林蓉蓉

一、回應(yīng)性監(jiān)管理論與地攤經(jīng)濟

2020年6月1日，國務(wù)院總理李克強在山東煙臺考察時表示，地攤經(jīng)濟、小店經(jīng)濟是就業(yè)崗位的重要來源，是人間的煙火，和“高大上”一樣，是中國的生機[1]。在李克強總理的鼓勵和中央政策的推動下，全國很多城市出臺了鼓勵發(fā)展地攤經(jīng)濟的方案，地攤經(jīng)濟得已重新發(fā)展。但同時也給城市的現(xiàn)代化治理能力和治理水平提出了挑戰(zhàn)。

（一）地攤經(jīng)濟的內(nèi)涵

地攤經(jīng)濟是指通過擺地攤獲得收入來源而形成的一種經(jīng)濟形式，是城市的一種邊緣性經(jīng)濟[2]。在我國城市，地攤經(jīng)濟在便利居民生活的同時，也成為創(chuàng)建文明城市的痛點和維護治安的難點。以往大多數(shù)地方政府對地攤經(jīng)濟采取一刀切的禁止政策。

相比于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，地攤經(jīng)濟有以下特點：第一，開放性強。地攤經(jīng)濟在室外和街道上營業(yè)，比傳統(tǒng)的店鋪更加開放。第二，流動性強。地攤經(jīng)營者大多沒有固定的擺攤地點。第三，追責(zé)困難。地攤經(jīng)營者的不固定導(dǎo)致追責(zé)難。第四，人流量大。地攤經(jīng)營者出于經(jīng)濟獲利概率的考量，只會選擇人流量大的地方營業(yè)。第五，負面影響多。地攤經(jīng)營過程中可能會對正常交通、城市衛(wèi)生、附近居民生活等造成影響。第六，組織動員困難。地攤經(jīng)營者獨立性強，幾乎無法對其進行集中統(tǒng)一的管理。地攤經(jīng)濟由于以上特點，在安全管理方面的治理有一定難度，考驗著城市的現(xiàn)代化治理能力。

國務(wù)院于2017年發(fā)布的《無證無照經(jīng)營查處辦法》為地攤經(jīng)濟的存在和發(fā)展提供了法律依據(jù)，明確了地攤經(jīng)濟絕非無證無照經(jīng)營查處的范圍。地攤經(jīng)濟未必能給社會帶來多大的經(jīng)濟增長，其本質(zhì)是財富在低收入人群中的一種再分配，提倡地攤經(jīng)濟的根本目的是民生。

（二）回應(yīng)性監(jiān)管理論的基本內(nèi)容

伊恩·艾爾斯（Ian Ayres）與約翰·布雷斯維特（John Braithwaite）于1992年提出了一種全新研究視角下的監(jiān)管理論——回應(yīng)性監(jiān)管理論[3]，他們從橫縱兩個視域解讀監(jiān)管權(quán)。在橫向視域下，以“三方理論”“強化型自我監(jiān)管”和“不對稱監(jiān)管”三種方法在監(jiān)管主體之間進行監(jiān)管權(quán)的頂層分配設(shè)計。在縱向視域下，架構(gòu)按層級劃分的監(jiān)管策略，尋求監(jiān)管處罰策略的層級差異性。此外,回應(yīng)性監(jiān)管理論還在廣泛分析監(jiān)管實踐的基礎(chǔ)上提出差異性回應(yīng)、軟性約束優(yōu)先、懲罰保障有效和手段多元等具體監(jiān)管原則[4]。

（三）回應(yīng)性監(jiān)管理論視域下的地攤經(jīng)濟安全管理

在黨的十九屆四中全會上，習(xí)近平總書記指出：“社會治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系。推進社會治理制度建設(shè)，需要堅持問題導(dǎo)向，把專項治理與系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理結(jié)合起來，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！盵5]回應(yīng)性監(jiān)管理論在中國化道路上的發(fā)展始終與中國治理體系、治理能力的變革和國家的制度變遷結(jié)合在一起。運用回應(yīng)性監(jiān)管理論解決目前我國地攤經(jīng)濟安全管理中存在的一些問題和困境，保障地攤經(jīng)濟安全有序經(jīng)營，符合我國國家治理邏輯，契合我國全面深化改革的發(fā)展方向。

