何家弘

內(nèi)容提要： 中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起就一直以追求民主為宗旨。 新中國(guó)成立初期， 我黨在吸取國(guó)民黨“亡黨亡國(guó)” 的教訓(xùn)和總結(jié)自身政治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 建立了以政治協(xié)商和人民代表大會(huì)為基本內(nèi)容的民主制度， 并且通過(guò)理想和思想教育初步實(shí)現(xiàn) “以德為本” 的民主。 文化大革命的教訓(xùn)使我黨領(lǐng)導(dǎo)集體認(rèn)識(shí)到法律制度的重要性。 民主必須通過(guò)法律制度來(lái)規(guī)范、 保障和實(shí)現(xiàn)。 改革開(kāi)放以來(lái)， 我國(guó)在民主選舉和民主監(jiān)督方面都進(jìn)行了有益的探索。 我國(guó)應(yīng)建立不同于西方模式的民主制度， 其要點(diǎn)是在權(quán)力行使的全過(guò)程加強(qiáng)公民權(quán)利保障， 通過(guò)用權(quán)利約束權(quán)力的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主， 而這必須以法治為保障。

引言

己亥歲杪， 庚子年初， 一場(chǎng)多點(diǎn)爆發(fā)的新冠肺炎疫情席卷全球。 面對(duì)生命力和傳播力都極強(qiáng)的病毒物種， 人類遭遇了前所未有的生存挑戰(zhàn)。 誠(chéng)然， 世界各國(guó)的疫情并非盡同， 但防控新冠病毒傳播的成效在一定程度上檢驗(yàn)了各國(guó)政府的治理能力， 而且在揭示不同制度差異的同時(shí)讓越來(lái)越多的人看到了“人類命運(yùn)共同體” 的價(jià)值。 美國(guó) 《世界郵報(bào)》 總編納森·葛戴爾斯 （Nathan Gardels） 就撰文說(shuō)： “當(dāng)世界各地更多的民眾面對(duì)新冠病毒時(shí)， 不同政府制度的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)也就更多地顯露出來(lái)。新冠病毒（COVID-19） 的傳播還揭示了各國(guó)在應(yīng)對(duì)各種疫情時(shí)的相互依賴之深和全球性機(jī)制之少。更為重要的是， 這次瘟疫大流行重彩描繪了我們的愚蠢， 即一直在朝向‘一球兩制’ （one world, two systems） 行進(jìn)”， 東西方國(guó)家“各走自己的道路， 仿佛我們的命運(yùn)不是相互交織的”。①Nathan Gardels, COVID-19 Pandemic Exposes the Strengths and Weaknesses of Governing Systems, Mar. 17, 2020, The WorldPost，https://www.berggruen.org/the-worldpost/articles/covid-19-pandemic-exposes-the-strengths-and-weaknesses-of-governing-systems/，2020 年12 月1 日訪問(wèn)。世人有目共睹，中國(guó)在較短時(shí)間內(nèi)就有效控制了疫情， 而美國(guó)卻成為世界上新冠肺炎感染人數(shù)和死亡人數(shù)最多的國(guó)家。②根據(jù)美國(guó)約翰斯·霍普金斯大學(xué)發(fā)布的實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 截至北京時(shí)間2020 年12 月8 日， 美國(guó)累計(jì)確診新冠肺炎病例15370339 例， 累計(jì)死亡290474 例， 位居世界第一。對(duì)此， 美國(guó)前總統(tǒng)特朗普負(fù)有不可推卸的責(zé)任。 特朗普是經(jīng)美國(guó)人民選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)， 但是他似乎并不關(guān)心民眾的健康乃至生命。 對(duì)他來(lái)說(shuō)， 國(guó)家大事， 競(jìng)選第一。③在疫情非常嚴(yán)重時(shí)， 特朗普仍然不顧民眾感染新冠病毒的風(fēng)險(xiǎn)， 在美國(guó)各地舉辦了大規(guī)模的競(jìng)選造勢(shì)集會(huì)。

2020 年的美國(guó)總統(tǒng)大選也確實(shí)引人矚目， 許多中國(guó)人也非常關(guān)注。 其實(shí)， 美國(guó)大選就是美國(guó)人的事情， 中國(guó)人圍觀也就是看看熱鬧。 當(dāng)然， 旁觀者也能從中獲益， 可以重新認(rèn)識(shí)那傳說(shuō)中的美國(guó)民主制度。 毋庸諱言， 這次大選暴露出美國(guó)民主制度的弊端， 而特朗普總統(tǒng)的現(xiàn)身說(shuō)法又在一定程度上放大了這些制度缺陷， 包括總統(tǒng)選舉的異化、 選舉人團(tuán)的老化和兩黨競(jìng)選的極端化。④參見(jiàn)何家弘： 《從美國(guó)大選看美國(guó)民主制度》， 載 《民主與法制周刊》 2020 年第45 期。

民主是人類社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。 “民主” 的基本含義是人民享有主權(quán)和人民當(dāng)家作主。 在當(dāng)今世界， 由于以美國(guó)為代表的西方國(guó)家掌控世界政治舞臺(tái)的話語(yǔ)權(quán)， 并且不遺余力地向其他國(guó)家輸出其民主制度和價(jià)值觀， 所以許多人就把多黨制和普選作為民主的唯一標(biāo)準(zhǔn)， 甚至把 “美國(guó)式民主”視為人類民主的通用模式。 然而這次美國(guó)大選讓世人看到， 美國(guó)民主模式并非人類社會(huì)的最佳選擇。 不同國(guó)家的人民可以選擇通向民主的不同道路。

