高一飛

一、問(wèn)題的提出

人民監(jiān)督員制度，是最高人民檢察院根據(jù)黨的十六大關(guān)于深入推進(jìn)司法體制改革要求所試行的一項(xiàng)重大司法改革。該制度設(shè)立的初衷是對(duì)人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。自2003 年人民監(jiān)督員制度誕生起，共經(jīng)歷了先期試點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)、全面實(shí)施、深化改革等四個(gè)發(fā)展階段，最高人民檢察院分別在2003 年、2010 年、2016 年和2019 年出臺(tái)了四個(gè)規(guī)定。在2019 年改革以前的三次改革中，人民監(jiān)督員只監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)自行偵查的職務(wù)犯罪案件，監(jiān)督范圍當(dāng)然也只能限制在刑事檢察領(lǐng)域。2018 年3 月20 日，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》），決定將絕大部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)委。在2018 年10 月26 日，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)修訂了《人民檢察院組織法》，第27 條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！?/p>

為了適應(yīng)職務(wù)犯罪偵查權(quán)大部分轉(zhuǎn)隸的形勢(shì)并落實(shí)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，最高人民檢察院于2019 年8 月27 日印發(fā)實(shí)施《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)2019 年《規(guī)定》），將人民監(jiān)督員的范圍擴(kuò)大到了“四大檢察”的各個(gè)方面，包括九種情況：案件公開(kāi)審查、公開(kāi)聽(tīng)證；檢察官出庭支持公訴；巡回檢察；檢察建議的研究提出、督促落實(shí)等相關(guān)工作；法律文書(shū)宣告送達(dá)；案件質(zhì)量評(píng)查；司法規(guī)范化檢查；檢察工作情況通報(bào)；其他相關(guān)司法辦案工作。另外，為了讓人民監(jiān)督員以適合自己的方式進(jìn)行監(jiān)督、給各地人民監(jiān)督員監(jiān)督工作提供創(chuàng)新的余地，第17 條還規(guī)定：“人民監(jiān)督員通過(guò)其他方式對(duì)檢察辦案活動(dòng)提出意見(jiàn)建議?！边@樣，我們現(xiàn)在已經(jīng)形成了人民監(jiān)督員監(jiān)督的“9+1”的“十種方式”。這“十種方式”具有將“監(jiān)督程序融于具體辦案活動(dòng)中”①董桂文：《〈人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定〉的理解與適用》，載《人民檢察》2019 年第21 期。的特點(diǎn)，而根據(jù)特定監(jiān)督范圍與特定辦案機(jī)制結(jié)合的情況，而可以將其歸納為四種監(jiān)督模式：

一是共同參加模式。《規(guī)定》確立了人民監(jiān)督員與檢察人員共同參加辦案活動(dòng)并提出建議的監(jiān)督模式?！兑?guī)定》第9 條、第11 到15 條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)六種辦案活動(dòng)應(yīng)當(dāng)或者可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加，聽(tīng)取人民監(jiān)督員的意見(jiàn)建議，這可以概括為“共同參加模式”。其中又可以分為兩種情況：一種是應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加辦案活動(dòng)，即應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加公開(kāi)審查和聽(tīng)證。另一種是可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加辦案活動(dòng)，即可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加辦案活動(dòng)，包括以下五種：一是可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加人民檢察院對(duì)監(jiān)獄、看守所等進(jìn)行的巡回檢察；二是可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與檢察建議工作；三是可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加法律文書(shū)宣告送達(dá)；四是可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加案件質(zhì)量評(píng)查；五是可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加司法規(guī)范化檢查。

人民監(jiān)督員能夠與檢察機(jī)關(guān)共同參加上述案件的基礎(chǔ)是：“應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)”參加的內(nèi)容是案件的公開(kāi)審查、聽(tīng)證活動(dòng)，這些活動(dòng)本來(lái)就是面向社會(huì)公開(kāi)的；而其他的“可以邀請(qǐng)”人民監(jiān)督員參加的檢察工作，都是宏觀、抽象的辦案活動(dòng)，不涉及個(gè)案的辦案過(guò)程，人民監(jiān)督員有能力參加上述活動(dòng)，能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)建議、巡視、送達(dá)、評(píng)查、檢查行為的客觀中立，增加司法權(quán)威性和公信力。

二是旁聽(tīng)觀察模式。2019 年《規(guī)定》第10 條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)檢察官出席法庭的公開(kāi)審理案件，可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽(tīng)?！比嗣癖O(jiān)督員旁聽(tīng)公開(kāi)審理的刑事案件，是以檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督者身份監(jiān)督公訴人的庭審活動(dòng)，是檢察機(jī)關(guān)接受外部監(jiān)督制約的內(nèi)在要求。檢察機(jī)關(guān)在公訴活動(dòng)中接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督，能夠提高公訴和審判監(jiān)督水平，進(jìn)而保障刑事案件公訴行為的合法、規(guī)范。

三是聽(tīng)取通報(bào)模式。2019 年《規(guī)定》第16 條規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立健全檢察工作通報(bào)機(jī)制，向人民監(jiān)督員通報(bào)重大工作部署、司法辦案總體情況以及開(kāi)展檢察建議、案件質(zhì)量評(píng)查、巡回檢察等工作情況，聽(tīng)取人民監(jiān)督員的意見(jiàn)建議?！边@一條在規(guī)范的義務(wù)設(shè)定方面用了“應(yīng)當(dāng)”二字，這表明，“根據(jù)本條要求，向人民監(jiān)督員通報(bào)檢察工作情況是檢察機(jī)關(guān)的義務(wù)，必須要做”。②同上注。向人民監(jiān)督員定期通報(bào)檢察工作情況，既包括總體工作情況通報(bào)，也包括專(zhuān)項(xiàng)工作情況通報(bào)，前者包括重大工作部署、司法辦案總體情況，后者包括開(kāi)展檢察建議、案件質(zhì)量評(píng)查、巡回檢察等專(zhuān)項(xiàng)工作情況。

四是主動(dòng)建議模式。2019 年《規(guī)定》第17 條規(guī)定人民監(jiān)督員可以通過(guò)前述三種形式以外的其他形式提出意見(jiàn)建議。人民監(jiān)督員還可以通過(guò)當(dāng)事人投訴、律師反映情況、人民群眾來(lái)訪來(lái)信、媒體曝光等途徑獲取監(jiān)督線索。人民監(jiān)督員通過(guò)其他方式了解檢察機(jī)關(guān)可能存在的問(wèn)題或者工作還有改善必要時(shí)，主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)提出建議，體現(xiàn)了人民監(jiān)督員監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性、監(jiān)督模式的多樣性。

2016 年10 月24 日，第十八屆六次全會(huì)提出我國(guó)要改革政治體制，建立國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，形成一府一委兩院的體制。2016 年12 月25 日，全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，決定將職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。人民監(jiān)督員的監(jiān)督對(duì)象是人民檢察院直接立案、偵查的案件，但此時(shí)，監(jiān)督的對(duì)象將不再存在，人民監(jiān)督員制度向何處去，是必須面對(duì)的問(wèn)題。

這一時(shí)期，人民監(jiān)督員制度實(shí)際上處于相對(duì)的停滯與觀望期。我們注意到，2018 年《最高人民檢察院工作報(bào)告》只是簡(jiǎn)單提到了人民監(jiān)督員的選任情況和“2014 年深化改革以來(lái)，人民監(jiān)督員共監(jiān)督案件9241 件”，沒(méi)有涉及上一年度人民監(jiān)督員的工作情況。2019 年，最高人民檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)同志總結(jié)了人民監(jiān)督員的整體情況：“2003 年以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)、司法行政部門(mén)先后共選任人民監(jiān)督員70000 余人次，目前在任20000 余人，監(jiān)督案件60000 余件。人民監(jiān)督員制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要組成部分，在規(guī)范檢察權(quán)行使、擴(kuò)大公民有序參與司法、提升司法民主方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用?！雹坌煊悖骸度嗣癖O(jiān)督員制度：優(yōu)化檢察監(jiān)督的重要方式規(guī)范檢察權(quán)行使的重要保障》，載正義網(wǎng)，http://news.jcrb.com/jxsw/201909/t20190903_2044481.html。但報(bào)告并沒(méi)有提到2016 年改革后的情況。2019 年《規(guī)定》根據(jù)具體的監(jiān)督內(nèi)容提供了切實(shí)可行的監(jiān)督模式，有利于提高監(jiān)督質(zhì)效。2020 年10 月，全國(guó)共有人民監(jiān)督員2.2 萬(wàn)余人。2019 年8 月至2020 年8 月，僅僅一年的時(shí)間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共邀請(qǐng)了21165 位人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)14298 件次。在這一年中，監(jiān)督活動(dòng)總量大幅提升。④孫鳳娟、劉亭亭：《廣度+深度：2.2 萬(wàn)人民監(jiān)督員的“剛性”監(jiān)督》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020 年10 月27 日，第1 版。與2003 年至2019 年這17 年期間的情況相比，最近一年人民監(jiān)督制度的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了新的高潮。在2019 年《規(guī)定》實(shí)施一年之后，本文將總結(jié)和反思新一輪人民監(jiān)督員制度改革的成績(jī)和問(wèn)題，以期為人民監(jiān)督員制度的實(shí)施和完善提供理論參考。

二、人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景

擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，是新時(shí)代司法改革的產(chǎn)物，在政策和法律上經(jīng)歷了一個(gè)醞釀的過(guò)程。2013年11 月12 日通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“廣泛實(shí)行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法的渠道”。但并沒(méi)有限定人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍。2019 年1 月1 日起實(shí)施的《人民檢察院組織法》第27 條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督”，將人民監(jiān)督員制度首次采取立法的形式固定，但這一規(guī)定也沒(méi)有限定人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。以上兩個(gè)文件的開(kāi)放性規(guī)定，給人民監(jiān)督員監(jiān)督四大檢察提供了空間。2019 年《規(guī)定》將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍覆蓋了檢察機(jī)關(guān)辦理的所有案件類(lèi)型。這種轉(zhuǎn)型的主要原因有以下幾個(gè)方面：

