尹 吉 王夢(mèng)瑤

內(nèi)容提要：現(xiàn)行的刑事附帶民事公益訴訟法律制度是國(guó)家公益保護(hù)法治體系中亟待改革的領(lǐng)域，也是刑民交叉公益訴訟案件的熱點(diǎn)問題。它存在公益保護(hù)的范圍顯著窄于刑法的法益、起訴主體的組成與順位的頂層設(shè)計(jì)明顯的失當(dāng)、管轄機(jī)制有待完善、懲罰性賠償與罰金競(jìng)合適用不明，以及以司法解釋替代修改《刑事訴訟法》 等問題。根據(jù)《中共中央法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025 年）》“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度”等重要部署，從立法層面將刑事附帶民事公益訴訟的保護(hù)范圍由《刑事訴訟法》 規(guī)定的“國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)”擴(kuò)大至“國(guó)家利益”“集體利益”，并增加“社會(huì)公共利益”，使之與刑法中的公共利益相對(duì)應(yīng)；擴(kuò)大起訴主體的范圍并且優(yōu)化各主體的起訴順位，構(gòu)建刑事附帶民事公益訴訟的懲罰性賠償制度，依法有序地推進(jìn)國(guó)家公益保護(hù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

根據(jù)刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定和學(xué)界的通說，刑事附帶民事公益訴訟制度是指犯罪嫌疑人（被告人）的犯罪行為同時(shí)損害了我國(guó)《刑法》 所保護(hù)的公共利益，依法追究犯罪嫌疑人（被告人）刑事責(zé)任和民事責(zé)任的規(guī)范體系。“刑事附帶民事公益訴訟綜合了眾多性質(zhì)迥異的要素和程序，其功能、模式和機(jī)制方面的協(xié)同問題亟待解決。”①劉藝：《刑事附帶民事公益訴訟的協(xié)同問題研究》，載 《中國(guó)刑事法雜志》 2019 年5 期。全面優(yōu)化刑事附帶民事公益訴訟制度是推進(jìn)國(guó)家公益保護(hù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是加快法治中國(guó)建設(shè)的應(yīng)有之義。

2014 年10 月，中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》 提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，2017 年6 月，新修訂的 《民事訴訟法》 增設(shè)了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度。2019 年10 月31 日，中共中央 《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》 作出了“拓展公益訴訟案件范圍”與“深化司法體制綜合配套改革”的重要部署。中共中央《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）進(jìn)一步指出“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度”和“完善民事、行政檢察監(jiān)督和檢察公益訴訟案件辦理機(jī)制”。當(dāng)下，刑事附帶民事公益訴訟法律制度存在案件范圍過窄、起訴主體的設(shè)置與順位不科學(xué)等問題，在一定程度上已經(jīng)影響到國(guó)家公益保護(hù)的效能。以《規(guī)劃》 和2021 年1月召開的中央政法工作會(huì)議的精神為指導(dǎo)，全面優(yōu)化刑事附帶民事公益訴訟法律制度，對(duì)于維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，提升社會(huì)大眾的安全感，完善國(guó)家公益保護(hù)法治體系并且推進(jìn)相關(guān)的司法體制綜合配套改革，均具有重要意義。

一、進(jìn)一步明晰刑法中的公共利益

通過界定公共利益的范圍建立刑事附帶民事公益訴訟制度，成為立法上無法回避的問題。②秦前紅：《檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟理論與實(shí)踐的若干問題探討》，載 《政治與法律》 2016 年第11 期。然而，現(xiàn)有 《刑事訴訟法》 與 《民事訴訟法》 《行政訴訟法》 沒有進(jìn)行同步的修改，同時(shí)，法律和司法解釋亦未對(duì)公共利益的內(nèi)涵作出明晰的界定。由此導(dǎo)致“獨(dú)立的刑事或民事訴訟無法形成合力，以至于法益和公益保護(hù)難以協(xié)同，甚至本應(yīng)兌現(xiàn)的制度功能亦遭遇尷尬”。③卞建林、謝澍：《刑事附帶民事公益訴訟的實(shí)踐探索——東烏珠穆沁旗人民檢察院訴王某某等三人非法狩獵案評(píng)析》，載《中國(guó)法律評(píng)論》 2020 年第5 期。一些學(xué)者認(rèn)為基于司法資源的有限性，應(yīng)在立法層面確認(rèn) ‘公益’ 范疇。誠然，以立法的方式明確公共利益具有可取之處，但目前立足于司法解釋來界定公共利益，難免帶來較大的隨意性。鑒于此，針對(duì)刑事附帶公益訴訟案件范圍，既無法通過窮舉式填補(bǔ)保護(hù)范圍漏洞，亦不能保障法律實(shí)施的相對(duì)穩(wěn)定性。問題的本質(zhì)在于刑法法益中的公共利益有哪些。考量刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍，關(guān)鍵在于對(duì)于公共利益這一內(nèi)涵的界定，故需要進(jìn)一步明晰刑法法益中的公共利益，方能防止司法實(shí)踐不當(dāng)擴(kuò)張案件范圍適用。