2017 年9 月， 筆者應(yīng)邀到希臘參加第五屆 “雅典民主論壇”。⑤雅典民主論壇 （The Athens Democracy Forum） 是由聯(lián)合國(guó)民主基金會(huì)、 雅典市政府和 《紐約時(shí)報(bào)》 聯(lián)合創(chuàng)辦的。在該論壇的前四屆上， 西方民主思想是論壇的主旋律， 發(fā)言者都是西方自由民主制度的推崇者和傳布者。 筆者在接到邀請(qǐng)之后就向?qū)Ψ秸f(shuō)明， 本人的觀點(diǎn)可能不是他們想聽(tīng)到的。 對(duì)方回答說(shuō)， 他們就是想聽(tīng)到不同的聲音。 9 月15 日是聯(lián)合國(guó)確定的“國(guó)際民主日”。 上午11 時(shí)30 分， 筆者作為唯一來(lái)自中國(guó)的發(fā)言者走上講臺(tái)。這一節(jié)的主題是“在變化的世界中對(duì)民主的反思”。⑥我們這一節(jié)發(fā)言原定于14 日中午12 時(shí)50 分開(kāi)始， 后來(lái)被調(diào)整到15 日上午11 時(shí)30 分。 主辦方的解釋是 “這一節(jié)發(fā)言很重要， 應(yīng)該安排在一個(gè)更為合適的時(shí)段”。 本節(jié)的另一位發(fā)言者是非洲的馬坎加納女士， 目前在瑞典擔(dān)任一個(gè)國(guó)際民主援助機(jī)構(gòu)的主任。 主持人是 《紐約時(shí)報(bào)》 駐歐洲首席記者厄爾蘭格先生。筆者從中文與英文中“民主” 概念的差異談起，簡(jiǎn)要地講述了中國(guó)民主制度的發(fā)展歷程， 分析了當(dāng)前存在的問(wèn)題， 闡述了個(gè)人關(guān)于制度改良的意見(jiàn)， 并強(qiáng)調(diào)不同國(guó)家在探索民主道路時(shí)可以互相學(xué)習(xí)， 不過(guò)， “民主可以進(jìn)口， 但是不能出口”。⑦“Democracy can be imported, but cannot be exported.” 9 月22 日， 筆者收到了 《紐約時(shí)報(bào)》 國(guó)際會(huì)議部副總裁塔爾塔斯（Achilles Tsaltas） 先生的電子郵件。 他寫(xiě)道： “上周的這個(gè)時(shí)間你在雅典作了很有價(jià)值的發(fā)言， 而現(xiàn)在你的話被人們?cè)诰W(wǎng)上引述。 請(qǐng)看我們關(guān)于這次研討會(huì)及其主題的特別報(bào)道 （見(jiàn)附件中的 《世界評(píng)論》）。 我贊同你的民主不能出口但是可以進(jìn)口的說(shuō)法。 非常感謝你參加雅典民主論壇并豐富了我們聽(tīng)眾的經(jīng)驗(yàn)。 我們希望你和我們一樣認(rèn)為它很有價(jià)值?！?電郵原文如下： “Same time last week you made your valuable remarks in Athens and now you are quoted online and please see our special report that covers the conference and its themes (see attached World Review). I agree with you saying that democracy cannot be exported but it can be imported. Thank you so much for being part of Athens Democracy Forum and enriching the experience of our audience. We hope you found it as valuable as we did.”簡(jiǎn)言之， 中國(guó)應(yīng)該探索自己的民主道路， 或者說(shuō)， 努力構(gòu)建“中國(guó)式民主”。⑧參見(jiàn)何家弘： 《如何構(gòu)建 “中國(guó)式民主” 的坐標(biāo)系》， 載 《理論視野》 2018 年第9 期。

眾所周知， 中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起， 就一直以追求民主為奮斗目標(biāo)。 中國(guó)共產(chǎn)黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)人陳獨(dú)秀曾說(shuō)， 只有 “德先生” （民主） 和 “賽先生” （科學(xué)） 才能救中國(guó)。 毛澤東主席在抨擊“舊中國(guó)” 政府時(shí)也說(shuō)過(guò)， 中國(guó)的缺點(diǎn)， “一言以蔽之， 就是缺乏民主。 中國(guó)人民非常需要民主。”⑨參見(jiàn)俞可平： 《新中國(guó)的民主政治建設(shè)》， 載 《探索與爭(zhēng)鳴》 2013 年第8 期。中國(guó)的民主發(fā)展， 既要借鑒外國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)， 也要考慮中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)狀。 這應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。 中國(guó)不能搞“休克式” 民主改革， 而應(yīng)在現(xiàn)有民主“存量” 的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行改良， 不斷擴(kuò)大民主的“增量”。 在新中國(guó)成立后的70 余年間， 中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下， 努力探索符合中國(guó)國(guó)情的民主制度， 積累了不少經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。 回顧歷史， 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)， 汲取教訓(xùn)， 對(duì)于探索中國(guó)的民主發(fā)展道路是很有裨益的。

一、 建國(guó)初期構(gòu)建民主制度之雛型

中華人民共和國(guó)成立初期， 我黨在堅(jiān)持馬克思列寧主義的前提下， 一方面吸取國(guó)民黨的“亡黨亡國(guó)” 教訓(xùn)， 一方面總結(jié)自身積累的政治經(jīng)驗(yàn)， 初步建立了以政治協(xié)商和人民代表大會(huì)為基本內(nèi)容的民主制度。 1949 年9 月在北京召開(kāi)的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議上， 確立了中國(guó)共產(chǎn)黨與其他民主黨派“長(zhǎng)期共存、 互相監(jiān)督、 肝膽相照、 榮辱與共” 的基本方針。 各民主黨派通過(guò)政治協(xié)商制度成為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的參政黨， 以平等主體的身份參與國(guó)家治理。⑩參見(jiàn)俞可平主編： 《中國(guó)如何治理？ 通向國(guó)家治理現(xiàn)代化的道路》， 外文出版社2018 年版， 第27 頁(yè)。1953 年， 中國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了第一次人大代表選舉， 人民自下而上地逐級(jí)選舉產(chǎn)生了各級(jí)人民代表大會(huì)。 1954 年， 經(jīng)間接選舉產(chǎn)生的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)在北京召開(kāi)第一次會(huì)議， 標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度正式建立。 同年頒布的《憲法》 明確規(guī)定： 中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民； 人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度； 人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)； 人民代表大會(huì)的權(quán)力來(lái)源是人民， 由人民選舉產(chǎn)生， 對(duì)人民負(fù)責(zé)， 受人民監(jiān)督。[11]參見(jiàn)前引⑩， 俞可平主編書(shū)， 第15-17 頁(yè)。

顧名思義， “人民代表大會(huì)” 制度就是由人民的代表開(kāi)會(huì)決定國(guó)家事務(wù)的制度。 國(guó)家權(quán)力屬于人民， 但是人民不能直接行使國(guó)家權(quán)力， 要由人民代表大會(huì)代為行使。 這種制度屬于間接民主的范疇， 因此其要點(diǎn)就是“代表性” 問(wèn)題， 即如何保證執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力的少數(shù)人真正代表廣大人民群眾的利益。 解決這個(gè)問(wèn)題的基本路徑有二： 其一是事前保障， 即通過(guò)民主選舉讓人民信賴的代表去執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力； 其二是事后保障， 即通過(guò)民主監(jiān)督讓民眾審查掌權(quán)者在議決國(guó)家大事時(shí)是否真正代表人民的利益。 我黨對(duì)民主制度的探索也體現(xiàn)在這兩個(gè)方面。

