高校預(yù)算績效管理存在的問題和對策

許愛芳 三明醫(yī)學(xué)科技職業(yè)學(xué)院

引言

預(yù)算績效管理是提升國家治理能力的重要手段[1]。近年來，隨著國家治理體系改革的深入推進，預(yù)算績效管理越來越受到重視，2015年開始實施的新《預(yù)算法》中，以法律形式明確了在預(yù)算中實施績效管理的重要性，為深化預(yù)算績效管理提供強有力的法律保障。2018年9月《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》出臺，給預(yù)算績效管理的實施提供具體的操作指引，為預(yù)算績效管理的全面開展指明了方向。在此背景下，高等學(xué)校作為基層預(yù)算單位，在預(yù)算中實施績效管理勢在必行。但是，高校作為非營利性組織，長期以來對預(yù)算績效重視程度不足，加上其作為教學(xué)科研單位，在績效目標界定、資金使用效益呈現(xiàn)等方面具有特殊性，目前高校的預(yù)算績效管理實踐應(yīng)用仍然十分有限[2]。因此，有必要深入分析高校預(yù)算績效管理的特點、存在的問題，探索全面實施高校預(yù)算績效管理的對策，以期為高校預(yù)算績效管理實踐提供參考。

一、高校預(yù)算績效管理的總體思路及特點

（一）高校預(yù)算績效管理的總體思路

高校預(yù)算績效管理是將績效管理融入高校預(yù)算管理全過程，達到預(yù)算編制和審批有績效目標管理、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整有績效運行監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有績效評價、績效評價結(jié)果有反饋和應(yīng)用[3]，從而實現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理的有機融合。區(qū)別于傳統(tǒng)的高校預(yù)算管理，預(yù)算績效管理在執(zhí)行中，應(yīng)注意以下三點：第一，堅持目標導(dǎo)向性。根據(jù)高校戰(zhàn)略目標和發(fā)展規(guī)劃，合理確定績效目標體系，按照業(yè)務(wù)活動對績效目標的貢獻程度，合理安排預(yù)算分配，達到優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益的目的。第二，注重過程控制和結(jié)果反饋。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，強調(diào)對績效目標達成情況進行事中評估和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，適時優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行。在決算和批準環(huán)節(jié)，強調(diào)對每項計劃的實施結(jié)果進行評價、反饋，并據(jù)此調(diào)整下一年度預(yù)算安排。第三，重視預(yù)算項目庫建設(shè)和運用。高校預(yù)算項目是連接預(yù)算資金、業(yè)務(wù)活動、業(yè)務(wù)部門以及發(fā)展目標的紐帶。通過項目庫建設(shè)，以及對項目預(yù)算申報與審批–項目預(yù)算執(zhí)行–項目績效評價進行動態(tài)監(jiān)控。

（二）高校預(yù)算績效管理的特點

高校作為教學(xué)科研單位，其預(yù)算績效管理與一般企業(yè)、事業(yè)單位相比，具有其特殊性。第一，高校績效具有復(fù)雜性。高校作為人才培養(yǎng)和科學(xué)研究基地，其績效目標側(cè)重于社會效益和可持續(xù)發(fā)展效益指標的考量。這類指標往往邊界較為模糊，而且不同類型的高校側(cè)重點有所差異，如研究型高校往往更側(cè)重于科學(xué)創(chuàng)新，而應(yīng)用型高校以及高職院校則更側(cè)重于應(yīng)用研究和社會服務(wù)等。在確定高校績效目標時，應(yīng)該區(qū)分不同的學(xué)校類型，合理選取績效考核指標。第二，高校績效不易量化。相較于經(jīng)濟效益和短期效益，高校辦學(xué)、研究的社會效益和可持續(xù)發(fā)展效益往往難以量化和評價。如高校人才培養(yǎng)的社會效益主要考量其畢業(yè)生所創(chuàng)造的社會價值，這是學(xué)校教育、自身努力以及工作歷練等綜合作用的結(jié)果，難以準確分離并衡量出高校培養(yǎng)的實際效果。評價指標選擇時要充分考慮可衡量性，合理選擇替代指標以滿足績效評價的要求。第三，高校績效具有滯后性。如高校的學(xué)科及專業(yè)建設(shè)、教師團隊培養(yǎng)、教學(xué)研究基地建設(shè)等，往往需要經(jīng)過幾年甚至更長時間才能夠取得出明顯的效益。因此，高校預(yù)算績效管理應(yīng)建立長效的績效評價機制和績效跟蹤機制。