刑法所保護(hù)的公共利益是其法益中的重要內(nèi)容，也是拓展刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的根據(jù)。公共利益是我國(guó)憲法、刑法與民商法等共同涉及的法律概念。不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益，于《憲法》 第五十一條明確規(guī)定。據(jù)此，公共利益分為國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和集體利益。刑法與民商法等中的公共利益均以憲法中的公共利益為基礎(chǔ)，基于調(diào)整社會(huì)關(guān)系的不同，刑法與民商法中的公共利益的指向也有所不同，且具有交叉關(guān)系。刑法是民商法和行政法等的保障法，它對(duì)公共利益的保護(hù)范圍明顯廣于民商法。

刑法中的公共利益是指被犯罪行為損害的，一定范圍內(nèi)的不特定（有時(shí)也具有特定性）的公民、法人和其他組織賴以生存和發(fā)展的基本需求之法益，該法益具有客觀性、社會(huì)性、共享性、主體數(shù)量眾等特點(diǎn)。當(dāng)然，公共利益既不同于公民、法人和其他組織的本位利益，也不同于公權(quán)力機(jī)關(guān)的本位利益。目前，刑法與民商法等關(guān)于公共利益的表述并不一致。根據(jù)《民法典》 第一百三十二條的規(guī)定，將公共利益表述為：國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益?！睹袷略V訟法》 第二百零八條，《行政訴訟法》 第二十五條，《檢察官法》 和《法官法》 第十條均將公共利益具體表述為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。我國(guó) 《刑法》 《刑事訴訟法》 對(duì)公共利益的表述并不嚴(yán)謹(jǐn)。根據(jù) 《刑法》 第二十條的規(guī)定，作為構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)的主觀前提為，行為人必須是為了國(guó)家、公共利益和個(gè)人私益免受正在進(jìn)行的不法侵害；《刑法》 第四百一十條（非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪）中使用了“國(guó)家或者集體利益遭受重大損失”一語，《刑事訴訟法》 第一百零一條則使用了“國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)”的表述。顯然，“國(guó)家利益”“公共利益”并非并列關(guān)系，因?yàn)楣怖姘藝?guó)家利益和集體利益；此外，“國(guó)家或者集體利益”的范圍也大于“國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)”。不能僅僅保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，而限縮公共利益的范圍?！缎谭ā?中的公共利益具有多樣性，而 《刑事訴訟法》 不應(yīng)將附帶民事公益訴訟的保護(hù)范圍限制為“國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)”。根據(jù) 《刑法》 第二條（任務(wù)），結(jié)合《刑事訴訟法》 和民商法、行政法等的規(guī)定，刑法中的公共利益包括國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和集體利益。

（一）明晰刑法中的國(guó)家利益

國(guó)家利益以現(xiàn)實(shí)國(guó)情為基礎(chǔ)，它在國(guó)與國(guó)之間具有一定差異性。國(guó)家利益種類多樣，從時(shí)空角度可分為長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益；從權(quán)重角度可分為核心利益與其他利益；從發(fā)展角度可分為現(xiàn)實(shí)利益、潛在利益和預(yù)期利益。此外，還可以從精神與物質(zhì)等角度對(duì)其進(jìn)一步分類。

我國(guó) 《刑法》 直接使用“國(guó)家利益”共計(jì)十次。《刑法》 中的國(guó)家利益以我國(guó)國(guó)內(nèi)法為依據(jù)，其范圍宜參照我國(guó)的安全體系，即政治、國(guó)土、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、信息、生態(tài)、資源和核安全的體系。該十一個(gè)項(xiàng)國(guó)家安全體系均與《刑法》 分則中的一系列罪名相對(duì)應(yīng)?，F(xiàn)行刑事附帶民事公益訴訟法律制度中僅對(duì)國(guó)家利益中的國(guó)家財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，而在司法改革中“還探索了安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、扶貧以及國(guó)防、軍事等領(lǐng)域的公益保護(hù)”。④姜洪：《正視公益訴訟短板不足 落實(shí)公益司法保護(hù)“中國(guó)方案”》，載 《檢察日?qǐng)?bào)》 2019 年11 月23 日第1 版。根據(jù)實(shí)現(xiàn)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》 的需要，通過刑事附帶民事公益訴訟的路徑來保護(hù)國(guó)家利益將更顯重要。鑒此，需要將“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”調(diào)整為“國(guó)家利益”，即能夠滿足中華民族生存發(fā)展的需要，且對(duì)國(guó)家在整體上具有利益性的事物，而不僅僅限于國(guó)家財(cái)產(chǎn)。當(dāng)然，這里所謂的“國(guó)家利益”也應(yīng)進(jìn)行限縮性解釋，即刑法與民商法共同調(diào)整的“國(guó)家利益”。

（二）刑法中的社會(huì)公共利益

在我國(guó) 《刑法修正案（十一）》 出臺(tái)之前，我國(guó) 《刑法》 還沒有使用社會(huì)公共利益的概念，但它卻是刑法法益中的重要內(nèi)容；它是指被犯罪行為損害的社會(huì)公眾依法享受的共同利益，它是以公民基本權(quán)利為核心展開的聚合性利益，更是社會(huì)公眾生存與發(fā)展的基礎(chǔ)需求。這里的社會(huì)公眾可以是全國(guó)性的，也可以是區(qū)域性的?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬?在增設(shè)的侮辱、誹謗或者以其他方式侵害英雄烈士的名譽(yù)、榮譽(yù)罪中，規(guī)定“……損害社會(huì)公共利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利。”事實(shí)上，我國(guó)《刑法》 法益中的“社會(huì)公共利益”是普遍存在的，并不限于該罪的構(gòu)成之中?！睹袷略V訟法》 第五十五條第二款規(guī)定，……破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為……”，與 《刑法》 分則中的一系列的罪名相對(duì)應(yīng)，如 《刑法》 中的“生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪”（刑法第一百五十七條至一百八十一條），“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”（刑法第三百三十八條至三百四十六條）等等，建議將 《憲法》、民商法中的社會(huì)公共利益的概念植入《刑法》。

