勞凱聲

（首都師范大學(xué)教育學(xué)院，北京 100048）

在我國，有關(guān)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的問題大概產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，最初只是一種學(xué)術(shù)話語，存在于學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中。2004年2月，教育部發(fā)布了《2003—2007年教育振興行動計(jì)劃》，首次把“探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度”列為教育改革發(fā)展的新目標(biāo)，從此“現(xiàn)代學(xué)校制度”一詞成為一個政策概念。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出要“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”，并提出了具體要求。2012年初，教育部發(fā)布了《依法治?！ㄔO(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度實(shí)施綱要（征求意見稿）》，對推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)做出了系統(tǒng)的政策部署。本文所討論的公辦學(xué)校改制在時間順序上雖產(chǎn)生于現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)之前，但其后在發(fā)展歷程上多有重合，更重要的是二者所具有的制度創(chuàng)新目標(biāo)和政策導(dǎo)向內(nèi)涵是高度一致的。因此，可以把公辦學(xué)校改制看成是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的最早嘗試，討論公辦學(xué)校改制的成敗得失對推動現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)是有益的。

一、現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的最初嘗試

20世紀(jì)90年代初期，我國一些地區(qū)掀起了一場針對公辦中小學(xué)?！案闹啤被颉稗D(zhuǎn)制”的改革試驗(yàn)，本文統(tǒng)一稱為“公辦學(xué)校改制”試驗(yàn)。公辦學(xué)校的改制試圖利用原有公辦學(xué)校機(jī)制和市場機(jī)制的優(yōu)勢，創(chuàng)立一種公私兼?zhèn)涞男滦娃k學(xué)體制，為提高公辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益開辟新路，因此成為現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)過程的一種重要動向。但改制的過程并不順利，產(chǎn)生了一系列體制性問題，如怎樣堅(jiān)守公辦學(xué)校的公益性質(zhì)，怎樣規(guī)范公辦學(xué)校的辦學(xué)行為，怎樣調(diào)動公辦學(xué)校的辦學(xué)積極性，怎樣挖掘可資利用的教育資源，以滿足社會對高質(zhì)量教育的需求，等等。這些問題左右著公辦學(xué)校改制的走向和命運(yùn)，并最終走向它的反面，成為現(xiàn)代學(xué)校建設(shè)中值得記錄和研究的一段歷史。

（一）全球性的公立學(xué)校重建運(yùn)動與我國的公辦學(xué)校改制

教育就其產(chǎn)生而言，源于人的形成、維持和發(fā)展自身的需要，而學(xué)校教育機(jī)構(gòu)在其中起著重要的作用。教育發(fā)展的歷史表明，學(xué)校是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。早期的教育是與社會生活原始地結(jié)合在一起的，由非正式途徑提供，因此無專門的學(xué)校教育機(jī)構(gòu)。人類知識的不斷豐富和專門化推動了對知識傳授的專門化要求，導(dǎo)致了學(xué)校教育機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，這是一種與非正式教育提供途徑相對的正式教育提供途徑。但在近代以前，由于學(xué)校規(guī)模太小，對大多數(shù)人而言，主要還是在家庭和社會生活中接受教育，因此學(xué)校功能的發(fā)揮極其有限。

近代以來，隨著學(xué)校規(guī)模的急劇擴(kuò)張，以學(xué)校為代表的正式教育提供途徑演變成了公共途徑和市場途徑兩種不同的形式。前者主要由政府部門和公共組織舉辦的公立學(xué)校來提供，而后者則由私營部門和各種社會力量舉辦的私立學(xué)校來提供。學(xué)校功能及規(guī)模的擴(kuò)展是隨著19世紀(jì)的社會現(xiàn)代化進(jìn)程而實(shí)現(xiàn)的，此時的學(xué)校己不可能在延續(xù)了數(shù)千年的民間的和自發(fā)的形式下繼續(xù)存在，這就要求國家把過去一直由教會或民間舉辦的學(xué)校集中起來，規(guī)定明確的教育目的，利用一定的教育教學(xué)設(shè)施和選定的人性發(fā)展環(huán)境實(shí)施教育教學(xué)活動，為社會提供持久的知識支持和人才支持，這是學(xué)校教育的一次現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。歐美各國在這一轉(zhuǎn)型中紛紛對原有的教育管理體制作出相應(yīng)變革，用行政的手段發(fā)展公立學(xué)校，以公共的渠道提供普遍的教育服務(wù)，從而形成了一類新的、以服務(wù)社會公眾為目的的學(xué)校制度體系，這就是現(xiàn)代學(xué)校制度。如此理解的現(xiàn)代學(xué)校制度可以界定為以公共服務(wù)為基本目標(biāo)、以政府責(zé)任為主要推動力、以公立學(xué)校為主要實(shí)施機(jī)構(gòu)的一種定型化的教育制度?，F(xiàn)代學(xué)校制度的產(chǎn)生表明，沒有一個國家能在純粹民間和自發(fā)的基礎(chǔ)上普及教育，普及教育總是以各種國家化、社會化的方式展開的，公立學(xué)校則在其中起著非同一般的作用。在世界范圍內(nèi)，第二次世界大戰(zhàn)后最終定型的現(xiàn)代學(xué)校制度都是以公立學(xué)校為主體并通過一種非市場的途徑向社會公眾提供教育產(chǎn)品的，因此深深地植根于國家政治生活的土壤中，被國家主義的政治原則所驅(qū)動?？梢哉J(rèn)為，教育的國家主義對現(xiàn)代學(xué)校制度的影響是雙向的。就其正面影響而言，由于國家的強(qiáng)勢干預(yù)，大大加快了公立學(xué)校的普及發(fā)展，提高了教育對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，同時也使社會公眾的受教育機(jī)會有了極大的擴(kuò)展；而就其負(fù)面影響而言，教育的國家主義造成了國家對學(xué)校教育的壟斷，給教育帶來了一系列弊端，如效率低下、民間力量辦學(xué)積極性被遏制、學(xué)校辦學(xué)模式單一、學(xué)習(xí)者無自主選擇權(quán)等，因此現(xiàn)代學(xué)校制度的問題被最終歸結(jié)到了體制性問題。

20世紀(jì)80年代，各國公立學(xué)校面對的共同性問題促成了一場世界性的公立學(xué)校重建運(yùn)動，這場運(yùn)動試圖通過市場化、民營化的方式來打破已經(jīng)沿襲一個多世紀(jì)之久的政府壟斷體制，最終改善公共教育的績效，這是重建公立學(xué)校制度的一個相當(dāng)重要的思路。正如聯(lián)合國教科文組織在其1993年的《世界教育報(bào)告》中所指出的那樣：“80年代全世界朝某種形式的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并采取措施控制公開開支的增長。沒有幾種教育制度完全不受這種全球性變化的影響。雖然還沒有一個國家走得那么遠(yuǎn)，把國立學(xué)校像國營工業(yè)企業(yè)那樣加以私有化，但是，使教育在某種程度上關(guān)心‘顧客的選擇’、響應(yīng)‘市場支配力量’，盡管傳統(tǒng)上是國家資助的活動，但使它少一點(diǎn)官僚主義、多一點(diǎn)效益的觀念在世界各個地區(qū)已經(jīng)得到普及。”（聯(lián)合國教科文組織，1994，第44頁）然而改革的后續(xù)發(fā)展卻超出了這一報(bào)告的預(yù)見，一些國家的教育改革不僅采取了民營化和市場化的改革思路來改造由國家壟斷的公立學(xué)校，而且試圖把公立學(xué)校“像國營工業(yè)企業(yè)那樣加以私有化”，這是公辦學(xué)校改革的一個重要動向，是教育史上未曾有過的現(xiàn)象（丘伯，默，2003，第225—236頁）。

