部門復(fù)查時(shí)實(shí)施按日連續(xù)處罰的風(fēng)險(xiǎn)，也可以節(jié)約企業(yè)環(huán)境保護(hù)成本。這不但對(duì)于違法排污者意義重大，而且對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門而言，及時(shí)的信息溝通、合作履行環(huán)保義務(wù)都是提高行政執(zhí)法效率的重要手段。當(dāng)然，良性互動(dòng)不僅體現(xiàn)在行政主體和相對(duì)人之間，廣泛的第三方參與亦是提升違法排污者守法程度的重要路徑，比如代履行制度在面臨緊急情形時(shí)就有比按日連續(xù)處罰更大的優(yōu)勢(shì)。此外，主動(dòng)公開執(zhí)法活動(dòng)、接受監(jiān)督，也是公私協(xié)作的重要方式。20事實(shí)上，信息披露不僅要求排污者公開涉及環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)信息，以便于環(huán)保機(jī)關(guān)和公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控，也要求政府公開做出按日連續(xù)處罰所依據(jù)的證據(jù)信息，以此作為法院審查或公民評(píng)價(jià)環(huán)保機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)合理性的基礎(chǔ)。從這個(gè)角度看，信息披露也是公私協(xié)作的一種表現(xiàn)形式。

（三）完善司法審查機(jī)制

司法審查在現(xiàn)代民主社會(huì)中處于重要的地位，司法審查通過司法活動(dòng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)濫用國(guó)家權(quán)力、玩忽職守以及行政不作為的行為進(jìn)行糾正，對(duì)由此造成的相關(guān)公民或法人合法權(quán)益的損害進(jìn)行彌補(bǔ)。司法審查具有中立性和終局性的特征，在法律體系中發(fā)揮矯正和救濟(jì)的作用。現(xiàn)實(shí)中，司法作用的發(fā)揮主要是通過個(gè)案的解決來實(shí)現(xiàn)的，在個(gè)案的解決過程中，司法也實(shí)現(xiàn)了法律實(shí)效。

對(duì)于按日連續(xù)處罰制度來說，完善司法審查機(jī)制具有重要的意義。按日連續(xù)處罰通過對(duì)個(gè)案中相對(duì)人違法行為實(shí)施按日計(jì)罰，罰款數(shù)額具有上不封頂?shù)奶攸c(diǎn)，因此，需要賦予司法行政相對(duì)人救濟(jì)的權(quán)利。具體而言，行政訴訟可以更好地界定相關(guān)案件的事實(shí)，對(duì)環(huán)境執(zhí)法部門實(shí)施按日連續(xù)處罰的合法性、合理性等進(jìn)行全面判斷。實(shí)踐中，完善司法審查機(jī)制需要訴訟程序根據(jù)按日連續(xù)處罰的特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，例如，在生態(tài)環(huán)境主管部門決定對(duì)相對(duì)人采取按日連續(xù)處罰措施并告知相對(duì)人后，相對(duì)人向法院提起訴訟，此時(shí)處罰并未開始計(jì)算，在訴訟程序中，該制度是否應(yīng)當(dāng)中止執(zhí)行？本文認(rèn)為，從按日連續(xù)處罰制度的內(nèi)容來講，該制度是一種可預(yù)期的不利后果，相對(duì)人在提起訴訟時(shí)對(duì)這種處罰在一定程度上是可預(yù)見的，且訴訟本身不能成為計(jì)罰中斷的法定條件，因此，在這情況下，按日連續(xù)處罰應(yīng)當(dāng)繼續(xù)計(jì)算，最后根據(jù)司法審查的結(jié)果進(jìn)行執(zhí)行。

結(jié)語(yǔ)

按日連續(xù)處罰法律實(shí)效的立法因素、執(zhí)法因素和司法因素不能簡(jiǎn)單割裂地看待，三者之間具有天然聯(lián)系，也存在內(nèi)在邏輯性。進(jìn)行執(zhí)法研究、司法研究的前提是準(zhǔn)確理解立法理念及合理適用立法規(guī)定，同時(shí)，在執(zhí)法、司法過程中不斷發(fā)現(xiàn)立法存在的不足或缺陷，亦為立法的不斷修正積累經(jīng)驗(yàn)和提出解決方案。按日連續(xù)處罰制度的完善需要多舉措并用，遵守制度運(yùn)行中的執(zhí)法程序，完善司法監(jiān)督，確保制度落到實(shí)處，以實(shí)現(xiàn)良好的法律實(shí)效。