現(xiàn)代社會(huì)，需要更加注重社會(huì)公共利益與國(guó)家利益、集體利益的區(qū)別。首先，社會(huì)公共利益不同于國(guó)家利益，兩者之間又有密切的聯(lián)系。在一些領(lǐng)域，社會(huì)公共利益與國(guó)家利益還具有交叉性或者雙重性，如 《民事訴訟法》 將生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)列為社會(huì)公共利益，而“生態(tài)安全、資源安全”又是總體國(guó)家安全觀中的重要內(nèi)容，⑤新華社：《習(xí)近平主持召開中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀 走中國(guó)特色國(guó)家安全道路》，載 《檢察日?qǐng)?bào)》 2014 年4 月16 日第1 版。當(dāng)屬國(guó)家利益。損害國(guó)家利益是對(duì)社會(huì)公眾根本利益的損害。其次，社會(huì)公共利益不同于集體利益。根據(jù)《憲法》 第五十一條等規(guī)定，基本利益分為社會(huì)公共利益與國(guó)家利益、集體利益和公民的利益；社會(huì)公共利益與集體利益和個(gè)體利益不能相互涵蓋，具有交融性，如社會(huì)公共利益凝聚了廣大個(gè)體利益的共性，同時(shí)，“附帶公益訴訟的目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益，這種公共利益既不同于刑法保護(hù)的社會(huì)秩序這種利益模式，更不同于公民的個(gè)人私益?！雹拊S瑛、鐘劍煌：《檢察機(jī)關(guān)辦理刑民交叉公益案件訴訟模式選擇與完善》，載 《法治社會(huì)》 2020 年第1 期。因此，“社會(huì)公共利益受損害是區(qū)分公益訴訟和私益訴訟的基本條件，也是能夠提起公益訴訟的最核心條件?！雹呱虻略佒骶帲骸蹲罡呷嗣穹ㄔ好袷略V訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015 年版，第753 頁。

（三）刑法中的集體利益

集體利益是刑法法益中的重要內(nèi)容。《刑法》 第四百一十條規(guī)定，“……集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”。集體利益分為集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益和其他權(quán)益。根據(jù) 《憲法》第六條的規(guī)定，勞動(dòng)群眾所有制也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要組成部分和社會(huì)主義制度的特色之一。集體所有制是指一定范圍內(nèi)的勞動(dòng)群眾對(duì)生產(chǎn)資料的共同占有，由其集體組織享有生產(chǎn)資料所有權(quán)的法律制度。集體組織主要是集體經(jīng)濟(jì)組織、集體事業(yè)單位和集體公益組織等。集體企業(yè)與國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、管理和分配等方面明顯不同。集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益，一般是指法律明確規(guī)定的屬于集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。集體財(cái)產(chǎn)的范圍為：依法屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源；集體所有的建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施，以及集體所有的其他不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。集體組織的其他利益主要有其名稱權(quán)、名譽(yù)權(quán)和榮譽(yù)權(quán)等。

二、拓展刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行

我國(guó) 《刑事訴訟法》 第一百零一條規(guī)定：“……如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！?979 年 《刑事訴訟法》 中的刑事附帶民事訴訟制度至今未進(jìn)行修改，該制度存在的主要問題是：刑事附帶民事公益訴訟的保護(hù)范圍僅限于“國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)”，而非完整保護(hù)刑法法益中的各項(xiàng)公共利益，不能滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和保障民生的現(xiàn)實(shí)需要。相比之下，如何拓展刑事附帶民事公益訴訟范圍，成為近年來司法改革的關(guān)注熱點(diǎn)和難點(diǎn)。在2019 年最高人民檢察院的年度工作報(bào)告中，明確強(qiáng)調(diào)拓展公益訴訟案件的范圍，對(duì)法律明確賦權(quán)領(lǐng)域之外人民群眾反映強(qiáng)烈的公益損害問題探索立案，但其基本原則是“穩(wěn)妥、積極”；2020 年的最高檢工作報(bào)告將該原則調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”。司法實(shí)踐中，公益訴訟的保護(hù)對(duì)象亦從最初的物質(zhì)利益逐步向精神層面適度拓展，如各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)英烈保護(hù)公益訴訟等新型案例的探索。有基于此，要根據(jù)黨中央的相關(guān)重要部署，從立法層面擴(kuò)大刑事附帶民事公益訴訟的保護(hù)范圍，使之與刑法法益中的公共利益相匹配。將現(xiàn)行《刑事訴訟法》 中的刑事附帶民事公益訴訟的保護(hù)范圍由“國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)”擴(kuò)大至“國(guó)家利益”“集體利益”，并增加“社會(huì)公共利益”，從而有效落實(shí)《刑法》 的任務(wù)。