回應(yīng)性監(jiān)管理論強調(diào)多元化與可選性，提倡監(jiān)管主體的多元化，尋求監(jiān)管策略的多樣性和監(jiān)管手段的可選擇性。在此框架下，地攤經(jīng)濟安全是指在國家部門、社會團體、顧客與居民以及地攤經(jīng)營者自身共同編織的有機連接、上下互動的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)下，以相關(guān)國家政策和地方規(guī)章為依據(jù)，采取層級化的監(jiān)管處罰手段，構(gòu)建良性有效的機制，以實現(xiàn)地攤經(jīng)濟安全有序的經(jīng)營狀態(tài)。

二、地攤經(jīng)濟安全管理所面臨的困境

地攤經(jīng)濟是城市失業(yè)者和低收入者維持生計的便利途徑，亦是創(chuàng)建安全文明城市的阻礙，其安全管理成為城市治理不可避免的難點。為了保障地攤經(jīng)濟安全有序的經(jīng)營狀態(tài)，必須有的放矢，從主體、機制、現(xiàn)實等角度深入探究地攤經(jīng)濟安全管理的困境。

（一）政府介入強度的平衡點難以把握

傳統(tǒng)的安全監(jiān)管以國家為主導(dǎo)，國家通過信息名單、嚴格的禁止性規(guī)定和嚴格執(zhí)法來保證社會整體安全。地攤經(jīng)濟作為相對自由和開放的商業(yè)形式，無需從業(yè)資格審批，門檻較低，本小利微，但受環(huán)境和政策的影響大，采取嚴格和強制性的安全管理模式會嚴重阻礙其發(fā)展。

但是，放任地攤經(jīng)濟自由發(fā)展會引發(fā)嚴重后果。首先，地攤經(jīng)濟極易產(chǎn)生污染和噪音，堵塞交通，引發(fā)治安糾紛；其次，部分地攤經(jīng)營者安全意識較低，缺乏防盜、防火、應(yīng)急逃生等安全知識，擺攤場所通常人流量大、人員混雜，“四類案件”（“涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的；與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的”四類案件）往往高發(fā)且難以根治；最后，國家力量的缺失導(dǎo)致黑惡勢力的趁虛而入，嚴重破壞社會治安秩序。

地攤經(jīng)濟性質(zhì)特殊，既不能對其管得太嚴，否則一管就死；也不能對其管得太松，否則亂象叢生。如何把握好政府介入力度，成為地攤經(jīng)濟安全管理所面臨的困境之一。

（二）部分地攤經(jīng)營者缺乏安全意識

首先，安全意識的缺失來源于安全責(zé)任的不明確。地攤經(jīng)濟屬于散戶經(jīng)營，對于安全責(zé)任的承擔(dān)，相比于有固定經(jīng)營場所的商戶，地攤經(jīng)營者逃避的心理傾向往往大于主動承擔(dān)的心理傾向。傳統(tǒng)意義上的聯(lián)防、聯(lián)控制度面對地攤經(jīng)營者難以施行，因為地攤經(jīng)營者多是業(yè)余擺攤，攤位流動性強，責(zé)任意識相對淡漠，傳統(tǒng)的管理思維難以對其產(chǎn)生效果。

其次，安全意識的缺失源于地攤經(jīng)濟散漫、分離的經(jīng)濟形式。這種經(jīng)濟形式導(dǎo)致地攤經(jīng)濟組織度和凝聚力較低，如無外部力量有效推動，地攤經(jīng)濟很難自發(fā)形成固定組織。組織性喪失的代價就是管理難度的上升。政府如果要推廣安全教育，只能通過發(fā)傳單、走訪等低效的宣傳方式，至于消防安全、應(yīng)急疏散等安全意識的培育，如無有效的組織，相關(guān)措施很難向具體地攤經(jīng)營者落實。