我黨早在延安時(shí)期就提出了 “民主政治， 選舉第一” 的口號(hào)。 當(dāng)時(shí)， 邊區(qū)人民采用 “投豆子”的方式實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的民主權(quán)利。[12]參見(jiàn)卓澤淵： 《中國(guó)的法治之路》， 外文出版社2018 年版， 第110 頁(yè)。新中國(guó)成立之后， 我黨建立了直接選舉與間接選舉相結(jié)合的民主選舉制度。 按照選舉法的有關(guān)規(guī)定， 縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表由選民直接選舉， 其他各級(jí)人大代表則由下級(jí)人大代表間接選舉。 此外， 各級(jí)政府的主要官員由同級(jí)人大代表間接選舉。 例如， 中華人民共和國(guó)主席和副主席由全國(guó)人大代表選舉； 省長(zhǎng)和市長(zhǎng)由省或市的人大代表選舉。 中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨， 負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)， 包括政策指導(dǎo)、 推薦候選人、 主持選舉規(guī)則的制定等。[13]參見(jiàn)前引⑩， 俞可平主編書(shū)， 第91-95 頁(yè)。

我黨的領(lǐng)導(dǎo)集體一直很重視民主監(jiān)督問(wèn)題。 早在新中國(guó)成立前夕， 中央領(lǐng)導(dǎo)人就說(shuō)過(guò)， 要想跳出歷史上重復(fù)出現(xiàn)的 “腐敗周期律”， 有效地防止因腐敗而導(dǎo)致的政權(quán)更替， 就要讓人民來(lái)監(jiān)督政權(quán)。[14]在中國(guó)歷史上， 封建王朝的更替往往以腐敗為動(dòng)因。 新王朝在舊王朝的腐敗中誕生， 開(kāi)始時(shí)政治比較清明， 君臣比較廉潔，但是幾代之后便開(kāi)始惡化， 腐敗日趨嚴(yán)重， 直至政權(quán)垮臺(tái)。 腐敗-反腐敗-再腐敗-政權(quán)更替， 這似乎就是一種周期性規(guī)律。筆者稱之為 “腐敗怪圈”。我國(guó)《憲法》 明確規(guī)定， 國(guó)家行政機(jī)關(guān)、 審判機(jī)關(guān)、 檢察機(jī)關(guān)都要接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，而人民代表大會(huì)要接受人民的監(jiān)督。[15]參見(jiàn) 《中華人民共和國(guó)憲法》 第三條。為此， 中國(guó)設(shè)置了多條民主監(jiān)督的渠道， 包括民主黨派的監(jiān)督（狹義的“民主監(jiān)督”）、 社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、 公民個(gè)體的監(jiān)督、 新聞媒體的監(jiān)督等。

眾所周知， 民主的要素之一就是民眾有權(quán)就國(guó)家事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)， 即享有言論自由。 其實(shí)， 我黨很早就提出言論自由和新聞自由的主張。 在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期， 我黨領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧、 晉冀魯豫等抗日根據(jù)地就頒布了保障人權(quán)的法規(guī)， 其中明確規(guī)定“人民有言論、 著作、 出版、 集會(huì)、 結(jié)社與通訊之自由”。 我黨在國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的民主運(yùn)動(dòng)也以爭(zhēng)取言論自由和新聞自由為主要內(nèi)容， 在重慶公開(kāi)發(fā)行的《新華日?qǐng)?bào)》 就為爭(zhēng)取新聞自由發(fā)揮了重要作用。 1949 年在我黨領(lǐng)導(dǎo)下制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》 規(guī)定： “中華人民共和國(guó)人民有思想、 言論、 出版、 集會(huì)、 結(jié)社、 通訊、 人身、 居住、 遷徙、 宗教信仰及示威游行的自由權(quán)。” 1954 年《憲法》 規(guī)定： “中華人民共和國(guó)公民有言論、 出版、 集會(huì)、 結(jié)社、 游行、 示威的自由。 國(guó)家供給必須的物質(zhì)上的便利， 以保證公民享受這些自由?！盵16]參見(jiàn)前引[12]， 卓澤淵書(shū)， 第127-128 頁(yè)。

中國(guó)共產(chǎn)黨是以共產(chǎn)主義理想為信仰的政黨。 共產(chǎn)主義理想是要在物質(zhì)極大豐富的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)道德的整體高尚， 從而達(dá)致各盡所能、 各取所需、 人人平等、 人類大同的理想社會(huì)。 毫無(wú)疑問(wèn)， 這個(gè)理想是美好的， 這個(gè)信仰是崇高的， 而美好的理想和崇高的信仰可以提升人們的道德水平。 從這個(gè)意義上講， 中國(guó)共產(chǎn)黨就應(yīng)該是一個(gè)道德高尚的政黨， 中國(guó)共產(chǎn)黨員都應(yīng)該是重義輕利和克己奉公的道德楷模。 在奪取國(guó)家政權(quán)的過(guò)程中， 許多共產(chǎn)黨員就是在這理想和信仰的引領(lǐng)和激勵(lì)下， 拋棄私利去投身革命， 甚至奉獻(xiàn)了個(gè)人的生命。

新中國(guó)成立之后， 以毛澤東為首的領(lǐng)導(dǎo)集體為了踐行“讓人民當(dāng)家作主” 的諾言， 就要求各級(jí)干部必須深入實(shí)際， 調(diào)查研究， 廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)， 作為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)決策的依據(jù)， 堅(jiān)持“從群眾中來(lái)， 到群眾中去” 的群眾路線。 同時(shí)非常重視思想教育， 要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)刻牢記自己是“人民的勤務(wù)員”， 要“全心全意為人民服務(wù)”， 并且在全社會(huì)倡導(dǎo)“大公無(wú)私” 的行為模式。 在一段時(shí)期內(nèi)， 這種以理想和信仰為基礎(chǔ)的道德規(guī)范確實(shí)很有成效地約束了政府官員的行為， 也提升了整個(gè)社會(huì)的道德水平。 一般來(lái)說(shuō)， 被選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上的人都是比較高尚的人， 而擔(dān)任了領(lǐng)導(dǎo)干部的人也都會(huì)用較高的道德標(biāo)準(zhǔn)要求自己。 于是， 掌握國(guó)家權(quán)力的社會(huì)精英能夠代表人民的利益， 而老百姓也體驗(yàn)到當(dāng)家作主的感覺(jué)， 中國(guó)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“以德為本” 的民主。