（一）人民監(jiān)督員的原有監(jiān)督對(duì)象已經(jīng)基本不復(fù)存在

如前所述，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)大部分已經(jīng)轉(zhuǎn)隸監(jiān)委，但檢察機(jī)關(guān)仍然保留了部分偵查權(quán)。2018年10 月26 日修訂的《刑事訴訟法》第19 條規(guī)定14 種司法職務(wù)犯罪案件仍然可以由檢察機(jī)關(guān)偵查。李?yuàn)^飛教授稱(chēng)之為“新”自偵權(quán)⑤李?yuàn)^飛：《檢察機(jī)關(guān)的“新”自偵權(quán)研究》，載《中國(guó)刑事法雜志》2019 年第1 期。，本文稱(chēng)其為“司法職務(wù)犯罪偵查權(quán)”。2018 年《刑事訴訟法》頒布后，最高人民檢察院隨即于2018 年11 月24 日出臺(tái)了《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題規(guī)定》），對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使14 種司法職務(wù)犯罪立案?jìng)刹闄?quán)的管轄制度、具體程序、偵查監(jiān)督等問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

2018 年3 月，曹建明檢察長(zhǎng)在最高人民檢察院工作報(bào)告中指出：“四級(jí)檢察院反貪、反瀆和預(yù)防部門(mén)職能、機(jī)構(gòu)及44151 名檢察人員已全部按時(shí)完成轉(zhuǎn)隸?！雹薏芙鳎骸蹲罡呷嗣駲z察院工作報(bào)告》，載新華網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201803/t20180325_372171.shtml。人民監(jiān)督員制度的設(shè)置初衷是監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)自行偵查的職務(wù)犯罪案件。職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，人民監(jiān)督員制度存在的主要基礎(chǔ)和制度根基已經(jīng)并不存在。中央提出人民監(jiān)督員改革的目的是“健全確保檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使的外部監(jiān)督制約機(jī)制，通過(guò)人民監(jiān)督員制度保障人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。⑦新華社：《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議》，載新華社，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-02/27/c_1114457952.html。如果人民監(jiān)督只能監(jiān)督14種司法職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，顯然與中央對(duì)人民監(jiān)督員改革的要求不符。

（二）人民監(jiān)督員不應(yīng)當(dāng)監(jiān)督偵查（調(diào)查）過(guò)程

職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)具有專(zhuān)業(yè)性、秘密性、高效性，這使得職務(wù)犯罪偵查過(guò)程不宜也難以接受“外行”的監(jiān)督。在域外，用外行人監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的類(lèi)似制度是美國(guó)大陪審團(tuán)制度、日本檢察審查委員會(huì)制度和英國(guó)的檢察審查會(huì)制度，但這三種制度也都是起訴階段的監(jiān)督。

美國(guó)大陪審團(tuán)是民眾參與司法的典型模式。其主要職能是對(duì)檢察官的起訴權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督，負(fù)責(zé)重罪案件的審查起訴（有少數(shù)州也包括一些輕罪）和調(diào)查取證的權(quán)利。⑧參見(jiàn)高一飛：《上帝的聲音：陪審團(tuán)法理》，中國(guó)民主法制出版社2016 年版，第211 頁(yè)。其目的是及時(shí)發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件的案件，從而保證公民不會(huì)受到不當(dāng)起訴，更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，是對(duì)公訴權(quán)的監(jiān)督和約束，但不能監(jiān)督偵查過(guò)程。日本的檢察審查委員會(huì)制度，是為了防止檢察官濫用檢察權(quán)，由檢察審查委員會(huì)對(duì)檢察官?zèng)Q定不起訴的案件進(jìn)行審查的一項(xiàng)司法制度。檢察審查委員會(huì)的功能是對(duì)檢察官的不起訴處分是否恰當(dāng)進(jìn)行審查，從而達(dá)到規(guī)制檢察官公訴權(quán)正確行使的效果。⑨參見(jiàn)陳效：《日本檢察審查委員會(huì)制度實(shí)施現(xiàn)狀評(píng)析》，載《人民檢察》2014 年第7 期。檢察審查委員會(huì)同樣不能進(jìn)行偵查監(jiān)督。1996 年，英國(guó)皇家檢察署在內(nèi)部設(shè)立檢察審查會(huì)，其目的是通過(guò)監(jiān)督和評(píng)估皇家檢察署職權(quán)行使，并提供建議，來(lái)提高皇家檢察署的工作質(zhì)量。2000 年，檢察審查會(huì)成為一個(gè)由民眾組成的、獨(dú)立的體制外監(jiān)督機(jī)構(gòu)。⑩CPS,Crown Prosecution Service Inspectorate Bill [H.L.] HL Deb 30 November 1999 vol 607 cc760-75,https://api.parliament.uk/historichansard/lords/1999/nov/30/crown-prosecution-service-inspectorate,Lastvisitdate:July25,2019.皇家檢察審查會(huì)的功能有三個(gè)：審查公訴案件、發(fā)布專(zhuān)題評(píng)論、提交年度報(bào)告?；始覚z察審查會(huì)的工作方式是對(duì)案件通過(guò)事后抽查進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估。?CPS,CPS Core Quality Standards Monitoring Scheme,The maticrevie wof the CPS Core Quality Standards Monitoring scheme,Report of the HM Chief Inspectorof the Crown Prosecution Service,March 2012,p.8.根本就不對(duì)正在辦理的案件進(jìn)行監(jiān)督，它類(lèi)似于我國(guó)的案件質(zhì)量評(píng)估，不可能讓外行人進(jìn)行偵查監(jiān)督。

可見(jiàn)，不論是美國(guó)的大陪審團(tuán)制度、日本的檢察審查委員會(huì)制度，還是英國(guó)的皇家檢察審查會(huì)制度，民眾參與檢察的范圍，都僅限于檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)，不涉及對(duì)偵查權(quán)的民眾參與式監(jiān)督。偵查權(quán)不宜也難以接受這種民眾參與式的監(jiān)督形式，這是由偵查的權(quán)力運(yùn)行規(guī)律決定的。偵查權(quán)要求高效出擊、過(guò)程秘密，外行人監(jiān)督可能泄露偵查秘密；對(duì)高度專(zhuān)業(yè)化的偵查活動(dòng)，外行人的監(jiān)督往往難以看到實(shí)質(zhì)，流于形式。外行人以參與到執(zhí)法司法中去的方式監(jiān)督偵查，在世界上沒(méi)有先例。

2019 年以前，我國(guó)人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍雖然幾乎涵蓋了包括立案、羈押、撤案、不起訴等檢察機(jī)關(guān)的所有辦案環(huán)節(jié)，但仍然主要集中在對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督上。以職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)委之前的2016 年《規(guī)定》為例，其中人民監(jiān)督員監(jiān)督的11 種情形，除了其中第5、6 項(xiàng)的內(nèi)容以外，其他都是對(duì)偵查過(guò)程的監(jiān)督。

在檢察院職權(quán)轉(zhuǎn)變后，關(guān)于人民監(jiān)督員制度的方向調(diào)整，有學(xué)者提出可以將人民監(jiān)督員制度并入到監(jiān)察委員會(huì)，同時(shí)擴(kuò)大監(jiān)督范圍，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的全部行為進(jìn)行監(jiān)督。?參見(jiàn)秦前紅：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度試點(diǎn)改革中的兩個(gè)問(wèn)題》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第3 期。這一說(shuō)法同樣沒(méi)有注意到人民監(jiān)督員不能監(jiān)督偵查行為的規(guī)律（監(jiān)委的職務(wù)犯罪調(diào)查行為與偵查性質(zhì)不同，但辦案規(guī)律相同）。很難想象，在監(jiān)委集中統(tǒng)一、高度保密的調(diào)查過(guò)程中，如果引入人民監(jiān)督員監(jiān)督，監(jiān)委的職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)如何開(kāi)展下去。因此，即使是主張人民監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)委查辦的案件的學(xué)者，也并不主張將人民監(jiān)督員監(jiān)督延伸到調(diào)查活動(dòng)中去，而是認(rèn)為；“人民監(jiān)督員只能設(shè)立在檢察機(jī)關(guān)的審查起訴環(huán)節(jié)，用于加強(qiáng)職務(wù)犯罪的審查起訴。如果設(shè)置在職務(wù)犯罪調(diào)查環(huán)節(jié)，一切仍由監(jiān)察委主導(dǎo)，欠缺中立和獨(dú)立性，制度設(shè)置仍然難免徒具形式?！?龍宗智：《司法改革：回顧、檢視與前瞻》，載《法學(xué)》2017 年第7 期。其實(shí)，這不是監(jiān)察委主導(dǎo)而導(dǎo)致“徒具形式”的問(wèn)題，而是將人民監(jiān)督員引入犯罪調(diào)查，從根本上違背了調(diào)查犯罪的規(guī)律。