前已述及，從立法層面擴(kuò)大刑事附帶民事公益訴訟的保護(hù)范圍確有必要之處。具體而言，學(xué)界又有不同看法，主要有通過司法解釋或者專門增加法條兩種主流觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為，“考慮實(shí)踐的迫切需求以及司法解釋修訂的遲緩，可以在公益訴訟的司法解釋中一并規(guī)定”。⑧胡巧絨、舒平安：《刑事附帶民事公益訴訟運(yùn)行實(shí)證觀察》，載 《犯罪研究》 2020 年第3 期。有的學(xué)者認(rèn)為，“解決這一沖突的根本方法是對(duì) 《刑事訴訟法》 第一百零一條進(jìn)行修改，增加一款關(guān)于刑事附帶民事公益訴訟的規(guī)定”。⑨肖巍鵬：《刑事附帶民事公益訴訟制度的完善——以與 〈刑事訴訟法〉 第101 條第2 款規(guī)定相比較為視野》，載 《第三屆全國(guó)檢察官閱讀征文活動(dòng)獲獎(jiǎng)文選》 2020 年第15 期。主要理由之一在于，因刑事附帶民事公益訴訟與其他刑事附帶民事訴訟之間存在著程序啟動(dòng)條件的沖突，即國(guó)家集體財(cái)產(chǎn)遭受損失和公共利益受到侵害不可等同理解的沖突。筆者認(rèn)為，目前以司法解釋的方法來擴(kuò)大刑事附帶民事公益訴訟案件范圍的法律規(guī)定，是不可取的。“國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的……”是 《刑事訴訟法》 規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事公益訴訟案件的法定范圍，由于其中并沒有“等”，因此，該范圍是剛性的。最高人民法院、最高人民檢察院基于落實(shí)黨中央相關(guān)改革的部署，出臺(tái)的 《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕 6 號(hào)，修改后為法釋〔2020〕 20 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱為《檢察公益訴訟解釋》）第二十條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等，可以提起刑事附帶民事公益訴訟。該解釋不僅直接突破了《刑事訴訟法》 第一百零一條的規(guī)定，而且其中還有“等”，又為實(shí)踐探索預(yù)設(shè)了巨大的拓展空間。

司法解釋是最高司法機(jī)關(guān)依法對(duì)司法工作中具體適用法律條文的含義所作的說明。首先，從有效保護(hù)公共利益的角度看，《檢察公益訴訟解釋》 具有強(qiáng)化公益保護(hù)的積極意義，但是，從推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的角度看，其方法是不可取的。最高司法機(jī)關(guān)雖然可以根據(jù)立法的目的、原則和原意作出擴(kuò)大的司法解釋，但是，其解釋不能超出法律用語之含義的最大范圍。顯然，不能從 《刑法》《刑事訴訟法》 中的“國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)”，解釋出其也包括“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等”。要根據(jù)《規(guī)劃》“堅(jiān)持立法和改革相銜接相促進(jìn)，做到重大改革于法有據(jù)，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。對(duì)改革急需、立法條件成熟的，抓緊出臺(tái)……”的精神，按照《立法法》 相關(guān)規(guī)定，及時(shí)提出修改《刑事訴訟法》 的議案。其次，有觀點(diǎn)認(rèn)為，《民事訴訟法》 能夠直接適用于刑事附帶民事公益訴訟的案件辦理。具體而言，如有學(xué)者指出，“刑事附帶民事公益訴訟其本質(zhì)上屬于民事公益訴訟，遵循《民事訴訟法》 的相關(guān)規(guī)定是刑事附帶民事公益訴訟制度得以推行的合法性、正當(dāng)性基礎(chǔ)”。⑩蘇和生、沈定成：《刑事附帶民事公益訴訟的本質(zhì)厘清、功能定位與障礙消除》，載 《學(xué)術(shù)探索》 2020 年第9 期。其實(shí)不然，從法律適用原則的角度看，特別法優(yōu)于一般法，對(duì)于 《刑事訴訟法》 已有明確剛性規(guī)定的，只能適用《刑事訴訟法》，而不能以《民事訴訟法》 去突破《刑事訴訟法》。

三、優(yōu)化提起刑事附帶民事公益訴訟主體的法律制度

近幾年來，檢察機(jī)關(guān)在刑事附帶民事公益訴訟和民事公益訴訟中的主體身份，成為學(xué)界熱議的話題?！耙延械膶?duì)檢察民事公益訴訟的起訴主體規(guī)范性文件絕大多數(shù)是由 ‘兩高’ 出臺(tái)的，由其對(duì)公益訴訟程序進(jìn)行規(guī)范。”11楊雅妮：《論檢察民事公益訴訟的起訴主體》，載 《法治社會(huì)》 2019 年第6 期。在頂層制度設(shè)計(jì)層面，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的身份，在《關(guān)于適用 〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉 的解釋》 《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》 《檢察公益訴訟解釋》 等司法解釋和改革文件中，有“附帶民事訴訟原告人”“公益訴訟人”“公益訴訟起訴人”等稱呼。筆者認(rèn)為，基于對(duì)檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)、任務(wù)與訴訟原理關(guān)系的不同理解，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在刑事附帶民事公益訴訟的角色定位始終存在爭(zhēng)議。檢察機(jī)關(guān)同為代表國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和集體利益提起公訴和附帶民事公益訴訟，將其定性為“附帶民事訴訟原告人”“公益訴訟人”和“公益訴訟起訴人”都是不準(zhǔn)確的。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的主體身份宜為公訴人。

