爭(zhēng)議中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則：法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)及啟示

王建學(xué)

引言

現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)毫無(wú)疑問(wèn)地步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，①德國(guó)學(xué)者貝克建立了風(fēng)險(xiǎn)世界觀即第二現(xiàn)代性的理論基礎(chǔ)，提出風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)代社會(huì)處于核心地位，參見[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博文譯。南京：譯林出版社，2018，3-5 頁(yè)。特別是在以環(huán)境為代表的各種生活領(lǐng)域中，個(gè)人權(quán)利、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全等都面臨越來(lái)越多的潛在威脅，現(xiàn)代國(guó)家在不確定的風(fēng)險(xiǎn)中日益左支右絀。在此背景下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則因應(yīng)而生。自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，該原則不僅在各國(guó)環(huán)境法中得到日益廣泛的承認(rèn)，①比如1990 年德國(guó)聯(lián)邦污染控制法第5 條第1 款第2 項(xiàng)、1995 年法國(guó)環(huán)境保護(hù)法第1 條都予以明確規(guī)定。而且寫入1992 年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》②該宣言在第十五項(xiàng)原則中規(guī)定：“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)根據(jù)它們的能力廣泛采取預(yù)防性措施（precautionary approach）。凡有可能造成嚴(yán)重的或不可逆轉(zhuǎn)的損害的地方，缺乏充分的科學(xué)確定性不得被作為推遲采取防止環(huán)境退化的成本有效措施的理由?！钡葒?guó)際法律文件。隨著風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)展到環(huán)保以外的幾乎所有社會(huì)領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則也由環(huán)境法進(jìn)入其他法律部門并開始上升為憲法原則。作為最典型的代表，法國(guó)2004 年《環(huán)境憲章》第5 條首次在憲法層面明確宣告風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

與此實(shí)踐發(fā)展相對(duì)應(yīng)，學(xué)界關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的討論日益增多，并逐漸由環(huán)境法步入憲法層次。比如在我國(guó)，環(huán)境法學(xué)界和國(guó)際法學(xué)界最早關(guān)注該原則，③參見胡斌：《試論國(guó)際環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》，載《環(huán)境保護(hù)》2002 年第6 期，17-20 頁(yè)；陳維春：《國(guó)際法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2007 年第5 期，113-121 頁(yè)；徐以祥：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和環(huán)境行政許可》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2009 年第4 期，105-110 頁(yè)；高秦偉：《論歐盟行政法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》，載《比較法研究》2010 年第3 期，54-63 頁(yè)。晚近以來(lái)學(xué)者基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的普遍背景，在憲法層面更一般地討論國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。④參見王旭：《論國(guó)家在憲法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)》，載《法商研究》2019 年第5 期，112-125 頁(yè)；陳海嵩：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的國(guó)家任務(wù)及其司法控制》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第3 期，15-25頁(yè)。在這種研究趨勢(shì)中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則逐漸得到拔高和泛化。然而，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的概念本身存在一定爭(zhēng)議，憲法化必然會(huì)放大固有爭(zhēng)議，但它是否有助于解決風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的實(shí)際問(wèn)題？中法兩國(guó)在編纂環(huán)境法典等領(lǐng)域具有獨(dú)特的合作關(guān)系，⑤參見陳曉徑：《中國(guó)與法國(guó)的氣候環(huán)境合作》，載《法國(guó)研究》2019 年第2 期，2 頁(yè)。其環(huán)境法律問(wèn)題亦在諸多方面具有可比性。因此，本文旨在考察風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在法國(guó)入憲及適用過(guò)程中的各種爭(zhēng)議，從而在我國(guó)學(xué)術(shù)界的討論中提出一種更為審慎地解讀該原則的思路。

一、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在法國(guó)的規(guī)范發(fā)展

1995 年巴尼耶法首次在法國(guó)引入了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，此后該原則不僅編入2000 年《環(huán)境法典》并成為其總則原則，而且通過(guò)2004 年《環(huán)境憲章》第5 條最終實(shí)現(xiàn)了憲法化。從形式上看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不僅不斷強(qiáng)化，更因憲法確認(rèn)而得到提升和普及。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為環(huán)境單行法原則

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則之所以能夠進(jìn)入法國(guó)法，在形式上借助了環(huán)境立法不斷體系化的契機(jī)，在內(nèi)容上則主要是受到1992 年里約宣言的影響。法國(guó)環(huán)境法自20 世紀(jì)70 年代出現(xiàn)以來(lái)一直表現(xiàn)為單行法律和法規(guī)，內(nèi)容散亂且龐雜，缺乏基本價(jià)值和原則的系統(tǒng)指導(dǎo)。為扭轉(zhuǎn)這一狀況，法國(guó)議會(huì)制定了1995 年第95-101 號(hào)關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的法律，由于是在環(huán)境部長(zhǎng)巴尼耶（Michel Barnier）的推動(dòng)下制定，因此又簡(jiǎn)稱為“巴尼耶法”。該法律不僅補(bǔ)充和強(qiáng)化了既有各類環(huán)境單行法中的環(huán)保制度，而且首次明確提出了環(huán)境保護(hù)法的一般原則。其第1 條第1 款依次宣告并定義了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、損害預(yù)防行動(dòng)與糾正原則、污染者付費(fèi)原則和公眾參與原則等。

作為該條所列舉的首個(gè)原則，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的規(guī)范表述經(jīng)過(guò)了一系列斟酌。環(huán)境部提出的草案版本原規(guī)定，“在具有擔(dān)憂環(huán)境狀態(tài)的嚴(yán)重事由時(shí)，必須采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施”，①Rapport n° 4 (1994-1995) déposé le 5 octobre 1994 par M. Jean-Fran?ois Le Grand au nom de la Commission des affaires économiques, p.42.但該表述在議會(huì)審議過(guò)程中受到普遍批評(píng)，認(rèn)為其不僅過(guò)于模糊而且回避了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的定義，因此議會(huì)最終在主要吸收1992 年里約宣言表述的基礎(chǔ)上，正式采納了一個(gè)更接近里約宣言表述的規(guī)定：“即使在考慮到當(dāng)時(shí)科學(xué)技術(shù)知識(shí)仍然缺乏確定性的條件下，也不得推遲以可接受的經(jīng)濟(jì)成本采取有效和成比例的措施來(lái)防止對(duì)環(huán)境的嚴(yán)重和不可逆轉(zhuǎn)的損害的風(fēng)險(xiǎn)”。②Art. 1er de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l‘environnement.該條是對(duì)《鄉(xiāng)村法典》第L200-1 條的修改和補(bǔ)充，因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則主要作為《鄉(xiāng)村法典》項(xiàng)下的環(huán)境保護(hù)制度而發(fā)揮作用。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為環(huán)境法典總則原則