二、當前高校績效預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算編制與學(xué)校戰(zhàn)略目標聯(lián)系不緊密

目前，多數(shù)高校的預(yù)算編制，以保障財務(wù)收支正常運行為主，預(yù)算安排與高校戰(zhàn)略發(fā)展目標聯(lián)系不緊密，未能充分發(fā)揮其資源分配、服務(wù)戰(zhàn)略目標的作用。一方面，預(yù)算編制缺乏合理的績效目標管理。校級層面，未能聯(lián)系學(xué)校發(fā)展目標和中長期規(guī)劃合理設(shè)置績效總目標；校內(nèi)職能部門及二級院系層面，未能結(jié)合自身業(yè)務(wù)對校級目標進行細化分解。一定意義上導(dǎo)致在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，因缺少合理的績效目標，對職能部門以及二級院系提出的預(yù)算項目，缺乏篩選和排序依據(jù)，預(yù)算安排與學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標脫節(jié)；在預(yù)算執(zhí)行控制上，可能存在預(yù)算調(diào)整隨意性較大；在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評價上，可能存在考評結(jié)果與實際效用相悖的情況。另一方面，預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。在預(yù)算資金分配上，多數(shù)高校仍然簡單地以“基數(shù)+增量”進行收支預(yù)算安排[4]，缺乏科學(xué)的分析和論證，可能導(dǎo)致上期預(yù)算中不合理之處延續(xù)至本期。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏績效監(jiān)控機制

多數(shù)高校在預(yù)算管理中，存在著重編制、輕執(zhí)行、重支出、輕績效的現(xiàn)象，尚未建立健全的績效跟蹤管理機制。究其原因，一方面，預(yù)算執(zhí)行績效控制責任不清。多數(shù)高校的預(yù)算績效管理在實施過程中，未設(shè)立由財務(wù)部門、二級院系以及其他職能部門人員組成的預(yù)算績效管理機構(gòu)，僅由財務(wù)人員按上級主管部門要求，整體報送學(xué)校各項指標的實施及完成情況，沒有分級、分解到負責項目實施的職能部門或二級院系進行考核，也沒有明確相應(yīng)的考核標準，導(dǎo)致具體負責經(jīng)費使用的職能部門和二級院系對績效管理工作認識不足、情況不清，預(yù)算使用上存在一定的盲目性，績效管理體系未能充分發(fā)揮事中反饋與調(diào)整作用。另一方面，預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控缺少必要的信息支持。一是缺乏預(yù)算績效信息共享機制。雖然高校各部門大多建立了相關(guān)信息系統(tǒng)，如資產(chǎn)管理系統(tǒng)、學(xué)生資助系統(tǒng)、教育收費系統(tǒng)等，但是，其數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)采集周期等大多按照相關(guān)主管部門信息報送要求進行設(shè)置，缺少學(xué)校層面統(tǒng)一的頂層設(shè)計，各部門的數(shù)據(jù)相互獨立、無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換和信息共享，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行管控所需的數(shù)據(jù)、資料，主要依托Excel和Word等辦公軟件進行采集及簡單分析，難以滿足預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控所需的預(yù)算績效分析和預(yù)測的需求[5]。二是缺乏預(yù)算績效信息動態(tài)化更新機制。尚未能以項目庫為中心，對相關(guān)的預(yù)算執(zhí)行情況、績效信息進行收集、整合，項目預(yù)算績效的動態(tài)化管理缺少必要的信息支持。