最后，安全意識的缺失源于地攤經(jīng)營者缺乏發(fā)聲渠道。在地攤經(jīng)濟的管理中，政府一直處于絕對強勢地位，地攤經(jīng)濟關(guān)鍵看政府的政策導(dǎo)向，地攤經(jīng)營者因缺乏話語權(quán)，導(dǎo)致配合政府管理的積極性不高。

（三）地攤經(jīng)濟安全管理的長效機制尚未建立

建立長效機制最重要的就是要有正確的管理思維。目前，各地公安機關(guān)紛紛為地攤經(jīng)濟保駕護航，例如出動巡特警大隊聯(lián)合各派出所摸底排查，抽調(diào)警力開展治安巡邏勤務(wù)等。雖有成效，但這些措施或多或少體現(xiàn)了運動式治理的思維，只能暫時遏制治安問題的發(fā)生。

從責(zé)任主體來看，安全管理的責(zé)任基本由政府包攬，包括巡邏、消防、打擊犯罪等一系列安全管理任務(wù)。政府在安全管理上更具權(quán)威性，手段更具強制性，隊伍更加專業(yè)化，但是由于政府力量有限，單一的管理主體無法長期維持高強度的安全管理，無法取得理想的安全管理效果。

從管理制度來說，各地基本都在探索適合本地實際情況的地攤經(jīng)濟安全管理制度，一些地方遇到了不管就亂、一管就死的難題，或者陷入運動式治理的死循環(huán)，這在本質(zhì)上還是因為治理理念的滯后，要形成行之有效、操作性強、可持續(xù)的管理制度，還是要從回應(yīng)性監(jiān)管理念出發(fā)去尋求改進策略。

（四）各類矛盾和治安糾紛案件頻發(fā)

地攤經(jīng)濟基于其流動性、開放性等特點，很容易滋生治安糾紛和治安案件。首先，從治安糾紛的角度來說，地攤經(jīng)濟催生了新的矛盾形式，即地攤經(jīng)營者與顧客、政府執(zhí)法人員、附近居民之間的矛盾，以及地攤經(jīng)營者之間的矛盾。這些矛盾因為地攤經(jīng)濟自由散漫的形式被放大，進而誘發(fā)治安糾紛。治安糾紛給地攤經(jīng)濟的安全管理帶來了十分嚴峻的挑戰(zhàn)。

其次，從治安案件的角度來說，人流密集場所是治安案件高發(fā)地，主要包括偷盜類案件、尋釁滋事類案件、搶劫搶奪類案件、聚眾斗毆類案件。地攤擺攤地點由于人流量大、人員混雜，是違法犯罪分子作案的理想場所。警方對于此類案件大多通過事后打擊的方式來懲治違法犯罪分子，很難在事前進行預(yù)防。基于以上各類因素，目前打擊擺攤場所發(fā)生的治安類案件處于較為被動的局面。

三、回應(yīng)性監(jiān)管理論為地攤經(jīng)濟安全管理提供理論支持

回應(yīng)性監(jiān)管理論摒棄片面的“政府監(jiān)管”范式，樹立以“大監(jiān)管”理念為基礎(chǔ)的合作型監(jiān)管治理新范式[6]，追求多樣性和可選擇性，發(fā)掘經(jīng)濟表象下的社會利益保護和公共資源配置，努力在創(chuàng)新與潛在風(fēng)險之間保持平衡，這對我國地攤經(jīng)濟安全管理具有重要的啟示作用。

（一）回應(yīng)性監(jiān)管理論強調(diào)治理主體多元協(xié)調(diào)

回應(yīng)性監(jiān)管理論強調(diào)多元主體間混合式的協(xié)同合作，尋求政府、社團組織、自治組織、公民之間的共同合作。因此，監(jiān)管主體并非只有政府、社團組織、自治組織等第三方利益群體，甚至是監(jiān)管對象本身也可以成為監(jiān)管主體。這一思想體現(xiàn)了共建、共治、共享的治理理念，可以有效協(xié)調(diào)各方利益，齊抓共治，以收獲良好的治理效果。