然而， 權(quán)力具有極大的腐蝕性， 依附于權(quán)力的物質(zhì)利益具有極大的誘惑性。 它們可以弱化人們的理想信仰， 也可以松懈人們的道德約束。 誠(chéng)然， 每個(gè)社會(huì)中都會(huì)有真正大公無(wú)私和全心全意為人民謀福利的人， 但是在任何一個(gè)社會(huì)中， 如此高尚的人都只能是鳳毛麟角。 于是， 道德對(duì)官員的約束力不斷減弱， 許多“人民的勤務(wù)員” 也就忘記了“人民” 這兩個(gè)字的真正含義。 因此， 民主不能僅以道德為基礎(chǔ)， 還必須建立相應(yīng)的法律制度。

其實(shí)， 我黨在新中國(guó)成立之后就著手建立法律制度， 但速度是緩慢的， 道路是曲折的。 究其原因， 既有我黨在這方面的理論儲(chǔ)備不足和經(jīng)驗(yàn)欠缺的原因， 也有某些領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人因素。 1956 年，中共第八次全國(guó)代表大會(huì)決定把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義建設(shè)上來(lái)， 并且明確提出“我們目前在國(guó)家工作中的迫切任務(wù)之一， 是著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律， 健全我們國(guó)家的法制”。 然而，1957 年的“反右派” 政治運(yùn)動(dòng)擴(kuò)大化不僅使許多知識(shí)分子蒙冤受難， 而且導(dǎo)致了中國(guó)法制建設(shè)的倒退， 譬如司法部被撤銷， 律師制度被廢止。[17]參見(jiàn)崔敏： 《1962 年對(duì) “大躍進(jìn)” 中的政法工作糾偏》， 載 《法學(xué)家茶座》 第37 輯， 山東人民出版社2012 年版， 第87 頁(yè)。

1959 年， 劉少奇在第二屆全國(guó)人民代表大會(huì)上當(dāng)選為國(guó)家主席， 毛澤東繼續(xù)擔(dān)任黨中央主席。劉少奇在主持全國(guó)工作中認(rèn)識(shí)到政法工作的重要性， 而且對(duì)1958 年以來(lái)政法工作 “大躍進(jìn)” 和公檢法“合署辦公” 等方面的教訓(xùn)進(jìn)行了反思。 1962 年5 月23 日， 劉少奇召集中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的負(fù)責(zé)人開(kāi)會(huì)時(shí)明確說(shuō)： “法院獨(dú)立審判是對(duì)的， 是憲法規(guī)定了的， 黨委和政府不應(yīng)該干涉他們判案子。 不要提政法機(jī)關(guān)絕對(duì)服從各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。 它違法， 就不能服從。” 1962 年8 月， 毛澤東在北戴河重提階級(jí)斗爭(zhēng)的重要性， 強(qiáng)調(diào)要 “年年講， 月月講， 天天講”， 直至發(fā)動(dòng)了大規(guī)模破壞法制的“文化大革命”。[18]參見(jiàn)前引[17]， 崔敏文， 第86-87 頁(yè)。

二、 文革期間群眾自發(fā)之民主實(shí)驗(yàn)

1966 年5 月， 中共中央召開(kāi)政治局?jǐn)U大會(huì)議， 8 月又召開(kāi)了八屆十一中全會(huì)， 這是全面發(fā)動(dòng)“文化大革命” 的標(biāo)志。 前者通過(guò)了 《中共中央通知》 （簡(jiǎn)稱 “五·一六通知”）， 后者通過(guò)了 《中共中央關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化革命的決定》 （簡(jiǎn)稱“十六條”）， 并且對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改組。[19]參見(jiàn) 《百度百科》 中 “文化大革命” 的詞條， https://baike.baidu.com/item/%E6%96%87%E5%8C%96%E5%A4%A7%E9%9D%A9%E5%91%BD/117740?fr=aladdin， 2020 年1 月7 日訪問(wèn)。中央領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為， 黨和國(guó)家面臨資本主義復(fù)辟的危險(xiǎn)， 只有采取斷然措施， 公開(kāi)地、 全面地、 由下而上地發(fā)動(dòng)廣大群眾， 才能揭露黨和國(guó)家生活中的陰暗面， 把被走資派篡奪的權(quán)力奪回來(lái)。 從這個(gè)意義上講， “文化大革命” 也是在探索中國(guó)的社會(huì)主義民主道路。

“文化大革命” 是從 “大批判” 開(kāi)始的， 大批判的盛行是以 “大字報(bào)” 為載體的。 所謂 “大字報(bào)”， 就是用大字書(shū)寫(xiě)的墻報(bào)， 誰(shuí)都可以寫(xiě)， 寫(xiě)完之后張貼到公共場(chǎng)所的墻壁上。 這種群眾發(fā)表意見(jiàn)的方式， 在二十世紀(jì)五十年代就已經(jīng)存在， 只是未成風(fēng)潮。 1966 年5 月25 日， 北京大學(xué)哲學(xué)系的教師聯(lián)合寫(xiě)了一張矛頭直指學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的大字報(bào)， 被稱為“全國(guó)第一張馬列主義的大字報(bào)”。 6 月1日， 中央人民廣播電臺(tái)向全國(guó)廣播了該大字報(bào)全文。 隨后， 很多大中學(xué)校的師生都寫(xiě)出了批判學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的大字報(bào)。[20]參見(jiàn) 《百度百科》 中 “炮打司令部——我的一張大字報(bào)” 的詞條， https://baike.baidu.com/item/炮打司令部——我的一張大字報(bào)， 2020 年3 月2 日訪問(wèn)。以“大字報(bào)” 為主要載體的“大批判” 運(yùn)動(dòng)， 確實(shí)能形成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主監(jiān)督?！按笞謭?bào)” 的內(nèi)容可以大致分為兩類， 其一是揭露， 其二是批判。 前者可以滿足民眾的知情權(quán)， 后者可以滿足民眾的表達(dá)權(quán)， 有助于民眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。 在那種社會(huì)環(huán)境下， 領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)和貪污腐敗的現(xiàn)象也確實(shí)少見(jiàn)。 不過(guò)， 大字報(bào)的撰寫(xiě)和張貼都具有很大的隨意性， 很容易被人用來(lái)造謠中傷和惡意陷害， 也很容易被人斷章取義和上綱上線。 在“文化大革命” 中， “大字報(bào)” 的泛濫既制造了許多冤假錯(cuò)案， 也加劇了社會(huì)的動(dòng)亂。