首先，我國(guó)《憲法》 明確將檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。該性質(zhì)是由中國(guó)特色社會(huì)主義制度決定的，不同于歐美的檢察機(jī)關(guān)即單純公訴機(jī)關(guān)框架下的檢察原告人地位。2017 年9 月11日，國(guó)家主席習(xí)近平在致 《第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)的賀信》 中明確指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任。中國(guó)檢察機(jī)關(guān)……是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的一支重要力量?！?2新華社：《習(xí)近平致信祝賀第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)召開》，載 《檢察日?qǐng)?bào)》 2017 年9 月12 日第1 版。我國(guó)檢察權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)力，即法律監(jiān)督與司法和公益保護(hù)的復(fù)合體，各項(xiàng)檢察權(quán)都是法律監(jiān)督權(quán)的具體化。在刑事訴訟和民事訴訟中的檢察角色應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)，有別于歐美國(guó)家。其次，將檢察機(jī)關(guān)列為“附帶民事訴訟原告人”并不恰當(dāng)。眾所周知，訴訟角色決定訴訟權(quán)利的配置。人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與當(dāng)事人訴訟權(quán)利的配置明顯不同；我國(guó)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督審判及執(zhí)行活動(dòng)，而歐美檢察機(jī)關(guān)和當(dāng)事人不能監(jiān)督審判活動(dòng)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)并非案件當(dāng)事人，與訴訟本身無直接利害關(guān)系，基于維護(hù)公益而非自身權(quán)益提起訴訟，不適用意思自治原則，不可以放棄維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和集體利益的訴權(quán)。此外，也不能適用回避、訴訟代理人、反訴等，以及被其他的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位支持起訴等民事訴訟法的基本原則或者制度。再次，將檢察機(jī)關(guān)列為“公益訴訟人”或者“公益訴訟起訴人”也不準(zhǔn)確：“檢察官以公益訴訟起訴人之身份，對(duì)公益訴訟案件進(jìn)行控訴，積極出庭應(yīng)訴，承擔(dān)舉證證明責(zé)任，督促法院作出有效裁判?！?3阮建華：《改革疊加背景下檢察機(jī)關(guān)公訴職責(zé)再思考》，載 《法治社會(huì)》 2019 年第2 期。雖然這在一定程度上具有合理性，走出了民事訴訟本位的訴訟主體思維，但是，它既不能將行使國(guó)家公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)與其他的公益訴訟人相區(qū)別，也不能展現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的性質(zhì)。究其原因，其理念固化于單純的民事訴訟原理，脫離了憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位。第四，檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和集體利益，提起各類訴訟的訴訟角色應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致。人民檢察院的法律監(jiān)督性質(zhì)在各項(xiàng)訴權(quán)領(lǐng)域（指第一審）的角色外化應(yīng)當(dāng)一致，需要保持性質(zhì)及內(nèi)在邏輯的一體性。公訴人是傳統(tǒng)刑事訴訟法中的概念，形成了固化的內(nèi)涵。我國(guó)法律中的公訴人，不同于英美國(guó)家當(dāng)事人地位的公訴人，而是具有審判監(jiān)督職能的公訴人。為落實(shí) 《憲法》 對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的定位，且區(qū)別于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，檢察機(jī)關(guān)在刑事附帶民事公益訴訟案件中的訴訟角色也應(yīng)當(dāng)是公訴人。

四、優(yōu)化提起刑事附帶民事公益訴訟主體的范圍與順位

“由于刑事附帶民事公益訴訟試點(diǎn)制度化的方式，讓檢察機(jī)關(guān)主體資格合法化備受質(zhì)疑。”14石曉波、梅傲寒：《檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟制度的檢視與完善》，載 《政法論叢》 2019 年第6 期。刑事附帶民事公益訴訟起訴主體的范圍與順位，在很大程度上影響著保護(hù)公共利益的效能。

（一）從立法層面拓展提起刑事附帶民事公益訴訟主體的范圍

根據(jù)《刑事訴訟法》 的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是提起刑事附帶民事公益訴訟的唯一主體。而根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》 《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問題的批復(fù)》（法釋〔2019〕 18 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱 《批復(fù)》）的規(guī)定，不僅增加了公益組織作為其起訴的主體，而且它是前置于檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的起訴主體。雖然增加公益組織作為其起訴的主體具有合理性，但是于法無據(jù)。

從有利于發(fā)揮多元起訴主體的積極性、加大保護(hù)公共利益力度看，建議參照《民事訴訟法》 的相關(guān)規(guī)定修改 《刑事訴訟法》，提起刑事附帶民事公益訴訟的主體范圍再增加：受犯罪侵害國(guó)有單位的上級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理等機(jī)關(guān)、負(fù)有管理和保護(hù)集體利益的機(jī)關(guān)，以及社會(huì)公益組織。雖然受犯罪侵害的國(guó)有單位和集體單位有權(quán)提起刑事附帶民事訴訟，但是，從訴訟原理看，它們是以刑事被害人即當(dāng)事人的身份起訴，并不直接具有公益訴訟的實(shí)質(zhì)屬性。當(dāng)然，它在一定程度上也具有準(zhǔn)公益訴訟的要素。如果由受犯罪侵害國(guó)有單位的上級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理等機(jī)關(guān)或者負(fù)有管理和保護(hù)集體利益的機(jī)關(guān)提起附帶民事訴訟的，則為完整意義上的公益訴訟。