在我國，大約同期也經(jīng)歷了一個針對公辦學(xué)校的改革進(jìn)程，這就是始于1985年的教育體制改革。這場改革的焦點(diǎn)集中于以往一直由政府舉辦并壟斷公辦學(xué)校的體制，簡政放權(quán)和建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育體制則是最重要的兩個改革議題。其中簡政放權(quán)改革始于1985年，可見于最高決策層發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》，這部教育改革的指導(dǎo)性文件把實(shí)行簡政放權(quán)列為了改革的目標(biāo)之一。簡政放權(quán)是為消除長期以來行政權(quán)力的不當(dāng)配置和運(yùn)行，重構(gòu)國家與教育的關(guān)系而對政府行政所進(jìn)行的調(diào)整，目的在于釋放教育的活力。最初的簡政放權(quán)僅限于在公權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部，即在政府的上下左右之間以及政府與公辦學(xué)校之間進(jìn)行的一種權(quán)力再分配。但是20世紀(jì)90年代初開始的建構(gòu)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程，使簡政放權(quán)改革出現(xiàn)了全新的情況。此時，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，分化出了公域、私域以及介于二者之間的第三部門等社會領(lǐng)域。這一過程使教育領(lǐng)域的簡政放權(quán)出現(xiàn)了某些不同以往的變化，即改革所面臨的問題已不簡單是公權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力再分配，而是要在政府與社會、市場之間進(jìn)行權(quán)力的重新分配。這意味著改革必須在性質(zhì)不同的社會領(lǐng)域之間，特別是在公域、私域之間進(jìn)行權(quán)力的再分配。這一以往改革中未曾出現(xiàn)過的新現(xiàn)象，引發(fā)了改革實(shí)踐中一系列新的沖突和矛盾，使簡政放權(quán)改革開始面臨一系列急需回答和解決的新問題。

建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育體制是20世紀(jì)90年代初期提出的教育改革目標(biāo)，這個目標(biāo)出現(xiàn)在1993年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》中。這份新階段教育改革的標(biāo)志性文件提出了建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制，這導(dǎo)致了提供教育的兩類不同機(jī)構(gòu)——公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的關(guān)系開始變得復(fù)雜、多變。其中，民辦學(xué)校在滿足社會對教育的需求方面，地位日趨重要，這是因?yàn)槠涮峁┙逃姆绞讲煌诠k學(xué)校，其產(chǎn)品也具有不同于純公共物品的某些商品屬性，因而形成了教育領(lǐng)域中一類新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。人們在逐步認(rèn)同市場提供的教育的同時，開始把教育看成是一種服務(wù)業(yè)，一種可以交易的服務(wù)產(chǎn)品，而把受教育看成是一種消費(fèi)。為了獲得更多的發(fā)展機(jī)會和更好的職業(yè)前途，家長愿意為了自己或自己孩子的未來而投資教育，愿意花錢購買教育服務(wù)，這就在學(xué)校、教師與學(xué)生或其父母之間形成了一種具有自由交易性質(zhì)的私法關(guān)系。作為消費(fèi)者一方，受教育者有權(quán)根據(jù)自己的需要和滿意度來選擇某類學(xué)校、某類教育內(nèi)容，甚至選擇某位教師。與之相對，學(xué)校和教師作為這項(xiàng)服務(wù)產(chǎn)品的提供者，有義務(wù)按照國家的教育標(biāo)準(zhǔn)和自己對學(xué)習(xí)者的承諾，來滿足學(xué)習(xí)者的教育需求。

上述兩大改革目標(biāo)主導(dǎo)下的教育體制改革進(jìn)程，使公辦學(xué)校原有的社會關(guān)系以及由此產(chǎn)生的利益關(guān)系和利益機(jī)制開始發(fā)生深刻變化，給公辦學(xué)校改制創(chuàng)造了充分的外部條件。

（二）公辦學(xué)校改制的初衷

始于1993年的公辦學(xué)校改制是圍繞著公辦學(xué)校的國家性和民間性這對矛盾展開的。如何理解公辦學(xué)校的性質(zhì)，用什么制度來體現(xiàn)公辦學(xué)校的性質(zhì)，是改制必須面對的根本問題。在這些問題的背后，蘊(yùn)含著能否通過民營化、市場化的方式來舉辦公辦學(xué)校，能否創(chuàng)造一種政府之外的公辦學(xué)校制度的問題。

公辦學(xué)校改制是一個自下而上的變革過程，最初由一批立志改革的中學(xué)校長發(fā)起，地方教育主管部門則一般采取默許的態(tài)度。這一自發(fā)性的改革行動很快就得到了中央決策層的肯定，并納入了官方教育體制改革的總體部署中。從公辦學(xué)校方面來說，改制的訴求主要是希望借鑒民辦教育的運(yùn)營機(jī)制，利用公共的和民間的教育運(yùn)行方式，建立一種兼具公、私兩類體制長處的新型辦學(xué)體制，使公辦學(xué)校走出發(fā)展的瓶頸。改制試驗(yàn)的發(fā)起者試圖在不改變公辦學(xué)校國有性質(zhì)的前提下，使學(xué)校在投資、管理和運(yùn)行方面實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，最終達(dá)到自籌經(jīng)費(fèi)、自主管理的目的，以滿足社會對高質(zhì)量基礎(chǔ)教育的需求（李金初，1999）。而政府主管部門之所以認(rèn)可公辦學(xué)校改制并將其納入辦學(xué)體制改革的總體部署中，是希望借此改變基礎(chǔ)薄弱學(xué)校的現(xiàn)狀，帶動這類學(xué)校提升教育質(zhì)量，走出辦學(xué)困境（教育部，1998）。官方和民間對公辦學(xué)校改制的訴求雖然各不相同，但又存在著某種共同期望，即借學(xué)校改制來緩解公辦學(xué)校的經(jīng)濟(jì)壓力，這既是政府認(rèn)可并推動公辦學(xué)校改制的一個重要考慮，同時也是公辦學(xué)校自發(fā)進(jìn)行改制的重要原因。