作為大陸法系的代表者，法國(guó)一向?qū)⒎ǖ渚幾胍暈樘囟ǚ刹块T走向成熟的標(biāo)志，環(huán)境法亦不例外。而總則中的原則性條款是典型法典的必不可少的組成部分。2000 年9 月法國(guó)政府根據(jù)議會(huì)授權(quán)通過(guò)并頒布《環(huán)境法典》（Code de l'environnement）的法律部分。③《環(huán)境法典》由法律部分（Partie législative）和行政法規(guī)部分（Partie réglementaire）組成，后者遲至2007 年才編纂完成。關(guān)于《環(huán)境法典》的具體編纂過(guò)程，可參見彭峰：《法典化的迷思——法國(guó)環(huán)境法之考察》。上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2010，112-120 頁(yè)?！董h(huán)境法典》的編纂完成標(biāo)志著法國(guó)環(huán)境法的內(nèi)容體系趨于成熟，這種成熟性特別體現(xiàn)在《環(huán)境法典》總則的原則性條款的設(shè)計(jì)上。

《環(huán)境法典》在第一卷共同規(guī)定的第一編總則部分首先宣告和定義環(huán)境法的諸多基本原則，其中第L110-1 條（首條）第2 款第1 項(xiàng)明確規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，其定義表述與1995 年巴尼耶法完全相同。④Art. L110-1 du Code de l'environnement.因此，寫入《環(huán)境法典》總則的作用主要是將該原則上升為環(huán)境保護(hù)法的一般性原則從而拓展其適用范圍。后來(lái)《環(huán)境法典》第L110-1 條經(jīng)歷了多次修改，但風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的地位、內(nèi)容和效力等卻一直保持至今，沒(méi)有發(fā)生變化。

（三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的憲法化

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則入憲是法國(guó)憲法整體生態(tài)化的組成部分。如希拉克總統(tǒng)在2001 年所說(shuō)，環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性要求憲法在最高規(guī)范層次的回應(yīng)，有必要“將生態(tài)人道主義銘刻在我們共和契約的心臟”。①? Discours de Jacques Chirac, le 3 mai 2001 à Orléans ?. Revue Juridique de l’Environnement, n° spécial, 2003, p.78.作為這種回應(yīng)的結(jié)果，法國(guó)議會(huì)于2004 年按照立法程序通過(guò)了《環(huán)境憲章》（Charte de l'environnement）。后經(jīng)總統(tǒng)提議修憲，議會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議以修憲程序通過(guò)2005 年3 月1 日第2005-205 號(hào)憲法性法律，將《環(huán)境憲章》寫入現(xiàn)行1958 年憲法序言，即法蘭西人民莊嚴(yán)宣告恪遵“2004 年《環(huán)境憲章》中所明定的權(quán)利和義務(wù)”?！董h(huán)境憲章》是人類憲法史上迄今為止唯一一個(gè)關(guān)于環(huán)境的專門文本。

《環(huán)境憲章》在第5 條明確規(guī)定：“當(dāng)損害的發(fā)生會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重的和不可逆轉(zhuǎn)的影響時(shí)，盡管根據(jù)科學(xué)知識(shí)這種損害的發(fā)生是不確定的，公權(quán)機(jī)關(guān)仍應(yīng)通過(guò)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（principe de précaution），②該原則不同于傳統(tǒng)的損害預(yù)防（prévention）原則，二者雖都強(qiáng)調(diào)預(yù)防性和積極性，但前者適用于具有科學(xué)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，后者則通常適用于對(duì)已知風(fēng)險(xiǎn)和損害的預(yù)防。在其職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序和采取臨時(shí)的和成比例的措施來(lái)防止損害的發(fā)生?！痹摋l是整個(gè)憲章中篇幅最長(zhǎng)的條文。第5 條風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與憲章整體一起成為憲法規(guī)范體系（bloc de constitutionnalité）③憲法規(guī)范體系指那些充當(dāng)審查其他規(guī)范合憲性的依據(jù)但其自身的合憲性不被審查的憲法規(guī)范，它是制憲權(quán)的行使結(jié)果，具體包括現(xiàn)行1958 年憲法及其序言所確認(rèn)的1789 年《人權(quán)宣言》、1946 年憲法序言和2004 年《環(huán)境憲章》。李曉兵教授將其譯為“憲法團(tuán)”，參見李曉兵：《法國(guó)第五共和憲法與憲法委員會(huì)》。北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009，88 頁(yè)。的組成部分。這是現(xiàn)代憲法史上首次在憲法條文中正式列舉并定義風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，對(duì)于憲法生態(tài)化具有重要的開創(chuàng)意義。但風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則入憲的過(guò)程也集中反映了憲法生態(tài)化的爭(zhēng)議，此問(wèn)題后文詳述。

（四）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的規(guī)范進(jìn)階

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的規(guī)范發(fā)展歷程中，可以明確看到其規(guī)范層級(jí)的不斷提升和適用范圍的不斷擴(kuò)大。1995 年巴尼耶法和2000 年《環(huán)境法典》將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為法律（loi）層面的基本原則，但前者作為《鄉(xiāng)村法典》的一部分，僅附屬于《鄉(xiāng)村法典》對(duì)動(dòng)植物的保護(hù)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)境保護(hù)，而后者作為環(huán)境法典總則原則卻普遍適用于所有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，包括前者所未涵蓋的核能利用等領(lǐng)域。2004 年《環(huán)境憲章》不僅在形式上將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則提高到憲法這一最高規(guī)范層級(jí)，而且明確預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)的一般性要求。這不僅符合憲法主要約束公權(quán)機(jī)關(guān)的立憲主義意旨，而且將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則由環(huán)境普及到各個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域?！笆聦?shí)上，憲法化也使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不再僅僅適用于環(huán)境法的領(lǐng)域，而且拓展至所有的法領(lǐng)域。”④Rapport n° 547 sur la Proposition de Loi Constitutionnelle visant à Modifier la Charte de l‘environnement, Sénat Session Ordinaire de 2013-2014, p.20.因此隨著公權(quán)力所展開的觸角，憲法化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則成為拘束所有法律部門的一般性原則。

二、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則入憲的紛爭(zhēng)及化解

從形式上看，由環(huán)境法原則到憲法原則是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的規(guī)范進(jìn)階。但從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，其憲法化過(guò)程伴隨著各種分歧，特別是關(guān)于2004 年《環(huán)境憲章》應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則存在巨大爭(zhēng)議。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則入憲與否的分歧