雖然檢察機(jī)關(guān)仍然具有部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但2019 年《規(guī)定》并沒(méi)有規(guī)定人民監(jiān)督員有權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查的部分案件的立案、撤銷(xiāo)案件進(jìn)行監(jiān)督，沒(méi)有規(guī)定人民監(jiān)督員有權(quán)旁聽(tīng)檢察機(jī)關(guān)的偵查過(guò)程。因?yàn)橐陨蟽蓚€(gè)內(nèi)容都是偵查權(quán)的內(nèi)容，人民監(jiān)督員的參加，會(huì)妨礙偵查的正常進(jìn)行。另外，在人民監(jiān)督員的工作保障機(jī)制方面，取消了2016 年《規(guī)定》的信息臺(tái)賬制度。臺(tái)賬制度存在很大的問(wèn)題，一是涉及的信息量過(guò)于龐大，人民檢察院的所有案件信息人民監(jiān)督員都有權(quán)查閱，看似人民監(jiān)督員有廣泛的知情權(quán)，實(shí)際上人民監(jiān)督員無(wú)從下手，其知情權(quán)最終流于形式；二是人民監(jiān)督員以查閱臺(tái)賬的方式去了解案件情況，其保密責(zé)任難以保障?，F(xiàn)在取消這一規(guī)定是完全必要的。2019 年《規(guī)定》取消人民監(jiān)督員監(jiān)督偵查的規(guī)定，是人民監(jiān)督員制度的重大調(diào)整，是科學(xué)務(wù)實(shí)、符合偵查規(guī)律的重大改革。

（三）擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍符合我國(guó)檢察體制

對(duì)于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，早就有人提出過(guò)限制其監(jiān)督范圍的主張，認(rèn)為人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)自偵案件為限，不宜再將普通刑事案件納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。認(rèn)為新的制度應(yīng)當(dāng)解決已有制度不能解決的地方，若已有的程序與制度能夠很好地監(jiān)督普通刑事案件，就不再需要額外引進(jìn)另一種制度再行監(jiān)督。?參見(jiàn)張建升、卞建林、高一飛等：《讓檢察權(quán)在人民監(jiān)督下依法獨(dú)立公正行使——專(zhuān)家學(xué)者縱論深化人民監(jiān)督員制度改革》，載《人民檢察》2015 年第5 期。筆者還曾經(jīng)主張：“人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)回歸其應(yīng)有功能，只對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，防止不當(dāng)不起訴和不當(dāng)起訴?！?高一飛：《國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度的出路》，載《中州學(xué)刊》2018 年第2 期。這種觀點(diǎn)我們可以稱(chēng)之為“限制論”。另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，在當(dāng)前司法改革的時(shí)代背景下，人民監(jiān)督員制度要發(fā)揮作用，其監(jiān)督的內(nèi)容必須隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)行拓展。有學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度的發(fā)展需要一個(gè)過(guò)程，在剛開(kāi)始可以將范圍限制得小一點(diǎn)，有了經(jīng)驗(yàn)以后，再慢慢擴(kuò)大范圍。?參見(jiàn)龍宗智：《關(guān)于人民監(jiān)督員制度的幾個(gè)問(wèn)題探討》，載《人民檢察》2005 年第8 期。還有學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督的范圍覆蓋檢察機(jī)關(guān)辦理的各類(lèi)案件、行使的各項(xiàng)職權(quán)，人民監(jiān)督員可以對(duì)一些公眾高度關(guān)注的普通刑事案件和涉及檢察權(quán)運(yùn)行的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。?同前注?。上述觀點(diǎn)我們可以稱(chēng)之為“擴(kuò)大論”。

那么，2019 年《規(guī)定》為什么采納了“擴(kuò)大論”呢？最高人民檢察院的主管領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，主要的原因在于落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)“廣泛的人民性是最根本的政治屬性，必須在各項(xiàng)工作中堅(jiān)持以人民為中心的思想，努力讓人民群眾在每一起司法案件中都能感受到公平正義”。?董桂文：《〈人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定〉的理解與適用》，載《人民檢察》2019 年第21 期。將人民監(jiān)督員的權(quán)力擴(kuò)大到除偵查過(guò)程以外的四大檢察各個(gè)環(huán)節(jié)，是由我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定的。

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。在西方國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)僅僅是行政機(jī)關(guān)中承擔(dān)專(zhuān)門(mén)犯罪追訴職能的一個(gè)部門(mén)，而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是“一府一委兩院”中與其他三個(gè)機(jī)關(guān)即政府、監(jiān)委、人民法院處于同等地位的法律實(shí)施機(jī)關(guān)，承擔(dān)部分案件的偵查和所有公訴案件的起訴職能。但是，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)也是訴訟監(jiān)督者，對(duì)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，還代表國(guó)家承擔(dān)公益訴訟職能。檢察機(jī)關(guān)自己具有執(zhí)法權(quán)，也是其他執(zhí)法司法權(quán)的監(jiān)督者，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，權(quán)力越大，濫用權(quán)力的可能性就越大。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的每一項(xiàng)權(quán)力都需要面對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。我國(guó)人民監(jiān)督員制度不能簡(jiǎn)單套用西方國(guó)家民眾參與檢察時(shí)只監(jiān)督公訴權(quán)的模式，而是要讓所有檢察權(quán)都受到同樣的監(jiān)督。

打鐵還需自身硬，檢察機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化自身的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。從現(xiàn)有的外部監(jiān)督形式來(lái)看，都存在一些不足。人大及其常委會(huì)的監(jiān)督主要表現(xiàn)為聽(tīng)取和審議檢察機(jī)關(guān)的報(bào)告，而對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理具體個(gè)案的活動(dòng)卻缺乏介入途徑，因而難以對(duì)檢察機(jī)關(guān)在辦案活動(dòng)中可能出現(xiàn)的違法違規(guī)行為進(jìn)行有效規(guī)制。因受信息不對(duì)稱(chēng)、監(jiān)督途徑不暢通等因素的限制，以新聞媒體、人民團(tuán)體、公民個(gè)體為主的社會(huì)監(jiān)督則缺乏理性和正當(dāng)程序，對(duì)辦案活動(dòng)難以形成直接監(jiān)督。而人民監(jiān)督員的監(jiān)督是對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)的程序化的、直接的參與式監(jiān)督，是符合正當(dāng)程序的、有序參與、理性建議的監(jiān)督。擴(kuò)大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，是由我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家政治體制中的定位所決定的，是中國(guó)檢察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的特殊要求。

人民監(jiān)督員監(jiān)督四大檢察沒(méi)有機(jī)制上的障礙。刑事檢察大多涉及刑事追訴、審判和執(zhí)行，針對(duì)的是人民民主專(zhuān)政職能中的定罪和執(zhí)行刑罰行為，而民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察可以公開(kāi)的范圍和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)刑事檢察涉及的信息。人民監(jiān)督員作為外行人和普通民眾參與監(jiān)督非刑事訴訟，不會(huì)影響司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案和有效辦案。所以，從監(jiān)督的可行性而言，人民監(jiān)督員能夠監(jiān)督刑事檢察，就當(dāng)然可以監(jiān)督非刑事檢察。當(dāng)然，這并不否認(rèn)人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)遵守履職保密的規(guī)定，但在非刑事案件中，人民監(jiān)督員監(jiān)督帶來(lái)的辦案風(fēng)險(xiǎn)要比在刑事案件中小得多。

（四）擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍能增加檢察工作的公信力

人民監(jiān)督員的參與和建議，能夠防止檢察人員的偏見(jiàn)。長(zhǎng)期從事某種專(zhuān)項(xiàng)職業(yè)的人，長(zhǎng)時(shí)間的特定經(jīng)歷，會(huì)形成特有的思維定勢(shì)以至于形成職業(yè)偏見(jiàn)。因此，從某種意義上說(shuō)，在警察眼里人人都是罪犯，檢察官總是偏向于被告人有罪、罪重，就如在醫(yī)生心中，人人都是病人。人民監(jiān)督員中立的身份能夠監(jiān)督檢察官恪守客觀義務(wù)，公正辦理案件。

人民監(jiān)督員的參與有助于檢察官適用法律、行使自由裁量權(quán)時(shí)更加符合法律精神。日本法務(wù)省在審視檢察審查會(huì)的功能時(shí)，明確提出，其目的是“在認(rèn)可檢察官起訴獨(dú)占和追訴裁量權(quán)的同時(shí)……直接反映民意?！?最高人民檢察院法律政策研究室：《支撐日本21 世紀(jì)的司法制度——日本司法制度改革審議會(huì)意見(jiàn)書(shū)》，中國(guó)檢察出版社2003年版，第43 頁(yè)。我國(guó)人民監(jiān)督員的本質(zhì)也是外行人監(jiān)督，張軍檢察長(zhǎng)指出：“不少監(jiān)督員可能有顧慮，覺(jué)得自己不夠?qū)I(yè)，怕說(shuō)外行話，這些擔(dān)心在我看來(lái)都是不必要的。就是要充分發(fā)揮大家熟悉社情民意、閱歷經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)?！?周斌：《張軍在人民監(jiān)督員代表座談會(huì)上提出：人民監(jiān)督員真建言檢察機(jī)關(guān)真接受》，載法制網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2019-12/17/content_8077497.htm，2020 年4 月22 日訪問(wèn)。民情、民意是立法的基礎(chǔ)，但法律是高度概括和抽象的產(chǎn)物，一經(jīng)發(fā)布實(shí)施就具有相對(duì)獨(dú)立性?；逎姆烧Z(yǔ)言、專(zhuān)門(mén)的職業(yè)化操作，往往又與民眾的正義感存在距離。來(lái)自民間的人民監(jiān)督員，比檢察官更貼近生活、更能體驗(yàn)普通人的心理。社會(huì)總是在前進(jìn)、發(fā)展，法律的功能是有限的，人民監(jiān)督員能及時(shí)把社區(qū)的道德觀念帶到司法活動(dòng)中來(lái)，能夠彌補(bǔ)法律的漏洞，促進(jìn)司法的動(dòng)態(tài)公正；由于沒(méi)有職業(yè)思維定勢(shì)的束縛，他們更能以一個(gè)普通人的道德觀對(duì)案件加以評(píng)判，把社區(qū)倫理帶到司法活中，使司法活動(dòng)合理行使法律允許的自由裁量權(quán)，做到最大程度上合情、合理、合法，更加接近實(shí)質(zhì)公正。