（三）預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機制不健全

多數(shù)高校對預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用，仍停留在向財政部門及主管部門填報績效評價報告與整改報告層面，尚未建立預(yù)算績效結(jié)果與預(yù)算安排的相關(guān)機制，預(yù)算績效評價結(jié)果對后續(xù)年度預(yù)算安排沒有影響，究其原因，一方面，預(yù)算安排往往是校內(nèi)各部門博弈的過程，本質(zhì)上是行政行為，預(yù)算績效評價結(jié)果往往只是作為決策參考，并非決定性因素；另一方面，高質(zhì)量的預(yù)算績效評價結(jié)果是其應(yīng)用的前置條件，現(xiàn)階段高校預(yù)算績效評價結(jié)果的客觀性、公正性、準確性仍有待提高[6]，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的基礎(chǔ)條件尚不充分。

三、提升高校預(yù)算績效管理的對策

（一）緊扣高校發(fā)展目標進行預(yù)算編制

預(yù)算編制環(huán)節(jié)是高校預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)，高校應(yīng)立足戰(zhàn)略目標和學(xué)校發(fā)展實際，合理設(shè)置績效目標體系，采用科學(xué)的方法進行資金分配。

第一，合理設(shè)置預(yù)算績效目標?？刹捎闷胶庥嫹挚?，從財務(wù)、業(yè)務(wù)流程、學(xué)習與成長、顧客四個維度構(gòu)建預(yù)算績效目標體系，結(jié)合高校的特殊性，將顧客維度的人才培養(yǎng)和社會服務(wù)作為最終目標，將財務(wù)維度的經(jīng)濟資源保障（如籌資能力、資金使用效率）作為基礎(chǔ)，將業(yè)務(wù)流程（如資源配置、管理與服務(wù)）、學(xué)習與成長（如教師團隊培養(yǎng)和科研能力）作為實現(xiàn)目標的手段（圖1）。在此基礎(chǔ)上，采用關(guān)鍵指標法，結(jié)合高校的類型、自身的定位，合理選擇相應(yīng)的績效評價指標，注重財務(wù)指標和非財務(wù)指標、現(xiàn)在的績效情況指標與未來的發(fā)展?jié)摿χ笜?、業(yè)務(wù)流程等過程性指標和社會評價等結(jié)果性指標的綜合運用。在預(yù)算績效標準確定上，由于多數(shù)高校的預(yù)算績效管理實踐尚處于起步階段[2]，缺少行業(yè)標準和歷史標準數(shù)據(jù)，可綜合使用聚類分析法、層次分析法、主成分分析法等，按類型及辦學(xué)目標相近度進行分組，確定不同類型院校的績效標準值。

圖1 高校預(yù)算績效目標的平衡記分卡框架

第二，優(yōu)化預(yù)算編制方法。靈活使用增量預(yù)算法、零基預(yù)算法、滾動預(yù)算法等多種預(yù)算編制方法對校內(nèi)職能部門及二級院系的各項業(yè)務(wù)進行梳理。對于辦公經(jīng)費、人員經(jīng)費等較為穩(wěn)定的日常項目等，采用增量預(yù)算法編制；對于重大項目或預(yù)算績效考評結(jié)果不理想的項目，采用零基預(yù)算法，將績效管理理念嵌入到零基預(yù)算編制中，重新分析項目自身應(yīng)達成的績效目標、項目對學(xué)校發(fā)展目標的貢獻程度，合理安排預(yù)算資金。此外，對于專業(yè)建設(shè)、實訓(xùn)基地建設(shè)等跨年度項目，可引入滾動預(yù)算編制法，合理編制中長期預(yù)算，分階段細化績效目標，為逐步推進項目建設(shè)、跟蹤過程績效提供依據(jù)。

（二）完善預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控機制

實時監(jiān)控績效目標達成情況，及時采取應(yīng)對措施，是確保既定績效目標實現(xiàn)的有效舉措。高?？蓮囊韵聝煞矫嫒胧?，逐步完善預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控機制。