在《環(huán)境憲章》的具體擬定過(guò)程中，科龐委員會(huì)（Commission Coppens）發(fā)揮了極為重要的作用。該委員會(huì)由希拉克總統(tǒng)在2002 年6 月部長(zhǎng)會(huì)議上任命，由古生物學(xué)家科龐（Yves Coppens）教授擔(dān)任主席，包括18 名在環(huán)境、法律等領(lǐng)域素有貢獻(xiàn)的專家委員?？讫嬑瘑T會(huì)在擬定憲章草案的過(guò)程中通過(guò)聽證會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)等途徑廣泛征求社會(huì)意見，于2003年4 月8 日提出了環(huán)境憲章專家草案。

科龐委員會(huì)對(duì)憲章應(yīng)否宣告風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則存在高度分歧。盡管該原則不僅在1992 年里約宣言和一系列歐盟條約和指令中得到肯定，而且在法國(guó)《環(huán)境法典》的實(shí)踐中也得到應(yīng)用，但將其寫入憲法則需要格外謹(jǐn)慎?！拔瘑T會(huì)的多數(shù)成員認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則入憲會(huì)導(dǎo)致法律上的大量不確定性?！雹資ves Jégouzo, ? Le R?le Constituant de la Commission Coppens ?. Revue Juridique de l’Environnement, n° spécial, 2005, p.85-86.由此，憲法委員會(huì)和最高行政法院可能得到過(guò)度的審查權(quán)和裁量權(quán)，科學(xué)活動(dòng)特別是科技創(chuàng)新會(huì)面臨遭到扼殺的風(fēng)險(xiǎn)。由于在科龐委員會(huì)的大會(huì)辯論中，以及在科龐委員會(huì)的法律分委員會(huì)和科學(xué)分委員會(huì)的討論中，贊否雙方始終無(wú)法達(dá)成一致，科龐主席只好將此問(wèn)題提交希拉克總統(tǒng)。

希拉克總統(tǒng)對(duì)此問(wèn)題最終作出了肯定選擇。關(guān)于選擇的理由，尚未找到文獻(xiàn)予以說(shuō)明。從制定背景來(lái)看，《環(huán)境憲章》本身在很大程度上體現(xiàn)了希拉克的個(gè)人政治影響和環(huán)境保護(hù)理念，總統(tǒng)個(gè)人希望通過(guò)憲章奠定法國(guó)在世界上的領(lǐng)導(dǎo)性地位。②參見王建學(xué)：《法國(guó)的環(huán)境保護(hù)憲法化及其啟示——以環(huán)境公益與環(huán)境人權(quán)的關(guān)系為主線》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第5 期，64 頁(yè)?？紤]到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)在1992 年里約宣言等中得到宣告，將其明確寫入《環(huán)境憲章》無(wú)疑更能彰顯法國(guó)在環(huán)保理念方面的進(jìn)步和希拉克的個(gè)人貢獻(xiàn)。在此意義上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則入憲在法國(guó)幾乎是必然的。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則憲法表述的分歧

隨著寫不寫的問(wèn)題得到肯定解決，分歧轉(zhuǎn)向如何以適宜的表述來(lái)規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。由于最低限度的共識(shí)都無(wú)法達(dá)成，科龐委員會(huì)只好對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防提出兩種不同的表述版本。

第一個(gè)版本的表述是：“在已經(jīng)識(shí)別環(huán)境受到嚴(yán)重的和無(wú)法逆轉(zhuǎn)的損害的威脅，但科學(xué)知識(shí)卻不能以確定性來(lái)證實(shí)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防來(lái)執(zhí)行評(píng)估程序并采取適當(dāng)措施。本條的適用條件由法律予以詳細(xì)規(guī)定。”③Rapport de la Commission Coppens de Préparation de la Charte de l‘environnement, Ministère de l‘écologie et du développement durable, 2003, p.38.

第二個(gè)版本是將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與損害預(yù)防、污染者付費(fèi)等原則規(guī)定在一起，其表述是：“環(huán)境的維護(hù)和改善基于下列原則：??風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，據(jù)此，在已經(jīng)識(shí)別環(huán)境或健康受到嚴(yán)重的或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅，但科學(xué)知識(shí)卻不能以確定性來(lái)證實(shí)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)執(zhí)行研究規(guī)劃并采取臨時(shí)和成比例的措施來(lái)避免風(fēng)險(xiǎn)。??”①Rapport de la Commission Coppens de Préparation de la Charte de l‘environnement, Ministère de l‘écologie et du développement durable, 2003, p.42.

兩個(gè)版本既有共識(shí)，也存在高度分歧。共識(shí)在于，作為憲法規(guī)范都明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)的要求。就此，各方所取得的最廣泛共識(shí)是，國(guó)家以及國(guó)家所設(shè)立的公法人必須受到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的拘束，至于國(guó)家以外的地方團(tuán)體以及由地方團(tuán)體所設(shè)立的公法人，則存在輕微分歧。少數(shù)意見認(rèn)為地方團(tuán)體不具有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力，但多數(shù)意見認(rèn)為，隨著未來(lái)地方分權(quán)和權(quán)力下放的發(fā)展，地方團(tuán)體及其設(shè)立的公法人不應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面得到豁免。

兩個(gè)版本的最重大差別在于是否將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防提升到憲法原則的高度。第一個(gè)版本沒(méi)有采用“原則”的表述，并且考慮到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的特殊性而將其與損害預(yù)防等內(nèi)容分開?？梢姡谝粋€(gè)版本刻意避免了將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為實(shí)體性原則，其支持者認(rèn)為“原則”的表述過(guò)于模糊因此并不適當(dāng)，而且公權(quán)機(jī)關(guān)在履行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)的過(guò)程中，必須首先在研究的基礎(chǔ)上隨時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，由于科學(xué)認(rèn)知的不確定性，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定必然充滿主觀分歧。所以與其將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為一個(gè)實(shí)體性原則，不如將其作為一個(gè)程序性要求，并且由法律來(lái)進(jìn)行更為細(xì)致的程序設(shè)定。而第二個(gè)版本則明確使用“原則”的措辭，從而與1995 年巴尼耶法和2000 年《環(huán)境法典》的原則定位相一致，與1992 年里約宣言等國(guó)際宣言和條約②1992 年2 月7 日《馬斯特里赫特條約》第130r 條等在環(huán)境部分將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)定為基本原則。的原則表述和定位相一致。同時(shí)通過(guò)與1789 年宣言、1946 年憲法序言和1958 年憲法中的原則表述相一致，借以表明將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防放在最高的憲法價(jià)值序列中，從而將其有效關(guān)聯(lián)于一個(gè)更崇高的原則，即人人有權(quán)在平衡和健康的環(huán)境里生活（《環(huán)境憲章》第1 條）。第二個(gè)版本的支持者認(rèn)為，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為憲法原則當(dāng)然會(huì)有版本一的支持者所說(shuō)的不便，但第一個(gè)版本的更嚴(yán)重缺陷是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防重要性的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致人們對(duì)特定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)乏力。“如果環(huán)境憲章沒(méi)有將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防明確確立為憲法原則，就會(huì)不可避免地喪失其政治影響和折損其法律效力范圍。同時(shí)也會(huì)被作為人權(quán)進(jìn)步過(guò)程中的倒退，無(wú)法加入第三代人權(quán)運(yùn)動(dòng)的歷史進(jìn)程?！雹跼apport de la Commission Coppens de Préparation de la Charte de l‘environnement, Ministère de l‘écologie et du développement durable, 2003, p.43.