1966 年6 月1 日， 《人民日?qǐng)?bào)》 發(fā)表了題為“橫掃一切牛鬼蛇神” 的社論， 吹響了文化大革命的號(hào)角。 隨后， 北京一些大專院校和中學(xué)的學(xué)生“自發(fā)” 成立“紅衛(wèi)兵” 組織， 以“暴力革命” 的方式轟擊各單位的 “走資本主義道路當(dāng)權(quán)派”。 全國(guó)各地的大中學(xué)生紛紛成立紅衛(wèi)兵組織， 工礦企業(yè)的職工也紛紛成立造反派組織。 這些自發(fā)成立的群眾組織很快就奪取了各自單位的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。 這種“奪權(quán)” 斗爭(zhēng)逐步升級(jí)， 甚至達(dá)到省市級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)。 1967 年1 月6 日， 上海市32 個(gè)“造反派” 組織聯(lián)合奪取了上海市的黨政大權(quán)， 刮起所謂的 “一月風(fēng)暴”。 其后， 全國(guó)各省 （自治區(qū)、 直轄市） 的造反派組織也相繼效仿， 奪取政府大權(quán)， 成立“革命委員會(huì)”。[21]參見(jiàn)前引[19]。這似乎是一種民眾直接掌權(quán)的民主模式。 然而， 不同的紅衛(wèi)兵和造反派組織之間也會(huì)有權(quán)力爭(zhēng)奪， 甚至訴諸武力。 在“文攻武衛(wèi)” 的口號(hào)鼓勵(lì)下， 群眾組織之間的 “武斗” 不斷蔓延和升級(jí)， 甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)了 “大規(guī)模的武斗”和 “武裝對(duì)抗”。 于是， 在 “全國(guó)山河一片紅” 的 “大好形勢(shì)” 下， 許多政府機(jī)關(guān)都陷入癱瘓或半癱瘓的狀態(tài)， 社會(huì)陷入混亂無(wú)序的狀態(tài)， 大眾民主演化為國(guó)家的動(dòng)亂。

面對(duì)造反派奪權(quán)導(dǎo)致的社會(huì)混亂， 中央決定派軍隊(duì)干部去穩(wěn)定局面。 1967 年1 月23 日， 中共中央、 國(guó)務(wù)院、 中央軍委、 中央文革聯(lián)合發(fā)出 《關(guān)于人民解放軍堅(jiān)決支持左派群眾的決定》， 要求中國(guó)人民解放軍派干部到地方去 “積極支持廣大革命左派群眾的奪權(quán)斗爭(zhēng)”。 于是， 解放軍的 “支左干部” 也成為地方“革命委員會(huì)” 的成員。 這一應(yīng)急措施成就了“三結(jié)合” 的民主參政模式， 即由革命群眾組織的負(fù)責(zé)人、 當(dāng)?shù)伛v軍的負(fù)責(zé)人和黨政機(jī)關(guān)的革命的領(lǐng)導(dǎo)干部共同建立的權(quán)力機(jī)構(gòu)。[22]參見(jiàn) 《百度百科》 中 “三結(jié)合” 的詞條， https://baike.baidu.com/item/%E4%B8%89%E7%BB%93%E5%90%88/3743523?fr=aladdin， 2020 年1 月7 日訪問(wèn)。這種讓群眾代表直接進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)集體的“三結(jié)合” 干部制度是特定歷史條件下群眾運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物， 但它畢竟是奪權(quán)斗爭(zhēng)的應(yīng)急性副產(chǎn)品， 未能成為制度化的民主模式。

“文化大革命” 似乎是一種特殊形式的大眾民主， 似乎是國(guó)家民主社會(huì)化的一種嘗試， 因?yàn)槿嗣袢罕娍梢酝ㄟ^(guò)“大鳴、 大放、 大字報(bào)、 大辯論” 來(lái)實(shí)現(xiàn)其表達(dá)權(quán)、 參與權(quán)、 監(jiān)督權(quán)。 然而， 這種在“無(wú)法無(wú)天” 的形勢(shì)下推演的大眾民主是無(wú)序的， 給社會(huì)帶來(lái)的災(zāi)難是巨大的。

1978 年12 月， 中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)了具有里程碑意義的第十一屆三中全會(huì)。 根據(jù)會(huì)議《公報(bào)》， 這次會(huì)議對(duì)民主和法制問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真的討論。 會(huì)議認(rèn)為， “由于在過(guò)去一個(gè)時(shí)期內(nèi)， 民主集中制沒(méi)有真正實(shí)行， 離開(kāi)民主講集中， 民主太少， 當(dāng)前這個(gè)時(shí)期特別需要強(qiáng)調(diào)民主， 強(qiáng)調(diào)民主和集中的辯證關(guān)系， 使黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)生產(chǎn)組織的有效指揮建立在群眾路線的基礎(chǔ)上。” 會(huì)議強(qiáng)調(diào)， “為了保障人民民主， 必須加強(qiáng)法制。 必須使民主制度化、 法律化， 使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、 連續(xù)性和極大的權(quán)威， 做到有法可依， 有法必依， 執(zhí)法必嚴(yán)， 違法必究?！盵23]參見(jiàn)前引[12]， 卓澤淵書(shū)， 第70 頁(yè)。十一屆三中全會(huì)把黨和國(guó)家的工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)， 重新踏上了現(xiàn)代化發(fā)展之路。

1980 年3 月， 黨的第十一屆五中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》， 加強(qiáng)了黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的民主制度。 1981 年6 月， 黨的第十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》 指出： “1966 年5 月至1976 年10 月的‘文化大革命’， 使黨、 國(guó)家和人民遭到建國(guó)以來(lái)最嚴(yán)重的挫折和損失?！?“‘文化大革命’ 是一場(chǎng)由領(lǐng)導(dǎo)者錯(cuò)誤發(fā)動(dòng)， 被反革命集團(tuán)利用， 給黨、 國(guó)家和各族人民帶來(lái)嚴(yán)重災(zāi)難的內(nèi)亂?！?鄧小平指出： “我們根本否定‘文化大革命’，但應(yīng)該說(shuō) ‘文化大革命’ 也有一 ‘功’， 它提供了反面教訓(xùn)。 沒(méi)有 ‘文化大革命’ 的教訓(xùn)， 就不可能制定十一屆三中全會(huì)以來(lái)的思想、 政治、 組織路線和一系列政策?！盵24]參見(jiàn)前引[19]。