另外，人民監(jiān)督員參與檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)并提出建議，還能夠使民眾和當(dāng)事人感到，對(duì)他們的處理也是普通人同意的，能夠增加其對(duì)案件處理結(jié)果的信任感，從而增強(qiáng)司法公信力。

三、新一輪人民監(jiān)督員制度改革存在的問(wèn)題

如前所述，人民監(jiān)督員實(shí)際上可以用各種方式監(jiān)督人民檢察院的所有環(huán)節(jié)，但是，人民檢察院也對(duì)特定情形規(guī)定了特定的監(jiān)督方式，從而形成了四種監(jiān)督模式。但新的人民監(jiān)督員監(jiān)督的缺點(diǎn)依然明顯，一是監(jiān)督范圍廣泛但重點(diǎn)不突出；二是機(jī)制靈活但隨意性過(guò)大，缺乏嚴(yán)格的規(guī)范性。

（一）部分監(jiān)督方式趨同于普通社會(huì)監(jiān)督

2018 年10 月26 日修訂的《人民檢察院組織法》第27 條是僅有的一處對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行立法的規(guī)范，其內(nèi)容為：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！?019 年《規(guī)定》只是強(qiáng)調(diào)人民監(jiān)督員制度是一種“外部監(jiān)督制約機(jī)制”，“人民檢察院的辦案活動(dòng)依照法律和本規(guī)定接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督”。但是，沒(méi)有明確這種外部監(jiān)督的性質(zhì)，沒(méi)有區(qū)分它與一般的社會(huì)監(jiān)督的區(qū)別。定位不明的結(jié)果是導(dǎo)致人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式與普通公民無(wú)異，主要包括兩個(gè)方面：

第一，規(guī)定與普通公民相同的參加聽(tīng)證權(quán)。2019 年《規(guī)定》第9 條指出，人民檢察院應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加特定案件的公開(kāi)審查、公開(kāi)聽(tīng)證，聽(tīng)取人民監(jiān)督員對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的認(rèn)定和案件處理的意見(jiàn)。但是，在公開(kāi)審查、聽(tīng)證的監(jiān)督中，人民監(jiān)督員參與行為的本質(zhì)仍然是旁聽(tīng)人員，其與普通公民的權(quán)利無(wú)異。

第二，規(guī)定與普通公民相同的庭審旁聽(tīng)權(quán)。2019 年《規(guī)定》第10 條指出：“人民檢察院對(duì)檢察官出席法庭的公開(kāi)審理案件，可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽(tīng)?！比嗣癖O(jiān)督員的這一權(quán)利中也沒(méi)有規(guī)定特殊的權(quán)利，因?yàn)樵谝话愕陌讣徟兄校胀ü褚灿羞@些權(quán)利，也可以對(duì)法院和檢察機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)。

我國(guó)《憲法》第41 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利?！奔热皇枪_(kāi)聽(tīng)證、公開(kāi)審查、公開(kāi)審判，所有公民都可以參加旁聽(tīng)、都具有批評(píng)和建議權(quán)。參與式監(jiān)督的特征決定了人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)不同于公民的社會(huì)監(jiān)督權(quán)，而是一種程序化監(jiān)督權(quán)，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)享有不同于普通公民的權(quán)利。

在人民監(jiān)督員制度中，不同于普通公民的程序性監(jiān)督權(quán)表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是特定的監(jiān)督機(jī)制，即有不同于普通公民司法知情權(quán)（如旁聽(tīng)權(quán)、其他獲得司法信息的權(quán)利）的權(quán)利；二是有不同于普通公民監(jiān)督檢察權(quán)的特殊效力，即人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的意見(jiàn)，其效力不同于人民群眾的批評(píng)、建議，具有一定的剛性，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員的意見(jiàn)是否采納都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究并予以答復(fù)。后者在2019 年《規(guī)定》中表現(xiàn)為：第18 條要求“人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)，依法獨(dú)立發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄在案，列入檢察案卷”；第19 條強(qiáng)調(diào)，“人民檢察院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)，依法作出處理。監(jiān)督意見(jiàn)的采納情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知人民監(jiān)督員”。

在旁聽(tīng)式監(jiān)督機(jī)制中，2019 年《規(guī)定》沒(méi)有規(guī)定人民監(jiān)督員有優(yōu)先旁聽(tīng)權(quán)，而僅僅只有對(duì)普通公民旁聽(tīng)權(quán)的重申；在公開(kāi)審查聽(tīng)證中，2019 年《規(guī)定》沒(méi)有規(guī)定人民監(jiān)督員在聽(tīng)證中的地位，即到底是聽(tīng)證員還是普通的旁聽(tīng)者，如果是旁聽(tīng)者，則僅僅是普通公民的權(quán)利，不需要在《規(guī)定》中重申。人民監(jiān)督員程序化監(jiān)督社會(huì)化，必然導(dǎo)致將人民監(jiān)督員的地位和權(quán)利表面上豐富、實(shí)質(zhì)上弱化，導(dǎo)致監(jiān)督方式上的虛假繁榮。

（二）監(jiān)督范圍廣泛但重點(diǎn)不突出

人民監(jiān)督員的十種監(jiān)督對(duì)象幾乎涵蓋了除檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)以外的所有權(quán)力，存在的問(wèn)題是監(jiān)督范圍廣泛但重點(diǎn)不突出。2003、2010、2016 年三個(gè)規(guī)定都要求人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)自偵案件的“擬不起訴的”情形。這樣規(guī)定的理由是，檢察機(jī)關(guān)自己偵查的案件，自己又決定不起訴，權(quán)力過(guò)于集中，特別需要監(jiān)督。不起訴是終結(jié)性決定，歷來(lái)是對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行各種方式監(jiān)督的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。因此，三個(gè)規(guī)定都沒(méi)有把起訴作為監(jiān)督的情形，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件的不起訴決定則成為重點(diǎn)監(jiān)督的環(huán)節(jié)。

日本的檢察審查會(huì)的全部功能就是防止不當(dāng)不起訴，原因就在于東亞文化容易形成人情案、放縱犯罪，檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)容易被濫用。我國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，也有特殊的權(quán)力文化，容易出現(xiàn)人情案、關(guān)系案、金錢(qián)案，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)督不起訴裁量權(quán)。21參見(jiàn)前注?。因?yàn)椴黄鹪V是終局的，直接關(guān)系到犯罪嫌疑人的切身利益，應(yīng)該監(jiān)督也適宜監(jiān)督，其具體作用表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

一方面，防止不當(dāng)不起訴。這與日本檢察審查委員會(huì)相類(lèi)似。公訴職能是檢察機(jī)關(guān)的基本訴訟職能。我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法兼采起訴法定主義和起訴便宜主義。檢察機(jī)關(guān)在起訴權(quán)的裁量上預(yù)留一定空間的同時(shí)，也為濫用公訴權(quán)留下可乘之機(jī)。我國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，也有特殊的權(quán)力文化，容易出現(xiàn)人情案、關(guān)系案、金錢(qián)案。把人民監(jiān)督員制度引入檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的監(jiān)督之中，將有助于增強(qiáng)檢察工作的透明度，形成對(duì)公訴權(quán)的民眾監(jiān)督，促進(jìn)司法公正，也有利于更好地實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，增加司法公信力。

另一方面，人民監(jiān)督員制度還可以用于防止不當(dāng)起訴。2016 年6 月27 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第25 次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》中提出要完善不起訴制度和撤回起訴制度。檢察官要嚴(yán)格審查案件的事實(shí)、證據(jù)，對(duì)不符合起訴條件的案件，應(yīng)當(dāng)依法作出不起訴決定，嚴(yán)防案件“帶病”進(jìn)入審判程序。將人民監(jiān)督員制度正式引入不當(dāng)起訴的監(jiān)督審查之中，構(gòu)建防止不當(dāng)起訴的內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制，能更好地防范當(dāng)事人遭受不當(dāng)起訴的不公正待遇，實(shí)現(xiàn)“懲罰犯罪與保障人權(quán)”的有機(jī)統(tǒng)一。

另外，2019 年《規(guī)定》在人民監(jiān)督員參加公開(kāi)審查和聽(tīng)證的范圍、人民監(jiān)督員旁聽(tīng)庭審、參加審查、參加聽(tīng)證具體內(nèi)容等方面都存在重點(diǎn)不突出的問(wèn)題。人民監(jiān)督制度的最終目的是加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)監(jiān)督，其監(jiān)督模式上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)哪種權(quán)力最大、最容易濫用，哪種權(quán)力就應(yīng)當(dāng)是人民監(jiān)督員監(jiān)督的重點(diǎn)。人民監(jiān)督員規(guī)范不能只體現(xiàn)形式上的范圍廣大，而忽略監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。

（三）人民監(jiān)督員工作機(jī)制缺乏規(guī)范性

2019 年《規(guī)定》的監(jiān)督方式、程序比較靈活，為各地開(kāi)展工作留有創(chuàng)新發(fā)展的空間。主管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，這是新規(guī)定的優(yōu)勢(shì)所在。22記者：《最高人民檢察院、最高檢案件管理辦公室負(fù)責(zé)人就〈人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定〉答記者問(wèn)》，載最高人民檢察院官網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/201909/t20190902_430837.shtml#3。與過(guò)去的三個(gè)規(guī)定相比，2019 年《規(guī)定》的靈活性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