（三）政府和議會(huì)審議過(guò)程中的折衷選擇

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的兩個(gè)草案版本提出之后，憲章草案經(jīng)過(guò)了生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展部、司法部、部長(zhǎng)委員會(huì)等不同階段的政府審議，并被提交議會(huì)兩院審議。從關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的審議和討論過(guò)程來(lái)看，科龐委員會(huì)的分歧幾乎完整地延續(xù)下來(lái)。但正式提交審議的憲章草案必須是唯一版本，因此政府方面在折衷的基礎(chǔ)上主要偏向了第二個(gè)版本。通過(guò)對(duì)比不同版本可以發(fā)現(xiàn)，最終通過(guò)的憲章第5 條將“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”這一表述穿插在第5 條的正文中間，這既實(shí)現(xiàn)了將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防確立為憲法原則的目標(biāo)，同時(shí)也避免了第二個(gè)版本那樣略顯張揚(yáng)的表述。此外，公權(quán)機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)增加了“在其職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)”的限定，從而變得更加明確，此外還刪除了第一版本中的“本條的適用條件由法律予以詳細(xì)規(guī)定”的授權(quán)性規(guī)定。

在更寬泛的意義上進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，2004 年《環(huán)境憲章》關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的規(guī)定與1992年里約宣言和法國(guó)《環(huán)境法典》有所不同?！董h(huán)境憲章》的規(guī)定更為積極，即采用了“公權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)”這樣的課以義務(wù)的正面表述，而非“不得推遲采取措施”那樣的反面表述。此外，《環(huán)境憲章》（也包括科龐委員會(huì)的兩個(gè)草案版本）均將評(píng)估程序放在極為重要的位置上，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行評(píng)估程序在實(shí)際采取預(yù)防措施之前，這是為了通過(guò)評(píng)估來(lái)降低不確定性，從而使預(yù)防措施具有更強(qiáng)的科學(xué)和客觀基礎(chǔ)。由此可見，法國(guó)《環(huán)境憲章》關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的表述盡管存在較大爭(zhēng)議，還是在一定程度上具有自身的特點(diǎn)和獨(dú)特貢獻(xiàn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的司法適用及效果

憲法化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在文本意義上是唯一的，但其文字表述卻具有模糊性。入憲過(guò)程中的種種分歧會(huì)否延續(xù)至后繼司法適用環(huán)節(jié)？由此，需要進(jìn)一步考察最高行政法院和憲法委員會(huì)分別在行政訴訟和憲法審查過(guò)程中適用《環(huán)境憲章》第5 條的情況。

（一）最高行政法院與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

自1995 年巴尼耶法生效以來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則一直在有關(guān)環(huán)境的行政訴訟中充當(dāng)司法審查的依據(jù)。在1998 年法國(guó)綠色和平協(xié)會(huì)案中，最高行政法院較早適用了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，宣告暫緩執(zhí)行農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部的一項(xiàng)允許海洋轉(zhuǎn)基因技術(shù)商業(yè)化的命令。①Arrêt Association Greenpeace France du 25 septembre 1998, n° 194348, Conseil d'état.在《環(huán)境憲章》生效后，最高行政法院在2008 年的一項(xiàng)判決中確認(rèn)了《環(huán)境憲章》在行政訴訟中的效力和適用。②Arrêt Commune d‘Annecy du 3 octobre 2008, n° 297931, Conseil d'état.從后繼判例來(lái)看，最高行政法院基于該原則的法律定義已經(jīng)在行政訴訟中承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的效力范圍，并主要將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)展為一套程序性的審查標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)在其對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的決定中必須執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為環(huán)境行政法的范疇主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)的程序性限制。

《環(huán)境憲章》第5 條主要是對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)的要求，因此，其在普通訴訟層面的適用主要涉及到行政法官對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查。從內(nèi)容來(lái)看，行政法官主要采用明顯判斷錯(cuò)誤（erreur manifeste d‘a(chǎn)ppréciation）③明顯判斷錯(cuò)誤誕生于最高行政法院1961 年的Lagrange 案判決，主要用于行政裁量行為的審查，要求行政機(jī)關(guān)在判斷事實(shí)和法律要件之間的關(guān)系時(shí)，不得違反嚴(yán)重的和顯著的錯(cuò)誤。法文介紹可參見Dominique Lagasse, l’Erreur Manifeste d’Appréciation en Droit Administratif - essai sur les limites du pouvoir discrétionnaire de l’Administration. Bruxelles: Bruylant, 1986.中文介紹可參見王必芳：《法國(guó)行政法上的公益概念》，載《中原財(cái)經(jīng)法學(xué)》2013 年第30 期，45 頁(yè)。的審查標(biāo)準(zhǔn)，即關(guān)于潛在風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)認(rèn)知的不確定性并不足以使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的使用正當(dāng)化，為限制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的使用，行政法官基于明顯判斷錯(cuò)誤的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施審查，確保行政機(jī)關(guān)所采取的措施必須能夠避免風(fēng)險(xiǎn)，且必須以適當(dāng)方式來(lái)避免風(fēng)險(xiǎn)，在裁量過(guò)程中不出現(xiàn)嚴(yán)重或顯著的錯(cuò)誤。

在2010 年7 月19 日判決中，最高行政法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)興建移動(dòng)通訊基站的決定中必須考慮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，但根據(jù)關(guān)于暴露于基站磁場(chǎng)信號(hào)中的風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)認(rèn)知狀態(tài)，市長(zhǎng)批準(zhǔn)興建基站并不存在明顯判斷錯(cuò)誤，因此并沒(méi)有違反《環(huán)境憲章》第5 條。①Arrêt Association du quartier des Hauts de Choiseul du 19 juillet 2010, n° 328687, Conseil d'état.在2013年4月12日判決中，最高行政法院擴(kuò)張了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用范圍，將其運(yùn)用到征收程序，“只有遵守風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的要求才能在法律上作出公共利用宣告”，在此基礎(chǔ)上，法院一方面明確了“相關(guān)公權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序并采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施”，另一方面也明確了“行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則項(xiàng)下的職責(zé)應(yīng)受到行政法官的審查，確保在此過(guò)程中不出現(xiàn)明顯判斷錯(cuò)誤”。②Arrêt Association Coordination interrégionale Stop THT du 12 avril 2013, n° 342409, Conseil d'état.在2013 年8 月1 日判決中，最高行政法院繼續(xù)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，以存在明顯判斷錯(cuò)誤為由撤銷了一項(xiàng)禁止商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因玉米的部長(zhǎng)決定。在歐盟層面，轉(zhuǎn)基因玉米的種植是得到批準(zhǔn)且不違反風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的。此判決認(rèn)為法國(guó)憲法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與歐盟法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則“具有平等且平行的效力”。③Arrêt Association Générale des Producteurs de Ma?s du 1 ao?t 2013, n° 358103, Conseil d'état.