在地攤經(jīng)濟的安全管理中，地攤安全涉及多個主體，包括地攤從業(yè)者、司法人員、街道工作人員等。按照回應(yīng)性監(jiān)管理論的邏輯，政府不應(yīng)獨攬監(jiān)管責(zé)任，必須要發(fā)揮包括地攤從業(yè)者在內(nèi)的其他主體的力量，因此，安全管理的責(zé)任可以部分轉(zhuǎn)移給其他主體，既減少了政府的工作量，也增強了地攤經(jīng)營者的安全責(zé)任意識。

（二）回應(yīng)性監(jiān)管理論強調(diào)多方交流與互動

回應(yīng)性監(jiān)管理論認為監(jiān)管并非正式的固定不變的制度，而是持續(xù)變化的互動，這種互動貫穿于監(jiān)管的整個過程，在動態(tài)的平衡中取得協(xié)商共治的監(jiān)管成效。政府不再只是傳統(tǒng)的命令與強制，更多的是通過合作、協(xié)商、建立共同體等方式進行互動式管理。政府權(quán)威的形式也從傳統(tǒng)的法理型權(quán)威，轉(zhuǎn)向了由法理、協(xié)商、認同而形成的合作網(wǎng)絡(luò)型權(quán)威，這是一個雙向度的監(jiān)管模式。從回應(yīng)性監(jiān)管理論的角度出發(fā)，政府應(yīng)與地攤經(jīng)營者持續(xù)互動，在交流協(xié)商之中解決各類問題。對于安全管理，政府則可以與地攤經(jīng)營者商討安全管理的具體方案，雙方達成共識，如此將有助于建立安全管理的長效機制。

（三）回應(yīng)性監(jiān)管理論意味著管理方式和管理手段的多元化

地攤經(jīng)濟是一種較為原始的經(jīng)濟模式，但與十年前的地攤經(jīng)濟不同，如今的地攤經(jīng)濟在急速變化的社會環(huán)境和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的沖擊下，顯得更加脆弱。維持地攤經(jīng)濟的發(fā)展，讓地攤經(jīng)濟成為穩(wěn)定民生的重要防線，就不能再采取政府包攬的單一監(jiān)管模式。回應(yīng)性監(jiān)管理論關(guān)注的重點之一是監(jiān)管策略的建構(gòu)，通過構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)以及引入第三方公共利益集團的方式確立新的監(jiān)管模式?；貞?yīng)性監(jiān)管理論下的政府應(yīng)采取精細化監(jiān)管策略，聯(lián)系包括地攤經(jīng)營者在內(nèi)的多個主體協(xié)商共治，以期運用多樣化的監(jiān)管策略和可選擇的監(jiān)管手段達到最佳的監(jiān)管成效。

四、回應(yīng)性監(jiān)管理論下地攤經(jīng)濟安全管理的實施路徑

地攤經(jīng)濟的安全健康發(fā)展事關(guān)城市治安秩序的維護，關(guān)乎部分低收入人群的生活水平，也是某些旅游城市和打造夜生活城市的發(fā)力點，不可因其負面影響而完全摒棄。回應(yīng)性監(jiān)管理論從橫縱兩個視域提出創(chuàng)新監(jiān)管策略，從主體、關(guān)系、方法手段等角度出發(fā)提出創(chuàng)新性安全管理路徑，可以為地攤經(jīng)濟的安全管理保駕護航。

（一）政府應(yīng)把握介入平衡點，進行精細化治理

精細化社會治理是一種復(fù)雜化、高級形式的社會治理模式，它是社會治理方式與公共服務(wù)方式的質(zhì)變過程[7]。政府有關(guān)部門要優(yōu)化對地攤經(jīng)濟安全的精細化管理，最重要的是界定好政府監(jiān)管的范圍。目前政府有關(guān)部門主要是在擺攤地點的界定、地攤經(jīng)營者的準入資格、安全檢查上進行基本管理。但回應(yīng)性監(jiān)管理論下的政府介入角度應(yīng)站在維護公共安全與社會公益基礎(chǔ)之上，除此之外還應(yīng)當盡量減少干預(yù)。政府的精細化治理措施是最基本的規(guī)范要求，要做到更加深入的治理，還需要借助多方協(xié)作。