在人民監(jiān)督員的組織程序方面。在抽選人民監(jiān)督員的數(shù)量上，過(guò)去三個(gè)《規(guī)定》都規(guī)定應(yīng)當(dāng)有三名以上單數(shù)的人民監(jiān)督員參加監(jiān)督。2019 年《規(guī)定》人民檢察院可以根據(jù)案件情況確定人民監(jiān)督員人數(shù)。這樣根據(jù)情況邀請(qǐng)或者允許合適人數(shù)的人民監(jiān)督員參加監(jiān)督，其優(yōu)勢(shì)是：不僅能夠保證監(jiān)督效果，也能節(jié)約監(jiān)督資源。更重要的是，保障了人民監(jiān)督員個(gè)人單獨(dú)監(jiān)督的權(quán)利。

在組織人民監(jiān)督員的方式方面。2019 年《規(guī)定》第21 條，對(duì)設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院辦案活動(dòng)的監(jiān)督，也不再要求上提一級(jí)即由省級(jí)人民檢察院抽選人民監(jiān)督員，而是由本院組織人民監(jiān)督員進(jìn)行，組織程序具有便利性和可行性。

在人民監(jiān)督員的監(jiān)督效果方面。2019 年《規(guī)定》與前面三個(gè)規(guī)定相比，沒(méi)有規(guī)定本院研究監(jiān)督意見(jiàn)的具體程序，取消了上級(jí)院提請(qǐng)復(fù)核、向本院提請(qǐng)復(fù)議的程序。原因在于：隨著人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的擴(kuò)大和監(jiān)督機(jī)制靈活性的增加，如果事事可以通過(guò)這么復(fù)雜的程序來(lái)回應(yīng)人民監(jiān)督員的監(jiān)督，工作量太大；嚴(yán)格的內(nèi)部研究程序和檢察長(zhǎng)決定程序已經(jīng)能夠保障人民監(jiān)督員意見(jiàn)得到充分的重視。同時(shí)，2019 年《規(guī)定》第18 條要求對(duì)人民監(jiān)督員的意見(jiàn)，“人民檢察院應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄在案，列入檢察案卷?！蹦康氖菫榱擞谰帽４嫒嗣癖O(jiān)督員意見(jiàn)，便于案件的復(fù)查和事后監(jiān)督。

在人民監(jiān)督員工作信息的公開(kāi)方面。自2003 年人民監(jiān)督員產(chǎn)生以來(lái)，我們梳理2004 年到2009 年的《最高人民檢察院工作報(bào)告》和負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的部門(mén)發(fā)布的新聞發(fā)現(xiàn)：2008、2009 年《最高人民檢察院工作報(bào)告》完全沒(méi)有涉及人民監(jiān)督員工作，《最高人民檢察院工作報(bào)告》和其他新聞報(bào)道只公布了2003、2004、2009 三年的年度人民監(jiān)督員選任數(shù)量，其他闕如；2009 年至今，人民監(jiān)督員不同意辦案部門(mén)原擬定意見(jiàn)的案件數(shù)量、檢察機(jī)關(guān)采納人民監(jiān)督員意見(jiàn)的案件數(shù)量全部闕如；沒(méi)有公布過(guò)人民監(jiān)督員監(jiān)督的經(jīng)典案件。當(dāng)然，更沒(méi)有公布過(guò)人民監(jiān)督員工作情況至今的白皮書(shū)式文件。

人民監(jiān)督員工作機(jī)制的靈活性增加固然具有其積極意義，但其弊端是隨意性增大，主要表現(xiàn)在人民監(jiān)督員選任管理到底依據(jù)什么規(guī)范不明確；簡(jiǎn)單地將人民監(jiān)督員的人數(shù)不作規(guī)定、也不要求上級(jí)抽選，可能導(dǎo)致實(shí)踐中有些檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)一名人民監(jiān)督員參加，甚至于形成少數(shù)人常駐檢察院監(jiān)督的形式主義做法；明確“檢察案卷”應(yīng)當(dāng)入卷，但是對(duì)于案卷的性質(zhì)及其使用范圍沒(méi)有作出明確規(guī)定。另外，人民監(jiān)督員工作信息不公開(kāi)，違反了“進(jìn)一步深化檢務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的透明度”23《人民檢察院案件信息公開(kāi)工作規(guī)定（試行）》（2014 年6 月20 日）第1 條。的基本要求。

四、體現(xiàn)人民監(jiān)督員參與式監(jiān)督的地位

從世界各國(guó)的情況來(lái)看，人民參與檢察權(quán)行使的性質(zhì)有三種：

第一種是準(zhǔn)司法權(quán)性質(zhì)。日本的檢察審查會(huì)的特點(diǎn)在于：設(shè)立于中立司法機(jī)關(guān)（法院）且有常設(shè)機(jī)構(gòu)；職權(quán)獨(dú)立且不受被監(jiān)督者控制；采用隨機(jī)抽選且實(shí)行交替任期制；選任程序規(guī)范且銜接性強(qiáng)。24《檢審法》第13 條第1 款規(guī)定：“檢察審查會(huì)事務(wù)局長(zhǎng)必須以抽簽方式在每年12 月28 日之前從第1 分群候補(bǔ)檢察審查員中各選5 名，3 月31 日之前從第2 分群候補(bǔ)檢察審查員中各選6 名，6 月30 日之前從第3 分群候補(bǔ)檢察審查員中各選5 名，9 月30 日之前從第4 分群候補(bǔ)檢察審查員中各選6 名檢察審查員及補(bǔ)充員。”因此，檢察審查會(huì)被認(rèn)為是一種準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置于法院內(nèi)部，費(fèi)用列入法院預(yù)算，事務(wù)官由法院任命，雖不是司法機(jī)關(guān)，但可以認(rèn)為是準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。

第二種是準(zhǔn)檢察權(quán)性質(zhì)。美國(guó)的大陪審團(tuán)就是如此。在美國(guó)，大陪審團(tuán)被譽(yù)為“自由的堡壘”。它調(diào)查犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；它審查檢察官的指控，防止無(wú)辜的人受到不當(dāng)追訴；它監(jiān)督公共事務(wù)，查處腐敗。這當(dāng)中，無(wú)論大陪審團(tuán)以什么面目出現(xiàn)，有一點(diǎn)是不容質(zhì)疑的，那就是它始終是一個(gè)調(diào)查機(jī)構(gòu)，保持著調(diào)查與追訴的檢察權(quán)性質(zhì)。25參見(jiàn)高一飛、王金建：《昨日輝煌：風(fēng)雨中的美國(guó)大陪審團(tuán)制度》，載《重慶大學(xué)法律評(píng)論》2020 年第3 期。因此，它不會(huì)像法院一樣遵循法官中立、控辯平等，也不會(huì)給予被調(diào)查對(duì)象和證人過(guò)多的權(quán)利救濟(jì)，甚至不允許被調(diào)查對(duì)象出席大陪審團(tuán)的調(diào)查程序。

第三種是參與式監(jiān)督權(quán)性質(zhì)。英國(guó)的檢察審查會(huì)制度和我國(guó)的人民監(jiān)督員制度都是這種模式。1996年，皇家檢察署在內(nèi)部設(shè)立皇家檢察審查會(huì)，英國(guó)皇家檢察審查會(huì)雖然也審查具體案件，但是工作的成果卻并不是個(gè)案裁判，而是從個(gè)案中得出的、對(duì)宏觀事務(wù)的評(píng)論和政策性建議。26CPS,Five Year Reviewand Annual Report 2014-2015，report of the HM chief in spector of the Crown Prosecution Service,London:The Stationery Office,18(2015).美國(guó)大陪審團(tuán)和日本檢察審查會(huì)制約檢察官公訴權(quán)力具有強(qiáng)制性，對(duì)具體案件的起訴適當(dāng)性得出自己的結(jié)論，具有直接行使國(guó)家權(quán)力的特征。而英國(guó)檢察審查會(huì)和我國(guó)的人民監(jiān)督員制度性質(zhì)相同，都具有參與式監(jiān)督的特征。

遺憾的是，現(xiàn)有的人民監(jiān)督員參與案件的機(jī)制和提供的意見(jiàn)等方面，有些內(nèi)容已經(jīng)逐漸趨同于人民群眾的普通社會(huì)監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度已經(jīng)被寫(xiě)入《人民檢察院組織法》，其根本原因在于人民監(jiān)督員制度具有特殊的監(jiān)督性質(zhì)，即它是一種程序化的、參與式的監(jiān)督方式，與人民陪審制具有相同的性質(zhì)，不是一般的社會(huì)監(jiān)督，而是一種參與式監(jiān)督，是人民參與檢察的一種方式。人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)是對(duì)檢察權(quán)的參與式監(jiān)督，其監(jiān)督的方式是程序式監(jiān)督，因此，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生、參與方式和參與效力都應(yīng)當(dāng)具有不同于普通公民的特點(diǎn)，2019 年《規(guī)定》在以下幾個(gè)方面應(yīng)當(dāng)加以完善，以改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員監(jiān)督趨同于社會(huì)監(jiān)督的趨勢(shì)。

（一）制定統(tǒng)一的人民監(jiān)督員選任管理規(guī)范

從2016 年起，人民監(jiān)督員改革方案將“組織法”與“監(jiān)督法”分開(kāi)，2016 年《規(guī)定》是實(shí)體法和程序法，規(guī)范人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍、機(jī)制和程序，而2016 年7 月5 日《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）則是組織法，規(guī)定了人民監(jiān)督員的條件和選任、管理的主體和遴選、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等內(nèi)容。2019 年《規(guī)定》在規(guī)范體系上基本沿用2016 年《規(guī)定》，因此，2016 年《辦法》仍然有效。