（二）憲法委員會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

《環(huán)境憲章》是具有最高效力的憲法規(guī)范，因此是憲法審查的當(dāng)然依據(jù)。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2019 年12 月31 日憲法委員會(huì)共援引《環(huán)境憲章》作出40 項(xiàng)判決，其中僅8 項(xiàng)援引第5 條的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，其適用頻率相對(duì)較低。此8 項(xiàng)憲法判決在總體上具有以下三方面特點(diǎn)。第一，在時(shí)間分布上零零散散，2005 年、2008 年、2013 年、2014 年、2016 年、2017年、2018 年和2019 年各1 項(xiàng)。第二，從審查程序上看，2013 年的判決適用事后審查程序（QPC）即由普通訴訟的當(dāng)事人提請(qǐng)，2005 年的判決適用提交全民公決的法律案的審查程序，與環(huán)境無(wú)直接關(guān)系，其他6 項(xiàng)判決均適用事前審查程序（DC）即由特定國(guó)家機(jī)關(guān)提請(qǐng)。第三，從判決結(jié)果來(lái)看，3 項(xiàng)判決結(jié)果為合憲，4 項(xiàng)是部分違憲，④必須說(shuō)明的是，含有違憲認(rèn)定的4 項(xiàng)判決分布于2008 年、2016 年、2018 年和2019 年，其中被違反的均是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則以外的其他憲法條文。這些案件中不乏申請(qǐng)人主張風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則遭到違反，但未得到憲法委員會(huì)的支持。2005 年判決為駁回提請(qǐng)。

憲法委員會(huì)直到2008 年審查轉(zhuǎn)基因作物法時(shí)才首次運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。該案申請(qǐng)人認(rèn)為受指摘法律因允許種植轉(zhuǎn)基因作物而違反風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。憲法委員會(huì)首先確認(rèn)自身“必須確保立法機(jī)關(guān)不忽視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，且它已經(jīng)采取措施同樣確保其他公權(quán)機(jī)關(guān)也尊重該原則”，“確保違法行為與其所招致的處罰不能明顯不成比例（disproportion manifeste）”，但并不能說(shuō)本案中立法者違反風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，因?yàn)槭苤刚山⒘恕坝尚姓C(jī)關(guān)對(duì)健康狀況和植物檢疫情況以及相關(guān)農(nóng)業(yè)實(shí)踐對(duì)環(huán)境的可能影響進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督的條件”，這使得行政機(jī)關(guān)“在發(fā)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠采取適當(dāng)措施包括中止授權(quán)，并且立法者通過(guò)這些法律規(guī)定已經(jīng)采取措施確保行政機(jī)關(guān)在轉(zhuǎn)基因作物管制方面遵守風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。⑤Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 du Conseil constitutionnel.

在2013 年判決中，憲法委員會(huì)承認(rèn)QPC 程序①關(guān)于該程序機(jī)制及其效果，可參見王建學(xué)：《法國(guó)事后憲法審查機(jī)制的十年：總結(jié)與啟示》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019 年第6 期，121-133 頁(yè)。中可以援引風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。該判決審查了關(guān)于禁止以大型水力壓裂法來(lái)探測(cè)和開采液氣態(tài)碳?xì)浠衔锊U止包含該項(xiàng)目的排他性研究許可的第2011-835 號(hào)法律。憲法委員會(huì)認(rèn)為，“立法機(jī)關(guān)所采取的禁令是為了追求保護(hù)環(huán)境這一公益目標(biāo)，而從科學(xué)認(rèn)知狀態(tài)來(lái)看，對(duì)相關(guān)研究活動(dòng)的限制在性質(zhì)上亦未與其所追求的目標(biāo)不成比例”，因此，議會(huì)在該法律中所設(shè)置的措施并未違反風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。②Décision n° 2013-346 QPC du 11 octobre 2013 du Conseil constitutionnel.

（三）乏善可陳的司法審查實(shí)踐

總體而言，憲法委員會(huì)和最高行政法院采取了高度謙抑③有學(xué)者提出憲法委員會(huì)在前述2008 年判決中的審查“是相當(dāng)徹底的”，或者認(rèn)為憲法委員會(huì)成為“強(qiáng)有力的環(huán)境權(quán)保障機(jī)構(gòu)”，此種說(shuō)法在一定程度上有夸大審查強(qiáng)度的嫌疑，參見李琴：《論法國(guó)憲法委員會(huì)對(duì)〈環(huán)境憲章〉的進(jìn)階應(yīng)用》，載《交大法學(xué)》2020 年第1 期，158 頁(yè)；田芳：《對(duì)法國(guó)〈環(huán)境憲章〉及其合憲性裁決的解讀》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第2 期，49 頁(yè)。的司法立場(chǎng)來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的審查，只有在“明顯不成比例”或“明顯判斷錯(cuò)誤”時(shí)才會(huì)作出違憲宣告。憲法委員會(huì)幾乎不對(duì)該原則進(jìn)行解釋，也從未援引該原則宣告法律違憲。相比之下，《環(huán)境憲章》第7 條的公眾參與條款得到憲法委員會(huì)援引的判例數(shù)為20 項(xiàng)，其中14 項(xiàng)含有違憲認(rèn)定。④參見王建學(xué)：《論環(huán)境公眾參與原則的憲法化及憲法審查——以法國(guó)〈環(huán)境憲章〉和〈環(huán)境法典〉為中心》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2020 年第4 期，45-53 頁(yè)。最高行政法院的審查作用雖然略強(qiáng)于憲法委員會(huì)，但也幾乎尊重行政機(jī)關(guān)基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所采取的任何措施。司法審查立場(chǎng)如此謙抑，以至于司法部長(zhǎng)坦誠(chéng)，“無(wú)論是憲法委員會(huì)還是最高行政法院，都從未在司法適用過(guò)程中濫用或擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則?！雹軷apport n° 547 sur la Proposition de Loi Constitutionnelle visant à Modifier la Charte de l‘environnement, Sénat Session Ordinaire de 2013-2014, p.22.