（二）構(gòu)建多方參與的安全共建共享平臺

回應(yīng)性監(jiān)管理論提倡多元主體之間的協(xié)商共治。協(xié)商和共治可以凝聚起社會的共識和資源，有助于政策的推行與行業(yè)的健康發(fā)展。搭建安全共建共享平臺是多元共治的重要方式之一。

搭建多方協(xié)作的安全共建共享平臺，應(yīng)明確合作共建共享的多元化主體，主要包括政府部門、地攤經(jīng)營者和市場化治安力量。地攤經(jīng)營者是地攤經(jīng)濟的主要參與者，維持地攤經(jīng)濟的安全，必須動員地攤經(jīng)營者的力量。地攤經(jīng)營者參與安全管理應(yīng)貫穿于地攤經(jīng)濟的全過程。此外，加強安全管理還需借助市場化治安力量和社會力量，市場化治安力量目前主要指保安人員，而社會力量則主要包括志愿者團體。兩股力量由公安機關(guān)進行培訓(xùn)管理，加強其市場化力量先期處置的能力，為建立有效的警保聯(lián)動機制做準備。

（三）建立動態(tài)的協(xié)同監(jiān)管機制

地攤經(jīng)濟的安全管理是一個動態(tài)的過程，協(xié)商共治需要貫穿地攤經(jīng)濟運行的全周期管理之中，因而也就必須建立協(xié)同監(jiān)管機制，以滿足變化的環(huán)境和多樣的需求。

建立協(xié)同監(jiān)管機制首先應(yīng)建立代表地攤經(jīng)營者利益的組織團體，進行監(jiān)管權(quán)的分配。具體來說，以擺攤的街道為單位，將長期在此擺攤的地攤經(jīng)營者組建成為一個動態(tài)共同體，不定期或臨時的擺攤經(jīng)營者則是動態(tài)加入、離開，由政府管理部門對這個動態(tài)共同體進行認定并指導(dǎo)動態(tài)共同體制定自我監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)督動態(tài)共同體自我監(jiān)管的實際執(zhí)行情況以決定后續(xù)監(jiān)管權(quán)的下放配置。其次，建立協(xié)同監(jiān)管機制的同時還應(yīng)確立和完善協(xié)商溝通制度，確保協(xié)同監(jiān)管機制的有效性和及時性。

（四）建立智慧安全管理模式

回應(yīng)性監(jiān)管理論含有開放的價值理念，對應(yīng)到地攤經(jīng)濟安全，就是深入理解現(xiàn)代“脫域”特征，破除時空限制，借助信息技術(shù)，呼喚智慧化的安全管理模式。智慧安全管理不僅要用數(shù)字監(jiān)管的思路來強化安全管理組織結(jié)構(gòu)，還要從物防技防的角度提升安全管理能力。

智慧數(shù)字監(jiān)管是隨著信息技術(shù)革命和網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)時代而產(chǎn)生的，是回應(yīng)性監(jiān)管理論的一種時代性發(fā)展，數(shù)字監(jiān)管突出的特點是通過數(shù)據(jù)信息化的整合運算來實現(xiàn)高頻監(jiān)管。對地攤經(jīng)濟安全管理而言，引入數(shù)字監(jiān)管帶來的是以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的協(xié)商共建模式的優(yōu)化。例如建設(shè)地攤經(jīng)營者信息數(shù)據(jù)庫，為地攤經(jīng)營者建立一鍵報警便利服務(wù)，建立安全管理云會議模式等。

物防技防則是一種傳統(tǒng)的強化安全管理能力的手段，在人員密集且混雜的環(huán)境下，新技術(shù)的應(yīng)用可以極大地提升安全管理效率，節(jié)省人力資源的使用。例如在擺攤場所配備人臉識別裝置，可以快速識別出重點防控人員和在逃違法犯罪分子，并通過警保聯(lián)動的方式要求現(xiàn)場執(zhí)勤人員迅速做出相應(yīng)的安全處置。