人民監(jiān)督員監(jiān)督有不同于普通社會(huì)監(jiān)督的特殊地位，首先就是因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員是限定了特殊條件、通過(guò)特殊機(jī)制產(chǎn)生、通過(guò)正式程序任命，其專(zhuān)門(mén)的選任管理程序是人民監(jiān)督員參與式監(jiān)督地位確立的前提。但是，2019 年《規(guī)定》沒(méi)有通過(guò)修訂和重申人民監(jiān)督員的選任管理機(jī)制，這必然導(dǎo)致實(shí)踐中引用文件混亂。而普通公民更是難以理解前后文件之間的關(guān)系，不利于堅(jiān)持和發(fā)展人民監(jiān)督員選任管理改革的成果。

最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)制定新的統(tǒng)一的《人民監(jiān)督員選任管理方式規(guī)定》，形成內(nèi)容明確、條款清晰的選任管理規(guī)范，同時(shí)，把改革的新成果體現(xiàn)在這一文件之中。在條件成熟的時(shí)候，人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《人民監(jiān)督員法》。2018 年4 月27 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《人民陪審員法》。人民監(jiān)督員制度要改變長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)最高人民檢察院司法文件進(jìn)行規(guī)范的現(xiàn)狀，參照《人民陪審員法》的立法經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《人民監(jiān)督員法》。

（二）賦予人民監(jiān)督員在公開(kāi)聽(tīng)證中的聽(tīng)證員地位

2020 年9 月14 日最高人民檢察院發(fā)布實(shí)施的《人民檢察院審查案件聽(tīng)證工作規(guī)定》第7 條規(guī)定：“人民檢察院可以邀請(qǐng)與案件沒(méi)有利害關(guān)系并同時(shí)具備下列條件的社會(huì)人士作為聽(tīng)證員?！钡?6 條規(guī)定：“聽(tīng)證員的意見(jiàn)是人民檢察院依法處理案件的重要參考。擬不采納聽(tīng)證員多數(shù)意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)向檢察長(zhǎng)報(bào)告并獲同意后作出決定。”這一規(guī)定特別明確了人民群眾監(jiān)督檢察工作的兩種不同方式，一是作為聽(tīng)證員和檢察人員一起進(jìn)行聽(tīng)證，二是作為聽(tīng)證的旁聽(tīng)人員參加聽(tīng)證會(huì)。

2019 年《規(guī)定》第9 條規(guī)定了人民監(jiān)督員參加部分案件的公開(kāi)審查和公開(kāi)聽(tīng)證的權(quán)利。這里的“參加”是何含義，容易引起誤解。一種理解是人民監(jiān)督員與其他公民一樣，旁聽(tīng)審查、聽(tīng)證；另一種理解是人民監(jiān)督員與檢察人員一起，共同審查、聽(tīng)證。但如果只是一般的旁聽(tīng)人員，則人民監(jiān)督員與普通公民無(wú)異，沒(méi)有體現(xiàn)人民監(jiān)督員制度作為一種程序化監(jiān)督制度的特殊地位，完全可以不必在此特別規(guī)定。

人民監(jiān)督員的建議權(quán)不同于普通民眾的監(jiān)督建議權(quán)。其理由是：人民監(jiān)督員與普通旁聽(tīng)人員不同，人民監(jiān)督員是在有閱卷權(quán)、了解案件情況權(quán)的基礎(chǔ)上，27《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（2019 年）第22 條規(guī)定：“人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知相關(guān)部門(mén)或者檢察官辦案組、獨(dú)任檢察官提供與監(jiān)督有關(guān)的材料并及時(shí)送交人民監(jiān)督員。”同時(shí)參與案件的審理。因此，在具體參加聽(tīng)證的方式和程序上，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)成為聽(tīng)證員，與檢察人員坐在相同的席位上一起聽(tīng)取各方意見(jiàn)。因此，在這一程序上，人民監(jiān)督員具有雙重身份：他們既是審查、聽(tīng)證程序中的聽(tīng)取他人意見(jiàn)者，即聽(tīng)證員；又是決定程序中的意見(jiàn)發(fā)表者和檢察人員聽(tīng)取意見(jiàn)的來(lái)源。為此，應(yīng)當(dāng)在條文中對(duì)人民監(jiān)督員參加審查、聽(tīng)證時(shí)的地位進(jìn)行明確，作出如下規(guī)定：人民監(jiān)督員參加檢察機(jī)關(guān)公開(kāi)審查、聽(tīng)證案件的，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)與檢察人員一起審查案件、聽(tīng)取各方意見(jiàn)，檢察人員作出決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取人民監(jiān)督員對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的認(rèn)定和案件處理的意見(jiàn)。

（三）與法院聯(lián)合確立人民監(jiān)督員優(yōu)先旁聽(tīng)權(quán)

庭審旁聽(tīng)席位對(duì)特殊人員可以?xún)?yōu)先設(shè)置，比如我國(guó)的人大代表旁聽(tīng)庭審制度就是例證。我國(guó)最早規(guī)定人大代表旁聽(tīng)權(quán)的是1998 年12 月24 日最高人民法院《關(guān)于人民法院接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督的若干意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》之（八）規(guī)定：“人民法院開(kāi)庭審理重大案件和在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣r(shí)，可為人大代表、人大常委會(huì)委員旁聽(tīng)提供方便或事先邀請(qǐng)參加，其他一切案件公開(kāi)審理的，人大代表、人大常委會(huì)委員均可參加旁聽(tīng)。庭審或者宣判結(jié)束后還應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取參加旁聽(tīng)代表或者人大常委會(huì)委員的意見(jiàn)?！贝撕?，2000 年12 月29 日最高人民法院在《關(guān)于加強(qiáng)與人大代表聯(lián)絡(luò)工作的決定》中進(jìn)一步規(guī)定，要“建立邀請(qǐng)人大代表旁聽(tīng)重大案件審理制度。各級(jí)人民法院在公開(kāi)審理有重大社會(huì)影響的案件時(shí)，可邀請(qǐng)人大代表旁聽(tīng)，進(jìn)一步增進(jìn)人大代表對(duì)法院工作的了解，擴(kuò)大辦案社會(huì)效果?！?007 年6 月4 日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判公開(kāi)工作的若干意見(jiàn)》，其第16 條規(guī)定：“對(duì)群眾廣泛關(guān)注、有較大社會(huì)影響或者有利于社會(huì)主義法治宣傳教育的案件，可以有計(jì)劃地通過(guò)相關(guān)組織安排群眾旁聽(tīng)，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員旁聽(tīng)，增進(jìn)廣大群眾、人大代表、政協(xié)委員了解法院審判工作，方便對(duì)審判工作的監(jiān)督?！?/p>

給予特殊人員旁聽(tīng)優(yōu)先權(quán)是合理且有根據(jù)的。給予特殊人員旁聽(tīng)優(yōu)先權(quán)并不違反公平原則，因?yàn)楣皆瓌t的一個(gè)重要內(nèi)容是“權(quán)利傾斜性配置”。28參見(jiàn)高一飛、賀紅強(qiáng)：《庭審旁聽(tīng)權(quán)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2013 年第1 期。例如，日本《法院旁聽(tīng)規(guī)則》第1 條就規(guī)定：“給一定數(shù)量的新聞?dòng)浾邇?yōu)先旁聽(tīng)權(quán)，給予犯罪被害人等與案件有關(guān)的人員的旁聽(tīng)機(jī)會(huì)，也是公開(kāi)主義的內(nèi)容?！?9［日］田口守一：《刑事訴訟法》，張凌譯，法律出版社1998 年版，第159-161 頁(yè)。美國(guó)也有類(lèi)似的做法，當(dāng)西班牙裔美國(guó)人、非裔美國(guó)人的媒體或同性戀媒體對(duì)某個(gè)特定案件的審判有濃厚的興趣時(shí)，美國(guó)法院可能會(huì)給這些特別媒體保留席位。30Center for Democracy &Technology,A Quiet Revolution in the Courts:Electronic Access to State Court Records,Aug.2002,http://www.cdt.org/publications/020821courtrecords.shtml,2012-2-14.給予人大代表旁聽(tīng)優(yōu)先權(quán)的合理性表現(xiàn)在：當(dāng)事人和其他與案件有關(guān)的人員優(yōu)先旁聽(tīng)，有利于維護(hù)當(dāng)事人利益、接受審判結(jié)果。人大代表、政協(xié)委員具有廣泛的代表性，他們參加旁聽(tīng)可以實(shí)現(xiàn)審判在實(shí)質(zhì)上的最大公開(kāi)。

2019 年《規(guī)定》第10 條規(guī)定：對(duì)特定案件，人民檢察院“可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽(tīng)?！睓z察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員旁聽(tīng)人民法院公開(kāi)審理案件，但不能直接安排。保障公民旁聽(tīng)審判是人民法院的責(zé)任，安排庭審、維護(hù)法庭秩序也是人民法院的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)不是“應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)”而是“可以協(xié)調(diào)”人民監(jiān)督員參加旁聽(tīng)。公開(kāi)審理的案件，人民監(jiān)督員以普通公民身份就有權(quán)旁聽(tīng)，沒(méi)有任何障礙。但若要以人民監(jiān)督員身份旁聽(tīng)，獲得優(yōu)先旁聽(tīng)的機(jī)會(huì)，不能直接由檢察機(jī)關(guān)決定，而應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)法院根據(jù)庭審規(guī)則進(jìn)行安排。

這里出現(xiàn)的問(wèn)題是，“協(xié)調(diào)人民法院安排”的內(nèi)容是柔性的規(guī)定，如何協(xié)調(diào)、如何安排，沒(méi)有明確的制度保障。由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)與人民法院是配合與制約的關(guān)系，法檢兩家能夠做到互相尊重和配合對(duì)方合理的要求，但是，從制度上看，人民監(jiān)督員沒(méi)有優(yōu)先旁聽(tīng)權(quán)，人民法院也沒(méi)有安排的義務(wù)。為此，人民檢察院應(yīng)當(dāng)與人民法院聯(lián)合發(fā)布文件，確立人民監(jiān)督員優(yōu)先旁聽(tīng)權(quán)。人民檢察院應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)人民法院修改《法庭規(guī)則》或者通過(guò)聯(lián)合司法解釋確立以下內(nèi)容：檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員旁聽(tīng)庭審的，人民法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排人民監(jiān)督員旁聽(tīng)。