在涉及到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)體性理解時(shí)，憲法委員會(huì)和最高行政法院都傾向于將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防視為一種程序規(guī)則。通過(guò)梳理憲法委員會(huì)和最高行政法院的判例可以發(fā)現(xiàn)，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用更多涉及到一種程序規(guī)則（une règle de procédure），而不是一種實(shí)體規(guī)則（une règle de fond），即它僅要求公權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序并采取或調(diào)整相應(yīng)措施。”⑥Rapport n° 547 sur la Proposition de Loi Constitutionnelle visant à Modifier la Charte de l‘environnement, Sénat Session Ordinaire de 2013-2014, p.22.其實(shí)從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的原旨來(lái)看，其中既有實(shí)體要求也有程序要求，而且是以前者為主的。憲法委員會(huì)和最高行政法院傾向僅從程序出發(fā)，也是其司法立場(chǎng)高度謙抑的表現(xiàn)。

《環(huán)境憲章》已經(jīng)生效15 年，其諸多條款都通過(guò)判例發(fā)揮作用，特別是前文作為對(duì)比的第7 條公眾參與原則。但第5 條風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用實(shí)踐卻幾乎乏善可陳。如學(xué)者所說(shuō)，“如果說(shuō)《環(huán)境憲章》作為整體的法律可訴性已經(jīng)不再構(gòu)成問(wèn)題，那么風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在很大程度上仍然是未被理解的?！雹費(fèi)ichel Prieur, ? Promesses et Réalisations de la Charte de l‘Environnement ? Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n° 43, avril 2014, p.13.從司法哲學(xué)的角度來(lái)講，這種狀況其實(shí)是可以理解的。最高行政法院阿吉拉（Yann Aguila）法官在一次發(fā)言中透漏了玄機(jī)：“在面對(duì)抽象的憲法表述時(shí)，法官通常要表現(xiàn)得較為謙卑（modeste），必須小心翼翼。”②這是阿吉拉法官在“中法憲法上的環(huán)境權(quán)”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)（2017 年7 月3 日至4 日）上的發(fā)言。

四、關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的修憲案風(fēng)波

除法官在司法裁判中適用《環(huán)境憲章》第5 條進(jìn)行審查外，議會(huì)也一直在更寬泛的法律政治意義上關(guān)注其整體實(shí)施情況。通過(guò)多次效果評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，甚至在2014 年醞釀出一場(chǎng)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的修憲風(fēng)波。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則憲法實(shí)施的效果評(píng)估

自2005 年入憲以來(lái)，議會(huì)多次對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)施狀況進(jìn)行效果評(píng)估，并通過(guò)公開報(bào)告和辯論來(lái)深化關(guān)于該原則的認(rèn)識(shí)。第一次評(píng)估是在2009 年《環(huán)境憲章》實(shí)施五周年之際，議會(huì)兩院專門就風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)施情況進(jìn)行了審議。研究報(bào)告認(rèn)為，第5 條在適用中遇到諸多困難，最主要的有兩個(gè)方面。一方面是對(duì)公眾而言日益導(dǎo)致情緒化和非理性至上，社會(huì)公眾往往將潛在的風(fēng)險(xiǎn)和確證的風(fēng)險(xiǎn)相混淆，而且只是源于想象的危險(xiǎn)逐漸成為公眾所感到的危險(xiǎn)；另一方面是對(duì)科研和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成了阻礙作用，比如，科研工作和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由于風(fēng)險(xiǎn)舉證責(zé)任的倒置而淪為內(nèi)在不正當(dāng)，它必須一直負(fù)責(zé)證明自身的正當(dāng)性。因此，“有必要更好地限定（encadrer）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用條件”。③Rapport sur le Principe de Précaution: Bilan 4 Ans après sa Constitutionnalisation, Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, Audition publique du 1er octobre 2009, p.3.

在2010 年，議會(huì)再次以公開聽證和辯論的形式調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在實(shí)施中的問(wèn)題。在本次調(diào)查中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則繼續(xù)引發(fā)各方面爭(zhēng)議。研究報(bào)告認(rèn)為，盡管第5 條的實(shí)施存在諸多問(wèn)題和爭(zhēng)議，但其修改甚至廢除涉及到非常多的現(xiàn)實(shí)因素，需要基于更深入的研究和在更廣泛的政治框架下作進(jìn)一步考慮。該報(bào)告同時(shí)對(duì)第5 條的表述提出若干進(jìn)一步研究的問(wèn)題，諸如：是否有必要“通過(guò)限定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的概念”從而減輕條文模糊性也消除該原則對(duì)創(chuàng)新的阻礙作用？是否應(yīng)將“嚴(yán)重的和不可逆轉(zhuǎn)”中的“和”改為“或”從而與里約宣言相一致？是否有必要為“采取臨時(shí)的和成比例的措施”增加“以可接受的經(jīng)濟(jì)成本”作為限定性狀語(yǔ)？④Rapport d‘étape sur l‘évaluation de la mise en ?uvre de l‘a(chǎn)rticle 5 de la Charte de l‘environnement relatif à l‘a(chǎn)pplication du principe de précaution, enregistré à la Présidence de l‘Assemblée nationale le 8 juillet 2010 pp.128-129.

在2012 年，議會(huì)專門就風(fēng)險(xiǎn)背景下的創(chuàng)新問(wèn)題進(jìn)行公開聽證和辯論。相關(guān)研究報(bào)告認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在機(jī)制上或在本質(zhì)上會(huì)導(dǎo)致阻礙創(chuàng)新的極端安全性規(guī)定（dispositif ultrasécuritaire）。問(wèn)題主要在于該原則的輪廓缺乏明確性，從而經(jīng)常導(dǎo)致情緒化或政治性的適用?！雹賀apport n° 286 (2011-2012) sur L'innovation à l'épreuve des peurs et des risques de MM. Claude BIRRAUX, député et Jean-Yves LE DEAUT, député, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, déposé le 24 janvier 2012, p.175.因此，該報(bào)告圍繞如何更明確地界定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則提出了若干建議，以便為化解風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和創(chuàng)新的沖突提供可行方案。這次公開聽證和辯論間接導(dǎo)致了《環(huán)境憲章》第5 條修憲案的提出，為后繼的相關(guān)修憲進(jìn)程奠定了基礎(chǔ)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的修憲案