第一，明確預(yù)算績效控制責任。設(shè)立由財務(wù)部門、二級院系及其他學(xué)校職能部門相關(guān)人員組成的預(yù)算績效管理機構(gòu)，按照“誰支出、誰負責”的原則，明確職能部門和二級院系預(yù)算執(zhí)行經(jīng)濟責任，實行主要負責人責任制，帶動各部門增強預(yù)算績效管控意識，主動參與預(yù)算績效管控，充分掌握項目進度、項目績效目標達成情況信息，對發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行偏差和管理漏洞及時予以糾正。

第二，完善預(yù)算執(zhí)行績效信息的收集、共享機制。一是完善數(shù)據(jù)采集的頂層設(shè)計。對預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控所需的數(shù)據(jù)、信息進行梳理，統(tǒng)籌建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，充分調(diào)動各職能部門以及二級院系的力量，及時采集和載入真實、精準的數(shù)據(jù)，并通過智慧校園、云平臺等方式，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)之間的有效接軌，為預(yù)算績效管理提供精準的動態(tài)數(shù)據(jù)。二是建立預(yù)算績效數(shù)據(jù)查詢端口，便于財務(wù)人員、項目負責人追蹤項目進度和預(yù)算執(zhí)行績效信息，分析預(yù)算執(zhí)行的績效偏差，及時進行整改，提高預(yù)算執(zhí)行效率。三是提升信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析能力。充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對高校資金需求、預(yù)期產(chǎn)出及效果等進行預(yù)測與分析，找出使用效益不足的資金支出，為學(xué)校預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算調(diào)整決策提供有效的信息支撐。四是建立預(yù)算績效數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制。加強預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)、績效信息的整合，完善以項目庫為中心的數(shù)據(jù)信息更新機制，形成以項目為載體的項目預(yù)算申報與審批、項目預(yù)算下達與執(zhí)行、項目績效監(jiān)控與評價的全鏈條預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

（三）健全預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機制

高校應(yīng)從預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不足的深層原因入手，從根本上解決預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用動力不足、預(yù)算績效評價結(jié)果質(zhì)量不高等問題，完善預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機制。

第一，完善激勵約束機制。建立與預(yù)算績效評價體系相融合的職能部門及二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部行政考核體系，在承擔職能部門及二級學(xué)院主體責任的基礎(chǔ)上，提高預(yù)算績效評價結(jié)果在行政績效考核指標中的比重，將預(yù)算績效評價結(jié)果與選人用人制度、薪酬激勵制度等相掛鉤，根本上促進領(lǐng)導(dǎo)干部從被動進行績效管理轉(zhuǎn)向主動要求管理績效，促使領(lǐng)導(dǎo)干部管理決策由行政行為向績效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，使其主動應(yīng)用預(yù)算績效評價結(jié)果進行預(yù)算安排與調(diào)整。

第二，依托信息化手段提高績效評價結(jié)果的客觀性、公正性和準確性。通過信息化平臺中各部門之間的有效鏈接，實現(xiàn)預(yù)算績效數(shù)據(jù)的全過程動態(tài)采集與及時傳輸，提高預(yù)算績效數(shù)據(jù)的及時性、精準性；依托信息化平臺，多維度、廣泛收集預(yù)算執(zhí)行信息以及利益相關(guān)者評價信息，以海量數(shù)據(jù)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)，不斷優(yōu)化預(yù)算績效預(yù)測模型及評價體系，提高評價過程和評價結(jié)果的客觀性、公正性。

結(jié)語

在不斷深化財稅體制改革的背景下，全面實施預(yù)算績效管理是大勢所趨。高校應(yīng)結(jié)合自身的特點和辦學(xué)實際，緊扣發(fā)展目標進行預(yù)算編制、完善預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控、健全預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機制，有效推進預(yù)算績效管理實施，提高資源配置效率及預(yù)算資金使用效益，促進高?？沙掷m(xù)發(fā)展。