（二）優(yōu)化提起刑事附帶民事公益訴訟各類主體的順位

第一，從立法層面優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)與其他訴訟主體的起訴順位。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉 的解釋》（法釋〔2021〕 1 號(hào)）的相關(guān)規(guī)定與《刑事訴訟法》 相悖。該解釋第一百七十九條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事訴訟以受損失的單位未提起訴訟為前提條件。根據(jù)《刑事訴訟法》 第一百零一條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其提起附帶民事公益訴訟，并不以“受損失的單位未提起附帶民事訴訟”為前置條件。綜合考量多種因素，檢察機(jī)關(guān)與受損害的國(guó)有單位和集體單位，宜根據(jù)向法院起訴的時(shí)間順序來決定，即一方先起訴的，另一方則不再另行起訴。當(dāng)然，如果一方認(rèn)為另一方起訴的賠償數(shù)額小于實(shí)際損害賠償數(shù)額的，或者需要被告人承擔(dān)其他民事責(zé)任的，則可以補(bǔ)充起訴。

第二，從立法層面調(diào)整檢察機(jī)關(guān)與公益組織在提起刑事附帶民事公益訴訟中的起訴順位?！稒z察公益訴訟解釋》 《批復(fù)》 規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告三十日，期滿后法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，人民檢察院才可以向人民法院提起訴訟。上述司法解釋將公益組織列為前置于檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的主體資格，值得商榷。

全國(guó)政協(xié)于2019 年11 月23 日圍繞“協(xié)同推進(jìn)公益訴訟檢察工作”召開的“雙周協(xié)商座談會(huì)”上，一些委員提出“明確行政機(jī)關(guān)、公益組織、檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的順位和相關(guān)程序?！?5新華社：《全國(guó)政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會(huì) 圍繞“協(xié)同推進(jìn)公益訴訟檢察工作”協(xié)商議政 汪洋主持”》，載 《檢察日?qǐng)?bào)》 2019年11 月23 日第1 版。首先，將公益組織列為前置于檢察機(jī)關(guān)起訴主體的制度設(shè)計(jì)，既不符合訴訟規(guī)律，也減損了公益保護(hù)的及時(shí)性。由檢察機(jī)關(guān)一體化提起公訴與刑事附帶民事公益訴訟，有助于提高保護(hù)公共利益的及時(shí)性，提高訴訟效率、降低訴訟成本。公益組織提起附帶民事公益訴訟，將必然降低訴訟效率和增加司法成本。公益組織及其代理律師提起附帶民事公益訴訟，需要查閱偵查卷、主證復(fù)核和做好各項(xiàng)庭前準(zhǔn)備工作；實(shí)踐表明，這將導(dǎo)致法院在審理刑事部分后，再遲滯1—2 個(gè)月才能審理民事部分。而由檢察機(jī)關(guān)在查明案件事實(shí)后一并提起公訴和附帶民事公益訴訟，法院可以一體化地開庭審理，有助于及時(shí)保護(hù)公共利益。筆者認(rèn)為，宜將公益組織優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)起訴主體的順位關(guān)系，調(diào)整為檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先；如果公益組織認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起而未提起刑事附帶民事公益訴訟的，則有權(quán)起訴；或者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)起訴的賠償數(shù)額小于應(yīng)予損害賠償數(shù)額的，或者認(rèn)為需要被告人承擔(dān)其他民事責(zé)任的，有權(quán)補(bǔ)充起訴。其次，將公益組織列為前置于檢察機(jī)關(guān)起訴主體順位，缺乏可操作性。實(shí)踐中的一些問題也難以解決，如一些公益組織基于功利主義，選擇在檢察機(jī)關(guān)訴前的“公告期間”提出起訴要求，檢察機(jī)關(guān)即失去了起訴主體的資格。由于損害公共利益與犯罪基于相同的事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)與公益組織均陷入了一個(gè)困局：公益組織為滿足其起訴和出庭的基本需求，向檢察機(jī)關(guān)提出查閱并且復(fù)制偵查卷，會(huì)見在押的犯罪嫌疑人（被告人），會(huì)見證人、被害人等要求；甚至為了降低其起訴出庭難度，依照 《民事訴訟法》 第五十五條，提出再由檢察機(jī)關(guān)派員出庭支持其起訴的要求。偵查卷在檢察機(jī)關(guān)提起公訴權(quán)前依法屬國(guó)家秘密，即使在審判階段，偵查卷中的一些內(nèi)容如偵查方法、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等也屬于保密的法定范疇。公益組織如何履行《保守國(guó)家秘密法》 的義務(wù)和承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任，也值得研究。同時(shí)，公益組織會(huì)要求見在押的犯罪嫌疑人（被告人），這也缺乏法律依據(jù)。實(shí)踐中也確有檢察機(jī)關(guān)出庭（刑事）后，再派員出庭支持公益組織提起的附帶民事公益訴訟，這種多此一舉的頂層設(shè)計(jì)亟待調(diào)整。