通過(guò)前幾次效果評(píng)估以及相關(guān)的公開報(bào)告、審議和辯論，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的問(wèn)題逐漸清晰。2014 年5 月21 日，參議員熱拉爾（Patrice Gél ard）針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則正式向參議院提出修憲案。其在理由報(bào)告中直陳，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則除因內(nèi)容難于理解且性質(zhì)充滿爭(zhēng)議而在司法適用中幾乎沒(méi)有發(fā)揮作用外，主要問(wèn)題是在寬泛的法律政治意義上，引發(fā)了社會(huì)公眾和公共政策決定者的一定誤解，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則經(jīng)常被誤解，完全理解為科學(xué)存疑條件下的棄絕原則（principe d‘a(chǎn)bstention），而不是作為一種作為原則（principe d‘a(chǎn)ction），因此，逐漸導(dǎo)致科學(xué)研究和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的停頓”。②Rapport n° 547 sur la Proposition de Loi Constitutionnelle visant à Modifier la Charte de l‘environnement, Sénat Session Ordinaire de 2013-2014, p.22.公權(quán)機(jī)關(guān)和私人部門在面臨批評(píng)、傳媒風(fēng)險(xiǎn)和基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的多種訴訟救濟(jì)威脅時(shí)往往進(jìn)行自我審查，盡管這些司法救濟(jì)并不發(fā)達(dá)，在面對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，人們甚至不肯為更好認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

據(jù)此，熱拉爾在所提修憲案中確定的基本思路是，在更明確表述風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的同時(shí)增加與其并列的創(chuàng)新原則（principe d‘innovation）。③該提案內(nèi)容及理由說(shuō)明可參見Rapport n° 547 sur la Proposition de Loi Constitutionnelle visant à Modifier la Charte de l‘environnement, Sénat Session Ordinaire de 2013-2014, p.39.這一思路在參議院委員會(huì)審議過(guò)程中基本得到采納。但參議院沒(méi)有將創(chuàng)新規(guī)定為原則，而是公權(quán)機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則項(xiàng)下所應(yīng)承擔(dān)的與預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)同等的義務(wù)。具體而言，參議院最終采納的修憲方案是，將《環(huán)境憲章》原第5 條增加兩處限定，同時(shí)新增一款作為第二款（下劃線部分為新增內(nèi)容）：

當(dāng)損害的發(fā)生會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重的和不可逆轉(zhuǎn)的影響時(shí)，盡管根據(jù)科學(xué)知識(shí)這種損害的發(fā)生是不確定的，公權(quán)機(jī)關(guān)仍應(yīng)通過(guò)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，在其職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)并按照法律所規(guī)定的條件執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序和以可接受的經(jīng)濟(jì)成本采取臨時(shí)的和成比例的措施來(lái)防止損害的發(fā)生。

通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，公權(quán)機(jī)關(guān)同樣（également）應(yīng)確?？茖W(xué)知識(shí)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)的評(píng)估和對(duì)預(yù)防原則的最匹配的適用。

為配合新的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防定義，第7 條和第8 條進(jìn)行附帶修改。第7 條的公眾參與原則④該條原只有一款，內(nèi)容為：“在法律規(guī)定的條件和限制下，每一個(gè)人都有權(quán)獲得由政府當(dāng)局掌握的與環(huán)境相關(guān)的信息，并參加會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的公共決定的制定?！痹黾觾煽睿唧w內(nèi)容為：“公共信息和公共決定的制定尤其應(yīng)依賴研究結(jié)果的傳播，并訴諸于獨(dú)立和多學(xué)科的科學(xué)專家鑒定?！薄翱茖W(xué)專家鑒定的獨(dú)立性和研究結(jié)果的公布，其條件由法律予以規(guī)定。”第8 條的環(huán)境教育和培訓(xùn)修改為：“環(huán)境教育和培訓(xùn)以及科學(xué)文化的促進(jìn)應(yīng)該為實(shí)施本憲章規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)作出貢獻(xiàn)。”①Proposition de Loi Constitutionnelle Adoptée par le Sénat, visant à modifier la Charte de l‘environnement pour préciser la portée du principe de précaution, N° 63 Assemblée Nationale, Enregistré à la Présidence de l‘Assemblée nationale le 6 juillet 2017.

（三）修憲案的政治不確定性

前述修憲案于同年5 月27 日以參議院第183 號(hào)法案得到一讀通過(guò)。目前，前述修憲案的最新狀態(tài)是于2017 年7 月6 日提交國(guó)民議會(huì)議長(zhǎng)，編號(hào)為國(guó)民議會(huì)第63 號(hào)法案。按照法國(guó)的修憲程序，議會(huì)議員提出的修憲案，必須以內(nèi)容一致之文字由議會(huì)兩院表決通過(guò)，之后須經(jīng)全民公決批準(zhǔn)后始告確定，但如果總統(tǒng)將修憲案提交兩院聯(lián)席會(huì)議審議，且以聯(lián)席會(huì)議五分之三多數(shù)通過(guò)，則無(wú)須交付全民公決。面對(duì)未來(lái)復(fù)雜的修憲程序，《環(huán)境憲章》第5 條的修正能否最終完成還取決很多政治因素，有待于結(jié)合未來(lái)發(fā)展作進(jìn)一步觀察?，F(xiàn)任總統(tǒng)馬克龍秉持“在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)之間尋求平衡的原則不會(huì)變”，②陳曉徑、張海濱：《馬克龍當(dāng)選與法國(guó)未來(lái)環(huán)境氣候政策走向》，載《法國(guó)研究》2017 年第3 期，27 頁(yè)。但似乎無(wú)意在憲法層面采取措施。

五、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防：中國(guó)問(wèn)題與法國(guó)經(jīng)驗(yàn)

在我國(guó)，整個(gè)實(shí)在法體系尚未明確承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，③2013 年修正的《傳染病防治法》第19 條規(guī)定國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度，其中的預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防具有一定相似性。法學(xué)界嘗試通過(guò)規(guī)范釋義從既有法條的零星表述中推導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。這種研究思路不僅失之主觀，而且從法國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可能引發(fā)重大缺陷。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的實(shí)定法空白

從環(huán)境法學(xué)到憲法學(xué)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)入我國(guó)法學(xué)話語(yǔ)體系已經(jīng)有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，也獲得了越來(lái)越廣泛的認(rèn)同。然而必須承認(rèn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的討論一直都停留在學(xué)理層面，并沒(méi)有明確進(jìn)入實(shí)定法。在新《環(huán)境保護(hù)法》修訂初期，彭峰教授曾提出，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而言，還只是一個(gè)空中樓閣，在環(huán)境保護(hù)法對(duì)其作出規(guī)定，時(shí)機(jī)尚不成熟，即使宣誓性的作出規(guī)定，也僅僅是停留在口號(hào)層面，離現(xiàn)實(shí)還是如此遙遠(yuǎn)?！雹芘矸澹骸董h(huán)境法中“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則之再探討》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012 年第2 期，129 頁(yè)。

2012 年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》規(guī)定“國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、突出重點(diǎn)、全面推進(jìn)的原則”。2014 年修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》第5 條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！逼渲械摹氨Ｗo(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”似乎可以在寬泛意義上包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，但應(yīng)當(dāng)指出的是，相關(guān)立法背景資料從未明確提及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)容。

