集體公益林托管條件分析及路徑探索

李宏強(qiáng)

（永濟(jì)市國(guó)有林場(chǎng)，山西永濟(jì) 044500）

集體公益林是指所屬權(quán)在國(guó)家或集體管轄范圍內(nèi)，以保有生態(tài)資源建設(shè)、提高生態(tài)能力為核心建設(shè)目標(biāo)的林業(yè)資源，包括森林資源、林木資源等。公益林以極高的生態(tài)優(yōu)勢(shì)占據(jù)市場(chǎng)，解決了區(qū)域水土流失、資源流失的問(wèn)題，但隨著相關(guān)公益林管理政策與文件在市場(chǎng)的發(fā)行，集體公益林傳統(tǒng)管理模式中存在的問(wèn)題日漸暴露，為此，林業(yè)建設(shè)有關(guān)單位提出了公益林托管計(jì)劃[1]。在主體自愿將林業(yè)資源托付給國(guó)有單位進(jìn)行統(tǒng)一管控的條件下，由被委托者綜合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)被破壞的林業(yè)資源執(zhí)行造林與維護(hù)工作，從而起到提升森林現(xiàn)有資源存活率與質(zhì)量的作用。

1 集體公益林托管條件分析

1.1 托管林地要以發(fā)揮生態(tài)效益為主 集體公益林托管的關(guān)鍵條件是要保證以發(fā)揮生態(tài)效益為主。集體公益林托管過(guò)程中應(yīng)保持長(zhǎng)時(shí)間的持續(xù)性，且需各個(gè)部門共同努力，同時(shí)在執(zhí)行托管行為前，要確保被托管的公益林保持原有地貌，且與國(guó)家技術(shù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)具有相同要求[2]。當(dāng)前造林綠化項(xiàng)目具有十分重大的歷史意義，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有著密切聯(lián)系，集體公益林托管需保證具備一定的凈化空氣、水源及保持水土平衡的能力，以此提升其生態(tài)價(jià)值。公益林托管是通過(guò)合理的托管方式，向社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供更多的生態(tài)產(chǎn)品，如林木制品、無(wú)公害蔬果等，因此公益林的托管在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。托管過(guò)程中應(yīng)建立有關(guān)生態(tài)效益的相應(yīng)補(bǔ)償制度，按照事權(quán)劃分的原則，相應(yīng)的補(bǔ)償資金應(yīng)由各級(jí)政府部門承擔(dān)，且需確保給予的補(bǔ)償資金應(yīng)完全用于生態(tài)公益林的保護(hù)、營(yíng)造、修復(fù)等方面，不可被任何單位和個(gè)人截留或挪用，有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)集體公益林補(bǔ)償資金使用情況的監(jiān)督。托管過(guò)程中，應(yīng)保證集體公益林的生態(tài)效益可轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，通過(guò)建立生態(tài)效益評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)時(shí)代發(fā)展的促進(jìn)作用，同時(shí)托管過(guò)程中應(yīng)保證集體公益林托管按照其特征與規(guī)模，獲取國(guó)家對(duì)其的使用投資，從而實(shí)現(xiàn)公益林資源的高效率利用。

1.2 托管林地權(quán)屬明晰無(wú)爭(zhēng)議 一般情況下，在進(jìn)行集體公益林托管前，如果參與雙方?jīng)]有相關(guān)林地建設(shè)和使用的有效憑證，則會(huì)產(chǎn)生有關(guān)林地所有權(quán)及使用權(quán)的爭(zhēng)議問(wèn)題[3]。因此，托管前應(yīng)給出明確的托管林地權(quán)屬，公益林的所有權(quán)及使用權(quán)要得到相關(guān)法律的確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)有法可依，在使用權(quán)和所屬權(quán)上若存在爭(zhēng)議，則可以相關(guān)的法律條例為依據(jù)，確保集體公益林托管的公平性和公正性。同時(shí)，為保證托管林地權(quán)屬明晰無(wú)爭(zhēng)議，還應(yīng)有第三方權(quán)屬爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)參與，在出現(xiàn)爭(zhēng)議問(wèn)題時(shí)，可根據(jù)雙方提供的有效證書，對(duì)所屬權(quán)益進(jìn)行處理。此外，在明確托管林地權(quán)屬時(shí)，應(yīng)由縣級(jí)及以上政府有關(guān)部門在公益林所在區(qū)域的周邊顯著位置設(shè)置標(biāo)記牌，以此向社會(huì)進(jìn)行公開公示。標(biāo)記牌應(yīng)由有關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一制定，且要保證公示過(guò)程中不得有任何單位或人員對(duì)標(biāo)識(shí)牌進(jìn)行損壞或擅自移動(dòng)，以此維護(hù)托管林地權(quán)屬方的權(quán)益。