一般來說，基礎(chǔ)較好的學(xué)校實(shí)施高收費(fèi)措施會較快產(chǎn)生效益，因此在許多地方，這類學(xué)校就成了改制的主要力量。而對于基礎(chǔ)薄弱學(xué)校而言，要在短期內(nèi)改變學(xué)校辦學(xué)條件、提高教育質(zhì)量絕非易事，為此高收費(fèi)并非這些學(xué)校擺脫辦學(xué)困境的有效辦法。許多地方的做法是讓部分基礎(chǔ)較好的學(xué)校先行改制，然后再以此帶動基礎(chǔ)薄弱學(xué)校改善辦學(xué)條件，或者同時選擇一批基礎(chǔ)較好的學(xué)校和基礎(chǔ)薄弱學(xué)校平行進(jìn)行改制試驗(yàn)。上述做法實(shí)際上對中央的改制決策做了某種政策上的變通，由最初的以基礎(chǔ)薄弱學(xué)校為主、以改變基礎(chǔ)薄弱學(xué)校現(xiàn)狀為目的，轉(zhuǎn)向了更多關(guān)注改制所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益，因此改制對象轉(zhuǎn)變成了基礎(chǔ)較好的學(xué)校。改制試驗(yàn)的目的也最終演變成為以吸引民間資金、減輕政府壓力、提高學(xué)校效益為主。如天津的做法是以重點(diǎn)校、示范校和實(shí)驗(yàn)校的改制居多；北京市的改制主要有基礎(chǔ)較好學(xué)校的改制、薄弱學(xué)校的改制和新建學(xué)校的改制三種類型，后來又出現(xiàn)一種新的改制類型，即一些名校、重點(diǎn)校利用初、高中分離的機(jī)會把分離出來的初中校納入改制校；上海市改制的主要做法是將原有的基礎(chǔ)薄弱學(xué)校或新建學(xué)校交給企事業(yè)單位或個人承辦；廣州市的改制則以相對薄弱的公辦中小學(xué)校為主，承辦主體主要是社會團(tuán)體或企業(yè)集團(tuán)，而非公辦學(xué)校校長。此外，在這一時期，沈陽市、哈爾濱市和長春市的公辦學(xué)校改制試驗(yàn)均有不同程度的進(jìn)展（葉之紅，汪明，1999）。

改制學(xué)校的正式名稱是“公辦中小學(xué)辦學(xué)體制改革試點(diǎn)學(xué)?！保蚣嬗泄c私的雙重性質(zhì)，一般稱為“公辦民助學(xué)?！被颉皣忻褶k學(xué)校”。1993年國務(wù)院《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》提出：“基礎(chǔ)教育主要由政府辦學(xué)，同時鼓勵企事業(yè)單位和其他社會力量按國家的法律和政策多渠道、多形式辦學(xué)。有條件的地方，也可以實(shí)行‘民辦公助’、‘公辦民助’等形式?！?996年《全國教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》提出：“現(xiàn)有公辦學(xué)校在條件具備時，也可酌情轉(zhuǎn)為‘公辦民助’學(xué)?；颉褶k公助’學(xué)校?！贝撕?，在1997年原國家教委發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見》和1998年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部關(guān)于義務(wù)教育階段辦學(xué)體制改革試驗(yàn)工作若干意見的通知》等政策文件中，都明確表示公辦學(xué)校可以按“公辦民助”和“民辦公助”兩種改制模式進(jìn)行辦學(xué)體制的改革。因此，“公辦民助”和“民辦公助”可以看成是公辦學(xué)校改制的兩種基本模式。

“公辦民助”的改制模式是在舉辦者不變的情況下引入民辦機(jī)制，拓寬投資渠道，讓學(xué)校按民辦方式運(yùn)行。這一改制模式并未改變公辦學(xué)校的國有性質(zhì)，不僅學(xué)校的舉辦者和校產(chǎn)的歸屬不變，土地、校舍、教學(xué)設(shè)備的所有權(quán)仍為國家所有，而且原有的經(jīng)常性投入渠道、辦法以及原有教職工的身份和政策性待遇也保持不變，仍為國家編制。此種模式重在搞活學(xué)校運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)學(xué)校的自主辦學(xué)活力。實(shí)施這種改制的學(xué)校一般有兩類，一類是基礎(chǔ)較好的學(xué)校，這些學(xué)校利用雄厚的師資力量、教學(xué)設(shè)施等優(yōu)質(zhì)教育資源以及較高的社會聲望直接轉(zhuǎn)換成為改制學(xué)校。這批學(xué)校在實(shí)施改革后，由于同時占據(jù)了公辦與民辦兩頭的優(yōu)勢，且生源可以擇優(yōu)錄取，收取的費(fèi)用可以用于日常教學(xué)和改善辦學(xué)條件，因此其競爭力日趨顯著。參與改制的另一類學(xué)校是基礎(chǔ)薄弱學(xué)校，這些學(xué)校通過改制，拓展辦學(xué)特色，使學(xué)校成為適應(yīng)社會需要的特色學(xué)校。通過這種改革模式，一批原本社會信譽(yù)不高、生存發(fā)展比較困難的基礎(chǔ)薄弱學(xué)校逐漸轉(zhuǎn)變成為外語學(xué)校、藝術(shù)學(xué)校、綜合學(xué)?；蚣乃迣W(xué)校等特色學(xué)校。這種以特色取勝的做法受到了社會的歡迎，其中一部分學(xué)校由此進(jìn)入了當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)學(xué)校之列。

“民辦公助”的改制模式則是通過承包的方式，把原先由政府舉辦的公辦學(xué)校轉(zhuǎn)為由社會力量承辦的民辦學(xué)校。在轉(zhuǎn)由社會力量承辦后，這類學(xué)?？色@得招生、收費(fèi)以及財(cái)產(chǎn)處分方面的特別許可，但學(xué)校資產(chǎn)的國有性質(zhì)仍不變，學(xué)校教師的身份、編制也保留不變，因此在學(xué)校的產(chǎn)權(quán)和管理屬性上表現(xiàn)出某種公、私混合的性質(zhì)。這類采用承包制形式的改制由于引進(jìn)了新的承辦者，需對原有的校產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)、核資和評估，對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。也有一些地方通過租賃的方式來處理公辦學(xué)校的資產(chǎn)，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的辦法，以此確保國有資產(chǎn)的保值和增值。在這類改制中，政府停止或部分停止對改制學(xué)校提供事業(yè)費(fèi)和日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，由學(xué)校自籌資金，利用收繳學(xué)費(fèi)、經(jīng)營校辦產(chǎn)業(yè)及爭取社會捐贈和社會投資等獲得運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。但為使改制學(xué)校能順利過渡，政府主管部門一般會在改制初期的3到5年內(nèi)繼續(xù)提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。另有一些“民辦公助”學(xué)校在對原學(xué)校資產(chǎn)進(jìn)行評估后，由新的舉辦者采取一次性出資或者分期付款的方式買斷，學(xué)校性質(zhì)由公辦正式轉(zhuǎn)為民辦，這類學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬由相關(guān)法律予以認(rèn)定。

“民辦公助”學(xué)校一般須通過簽定具有法律效力的聯(lián)合辦學(xué)協(xié)議來明確各方的權(quán)利義務(wù)，并成立由各方代表組成的學(xué)校董事會，實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。在運(yùn)行機(jī)制上，充分發(fā)揮公辦和民辦兩種機(jī)制的長處，重在吸取民辦機(jī)制靈活的優(yōu)勢，減少冗員、降低成本、提高辦學(xué)質(zhì)量。

二、公辦學(xué)校改制的成敗得失

（一）公辦學(xué)校改制的正面效應(yīng)

通過“公辦民助”和“民辦公助”的改制思路來改造公辦學(xué)校，重構(gòu)公辦學(xué)校與政府、社會關(guān)系，提高公辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，最終滿足社會的教育需求，這是公辦學(xué)校改制在初期同時受到官方和民間歡迎的一個重要原因。公辦學(xué)校改制得到了從地方到中央教育行政部門的一致認(rèn)可，并通過官方政策使改制獲得了合法性，因此很快就在全國各地鋪開。同時，一般民眾對公辦學(xué)校改制也普遍抱持肯定的態(tài)度，這是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，教育需求的多元化日趨明顯，對學(xué)校的選擇要求也日益強(qiáng)烈。人們希望改制可以給予個人更多的選擇機(jī)會，滿足對教育的不同需求。因此，這是公辦學(xué)校改制在短時間內(nèi)獲得較大成效的一個重要原因。