五、強(qiáng)化人民監(jiān)督員的監(jiān)督重點(diǎn)

本文認(rèn)為，對(duì)特定的監(jiān)督內(nèi)容使用何種監(jiān)督方式，還可以進(jìn)行完善。

（一）邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督所有不起訴案件

根據(jù)2019 年《規(guī)定》，人民檢察院對(duì)擬決定不起訴的案件進(jìn)行公開(kāi)審查的，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加。這一規(guī)定與過(guò)去三個(gè)規(guī)定相比，對(duì)擬不起訴的監(jiān)督范圍進(jìn)行了縮減：限定在公開(kāi)審查的環(huán)節(jié)中，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)先決定不公開(kāi)審查達(dá)到排斥人民監(jiān)督員監(jiān)督的目的。我們建議，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加監(jiān)督所有擬不起訴案件，目的是為了防止檢察機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，防止放縱罪犯，維護(hù)司法公正。不起訴案件數(shù)量不大，人民監(jiān)督員對(duì)所有擬不起訴案件進(jìn)行監(jiān)督，具有可行性。

當(dāng)然，人民檢察院不需要對(duì)每一個(gè)決定提起公訴的案件都邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督。如果所有起訴案件都邀請(qǐng)，人民監(jiān)督員工作量也會(huì)非常大。對(duì)于起訴不當(dāng)，還有人民法院的審判把關(guān)。另外，不規(guī)定“應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督提起公訴的案件”，并不否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)重大提起公訴案件邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加；對(duì)于重大的公訴案件，還可以通過(guò)前述邀請(qǐng)人民監(jiān)督員旁聽(tīng)庭審的方式進(jìn)行監(jiān)督。

上述設(shè)想可以通過(guò)以下條款表述：檢察機(jī)關(guān)擬決定不起訴的，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加監(jiān)督；人民檢察院對(duì)擬決定不起訴的案件進(jìn)行公開(kāi)審查的，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加審查。

（二）擴(kuò)大人民監(jiān)督員參加公開(kāi)審查和聽(tīng)證的范圍

首先，2019 年《規(guī)定》第9 條規(guī)定了邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加刑事申訴案件的公開(kāi)審查。但是將刑事申訴案件和民事、行政申訴案件區(qū)別對(duì)待令人費(fèi)解，體現(xiàn)的是重刑輕民（行）的陳舊觀念。實(shí)際上，不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的申訴案件，無(wú)論是刑事還是民事、行政案件，對(duì)當(dāng)事人而言，都是重要的案件。刑事案件中有輕罪案件，民事、行政訴訟案件也可以涉及當(dāng)事人價(jià)值億萬(wàn)的經(jīng)濟(jì)利益和重大人身權(quán)益，簡(jiǎn)單地以案件性質(zhì)來(lái)區(qū)分申訴案件的重要性，顯然是不科學(xué)的。因此，對(duì)于人民檢察院對(duì)不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的民事、行政申訴案件，也應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加。

其次，2019 年《規(guī)定》要求應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加有重大影響的行政訴訟監(jiān)督案件公開(kāi)聽(tīng)證。但是，同樣讓人難以理解的是，2019 年《規(guī)定》沒(méi)有同時(shí)規(guī)定人民監(jiān)督員參加民事訴訟監(jiān)督案件公開(kāi)聽(tīng)證。行政訴訟監(jiān)督和民事訴訟監(jiān)督性質(zhì)相同，同樣可以通過(guò)聽(tīng)證等方式進(jìn)行公開(kāi)審查，同理也可根據(jù)案件情況邀請(qǐng)人民監(jiān)督員實(shí)施監(jiān)督。2019 年《規(guī)定》對(duì)于民事、行政訴訟監(jiān)督案件公開(kāi)聽(tīng)證兩種情況的人民監(jiān)督員參加的問(wèn)題上搞區(qū)別對(duì)待，完全沒(méi)有必要。

同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮到我國(guó)檢察機(jī)關(guān)公開(kāi)聽(tīng)證案件的數(shù)量極少，進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證的，往往就是有重大影響的，或者有當(dāng)事人長(zhǎng)期申訴上訪等特殊原因的，沒(méi)有必要加上“有重大影響的”這一限制來(lái)縮減人民監(jiān)督員參加聽(tīng)證的范圍。2019 年《規(guī)定》第9 條沒(méi)有在人民監(jiān)督員參加公開(kāi)審查的特定類(lèi)型案件上加上“有重大影響的”限制，而對(duì)程序更加復(fù)雜、使用更加稀少的公開(kāi)聽(tīng)證案件加上這一限制，體現(xiàn)了立法內(nèi)容上的邏輯矛盾和立法精神上的不一致。

綜上所述，我們建議將2019 年《規(guī)定》第9 條修改為：人民檢察院對(duì)不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的刑事、民事、行政申訴案件公開(kāi)審查的，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加審查。對(duì)民事、行政訴訟監(jiān)督案件進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加聽(tīng)證。

（三）特定案件應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)人民監(jiān)督員旁聽(tīng)庭審

如前所述，2019 年《規(guī)定》第10 條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)檢察官出席法庭的公開(kāi)審理案件，可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽(tīng)?！钡?，我國(guó)檢察監(jiān)督的一些特殊案件，監(jiān)督內(nèi)容重要，而人民監(jiān)督員監(jiān)督的力度有限，所以，我們建議對(duì)特定案件的庭審，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)人民監(jiān)督員旁聽(tīng)。這些案件包括以下三類(lèi)：

一是減刑、假釋開(kāi)庭審理案件；二是人民法院可能決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件；三是人民檢察院提起公益訴訟的開(kāi)庭審理案件?？梢詫?duì)2019《規(guī)定》第10 條“人民檢察院對(duì)檢察官出席法庭的公開(kāi)審理案件，可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽(tīng)”的內(nèi)容補(bǔ)充為：人民檢察院對(duì)檢察官出席法庭的公開(kāi)審理案件，可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽(tīng)；對(duì)于人民檢察院參加出庭的減刑、假釋和可能決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件、人民檢察院提起公益訴訟的案件，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽(tīng)。

當(dāng)然，這里要特別強(qiáng)調(diào)的是，本文之所以強(qiáng)調(diào)人民監(jiān)督員旁聽(tīng)上述案件，主要考慮的是旁聽(tīng)這些案件具有特別意義，并不是認(rèn)為這是人民監(jiān)督員監(jiān)督的唯一方式，人民監(jiān)督員還可以用十種方式中的參加巡回檢察、檢察建議、案件質(zhì)量評(píng)查、司法規(guī)范化檢查、聽(tīng)取檢察工作情況通報(bào)、主動(dòng)提出意見(jiàn)建議等多種方式監(jiān)督。

六、完善人民監(jiān)督員的工作機(jī)制

2019 年《規(guī)定》明確了四種監(jiān)督模式，也規(guī)定了人民監(jiān)督員監(jiān)督的具體機(jī)制，最高人民檢察院的相關(guān)負(fù)責(zé)同志有過(guò)詳細(xì)的解讀，31同前注①。人民監(jiān)督員的監(jiān)督機(jī)制和程序整體上是完備的。但是，2019 年《規(guī)定》確立的人民監(jiān)督員制度體系是擴(kuò)大監(jiān)督范圍后全新的制度規(guī)范，人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式、程序又“只作原則性規(guī)定”，還需要進(jìn)一步完善其監(jiān)督的機(jī)制和程序。

（一）分類(lèi)確定人民監(jiān)督員的參加人數(shù)和程序

2019 年《規(guī)定》第20 條要求邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加監(jiān)督時(shí)，“應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況確定人民監(jiān)督員的人數(shù)”。這一規(guī)定整體上是科學(xué)的，因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員的監(jiān)督方式多樣，特別是對(duì)于2019 年《規(guī)定》第17 條規(guī)定的“主動(dòng)建議模式”，不能因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出建議的人民監(jiān)督員人數(shù)少，就不允許人民監(jiān)督員監(jiān)督，也就是說(shuō)，人民監(jiān)督員提出對(duì)檢察機(jī)關(guān)的建議，不需要召集一定的人數(shù)，一個(gè)人就可以提出建議，這有利于人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式多樣化、經(jīng)?；?/p>

但是，這一規(guī)定也有顧此失彼的漏洞：對(duì)于人民監(jiān)督員參加聽(tīng)證，如果只有一個(gè)人參加，其發(fā)表的意見(jiàn)就成了個(gè)別人的意見(jiàn)，缺乏代表性和說(shuō)服力。2016 年《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第14 條規(guī)定：“監(jiān)督評(píng)議案件，應(yīng)當(dāng)有三名以上單數(shù)的人民監(jiān)督員參加。重大案件或者在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣?，?yīng)當(dāng)有五名以上單數(shù)的人民監(jiān)督員參加案件監(jiān)督評(píng)議工作?！边@是能夠體現(xiàn)聽(tīng)證的規(guī)律和價(jià)值的規(guī)定。

為此，在維持已有規(guī)定中靈活確定人民監(jiān)督員人數(shù)的前提下，應(yīng)當(dāng)對(duì)人民監(jiān)督員參加聽(tīng)證的情況作出特別規(guī)定，我們建議，將2019 年《規(guī)定》第20 條修改為：一般情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況確定人民監(jiān)督員的人數(shù)；但對(duì)于人民監(jiān)督員參加公開(kāi)聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)有三名以上單數(shù)的人民監(jiān)督員參加。