在我國(guó)現(xiàn)行憲法中，也從未出現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)”以及“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的概念，唯一在字面上與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防存在關(guān)聯(lián)的是憲法第26 條第1 款，“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。其中的“防治”在最寬泛的意義上可以包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，但從原旨解釋的角度出發(fā)，這種理解并不能得到相關(guān)制憲或修憲背景資料的支持。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的學(xué)理解釋及其不足

法學(xué)界嘗試基于規(guī)范釋義來(lái)填補(bǔ)前述實(shí)定法空白。對(duì)于新《環(huán)境保護(hù)法》第5 條，竺效教授認(rèn)為“該條的‘保護(hù)優(yōu)先’原則的學(xué)理表述應(yīng)為風(fēng)險(xiǎn)防范原則”。①竺效：《論中國(guó)環(huán)境法基本原則的立法發(fā)展與再發(fā)展》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014 年第3 期，12 頁(yè)。 該條規(guī)定：“國(guó)家為將來(lái)之世世代代，負(fù)有責(zé)任以立法，及根據(jù)法律與法之規(guī)定經(jīng)由行政與司法，于合憲秩序范圍內(nèi)保障自然之生活環(huán)境及動(dòng)物?！标P(guān)于該條的學(xué)理分析，可參見張翔、段沁：《環(huán)境保護(hù)作為‘國(guó)家目標(biāo)’——〈聯(lián)邦德國(guó)基本法〉第20a 條的學(xué)理及其啟示》，載《政治與法律》2019 年第10 期，2-16 頁(yè)。在憲法層面，王旭教授嘗試借助“保護(hù)”“保障”“提倡”“改善”“發(fā)展”等措辭實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)概念的憲法教義學(xué)建構(gòu)并發(fā)展出國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)，認(rèn)為“從規(guī)范語(yǔ)句出發(fā)，我們可以從中國(guó)憲法文本中提煉出7 個(gè)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域”。（王旭：116）

前述兩種代表性釋義方案盡管分布在環(huán)境法和憲法兩個(gè)領(lǐng)域，卻具有一個(gè)共同點(diǎn)，即都默認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫桨x的評(píng)價(jià)，對(duì)我國(guó)法治建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用，因此都從法條中“無(wú)中生有”地解讀出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防主要是國(guó)家的義務(wù)。在筆者看來(lái)，這種促進(jìn)法治進(jìn)步的心情可以理解，但其方法卻并不可取。之所以說(shuō)其“無(wú)中生有”，是因?yàn)榇朔N解釋方案過(guò)于脫離法律文本及其立法原意，其解釋方法也得不到法學(xué)方法和方法論的有效支持。

（三）對(duì)既有研究的反思與批判

前述研究取向更為重大的隱患在于“好心辦壞事”。因?yàn)榛诜▏?guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是一把雙刃劍，它既有助于在風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際到來(lái)以前將不確定的風(fēng)險(xiǎn)化解于無(wú)形（至少是降低其損害的程度），同時(shí)也可能對(duì)科技和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新產(chǎn)生強(qiáng)烈的阻礙作用。因此，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的認(rèn)知必須全面，不能只看到其優(yōu)點(diǎn)。法國(guó)《環(huán)境憲章》實(shí)施過(guò)程中的各類評(píng)估一直建議給予風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則一個(gè)清晰的輪廓，在對(duì)國(guó)家課以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)的同時(shí)為公權(quán)機(jī)關(guān)提供一個(gè)明確的操作指南，從而減少其弊端。但如果按照前述的規(guī)范釋義方案，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的規(guī)范表述恰恰是極度模糊的。如此確立的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則或義務(wù)本身恰恰隱藏著極大的缺陷，更何況根本不可能期待通過(guò)司法審查來(lái)予以糾正。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的討論特別是憲法學(xué)討論應(yīng)當(dāng)務(wù)實(shí)，尋求以精確的措辭審慎建構(gòu)國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。

在現(xiàn)代各國(guó)憲法中，僅法國(guó)明文宣告并定義風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。1988 年巴西憲法第225 條第1 款第5 項(xiàng)隱含了國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)，②第5 項(xiàng)所規(guī)定的政府的義務(wù)是“控制對(duì)生命、生活質(zhì)量和環(huán)境帶有風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)、手段和物質(zhì)的生產(chǎn)、銷售和使用”。德國(guó)基本法第20a 條①竺效：《論中國(guó)環(huán)境法基本原則的立法發(fā)展與再發(fā)展》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014 年第3 期，12 頁(yè)。 該條規(guī)定：“國(guó)家為將來(lái)之世世代代，負(fù)有責(zé)任以立法，及根據(jù)法律與法之規(guī)定經(jīng)由行政與司法，于合憲秩序范圍內(nèi)保障自然之生活環(huán)境及動(dòng)物。”關(guān)于該條的學(xué)理分析，可參見張翔、段沁：《環(huán)境保護(hù)作為‘國(guó)家目標(biāo)’——〈聯(lián)邦德國(guó)基本法〉第20a 條的學(xué)理及其啟示》，載《政治與法律》2019 年第10 期，2-16 頁(yè)。為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。除此以外，尚未有其他憲法明確規(guī)定國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)甚至將其上升為憲法原則。相比之下，在環(huán)境立法包括環(huán)境法典中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行完整、詳盡、細(xì)致的規(guī)定，在世界范圍內(nèi)似乎是一種更為可取的辦法。法國(guó)憲法特立獨(dú)行的環(huán)境理想主義通過(guò)其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)踐為我們提供了特殊的警示作用。

本文認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則據(jù)以存在的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)前提，對(duì)該原則本身也不持有任何異議，更不反對(duì)國(guó)家以適當(dāng)方式來(lái)積極預(yù)防各種風(fēng)險(xiǎn)。但在承認(rèn)、肯定并支持該原則的前提之下，本文旨在從憲法層面強(qiáng)調(diào)一種審慎的必要性，即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則本身具有模糊性和爭(zhēng)議性，其不當(dāng)適用所產(chǎn)生的弊端可能更甚于沒(méi)有該原則，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)該原則進(jìn)行更為深入、周全和審慎的研究。在此基礎(chǔ)上，宜在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中為該原則尋找適當(dāng)?shù)亩ㄎ?。相比于模糊地入憲，似乎更為可行的方案是將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則明確寫入未來(lái)的環(huán)境法典，②王小鋼教授主張?jiān)谖覈?guó)未來(lái)環(huán)境法典的法律原則條款中規(guī)定具有包容性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，參見王小鋼：《環(huán)境法典風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則條款研究》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第6 期，42 頁(yè)。并賦予其明確的制度框架。