改制給公辦學(xué)校帶來的正面效應(yīng)大致包括以下幾個方面：

1. 改制學(xué)校的經(jīng)濟(jì)狀況有了改善。從體制上看，公辦學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)一直來自公共財(cái)政支出，長期以來缺口較大，學(xué)校的辦學(xué)條件難以獲得有效改善。改制給公辦學(xué)校帶來的政策優(yōu)惠是顯而易見的，學(xué)校擴(kuò)大了教育資金的來源，改變了單純依靠政府撥款的現(xiàn)狀。一般來說，公辦學(xué)校改制設(shè)有一個時間不等的過渡期，其后教育主管部門逐步減少撥款，直至停止撥付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，由改制學(xué)校自身通過收繳學(xué)費(fèi)、經(jīng)營校辦產(chǎn)業(yè)及爭取贊助或投資等渠道籌集。通過改制，公辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的短缺問題得到了不同程度的緩解，同時也在一定程度上減輕了政府對公辦學(xué)校教育投入方面的財(cái)政壓力。通過改制，公辦學(xué)校普遍加大了校舍裝修、教學(xué)設(shè)施配備提升、實(shí)驗(yàn)室改造、數(shù)字化建設(shè)等方面的投入，固定資產(chǎn)有了明顯增加，教學(xué)條件獲得明顯改善，辦學(xué)質(zhì)量有了較大提高，學(xué)校面貌由此發(fā)生了較大改觀。

2. 政府與改制學(xué)校的關(guān)系發(fā)生了變化。公辦學(xué)校改制后，在政府與公辦學(xué)校的關(guān)系中長期未獲解決的政府過度干預(yù)的問題得到了不同程度地改善。改制引入了新的辦學(xué)機(jī)制，通過向?qū)W校承辦者賦權(quán)改變了原先政府壟斷的辦學(xué)格局。在內(nèi)部管理體制方面，對改制學(xué)校提供了面向民辦學(xué)校的政策和待遇，把公辦、民辦兩方面的優(yōu)勢結(jié)合起來，創(chuàng)造了學(xué)校的辦學(xué)與管理機(jī)制的新模式。改制學(xué)校的舉辦者和承辦者雙方的權(quán)利與義務(wù)由委托協(xié)議規(guī)定，涉及了政府向改制學(xué)校提供校舍及辦學(xué)所需的教學(xué)硬件、設(shè)備，以及撥付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等，有的地方還規(guī)定按一定比例向改制學(xué)校下?lián)芙處熅幹浦笜?biāo)，使教師享受與公辦學(xué)校教師同等的分房、公費(fèi)醫(yī)療、評定職稱、退休等保障條件。這些做法在不同程度上改善了政府與學(xué)校的關(guān)系，調(diào)動了改制學(xué)校的辦學(xué)積極性，搞活了學(xué)校管理機(jī)制。

3. 改制學(xué)校獲得了程度不同的自主辦學(xué)權(quán)。公辦學(xué)校改制打破了分配制度上的“大鍋飯”和人事制度上的“鐵飯碗”，學(xué)校獲得了程度不同的自主辦學(xué)權(quán)。在經(jīng)濟(jì)方面，主要表現(xiàn)為學(xué)校有權(quán)實(shí)行自主管理、自收自支、自我約束、自我發(fā)展，依法多渠道集資辦學(xué)，學(xué)校自有資金自行開支等；在學(xué)校內(nèi)部管理方面，主要表現(xiàn)為學(xué)校有權(quán)根據(jù)需要自行擬定崗位編制方案、招聘和辭退教職工，根據(jù)需要自行制定本校教職工工資標(biāo)準(zhǔn)和工資及福利分配辦法，以及根據(jù)工作需要申請調(diào)配教職工；在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，主要表現(xiàn)為改制學(xué)校校長由上級機(jī)關(guān)考核后聘任上崗，上崗后可以根據(jù)需要自主聘任學(xué)校工作人員、決定學(xué)校的辦學(xué)事務(wù)（李金初，馬宏欣，1999）。

（二）行為失范是公辦學(xué)校改制的突出問題

公辦學(xué)校改制盡管取得了一定的成效，促成了公辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的提高和運(yùn)行機(jī)制的改善，但在公辦學(xué)校改制過程中，利益沖突始終非常激烈，甚至與公辦學(xué)校的傳統(tǒng)價值觀以及社會認(rèn)知相悖，從而導(dǎo)致了學(xué)校辦學(xué)秩序混亂和教育不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生。

1. 改制引發(fā)了教育收費(fèi)亂象。在改制過程中，相當(dāng)一部分原先由政府行使的權(quán)力開始向?qū)W校下放，并轉(zhuǎn)化為學(xué)校的法人權(quán)利。收費(fèi)權(quán)就是政府下放給公辦學(xué)校的一項(xiàng)重要權(quán)利。由于市場的驅(qū)動力是私益而不是公益，也就是說在市場的自由交易中人們總是傾向于從自己的利益出發(fā)做出決定、采取行動，因此公辦學(xué)校收費(fèi)帶來的結(jié)果并不能確保人與人之間最終的平等，相反地，在公辦學(xué)校改制中出現(xiàn)的不平等現(xiàn)象在很大程度上恰恰是由收費(fèi)造成的。由于政府在向公辦學(xué)校下放這項(xiàng)權(quán)力的同時并未能負(fù)起切實(shí)的監(jiān)管責(zé)任，導(dǎo)致一些地方、一些學(xué)校出現(xiàn)了亂收費(fèi)現(xiàn)象。

有三個理由可以認(rèn)為公辦學(xué)校亂收費(fèi)是一種催化劑，加速滋生了教育的不公平現(xiàn)象：首先，實(shí)行了高額收費(fèi)或擇校收費(fèi)后，不同經(jīng)濟(jì)地位所造成的支付能力的差異性開始決定受教育機(jī)會的分配；其次，由于調(diào)節(jié)作用的弱化，政府對市場不能提供的公共產(chǎn)品如義務(wù)教育，未能承擔(dān)起生產(chǎn)和提供的責(zé)任，從而損害了公民應(yīng)享有的受教育權(quán)；再次，在市場介入的同時政府由于未能及時建立起普遍的、強(qiáng)有力的社會救助機(jī)制來解決教育機(jī)會分配中所產(chǎn)生的公平性問題，這就有可能將那些因經(jīng)濟(jì)、社會和地理位置而被邊緣化的社會群體排除在新的教育機(jī)會分配機(jī)制之外，從而產(chǎn)生教育的不公平問題。事實(shí)上，這種危險(xiǎn)的傾向既出現(xiàn)在改制過程中，也成為了被社會普遍詬病的一個熱點(diǎn)話題。