“文化大革命” 的教訓(xùn)， 使中國(guó)人深切地認(rèn)識(shí)到民主制度的重要性， 同時(shí)也看到大眾民主的危險(xiǎn)。 人民是國(guó)家的主人， 應(yīng)該當(dāng)家作主。 但是， 如果人民都去當(dāng)家作主， 國(guó)家就可能陷入混亂， 因此只能由少數(shù)人代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力。 “文化大革命” 的教訓(xùn)還使我黨的領(lǐng)導(dǎo)集體認(rèn)識(shí)到法律制度的重要性， 因此在十一屆三中全會(huì)上明確提出， “為了保障人民民主， 必須加強(qiáng)法制?！?鄧小平強(qiáng)調(diào)說(shuō)： “必須使民主制度化、 法律化， 使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變， 不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[25]參見(jiàn)劉俊杰： 《當(dāng)代中國(guó)權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)研究》， 中共中央黨校出版社2012 年版， 第165 頁(yè)。人民民主要通過(guò)法律制度來(lái)規(guī)范、 保障和實(shí)現(xiàn)， 這是鄧小平給中國(guó)人民留下的最重要的政治思想遺產(chǎn)之一， 也應(yīng)該是我國(guó)社會(huì)主義民主制度發(fā)展完善的基本路線。 換言之， 民主必須以法治為基石，[26]參見(jiàn)何家弘： 《法治是民主的基石》， 載 《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》 2018 年第6 期。正如蔡定劍先生所言， “民主如果是一輛可以帶領(lǐng)人民駛向幸福的列車， 那么它必須要在法治的軌道運(yùn)行， 否則， 列車就要傾覆?！盵27]蔡定劍： 《感受美國(guó)總統(tǒng)選舉》， 載 《法學(xué)家茶座》 第8 輯， 山東人民出版社2005 年版， 第18 頁(yè)。

三、 改革開(kāi)放探索民主建設(shè)之路徑

1978 年12 月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了我國(guó) “改革開(kāi)放” 的大門(mén)， 也開(kāi)啟了民主與法制建設(shè)的新旅程。 1979 年， 第五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議一舉通過(guò)了七部法律。[28]即 《刑法》 《刑事訴訟法》 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》 《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》 《人民法院組織法》 《人民檢察院組織法》 《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》。1982 年， 第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》。 1997 年， 黨的十五大提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家” 的治國(guó)方略， 第一次明確用“法治” 代替了 “法制”。 2002 年， 十六大進(jìn)一步提出了建設(shè)法治政府的要求， 使法治國(guó)家的目標(biāo)更加具體化， 并且依據(jù)《憲法》 完成了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力交接。 2007 年， 十七大明確提出要加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。 2012 年， 十八大提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)。 2014 年， 十八屆四中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》， 明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系， 建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。[29]參見(jiàn)前引[12]， 卓澤淵書(shū)， 第68、 108、 116、 143、 156 頁(yè)。經(jīng)過(guò)四十多年的持續(xù)努力， 中國(guó)在法制建設(shè)方面取得了非常巨大的成就， 逐步從“無(wú)法可依” 發(fā)展到 “有法可依”。 與此同時(shí)， 中國(guó)在社會(huì)主義民主建設(shè)方面也做出了一些有益的探索。

（一） 民主選舉制度的改良

“文化大革命” 結(jié)束之后， 中國(guó)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)民主選舉制度的改良， 首先在基層選舉方面取得一些突破性進(jìn)展。 例如， 1979 年的新《選舉法》 第三十條規(guī)定： “全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表實(shí)行差額選舉， 代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額?！?于是， 由人民直選的縣級(jí)人大代表選舉中就出現(xiàn)了“競(jìng)選” 活動(dòng)。

二十世紀(jì)八十年代， 我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人還討論過(guò)由人民直接選舉市級(jí)以上人大代表的問(wèn)題。 鄧小平同志在1987 年就曾經(jīng)說(shuō)過(guò)： “像我們這樣一個(gè)大國(guó)， 人口這么多， 地區(qū)之間又不平衡， 還有這么多民族， 高層搞直接選舉現(xiàn)在條件還不成熟， 首先是文化素質(zhì)不行?！盵30]《鄧小平文選》 （第三卷）， 人民出版社1993 年版， 第242 頁(yè)。彭真同志則認(rèn)為， “縣級(jí)是基層，全國(guó)兩千多個(gè)縣， 代表由人民直接選舉、 撤換， 直接掌握在人民手里?！?在這個(gè)基礎(chǔ)上逐級(jí)選舉上級(jí)人大代表， “九億人民就把國(guó)家的命運(yùn)掌握在自己手里”。[31]《彭真文選》， 人民出版社1991 年版， 第384-385 頁(yè)。雖然當(dāng)時(shí)的結(jié)論是“高層直選” 不符合中國(guó)的國(guó)情， 但是這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)受到領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注。

1998 年頒行的《村民委員會(huì)組織法》 開(kāi)始實(shí)行村委會(huì)主任的 “海選”。 四川等地還在此基礎(chǔ)上試行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉。 2010 年修訂的《村民委員會(huì)組織法》 和2013 年由民政部印發(fā)的 《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》 進(jìn)一步明確了村委會(huì)選舉的程序和場(chǎng)地等要求。 截至2015 年12 月， 在開(kāi)展村委會(huì)換屆選舉的8 個(gè)省 （自治區(qū)、 直轄市） 中， 98%以上村委會(huì)實(shí)行了直接選舉， 村民平均參選率95%以上。 不過(guò)， 這些“海選” 中也出現(xiàn)了“賄選” 和“宗族勢(shì)力干擾” 等問(wèn)題。[32]參見(jiàn)前引⑩， 俞可平主編書(shū)， 第91-95 頁(yè)。