2 集體公益林托管行為的必要性

多年來(lái)，隨著綠化工作的開展，人工造林地塊的選取已變得十分有限，集體公益托管行為已勢(shì)在必行[4]。由于集體林權(quán)的不斷改革，公益林的分布愈加分散，因此為公益林的管理平添了難度。在此背景下，大面積公益林缺乏系統(tǒng)化地?fù)嵊肮芾恚媪仲|(zhì)量呈現(xiàn)急速下降的趨勢(shì)，致使公益林出現(xiàn)荒廢，無(wú)法達(dá)到預(yù)期作用，延緩了林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。在此背景下，集體公益托管行為的必要性充分顯現(xiàn)出來(lái)，因此相關(guān)部門必須提高對(duì)集體公益托管行為的重視程度，以促進(jìn)林業(yè)的持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

3 集體公益林托管路徑

3.1 健全集體公益林托管制度 盡管目前我國(guó)已出臺(tái)并依法執(zhí)行了相關(guān)集體公益林的托管政策，但由于政策內(nèi)容的覆蓋范圍較窄，導(dǎo)致法律托管效果較差，因此應(yīng)在實(shí)施傳統(tǒng)育林政策的基礎(chǔ)上，健全集體公益林托管制度。例如，可將《中華人民共和國(guó)森林保護(hù)法》作為依據(jù)，制定《集體公益林實(shí)施整改條例》與《全面推進(jìn)公有林權(quán)制度改革建設(shè)意見》等文件[5]。在此基礎(chǔ)上，建立以省、市、區(qū)各級(jí)聯(lián)合的生態(tài)保護(hù)制度，在原有的法律內(nèi)容上對(duì)集體公益林的管護(hù)細(xì)則詳細(xì)化處理，并完善不同地區(qū)的公益林管護(hù)體制，將生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)管理戰(zhàn)略一并列入法律管控過(guò)程中。此外，應(yīng)根據(jù)政策的指導(dǎo)方向，加大對(duì)集體公益林的監(jiān)控，確保提出的法律內(nèi)容落到實(shí)處。在嚴(yán)格執(zhí)法的條件下，嚴(yán)厲杜絕破壞公益林的行為，從而提高育林效率與質(zhì)量。

3.2 制定多元化公益林管護(hù)模式 目前，我國(guó)大多數(shù)集體公益林托管均采用封山育林的方式實(shí)施，此種方式不僅無(wú)法提高公益林的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也無(wú)法有效對(duì)地方資源進(jìn)行合理利用。因此，在健全托管制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)不同林業(yè)區(qū)域的建設(shè)規(guī)模與經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，引入多元化的林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，并增加科研調(diào)查投入力度，實(shí)施分類指導(dǎo)策略。同時(shí)，應(yīng)明確公益林的產(chǎn)權(quán)分割關(guān)系，將經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)等關(guān)系進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)劃分，從而進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)對(duì)公益林的管護(hù)。此外，要保障不同公益林承包商的個(gè)人利益，需將公益林防火等違規(guī)性行為單獨(dú)分離出來(lái)，并將此責(zé)任交付給集體承包商，這樣不僅可以解決個(gè)體農(nóng)戶缺乏管理經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題，同時(shí)還可以保有林木的所有權(quán)。

4 結(jié)語(yǔ)

為推動(dòng)我國(guó)生態(tài)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，開展了集體公益林托管條件的分析，并根據(jù)執(zhí)行公益林托管行為的必要性，提出了托管建設(shè)路徑?？傮w來(lái)說(shuō)，要提高公益林管護(hù)綜合能力，應(yīng)建立完善的生態(tài)管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，從根本上解決管理權(quán)與所有權(quán)分離的現(xiàn)象，同時(shí)要加大對(duì)毀林等不法行為的處罰力度，提高社會(huì)對(duì)此方面的關(guān)注度，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力的高效率提升。