學(xué)校收費(fèi)問題之所以會引起社會的廣泛關(guān)注，主要在于收費(fèi)行為及其結(jié)果與人們對教育事業(yè)的一個傳統(tǒng)認(rèn)識相悖。一般認(rèn)為，教育作為一項(xiàng)公共事業(yè)，應(yīng)該由政府提供經(jīng)費(fèi)，然而公辦學(xué)校改制打破了之前一直由國家全額撥款的做法，原先由政府無償提供的公辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)體制，現(xiàn)在有了若干市場化運(yùn)作的形式，不同程度地把公辦學(xué)校與市場機(jī)制結(jié)合了起來。應(yīng)該說，市場機(jī)制可以增強(qiáng)教育制度的靈活性、多樣性、自主性，擴(kuò)大學(xué)習(xí)者的選擇權(quán)，滿足不同群體的不同消費(fèi)需求，提高學(xué)校辦學(xué)的責(zé)任意識和效率。就此而言，引入市場機(jī)制確實(shí)使公辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和效益都有了改觀，但與此形成鮮明對照的是，學(xué)校亂收費(fèi)的現(xiàn)象卻被低估了。事實(shí)上，近年來出現(xiàn)的公共教育資源流失問題、區(qū)域間及學(xué)校間教育發(fā)展梯度拉大問題、貴族學(xué)校問題、弱勢群體的“國民待遇”問題等，有的直接產(chǎn)生于公辦學(xué)校改制，有的則因公辦學(xué)校改制而加劇。由此可見，公辦學(xué)校改制并未在得失之間取得平衡，甚至擴(kuò)大了其消極的一面，帶來的影響是不可低估的。

2. 改制引發(fā)了擇校問題。公辦學(xué)校改制帶來的另一個消極后果是在一些城市掀起了愈演愈烈的擇校潮，產(chǎn)生了一個很不規(guī)范的灰色教育市場，從而對正常的教育教學(xué)秩序產(chǎn)生了沖擊。擇校是在20世紀(jì)90年代國內(nèi)外教育改革中都曾出現(xiàn)過的現(xiàn)象，但在許多國家，擇校意味著受教育權(quán)在官民之間的一次再分配，是對民眾的一次再賦權(quán)。而在我國，由于學(xué)校間教育水平的差異，很多家長不愿意讓孩子就讀通過電腦派位的本地區(qū)初中，而希望孩子能享受自己心儀的優(yōu)質(zhì)教育，從而使教育水平比較高的學(xué)校成為擇校的熱門。擇校意味著在校際教育資源不均衡的情況下，受教育者須通過額外繳費(fèi)才能獲得一次教育選擇的機(jī)會，才有可能進(jìn)入自己中意的學(xué)校，因此擇校在我國被普遍批評為是一項(xiàng)有利于富人而不利于窮人的政策。優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺使擇校成為了人們的需求，而公辦學(xué)校改制則為學(xué)校收費(fèi)提供了一種合法性，把擇校這一本來半地下的市場交易變成了公辦學(xué)校的一種公開行為。擇校打破了原先的免費(fèi)上學(xué)的舊觀念、舊做法，創(chuàng)造了一種基于消費(fèi)價格的教育雙軌制。為了得到一種更好的受教育機(jī)會，人們甘愿向?qū)W校繳費(fèi)，購買優(yōu)質(zhì)教育資源，帶來的結(jié)果是學(xué)校之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間教育差距擴(kuò)大，極大地?fù)p害了公辦學(xué)校及其產(chǎn)品應(yīng)具有的公益性質(zhì)。

3. 改制導(dǎo)致了教育不公平現(xiàn)象。學(xué)校亂收費(fèi)和擇校問題的背后其實(shí)是如何實(shí)現(xiàn)教育資源和教育機(jī)會公平分配的問題?？梢哉f，這是我國教育體制改革從20世紀(jì)90年代以來始終必須面對的一個問題。如果改革最終不能把社會導(dǎo)向公平，或者在公平問題上不能取得社會共識，就會限制中國教育改革的發(fā)展空間。因此，深入理解當(dāng)代教育的基本價值，把握教育改革和發(fā)展的復(fù)雜性，特別是其中所涉及的利益分配上的復(fù)雜關(guān)系，才能最終提升教育改革的道德水準(zhǔn)和改革決策的倫理質(zhì)量。

公辦學(xué)校改制中出現(xiàn)的教育不公平問題主要集中在兩個方面，即教育機(jī)會分配的不公平和學(xué)校之間競爭的不公平。前一方面的問題表現(xiàn)在，由于缺乏制約措施的高收費(fèi)、亂收費(fèi)行為日益普遍，受教育者的支付能力成為了決定其進(jìn)入公辦學(xué)校的機(jī)會，即社會的貧富差距開始影響教育機(jī)會的分配。后一方面的不公平問題則表現(xiàn)在改制學(xué)校與非改制學(xué)校之間的不公平競爭。雖然改制學(xué)校不能再得到財(cái)政撥款，但由于改制學(xué)校的辦學(xué)起點(diǎn)比較高，又能利用公辦與民辦兩種體制間的制度不均衡獲取好處，因此與其他學(xué)校之間形成明顯的差距，成了中小學(xué)校中的一個“特權(quán)階層”。最終，公辦學(xué)校改制的結(jié)果非但不能以先進(jìn)帶動落后，反而拉大了校際之間的差距，使非改制學(xué)校（包括公辦學(xué)校和民辦學(xué)校）處于不公平的競爭地位，損害了教育的長遠(yuǎn)發(fā)展。

教育改革的問題最終總是要轉(zhuǎn)化為教育的公平問題，因?yàn)樗罱K決定了改革的成敗。改制學(xué)校的行為失范現(xiàn)象反映了這樣一個問題，即教育體制改革應(yīng)始終貫徹教育的公益性原則，對改革是否偏離正確方向保持時刻警惕，為此必須在向?qū)W校放權(quán)的同時對學(xué)校行為保持一種有效的監(jiān)督。

三、對改制學(xué)校的清理整頓

公辦學(xué)校改制反映了我國教育改革初期所具有的探索性和不確定性。從宏觀的社會變遷來看，這一時期正是社會由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、嘗試建構(gòu)市場經(jīng)濟(jì)體制的時期，受此影響，公辦學(xué)校改制的重點(diǎn)就是通過重構(gòu)學(xué)校與政府關(guān)系，建立一種能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的、具有自主辦學(xué)權(quán)的公辦學(xué)校辦學(xué)體制。在這一大背景下，通過民營化、市場化的途徑釋放公辦學(xué)校的辦學(xué)活力，重構(gòu)公辦學(xué)校的辦學(xué)體制就成了改制的基本思路。然而改制導(dǎo)致了一系列問題，不但引起了社會的普遍關(guān)注，而且最終成為一個必須做出價值判斷和實(shí)踐取舍的決策問題。從2005年開始，根據(jù)中央決策層的部署，先是在全國范圍內(nèi)對公辦學(xué)校的辦學(xué)行為進(jìn)行了規(guī)范和整頓，公辦學(xué)校改制由此從推廣變成了限制、從肯定變成了否定，并進(jìn)而失去了合法性，最終形成了公辦學(xué)校改制的全國性關(guān)門停止和清理整頓的逆向歷史過程。

（一）公辦學(xué)校改革思路的轉(zhuǎn)向

公辦學(xué)校改制的轉(zhuǎn)向源于決策層對公辦學(xué)校改革價值取向的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)在如下兩部官方的政策法規(guī)文件中：