五、完善刑事附帶民事公益訴訟的管轄制度

在辦理刑事附帶民事公益訴訟的改革探索中，地域管轄與級(jí)別管轄時(shí)常發(fā)生爭(zhēng)議，一些司法改革機(jī)制文件在一定程度上突破了刑事訴訟法。

（一）完善刑事附帶民事公益訴訟的地域管轄制度

實(shí)踐中時(shí)常遇到以下情況：一條被污染的河流經(jīng)過多個(gè)省轄市甚至跨省，上游的企業(yè)違法排污導(dǎo)致下游受害，上游所在地的公檢法機(jī)關(guān)辦案的積極性不大，甚至因?yàn)楸Ｗo(hù)地方企業(yè)等地方保護(hù)主義的原因不想辦案；下游被污染后即使以犯罪結(jié)果地為由進(jìn)行管轄，但是由于河流有多個(gè)支流匯入，其污染源難以精準(zhǔn)確定，難以取證。上游的黨政領(lǐng)導(dǎo)不落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016 年12 月11 日《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》“依法依規(guī)落實(shí)地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，有力促進(jìn)了水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作?！钡纫螅蔀殛P(guān)鍵因素。在司法改革中，一些地方不得已明確規(guī)定由下游集中管轄，如江蘇省高級(jí)人民法院和省人民檢察院對(duì)流經(jīng)鹽城市和連云港市的灌河環(huán)境污染刑事和民事案件，指定由灌南縣人民法院和人民檢察院集中管轄。此舉有力地保護(hù)了灌河的水環(huán)境。但是，從法治層面看，刑事訴訟法中是以地域管轄為常態(tài)的，只有在特殊情況下才能進(jìn)行指定管轄，如果以指定管轄為常態(tài)，則不符合刑事訴訟法關(guān)于管轄制度的立法精神。建議加大監(jiān)督落實(shí) 《刑事訴訟法》 《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》 等的力度，強(qiáng)化對(duì)上游黨政領(lǐng)導(dǎo)和公檢法相關(guān)的責(zé)任追究，回歸以地域管轄為常態(tài)、指定管轄為例外的刑事訴訟管轄制度。

（二）完善刑事附帶民事公益訴訟的級(jí)別管轄制度

根據(jù) 《檢察公益訴訟解釋》 的規(guī)定，“民事公益訴訟的級(jí)別管轄為由省轄市級(jí)人民檢察院向中級(jí)人民法院起訴?！彼痉▽?shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的案件，絕大多數(shù)是刑民交叉案件，由基層檢察院在提起公訴時(shí)一并提起附帶民事公益訴訟，有助于提高司法效率和節(jié)約司法成本。如果一個(gè)刑事案件由基層法院審判后，再由中級(jí)人民法院審理該案的民事賠償部分，完全沒有必要。但是，最高人民檢察院對(duì)此并不認(rèn)同，張軍檢察長(zhǎng)于2019 年10 月23 日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上所作的 《關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》 中提出“起訴案件中，刑事附帶民事公益訴訟占77.82%，民事公益訴訟占6.52%，行政公益訴訟占15.66%。起訴案件“搭順風(fēng)車”多、“啃硬骨頭”少……?！惫P者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循司法規(guī)律，以提起刑事附帶民事公益訴訟為常態(tài)。

此外，全面推開檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度已達(dá)四年，對(duì)于應(yīng)當(dāng)單獨(dú)提起附帶民事公益訴訟的，其級(jí)別管轄宜調(diào)整為由基層檢察院向基層人民法院起訴。

六、構(gòu)建刑事附帶民事公益訴訟的懲罰性賠償制度

一般而言，懲罰性賠償制度是指，人民法院基于公正、懲戒等價(jià)值考量，根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定并且結(jié)合具體案情，判決行為主體承擔(dān)超過實(shí)際損害數(shù)額的責(zé)任?，F(xiàn)行的 《刑法》 《刑事訴訟法》中沒有懲罰性賠償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。相比之下，《民法典》 不僅在多個(gè)條款明確規(guī)定了懲罰性賠償；同時(shí)，該法第一百七十九條還規(guī)定：“法律規(guī)定懲罰性賠償?shù)?，依照其?guī)定?！痹凇肚謾?quán)責(zé)任法》 第四十七條和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》 第五十五條中，明確規(guī)定了懲罰性賠償?shù)膬?nèi)容。值得關(guān)注的是，這些規(guī)定是私益損害的懲罰性賠償，而非公益損害的懲罰性賠償。

近幾年來以來，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，法院能否采納檢察機(jī)關(guān)提出的懲罰性賠償?shù)闹鲝?，始終存在爭(zhēng)議。很顯然，從完善國(guó)家公益保護(hù)法治體系的角度看，懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)適用于包括刑事附帶民事公益訴訟在內(nèi)的各項(xiàng)公益訴訟，這樣才有助于預(yù)防行為人以過低成本侵害公共利益，增強(qiáng)法律威懾效能?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》 《規(guī)劃》 中關(guān)于探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度等重要部署。