民主選舉應(yīng)該具有競(jìng)爭(zhēng)性， 否則就會(huì)徒有虛名。 選舉的競(jìng)爭(zhēng)性首先體現(xiàn)為差額選舉。 雖然差額選舉未必都有競(jìng)爭(zhēng)性， 但是沒(méi)有差額就一定沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)。[33]國(guó)內(nèi)一些學(xué)者曾對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)的討論， 例如， 虞崇勝： 《差額選舉： 中國(guó)式民主的應(yīng)然之路》， 載 《探索與爭(zhēng)鳴》2012 年第5 期； 邱家軍： 《競(jìng)爭(zhēng)性選舉： 中國(guó)式選舉民主之路——兼與虞崇勝教授商榷》， 載《探索與爭(zhēng)鳴》 2013 年第2 期。推行“改革開(kāi)放” 政策之后， 我國(guó)不僅在人大代表的選舉中使用“差選”， 而且在地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)[34]按照1986 年修訂的 《地方組織法》 第八條的規(guī)定， 經(jīng)由縣級(jí)以上人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)包括： 省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)， 自治區(qū)主席、 副主席， 市長(zhǎng)、 副市長(zhǎng)， 州長(zhǎng)、 副州長(zhǎng)， 縣長(zhǎng)、 副縣長(zhǎng)， 區(qū)長(zhǎng)、 副區(qū)長(zhǎng)； 以及本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和人民檢察院檢察長(zhǎng)。的選舉中也曾試用“差選”。

1979 年頒布并經(jīng)1982 年修訂的 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》 規(guī)定：“差額選舉” 是選舉地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的重要原則。 1986 年， 全國(guó)有12 個(gè)省的人大常委會(huì)主任、 8 個(gè)省的省長(zhǎng)、 15 個(gè)省的法院院長(zhǎng)和11 個(gè)省的檢察長(zhǎng)進(jìn)行了差額選舉； 在縣鄉(xiāng)兩級(jí)， 正職領(lǐng)導(dǎo)人的差額選舉更為普遍。 大概由于差額選舉中出現(xiàn)了一些 “失控” 的狀況， 所以1986 年底修訂的《地方組織法》 把差額選舉原則改為 “兩可” 原則。[35]按照1986 年修訂的 《地方組織法》 第二十二條的規(guī)定， 人民政府正職領(lǐng)導(dǎo)人員、 人民法院院長(zhǎng)、 人民檢察院檢察長(zhǎng)的候選人數(shù)一般應(yīng)多一人， 進(jìn)行差額選舉； 如果提名的候選人只有一人， 也可以等額選舉。 人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多一人至三人， 進(jìn)行差額選舉。于是， 二十世紀(jì)九十年代初期地方政府首長(zhǎng)的差額選舉大為減少， 但是也在某些省的選舉中出現(xiàn)了人大主席團(tuán)提名主要的候選人落選的“事故”。 另外， 一些地方的市、 縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉中也出現(xiàn)了上級(jí)組織部門(mén)確定的候選人落選的情況。[36]參見(jiàn)王紹光： 《中國(guó)·治道》， 中國(guó)人民大學(xué)出版社2014 年版， 第37-39 頁(yè)。其后， 地方政府首長(zhǎng)的選舉一般都不再適用“差選”。

（二） 民主監(jiān)督制度的改良

民主不僅需要選舉， 還需要持續(xù)性約束被選舉者行為的制度。 外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明， 經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)未必都是好總統(tǒng)， 譬如美國(guó)前總統(tǒng)特朗普。 如果僅以選舉作為民主的基石， 缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督， 一些經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也可能走向民主的反面。 如前所述， 我黨在建國(guó)初期就設(shè)計(jì)了多條民主監(jiān)督的渠道， 但是因?yàn)槿鄙倬唧w有效的制度保障， 這些監(jiān)督渠道經(jīng)常出現(xiàn)不通暢的狀況， 民主監(jiān)督也就變得徒有虛名。

要通過(guò)民主監(jiān)督切實(shí)保障人民當(dāng)家作主， 首先就要讓公民真正享有知情權(quán)。 國(guó)家大事由政府決定， 相關(guān)信息由政府掌控， 因此與人民的知情權(quán)相對(duì)應(yīng)的就是政府的信息公開(kāi)義務(wù)。 換言之， 要尊重并保障公民的知情權(quán)， 政府就必須推行政務(wù)公開(kāi)和政治透明。 自“改革開(kāi)放” 以來(lái)， 我國(guó)政府就在努力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)， 提升政治透明的水平。 正如有學(xué)者所指出的， “讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行， 是中國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)。 政務(wù)公開(kāi)， 是中國(guó)治理改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 政治透明是政務(wù)公開(kāi)的高級(jí)狀態(tài)， 它既是民主治理的一個(gè)前提條件， 也是民主治理進(jìn)步的重要成果。”[37]參見(jiàn)前引⑩， 俞可平主編書(shū)， 第152 頁(yè)。1997 年， 黨的十五大提出了依法治國(guó)方略， 明確要求把公平、 公正、 公開(kāi)的原則貫徹到政治生活的各個(gè)方面。 2005年， 中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》， 規(guī)劃了政務(wù)公開(kāi)制度的原則框架。 2007 年， 國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了 《政府信息公開(kāi)條例》 （以下簡(jiǎn)稱 《條例》）， 并于2008 年開(kāi)始實(shí)施。 2016 年， 中辦和國(guó)辦又聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》， 把公開(kāi)透明定位為法治政府的基本特征。 與此同時(shí)， 我黨也在推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)。 2017 年11 月30 日， 中共中央政治局審議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》。[38]參見(jiàn)前引⑩， 俞可平主編書(shū)， 第154-155 頁(yè)。

在過(guò)去三十年， 我國(guó)政府在政務(wù)公開(kāi)方面取得了明顯的進(jìn)步， 但是仍存在不少問(wèn)題。 一方面，上述《條例》 和《意見(jiàn)》 中關(guān)于信息公開(kāi)的規(guī)定多為原則性和宣告性的， 缺乏具體明確的要求和配套的法律制度， 因此在實(shí)施中缺乏力度與實(shí)效。 雖然《政府信息公開(kāi)條例》 規(guī)定， 政務(wù)信息公開(kāi)是政府的責(zé)任， 而且 “以公開(kāi)為原則， 不公開(kāi)為例外”， 以便使公民的知情權(quán)得到制度性保障， 但是實(shí)施效果并不理想。 該《條例》 頒布之后， 國(guó)務(wù)院辦公廳曾多次發(fā)文， 敦促各級(jí)各地各類行政機(jī)關(guān)做好實(shí)施工作， 提高信息公開(kāi)水平， 但是 “一些地方和部門(mén)仍然存在政府信息公開(kāi)不主動(dòng)、 不及時(shí)， 甚至面對(duì)公眾關(guān)切不回應(yīng)、 不發(fā)聲， 致使政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)響應(yīng)能力嚴(yán)重滯后”， 《條例》 在很多方面“不管用、 不好用”。[39]參見(jiàn)朱景文主編： 《中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2014： 建設(shè)法治政府》， 中國(guó)人民大學(xué)出版社2015 年版， 第428-429 頁(yè)。究其原因， 有些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于“黑箱操作” 式?jīng)Q策方法， 把決策過(guò)程神秘化， 只把決策結(jié)果公布于眾； 還有些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為政務(wù)公開(kāi)的結(jié)果很難轉(zhuǎn)化為他們的政治資本， 有時(shí)還會(huì)帶來(lái)政治風(fēng)險(xiǎn)， 因而缺乏信息公開(kāi)的積極性。 因此， 我國(guó)必須進(jìn)一步完善相關(guān)的法律制度， 繼續(xù)推進(jìn)民主監(jiān)督制度的改良。