2004年，國務(wù)院發(fā)布了《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》），第一次以法規(guī)的形式對公辦學(xué)校改制作出了明確的規(guī)定。針對公辦學(xué)校改制的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源，《條例》規(guī)定了不得利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦民辦學(xué)校的條款：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人可以利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦各級各類民辦學(xué)校；民辦教育促進(jìn)法和本條例所稱國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，是指財(cái)政撥款、依法取得并應(yīng)當(dāng)上繳國庫或者財(cái)政專戶的財(cái)政性資金”（第2條）?！肮k學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校，不得利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校正常的教育教學(xué)活動，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管的教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門按照國家規(guī)定的條件批準(zhǔn)”（第6條）?！稐l例》還規(guī)定了公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)“具有獨(dú)立的法人資格，具有與公辦學(xué)校相分離的校園和基本教育教學(xué)設(shè)施，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)會計(jì)制度，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書”。“參與舉辦民辦學(xué)校的公辦學(xué)校依法享有舉辦者權(quán)益，依法履行國有資產(chǎn)的管理義務(wù)，防止國有資產(chǎn)流失”（第6條）。依據(jù)上述法規(guī)規(guī)定，各地政府針對一些公辦中小學(xué)改制過程中存在的、廣大群眾反映強(qiáng)烈的問題進(jìn)行了嚴(yán)格的清理整頓，包括公辦學(xué)校改制中性質(zhì)不清、偏離教育宗旨和改革方向、改制行為不規(guī)范、收費(fèi)過高、出售或轉(zhuǎn)讓公辦學(xué)校等問題。

2006年，教育部發(fā)布了《關(guān)于貫徹〈義務(wù)教育法〉進(jìn)一步規(guī)范義務(wù)教育辦學(xué)行為的若干意見》，要求依法規(guī)范公辦改制學(xué)校，切實(shí)維護(hù)公共教育資源，任何部門和個人不得改變或者變相改變義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的性質(zhì)，不得將公辦學(xué)校出售、轉(zhuǎn)讓。閑置的義務(wù)教育階段公辦學(xué)校資產(chǎn)，應(yīng)由縣級以上教育行政部門統(tǒng)籌處置，并全部用于公共教育事業(yè)，重點(diǎn)用于義務(wù)教育和學(xué)前教育。《意見》要求停止義務(wù)教育階段公辦學(xué)校改制的審批，對各地義務(wù)教育階段改制學(xué)校進(jìn)行全面清理，并在明晰學(xué)校資產(chǎn)屬性、學(xué)校辦學(xué)性質(zhì)、確保公共教育資源不流失的前提下，廣泛聽取當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷囊庖?，提出解決現(xiàn)有改制學(xué)校問題的政策措施，并依法加以規(guī)范。

（二）公辦學(xué)校改制的終結(jié)

以上述文件為依據(jù)，地方各級教育行政部門停止了對公辦學(xué)校改制的審批，同時，由省級教育行政部門會同財(cái)政、國有資產(chǎn)管理等部門對本地改制學(xué)校進(jìn)行了全面清理，在明晰學(xué)校辦學(xué)性質(zhì)和資產(chǎn)屬性，確保公共教育資源不流失的前提下，提出了清理整頓改制學(xué)校問題的政策措施。這項(xiàng)工作于2008年全部完成，意味著歷經(jīng)15年之久的公辦學(xué)校改制運(yùn)動至此正式終結(jié)。

1. 全面清理公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校

為了更好地規(guī)范公辦中小學(xué)校的辦學(xué)體制改革，各地主管部門不再審批公辦學(xué)校舉辦新的民辦學(xué)校，即“名校辦民?！保ㄖ煊佬拢?005），對原由公辦學(xué)校舉辦的民辦學(xué)校制定了明確的處理辦法。由于公辦學(xué)校從主體資格上不屬于國家機(jī)關(guān)，具備作為民辦學(xué)校舉辦者的資格，在參與舉辦民辦學(xué)校時依法享有舉辦者的權(quán)益。為此在清理整頓中依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》及其他相關(guān)政策的規(guī)定，對改制學(xué)校利用自身師資、設(shè)施和品牌優(yōu)勢參與舉辦的民辦學(xué)校，要求根據(jù)有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)定，聘請具有評估資格的中介機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果合理確定出資額，并向?qū)υ搰匈Y產(chǎn)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)備案。與此同時，對實(shí)行“一校兩制”的民辦學(xué)校進(jìn)行了一次大手術(shù)，堅(jiān)決取締以高收費(fèi)為目的的“校中?！薄靶Ｖ邪唷被驘o場地、無資金、無師資的“三無”學(xué)校，防止以改制為名，造成國有資產(chǎn)的流失。依法舉辦的民辦學(xué)校必須與公辦學(xué)校舉辦者分離，必須具有獨(dú)立的法人地位，具有與公辦學(xué)校相分離的校園和教育教學(xué)設(shè)施，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)會計(jì)制度，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書。

2. 確保義務(wù)教育的公共物品性質(zhì)

為切實(shí)維護(hù)公共教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展，在對公辦學(xué)校改制的清理整頓工作中，加強(qiáng)了省級統(tǒng)籌職能，落實(shí)了縣級政府規(guī)范辦學(xué)行為的責(zé)任。在確保義務(wù)教育的公共物品性質(zhì)方面，任何部門和個人不得改變或者變相改變義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的性質(zhì)，不得將公辦學(xué)校出售、轉(zhuǎn)讓。閑置的義務(wù)教育階段公辦學(xué)校資產(chǎn)，由縣級以上教育行政部門統(tǒng)籌處置，并全部用于公共教育事業(yè)，重點(diǎn)用于義務(wù)教育和學(xué)前教育。地方各級教育行政部門制訂或完善本地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)的基本標(biāo)準(zhǔn)，合理配置公共教育資源，切實(shí)加大對基礎(chǔ)薄弱學(xué)校的支持力度，加快推進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。與此同時，省級教育行政部門對本地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校舉辦的各類實(shí)驗(yàn)班也進(jìn)行全面清理，進(jìn)一步明確審批權(quán)限和程序，任何部門、單位和個人未經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)，不得擅自在學(xué)校舉辦實(shí)驗(yàn)班。確因教育教學(xué)改革需要舉辦的，應(yīng)嚴(yán)格控制數(shù)量和規(guī)模，開展實(shí)驗(yàn)所需經(jīng)費(fèi)由審批部門統(tǒng)籌解決，不得向?qū)W生加收費(fèi)用。

為進(jìn)一步鞏固和完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，各地在切實(shí)落實(shí)政府舉辦義務(wù)教育責(zé)任的基礎(chǔ)上，全面規(guī)范中小學(xué)校的收費(fèi)行為，促進(jìn)教育事業(yè)健康發(fā)展。2006年，國家發(fā)改委、教育部發(fā)布了《關(guān)于做好清理整頓改制學(xué)校收費(fèi)準(zhǔn)備工作的通知》，規(guī)定從2006年1月1日起，各地全面停止審批新的改制學(xué)校和新的改制學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并在此后出臺了一系列清理整頓改制學(xué)校及其收費(fèi)的具體政策措施。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建立之后，各地開始嚴(yán)格規(guī)范公辦學(xué)校的收費(fèi)行為。公辦學(xué)校按照國家規(guī)定開展的教育教學(xué)活動和合理的辦學(xué)支出一律從公用經(jīng)費(fèi)中劃撥，不得自行以各種形式向?qū)W生或家長收費(fèi)，把維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的日常經(jīng)費(fèi)和事業(yè)發(fā)展的建設(shè)經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政預(yù)算。