近兩年來，對(duì)公益訴訟案件懲罰性賠償?shù)挠幸嫣剿鞑粩喟l(fā)展，如2021 年1 月，全國(guó)首例適用《民法典》 的污染環(huán)境懲罰性賠償?shù)墓嬖V訟案宣判，該案由江西省浮梁縣人民檢察院對(duì)浙江海藍(lán)化工集團(tuán)有限公司提起的環(huán)境污染民事公益訴訟，并且主張依據(jù)《民法典》 第一千二百三十二條的規(guī)定予以懲罰性賠償，浮梁縣人民法院予以采納。16楊靜：《全國(guó)首例適用民法典污染環(huán)境懲罰性賠償條款案宣判》，載 《江西日?qǐng)?bào)》 2021 年1 月17 日第2 版。又如最高人民檢察院發(fā)布的“鄧秋城、雙善食品（廈門）有限公司等銷售假冒注冊(cè)商標(biāo)的商品案”等指導(dǎo)案例。但是，從法治層面看，該案將法律明文規(guī)定的被侵權(quán)人基于私益保護(hù)的懲罰性賠償制度，直接適用于公益保護(hù)的懲罰性賠償，是缺乏法律依據(jù)的。

當(dāng)下，亟待從頂層制定探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度的改革方案，使之能夠依法有序地穩(wěn)步進(jìn)行。雖然，懲罰性賠償制度適用于刑事附帶民事公益訴訟案件并無爭(zhēng)議，但是，該懲罰性賠償與適用罰金的關(guān)系有待厘清。目前，在辦理刑民交叉案件中，罰金與懲罰性賠償能否競(jìng)合適用，本身就缺乏相關(guān)法律法規(guī)指引。此外，在二者競(jìng)合適用擴(kuò)大的背景下，上述兩者之間的折抵成為具體處置難題，因而備受理論和實(shí)踐爭(zhēng)議。

第一，罰金與懲罰性賠償可以競(jìng)合適用。罰金與懲罰性賠償?shù)姆蓪傩悦黠@不同，罰金屬于刑罰體系中的附加刑，是懲罰犯罪的一種方式，它是指法院判處被告人向國(guó)家繳納一定數(shù)額金錢的刑罰方法。在刑事責(zé)任與民事責(zé)任可以并行適用的基礎(chǔ)上，才能解決好適用罰金與懲罰性賠償?shù)年P(guān)系。廣州市中級(jí)人民法院的（2020）粵01 刑終130 號(hào)判決書中寫道，罰金和懲罰性賠償金的不同屬性，以刑事罰金抵扣民事賠償金并無法律依據(jù)，且有可能降低侵權(quán)民事賠償責(zé)任，該自由裁斷方法有待商榷。

眾所周知，我國(guó)《刑法》 中的罰金分為四類：“單科式”“選科式”“并科式”和“復(fù)合式”，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事公益訴訟，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)犯罪的具體情節(jié)，特別是被告人損害公共利益造成的直接損失與間接損失的大小等依法判處。對(duì)于“單科式”和“并科式”，罰金與公益保護(hù)的賠償或者懲罰性賠償宜并行；對(duì)于“選科式”和“復(fù)合式”，若選擇判處罰金的，不宜再判處懲罰性賠償。從被告人的角度看，承擔(dān)罰金與懲罰性賠償都是繳納金錢，但是，從法律適用層面看，作為刑事責(zé)任的罰金可以與民事責(zé)任的懲罰性賠償并行，而非必然的抵扣關(guān)系。此外，也要防止過度地加重被告人的負(fù)擔(dān)。

第二，正確適用《刑法》 中的民事賠償優(yōu)先的原則。在刑事附帶民事公益訴訟案件中，該原告人（即刑事訴訟中的被害人）在獲取合理的民事賠償金后，對(duì)于超出正常賠償數(shù)額的懲罰性賠償，不宜適用民事賠償優(yōu)先原則。因民事賠償應(yīng)當(dāng)判歸刑事附帶民事訴訟的原告人，《刑事訴訟法》 并沒有規(guī)定基于私益保護(hù)，可以適用懲罰性賠償；而刑事附帶民事公益訴訟案件的賠償金或者懲罰性賠償金是基于公益保護(hù)，不可判歸該原告人，該賠償金應(yīng)當(dāng)交由相關(guān)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或者社會(huì)公益組織將其用于修復(fù)對(duì)公益的損害。罰金與公益保護(hù)的懲罰性賠償屬于自由裁量的范疇。

結(jié)語

在我國(guó)改革開放處于縱深期的今天，公共利益侵害現(xiàn)象愈演愈烈，在立法上明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟及相關(guān)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序，使檢察權(quán)更好、更充分地發(fā)揮，這不僅是公益保護(hù)之需求，更是法治的需要。17參見姚建蓮：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)研究》，載 《法治社會(huì)》 2017 年第5 期。根據(jù) 《規(guī)劃》 等重要部署，進(jìn)一步厘清刑法法益中的公共利益，從立法層面對(duì)應(yīng)性地拓展刑事附帶民事公益訴訟案件的范圍，優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)在該訴訟中的角色定位，適當(dāng)增加該訴訟中的起訴主體，并且優(yōu)化各類起訴主體的順位，探索刑事附帶民事公益訴訟中的懲罰性賠償制度，有助于完善刑事訴訟制度、人民檢察制度和加快國(guó)家公益保護(hù)法治體系建設(shè)的步伐，有助于保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。