結(jié)語(yǔ)

發(fā)展民主是中華民族偉大復(fù)興的必由之路， 是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中華民族所承擔(dān)的歷史責(zé)任。 民主發(fā)展的水平， 與社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的程度密切相關(guān)， 民主政治建設(shè)既不能滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展， 也不能脫離現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化條件。 因此， 中國(guó)的民主發(fā)展必須基于中國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)。

在當(dāng)今世界， 以美國(guó)為代表的西方民主制度屬于“權(quán)力本位” 的民主模式。 誠(chéng)然， 個(gè)人的權(quán)利和自由在西方價(jià)值觀中占有重要地位， 但是其民主制度的基本設(shè)計(jì)就是要用權(quán)力制約權(quán)力。 因此，國(guó)家權(quán)力要分為立法權(quán)、 司法權(quán)和行政權(quán)， 而且三者要互相制約達(dá)致平衡； 國(guó)家權(quán)力要由不同的政黨通過(guò)人民普選來(lái)輪流執(zhí)掌， 反對(duì)黨就可以扮演制約執(zhí)政黨的主要力量。 在當(dāng)下中國(guó)， 共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治制度的基本要素， 而且國(guó)家的穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)際斗爭(zhēng)的復(fù)雜形勢(shì)都要求政府權(quán)力集中， 因此中國(guó)不能采用美國(guó)那種三權(quán)分立和政黨輪替的民主模式。 在這個(gè)前提下， 我國(guó)可以通過(guò)加強(qiáng)公民權(quán)利保障， 通過(guò)用權(quán)利制約權(quán)力的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。 這可以稱為“權(quán)利本位” 的民主模式。[40]參見(jiàn)何家弘： 《探索中國(guó)的民主之路》， 載 《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》 2019 年第2 期。

2012 年11 月， 黨的十八大報(bào)告明確提出了 “富強(qiáng)、 民主、 文明、 和諧、 自由、 平等、 公正、法治、 愛(ài)國(guó)、 敬業(yè)、 誠(chéng)信、 友善” 的社會(huì)主義核心價(jià)值觀， 其中“民主” 位居第二。 2014 年9 月5日， 習(xí)近平總書(shū)記在“慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60 周年大會(huì)” 上講道： “評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主的、 有效的， 主要看國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替， 全體人民能否依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、 管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)， 人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求， 社會(huì)各方面能否有效參與國(guó)家政治生活， 國(guó)家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、 民主化， 各方面人才能否通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系， 執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)， 權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督?！盵41]《習(xí)近平談治國(guó)理政》 （第二卷）， 外文出版社2017 年版， 第287 頁(yè)。

2017 年10 月， 黨的十九大強(qiáng)調(diào)要“不忘初心， 牢記使命”。 習(xí)近平總書(shū)記在報(bào)告中指出： “中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命， 就是為中國(guó)人民謀幸福， 為中華民族謀復(fù)興。 這個(gè)初心和使命是激勵(lì)中國(guó)共產(chǎn)黨人不斷前進(jìn)的根本動(dòng)力?！盵42]習(xí)近平： 《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》， 人民出版社2017 年版， 第1 頁(yè)。習(xí)近平總書(shū)記還說(shuō)： “要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式， 保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家； 擴(kuò)大人民有序政治參與， 保證人民依法實(shí)行民主選舉、 民主協(xié)商、 民主決策、 民主管理、 民主監(jiān)督； 維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、 尊嚴(yán)、 權(quán)威， 加強(qiáng)人權(quán)法治保障， 保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！盵43]參見(jiàn)前引[42]， 習(xí)近平報(bào)告， 第37 頁(yè)。

歷史的經(jīng)驗(yàn)表明， 法治是社會(huì)主義民主建設(shè)的保障。 2018 年12 月18 日， 習(xí)近平總書(shū)記在總結(jié)改革開(kāi)放四十年積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)時(shí)就明確說(shuō)道： “要健全民主制度、 拓寬民主渠道、 豐富民主形式、完善法治保障， 確保人民依法享有廣泛充分、 真實(shí)具體、 有效管用的民主權(quán)利?！盵44]參見(jiàn)韓振峰： 《改革開(kāi)放40 年的幾點(diǎn)寶貴經(jīng)驗(yàn)》， 載 《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》 2018 年9 月20 日第13 版。眾所周知， 中國(guó)共產(chǎn)黨是依靠人民才逐漸成長(zhǎng)壯大并最終奪取國(guó)家政權(quán)的。 因此， 不忘“初心”， 就是要不忘人民，就是要牢記 “民為官主” 的道理， 就要 “健全人民當(dāng)家作主制度體系， 發(fā)展社會(huì)主義民主政治”。2019 年11 月2 日， 習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)說(shuō)道， 中國(guó)的民主 “是一種全過(guò)程的民主”。[45]參見(jiàn)吳凱： 《奮力創(chuàng)造新時(shí)代新奇跡——習(xí)近平總書(shū)記在上海考察時(shí)的重要講話引發(fā)干部群眾熱烈反響》， 載 《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2019 年11 月5 日第2 版。根據(jù)筆者的理解， 中國(guó)的民主就是要在權(quán)力行使的全過(guò)程加強(qiáng)公民權(quán)利保障， 通過(guò)用權(quán)利約束權(quán)力的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。 具體來(lái)說(shuō)， 這主要包括三個(gè)方面： 第一是不斷拓展人民的知情權(quán)； 第二是切實(shí)提升人民的表達(dá)權(quán)； 第三是真正落實(shí)人民的選舉權(quán)。[46]參見(jiàn)何家弘： 《論我國(guó)人大代表選舉制度的完善》， 載 《政治與法律》 2020 年第9 期?？傊?中國(guó)的社會(huì)主義民主建設(shè)應(yīng)該是循序漸進(jìn)的， 而且必須以法治為保障。