3. 改制學(xué)校重新選擇辦學(xué)體制

從2006年全國各地停止審批新的改制學(xué)校起，改制學(xué)校的最終命運(yùn)就已經(jīng)被決定了。由于公辦學(xué)校的舉辦者是政府，因此在涉及有關(guān)學(xué)校改制、學(xué)校分立與合并以及引進(jìn)民間資本等涉及公辦學(xué)校體制性質(zhì)的事項(xiàng)時，公辦學(xué)校自身并無決定權(quán)，而須經(jīng)主管的政府部門審查批準(zhǔn)。2008年，各地在清理整頓中按照進(jìn)一步規(guī)范公辦學(xué)校辦學(xué)行為的部署，要求所有改制學(xué)校必須在明確學(xué)校辦學(xué)性質(zhì)的基礎(chǔ)上對本校的辦學(xué)體制做出選擇，或者徹底民辦，或者回歸公辦，同時制定了相應(yīng)的管理措施和監(jiān)督機(jī)制，確保改制學(xué)校嚴(yán)格按照所選擇的辦學(xué)體制要求實(shí)施辦學(xué)。改制學(xué)校重新選擇辦學(xué)體制是為了正確處理公平與效率的關(guān)系，體現(xiàn)出公辦學(xué)校辦學(xué)的公益性，防止利用公、私兩種體制的不均衡獲利。為落實(shí)這一清理整頓措施，官方規(guī)定了一個以“公—私”兩分法為前提的“二選一”原則，即由這些學(xué)校自己選擇辦學(xué)體制，或者轉(zhuǎn)為民辦體制，或者回歸公辦體制。清理整頓的最終結(jié)果是，大部分改制學(xué)校都選擇了回歸公辦體制。至此，公辦學(xué)校的改制終于走到了它的終點(diǎn)，成為一段過往的歷史。

四、反思與重建：公辦學(xué)校再改革

（一）探尋公辦學(xué)校改制失敗的原因

1. 改制未能正確理解和堅(jiān)守教育公益性

2007年黨的十七大報(bào)告首次肯定了教育公益性的理念，強(qiáng)調(diào)只有堅(jiān)守教育的公益性，才能真正促進(jìn)教育公平，辦好人民滿意的教育。應(yīng)該說，這與全國范圍內(nèi)的清理整頓公辦學(xué)校改制并非只是一種時間上的巧合，因?yàn)榻逃墓嫘哉枪k學(xué)校改制必須予以檢討的問題，因此二者必定存在著內(nèi)在的因果關(guān)系。公辦學(xué)校改制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，中國教育在歷經(jīng)一系列改革和發(fā)展之后，正面臨著改革進(jìn)程中出現(xiàn)的以“公—私”為基本特征的主要矛盾，這些矛盾從根本上關(guān)系到如何理解和堅(jiān)守教育的公益性問題。教育公益性是伴隨現(xiàn)代學(xué)校制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生的一種基本性質(zhì)，并且隨著教育普及程度的日益提高，其公益性的特點(diǎn)也日益明顯。教育公益性決定了在現(xiàn)代社會中，教育不可能像商品那樣完全通過市場的自由交易機(jī)制來提供，而必須通過市場以外的資源配置機(jī)制來調(diào)節(jié)，這種機(jī)制主要是指由政府及其舉辦的公辦學(xué)校為主體構(gòu)成的公共教育體制。

作為公共教育體制的主體，公辦學(xué)校的公益性是法定的，不由選擇的，因此是必須始終堅(jiān)持的，這也是區(qū)別于民辦學(xué)?；蛎褶k教育機(jī)構(gòu)的地方。然而公辦學(xué)校改制在充分釋放公辦學(xué)校功能使其成為獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體的同時，在制度安排上卻未能強(qiáng)調(diào)其為公眾服務(wù)的屬性，未能對其權(quán)能做出必要的規(guī)制，未能對公辦學(xué)校改制中出現(xiàn)的市場化行為作出明確的限制和規(guī)定，從而嚴(yán)重?fù)p害了公辦學(xué)校的公益性質(zhì)，給改制帶來一系列負(fù)面影響。公辦學(xué)校改制的歷史命運(yùn)表明，公辦學(xué)校是為公共目的而建立的，雖然近年來相當(dāng)一部分舉辦和管理學(xué)校的事務(wù)已從政府的公共管理中分離出來，一些公辦學(xué)校也具有了自主辦學(xué)權(quán)，但我們必須清楚，公辦學(xué)校是除政府之外保障教育公益性的最重要的主體，其法律地位必須受公益性的規(guī)約。

2. 改制未能正確認(rèn)識和處理教育與市場關(guān)系

教育改革的問題必定會轉(zhuǎn)化為教育的公平問題，并最終決定改革的成敗。改制學(xué)校的行為失范現(xiàn)象表明，教育體制改革容易偏離正確的方向，不能將教育公平的原則貫徹始終。公辦學(xué)校改制低估了市場的消極作用，一些重要的改革舉措甚至越過了公共機(jī)構(gòu)利用市場機(jī)制的限度，未能在向?qū)W校賦權(quán)的同時對學(xué)校行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，因此導(dǎo)致了一系列涉及教育公平的問題。一般來說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，保證教育公平的主體除了政府之外，也還可以是市場，其路徑是采用政府供給和有限的市場運(yùn)作相結(jié)合的辦法，改變過去完全由政府承包所產(chǎn)生的問題。但是，在中外教育改革中，這種體制轉(zhuǎn)化實(shí)際上都存在著極大的困難，因?yàn)楫?dāng)教育這種公共物品轉(zhuǎn)化為私人物品或準(zhǔn)私人物品并提供給社會成員時，就必然存在某種程度上的可分性和排他性，從而使教育變成一種有利可圖的商品。公辦學(xué)校改制采取的是一種介于公、私兩種體制之間的改革思路，因此在思路設(shè)計(jì)上存在著致命的缺陷。在公、私兩種體制不能使辦學(xué)的邊際成本與邊際收益相等的前提下，用一種體制代替另一種體制容易產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)，當(dāng)以往與市場無涉的公辦學(xué)校開始引入市場機(jī)制來運(yùn)營時，一種新型教育提供方式和供求關(guān)系就產(chǎn)生了。而一旦公辦學(xué)校改制利用公、私兩種體制間成本與收益的不均衡來營利時，公辦學(xué)校體制賴以存在的公益性原則就面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

改制把公辦學(xué)校推向了市場的前沿，使其面對一種全新的情況。但公立學(xué)校未能把握住教育改革的倫理取向，甚至把公辦學(xué)校變成了為一小部分人服務(wù)的富人學(xué)校，這樣一種危險(xiǎn)的傾向?qū)е鹿k學(xué)校改制最終走上了一條不歸路。這一教訓(xùn)告訴我們，教育改革不能是在剝奪弱者的基礎(chǔ)上使強(qiáng)者更強(qiáng)，而應(yīng)使強(qiáng)者扶助弱者從而使弱者變強(qiáng)，公辦學(xué)校在這方面尤其負(fù)有不可推卸的責(zé)任。深入理解當(dāng)代教育的基本價值，把握教育改革和發(fā)展的復(fù)雜性，特別是其中所涉及的利益分配的復(fù)雜關(guān)系是提升公辦學(xué)校改革決策倫理質(zhì)量的重要一環(huán)。為了做到這一點(diǎn)，任何一種有關(guān)公辦學(xué)校的體制性改革在其目標(biāo)取向及路徑設(shè)計(jì)上既要關(guān)注公辦學(xué)校的自主辦學(xué)問題，同時又應(yīng)時時處處堅(jiān)守教育改革的基本價值取向，維護(hù)社會的公平公正，使二者能真正達(dá)到和諧和統(tǒng)一。如果教育改革最終不能保證社會公平，或者在公平問題上不能取得社會共識，就會限制教育改革的空間，甚至對中國社會的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生消極影響。在這種情況下除了對公辦學(xué)校加以限制之外，幾乎沒有其他更好的辦法。