（二）明確“檢察案卷”的性質(zhì)及其使用范圍

人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)記錄在案。這不僅僅是人民監(jiān)督員參加的見(jiàn)證，也是將來(lái)審查案件的重要依據(jù)。2019 年《規(guī)定》第18 條要求對(duì)人民監(jiān)督員的意見(jiàn)，“人民檢察院應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄在案，列入檢察案卷?！钡?，對(duì)于檢察案卷形成的是檢察內(nèi)卷還是普通案卷沒(méi)有明確，對(duì)其使用范圍沒(méi)有具體規(guī)定。這會(huì)在實(shí)踐中形成爭(zhēng)議：上述案卷內(nèi)容是否是辯護(hù)律師或者代理律師可以閱卷的范圍。

筆者認(rèn)為，人民檢察院形成的檢察案卷一般不應(yīng)當(dāng)對(duì)外公開(kāi)，理由是：如果人民監(jiān)督員意見(jiàn)沒(méi)有被采納，這本來(lái)是很正常的情況，但這可能會(huì)形成當(dāng)事人及其辯護(hù)人、代理人與檢察機(jī)關(guān)的對(duì)抗情緒，不利于人民檢察院獨(dú)立辦案。對(duì)人民監(jiān)督員的意見(jiàn)列入檢察案卷，目的是為了充分聽(tīng)取人民監(jiān)督員的意見(jiàn)、增強(qiáng)檢察人員責(zé)任感，不宜向社會(huì)公開(kāi)，也不能向辯護(hù)人和代理人公開(kāi)。人民監(jiān)督員的意見(jiàn)和建議本身只有建議性，提出意見(jiàn)的人民監(jiān)督員數(shù)量和程序也具有靈活性，但是，當(dāng)事人及其辯護(hù)人和訴訟代理人有可能違背人民監(jiān)督員的設(shè)置目的和功能，誤解或者故意歪曲其與檢察機(jī)關(guān)不同意見(jiàn)的性質(zhì)，影響人民檢察院正常行使職權(quán)。

為此建議，應(yīng)當(dāng)將2019 年《規(guī)定》第18 條修訂為：人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)，依法獨(dú)立發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄在案，列入檢察副卷。

（三）將人民監(jiān)督員工作信息納入檢務(wù)公開(kāi)范圍

最高人民檢察院于2014 年6 月29 日在第十二屆檢察委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)了《人民檢察院案件信息公開(kāi)工作規(guī)定（試行）》?！兑?guī)定》的實(shí)施對(duì)人民檢察院應(yīng)當(dāng)如何處理好檢務(wù)公開(kāi)的范圍（公開(kāi)與不公開(kāi)信息的范圍），應(yīng)當(dāng)由哪些部門(mén)發(fā)布檢務(wù)公開(kāi)的信息，以及應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施對(duì)檢務(wù)公開(kāi)信息的監(jiān)督等做出了詳細(xì)的規(guī)定。但遺憾的是，對(duì)于人民監(jiān)督員監(jiān)督情況并沒(méi)有納入案件信息公開(kāi)的范圍，導(dǎo)致我國(guó)人民監(jiān)督員工作信息、整體情況信息長(zhǎng)期以來(lái)不公開(kāi)的局面。出現(xiàn)以上情況的原因有三個(gè)方面：一是人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和模式反復(fù)調(diào)整，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)工作困難；二是管理機(jī)構(gòu)也多次調(diào)整，并且附屬于其他機(jī)構(gòu)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致工作上缺乏持續(xù)、統(tǒng)一的管理主體；三是對(duì)于人民監(jiān)督員工作的重視程度不夠。

1999 年成立的英國(guó)皇家檢察審查會(huì)，是與我國(guó)人民監(jiān)督員類(lèi)似的檢察監(jiān)督主體，其重要職能是撰寫(xiě)年度工作報(bào)告，年度報(bào)告由總檢察長(zhǎng)提請(qǐng)議會(huì)審議后向社會(huì)發(fā)布。截止2019 年，獨(dú)立后的英國(guó)皇家檢察審查會(huì)一共發(fā)布了16 份年度報(bào)告，最近的報(bào)告是《2017-2018 年度工作報(bào)告》。32CPS,HM Crown prosecution service Inspectorate annual report 2017-2018,report of the HM chief Inspector of the Crown Prosecution Service,p.7-12(2018).我國(guó)人民監(jiān)督員制度的情況主要是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的工作報(bào)告和新聞發(fā)布來(lái)向社會(huì)公開(kāi)的。人民監(jiān)督員制度的自身運(yùn)行情況、監(jiān)督活動(dòng)情況向社會(huì)公開(kāi)是完全有必要的。我們應(yīng)當(dāng)借鑒英國(guó)檢察審查會(huì)發(fā)布年度報(bào)告的做法，在每年檢察機(jī)關(guān)向人大的報(bào)告中報(bào)告人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的整體情況；通過(guò)年度白皮書(shū)等方式公開(kāi)人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的詳細(xì)情況。

七、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既要履行法律監(jiān)督職能又要接受各方監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的重要特征在于把外部監(jiān)督引入檢察權(quán)的運(yùn)行體系，強(qiáng)化了社會(huì)力量參與司法的過(guò)程。人民監(jiān)督員制度作為我國(guó)司法體制改革的重要構(gòu)成部分，已經(jīng)取得了良好的社會(huì)效果，對(duì)檢察工作質(zhì)量的提高以及人民檢察院公信力的提高都起到了促進(jìn)作用。

加強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督，要反對(duì)“人民監(jiān)督員萬(wàn)能論”。我國(guó)對(duì)檢察權(quán)存在廣泛的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，人民監(jiān)督員只是整個(gè)監(jiān)督體系的一個(gè)內(nèi)容，人民監(jiān)督員的獨(dú)特之處在于：它是普通民眾按照法定權(quán)限和程序、對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)直接進(jìn)行監(jiān)督，與其他監(jiān)督共同發(fā)生作用。因此，要避免將人民監(jiān)督員的監(jiān)督等同于全部的“人民監(jiān)督”和唯一監(jiān)督。

加強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督，也要反對(duì)“人民監(jiān)督員無(wú)處不在論”?，F(xiàn)有的十種方式已經(jīng)為人民監(jiān)督員對(duì)所有檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)的監(jiān)督提供了可能性，監(jiān)督的對(duì)象與具體的方式相結(jié)合，形成了四種不同的監(jiān)督模式，這是由檢察工作規(guī)律和外部監(jiān)督規(guī)律決定的，不能認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中必須同時(shí)有人民監(jiān)督員出現(xiàn)。例如，在調(diào)研中，有的人就指出，我國(guó)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督每一個(gè)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行檢察案件。但是，現(xiàn)有的十種方式已經(jīng)為人民監(jiān)督員監(jiān)督每一個(gè)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督提供了可能性——如參加案件質(zhì)量評(píng)查、參加司法規(guī)范化檢查、聽(tīng)取檢察工作情況通報(bào)就可以涉及到任何財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行檢察工作，因此不需要專(zhuān)門(mén)規(guī)定進(jìn)行財(cái)產(chǎn)刑檢察工作時(shí)特別邀請(qǐng)人民監(jiān)督員到場(chǎng)監(jiān)督。

加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度，還要反對(duì)“建議性意見(jiàn)無(wú)效論”。在人民監(jiān)督員制度改革中，有人認(rèn)為，現(xiàn)在人民監(jiān)督員只有建議性意見(jiàn)的權(quán)利，導(dǎo)致“人民監(jiān)督員制度設(shè)置的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義”，為此應(yīng)當(dāng)將人民監(jiān)督員的意見(jiàn)改為具有強(qiáng)制性效力的決定，直接可以改變檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。33代表性的論文有宋飛：《也談人民監(jiān)督員的監(jiān)督問(wèn)題——評(píng)楊婷婷的〈人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍及效力探討〉》，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=11951；陳威杰：《人民監(jiān)督員監(jiān)督效力研究》，中國(guó)政法大學(xué)2010 年碩士學(xué)位論文。在法律制度中，存在某些權(quán)力的效力是建議性而非強(qiáng)制性，但其制度的活力卻不可否認(rèn)，在政法領(lǐng)域，我國(guó)政治協(xié)商會(huì)議的權(quán)力是建議性的；在司法領(lǐng)域，建議性監(jiān)督也是有先例的，如在2005 年改革之前，日本的檢察審查會(huì)制度，其做出的決定對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言就是建議性和參考性的。34高一飛：《東亞文化背景下的建議性陪審團(tuán)》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2015 年第1 期。在執(zhí)法司法領(lǐng)域，建議性、協(xié)商性意見(jiàn)也具有特殊的價(jià)值，認(rèn)為民眾參與司法的效力一定要具有強(qiáng)制效力才是有意義的，這種觀點(diǎn)可以說(shuō)是幼稚的，違背了人民監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的多樣化規(guī)律，其本質(zhì)是無(wú)視現(xiàn)代民主多元化的特征，忽視了建議性意見(jiàn)和協(xié)商民主的獨(dú)特意義。在目前，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)只具有建議性，符合中國(guó)國(guó)情，也符合檢察規(guī)律。

2019 年《規(guī)定》的頒布使人民監(jiān)督員制度重新綻放了生機(jī)與活力，進(jìn)一步拓展了人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，能夠?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提供更全面、有力的民眾外部監(jiān)督。隨著司法改革的發(fā)展和檢察工作體制、機(jī)制的創(chuàng)新，人民監(jiān)督員的監(jiān)督地位、監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督機(jī)制也應(yīng)當(dāng)適時(shí)改革和調(diào)整，讓人民監(jiān)督員制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。