3. 政府在改制中出現(xiàn)責(zé)任缺位

在公辦學(xué)校改制的過程中，政府與學(xué)校這對關(guān)系開始發(fā)生分化和改組，出現(xiàn)了政府、市場和學(xué)校三種既互相聯(lián)系又互相制約的力量，為此如何對教育實(shí)施組織和領(lǐng)導(dǎo)就是政府必須面對的新問題。政府是公辦學(xué)校的舉辦者和管理者，雖然通過簡政放權(quán)，與公辦學(xué)校在權(quán)力配置上出現(xiàn)了某些變化，但這并不表明政府對公辦學(xué)?？梢詿o所作為，而把教育的責(zé)任完全推脫給學(xué)校。

公辦學(xué)校改制之所以會產(chǎn)生問題，政府責(zé)任的缺位是一個重要原因。如一些地方政府沒有認(rèn)真履行職責(zé)，管理好屬于本部門的事務(wù)，導(dǎo)致改制出現(xiàn)了方向性問題；一些地方政府未能在堅(jiān)守教育公益性方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，對公辦學(xué)校改制出現(xiàn)的新情況不能完全適應(yīng)；一些地方政府未切實(shí)履行提供教育公共產(chǎn)品的義務(wù)，損害了教育公平；一些地方政府未能完善對改制學(xué)校的制約和監(jiān)督機(jī)制，未能借助教育縮小社會分層所帶來的貧富差距，等等。公辦學(xué)校改制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，糾正我國政府責(zé)任缺位必須從加強(qiáng)政府監(jiān)督機(jī)制和官員問責(zé)機(jī)制做起，加強(qiáng)對政府及其公職人員的外在約束，并進(jìn)一步完善引咎辭職制度，真正建立起能順應(yīng)社會需求的責(zé)任型政府。

（二）以治理之道重建現(xiàn)代學(xué)校制度

公立學(xué)校重建運(yùn)動的國外經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，單純通過民營化、市場化的途徑重建公辦學(xué)校的做法產(chǎn)生了許多問題，因此開展公立學(xué)校重建運(yùn)動的國家最終都修正了先前的改革思路，而另外尋覓新的公立學(xué)校重建途徑（賀武華，2008，第289—378頁）。我國公辦學(xué)校改制的終結(jié)也表明這一歷史結(jié)局具有必然性，但在我國，這段歷史卻被埋進(jìn)了記憶的深處，成為我國現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)之痛。

只有反思才能讓自己變得冷靜，才能由失敗走向成功。對于真正的改革者而言，沉默只是一種反省，在時勢的大起大落中，他們始終未忘濟(jì)世之志。2015年前后，一批剛健有為的中小學(xué)校長又一次站到了教育改革的潮頭，他們在歷史與世界視野中重新檢討現(xiàn)代學(xué)校制度，在公—私兩極之間小心翼翼地尋找現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的可行之路。這些改革勇士們創(chuàng)造出了一系列新的公辦學(xué)校辦學(xué)模式，例如學(xué)區(qū)制、教育集團(tuán)、教育聯(lián)盟、名校辦分校、高等學(xué)校支持基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)等。這些新辦學(xué)模式雖然各不相同，但都試圖以參與、協(xié)商、談判、合作等方式?jīng)_破現(xiàn)行學(xué)校制度中的行政化束縛，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)者與管理者、教育者與受教育者之間的溝通、支持與協(xié)作。這一公辦學(xué)校的再改革已不是一般意義上的學(xué)校管理、組織和調(diào)控的改革，而是把管理和自管理、組織和自組織、調(diào)控和自調(diào)控融為一體，為解決公辦學(xué)校的體制性沖突、建設(shè)符合社會變革要求的現(xiàn)代學(xué)校制度提供了一個全新的視角。

2014年初召開的全國教育工作會議根據(jù)中央決策層的治理創(chuàng)新要求，提出了教育治理的改革新思路，為實(shí)現(xiàn)公辦學(xué)校的再改革提供了有利的思想條件和制度條件。作為一種新型的自主辦學(xué)機(jī)制，公辦學(xué)校治理是學(xué)校內(nèi)外部的多元利益主體共同參與學(xué)校重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和制度，是學(xué)校決策權(quán)的一種新的配置與行使過程。公辦學(xué)校治理中的內(nèi)部關(guān)系調(diào)整主要涉及學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策措施、領(lǐng)導(dǎo)角色，以及學(xué)校內(nèi)部功能與角色之間關(guān)系的創(chuàng)新，涉及學(xué)校內(nèi)部不同利益群體的權(quán)力再分配以及相應(yīng)的制度重建問題。而公辦學(xué)校治理涉及的外部關(guān)系調(diào)整主要是通過外部治理機(jī)制使學(xué)校融入更宏觀的社會治理體系中，同時借助社會力量監(jiān)督學(xué)校的治理運(yùn)行，處理好學(xué)校與政府、市場的關(guān)系（朱霽，2018）。由于公辦學(xué)校治理包含著學(xué)校自主辦學(xué)的內(nèi)涵，學(xué)校組織既是國家和政府治理的對象，同時又是學(xué)校內(nèi)部治理的具體運(yùn)行主體，因此兼有兩種不同的身份。這一情況下的學(xué)校組織的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)區(qū)別于一般社會治理中的合作治理結(jié)構(gòu)，而應(yīng)體現(xiàn)出學(xué)校獨(dú)立自主的組織和體制結(jié)構(gòu)。這是一類由學(xué)校共同體中的利益相關(guān)者構(gòu)成的自主辦學(xué)結(jié)構(gòu)，除了學(xué)校的黨委、校長及其辦公機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)當(dāng)包括學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)以及體現(xiàn)教職工民主參與的教代會、工會等，所有這些治理主體在協(xié)商共治基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)利益關(guān)系，形成學(xué)校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。

改革開放以來，我國公辦學(xué)校已基本具備了實(shí)施學(xué)校治理的一些重要條件，多年來簡政放權(quán)所推動的國家與社會的分化為公辦學(xué)校治理創(chuàng)造了必要的制度基礎(chǔ)，公辦學(xué)校在此過程中逐步具備了自管理、自組織和自調(diào)控的治理能力。但作為一種不同以往的現(xiàn)代社會運(yùn)行機(jī)制，公辦學(xué)校治理創(chuàng)新必然會對傳統(tǒng)的管理理念、管理體制、管理方式以及管理能力形成巨大的挑戰(zhàn)。就此而言，公辦學(xué)校治理的價值取向、建設(shè)進(jìn)程和實(shí)際效果，在很大程度上取決于公辦學(xué)校的治理主體是否理解學(xué)校治理的現(xiàn)代內(nèi)涵，取決于他們?nèi)绾味x和實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理的目標(biāo)，這是推進(jìn)公辦學(xué)校制度創(chuàng)新要面臨的一個重要問題（張建，2014）。