論“兩區(qū)”劃定工作的重要意義

吳小文

西和縣農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，甘肅 西和 742100

2017年黨中央、國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)（以下簡稱為“兩區(qū)”）。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：“全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，加快劃定和建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，完善支持政策”。

近年來，我國糧食連年增產(chǎn)，各種農(nóng)產(chǎn)品供給相當(dāng)充足，人民群眾生活質(zhì)量不斷提高，但各項社會事業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地矛盾日益沖突，對國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展造成了一定的影響。針對當(dāng)前存在的一系列問題，黨中央、國務(wù)院提出兩區(qū)劃定要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同自然資源部、發(fā)展改革委以糧食生產(chǎn)和全國各地當(dāng)?shù)刂匾r(nóng)產(chǎn)品為重點，在永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)，選擇水土資源環(huán)境條件較好、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較完善的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，劃定并建設(shè)“兩區(qū)”，確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障，對新時期國家糧食安全戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展具有重大意義。

隨著我國經(jīng)濟社會不斷向前發(fā)展，糧食作物和其他農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生一系列變化，出現(xiàn)部分農(nóng)產(chǎn)品階段性供大于求，品種、種植結(jié)構(gòu)矛盾逐漸凸顯，大力推進農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)性改革迫在眉睫。通過劃定并建設(shè)“兩區(qū)”，將糧食生產(chǎn)用地和全國各地重要特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)用地細化落實到田間地頭，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和種植結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

“兩區(qū)”劃定采用0.2m分辨率的遙感影像，充分利用最新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)資料、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、國土二調(diào)、三調(diào)數(shù)據(jù)資料，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證等工作的基礎(chǔ)資料及調(diào)查成果，結(jié)合劃定地區(qū)退耕還林數(shù)據(jù)資料、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資料、地力等級評價、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃資料、交通、水利、發(fā)改、環(huán)保等部門相關(guān)的“十三五”規(guī)劃資料，通過疊加分析提取糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定數(shù)據(jù)，利用影像內(nèi)業(yè)比對提取等技術(shù)，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算和互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，建立“兩區(qū)”數(shù)據(jù)庫。經(jīng)逐級完成質(zhì)量檢查合格后，上報國家。在此基礎(chǔ)上，開展調(diào)查成果匯總與分析、劃定成果檢查驗收等工作，切實將“兩區(qū)”落實到田間地塊。

一、“兩區(qū)”劃定的基本原則、要求和標(biāo)準(zhǔn)

按照“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求，根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨?、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀、水土資源條件等合理劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，保障核心農(nóng)產(chǎn)品的競爭力、保障糧食生產(chǎn)安全，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境。完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策和制度保障體系，尊重農(nóng)民自主經(jīng)營意愿，確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不改變，引導(dǎo)鼓勵農(nóng)民參與“兩區(qū)”的劃定、建設(shè)和管護，發(fā)展糧食生產(chǎn)和當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品。穩(wěn)定糧食作物播種面積，保護農(nóng)民種植收益。

劃定要求：必須在永久基本農(nóng)田內(nèi)，以優(yōu)質(zhì)地塊、主要農(nóng)作物種植優(yōu)勢區(qū)，選擇基礎(chǔ)設(shè)施配套的水澆地或集中連片平整的高標(biāo)準(zhǔn)山旱地、生產(chǎn)潛力高的地塊和已經(jīng)建成或正在規(guī)劃建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。禁止劃入退耕還林、生態(tài)條件脆弱、污染嚴重的地塊和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等。

劃定標(biāo)準(zhǔn)：坡度在15°以下的水土資源條件較好永久基本農(nóng)田；丘陵區(qū)和山區(qū)集中連片面積不少于3.33hm2；平原地區(qū)集中連片面積不少于13.33hm2；水田、水澆地或山旱地等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較完備、基本平整、耕地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境良好，不屬于退耕還林還草、耕地休耕試點，近3年種植播種面積穩(wěn)定。

按照全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，以縣為劃定單位，采用內(nèi)外業(yè)一體化數(shù)據(jù)采集建庫機制，結(jié)合外業(yè)調(diào)查底圖，形成集圖形、影像、屬性、文檔為一體的糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定數(shù)據(jù)庫。

二、“兩區(qū)”劃定工作的四個方面

一是“劃”，2017年起3年內(nèi)在全國基本農(nóng)田范圍內(nèi)劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)。二是“建”，大力推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，配套農(nóng)田、水、電、路，加大新型主體適度規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化、社會化體系。三是“管”，應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建檔立冊、建立全國“兩區(qū)”數(shù)據(jù)庫，靠實縣、鄉(xiāng)、村各級管護責(zé)任和管理職能。四是“護”，加大農(nóng)業(yè)政策支持力度，完善和創(chuàng)新財政、金融支持政策，確保種糧農(nóng)民不吃虧，農(nóng)業(yè)發(fā)展有保障。

三、“兩區(qū)”劃定的重要意義

（一）“兩區(qū)”劃定成果是當(dāng)前和今后一段時間的各項工作的需要

根據(jù)國家統(tǒng)一編制的數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)及建庫規(guī)范，開展糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)劃定數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿足生態(tài)文明建設(shè)、空間規(guī)劃編制、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、宏觀調(diào)控、自然資源管理體制改革等各項工作的需要。

（二）“兩區(qū)”劃定成果是落實新時期國家糧食安全戰(zhàn)略的迫切需要

習(xí)近平總書記指出：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。目前我國糧食連年增產(chǎn)，棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品供給充足，盡管如此，在國家糧食安全上，絕不能掉以輕心，糧食安全是關(guān)系國計民生的重要支柱，關(guān)系到14億人民的基本生活保障。國家層面制定了糧食安全省長責(zé)任制，目的就是保證糧食安全絕對不能出任何問題。糧食生產(chǎn)功能區(qū)是在基本農(nóng)田范圍內(nèi)以耕地保護紅線、永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，以更高要求、更嚴標(biāo)準(zhǔn)劃定的，其目的就是為了確保糧食生產(chǎn)有保障，糧食安全落到實處。

（三）“兩區(qū)”劃定成果能夠引導(dǎo)農(nóng)業(yè)項目建設(shè)

當(dāng)前，包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補助項目等一系列重點農(nóng)業(yè)項目建設(shè)和實施，都要依托“兩區(qū)”范圍內(nèi)建設(shè)和實施，這就決定了“兩區(qū)”劃定成果在農(nóng)業(yè)項目建設(shè)實施中的主導(dǎo)地位。指導(dǎo)農(nóng)業(yè)項目尤其是糧食種植相關(guān)項目落到實處。完善農(nóng)業(yè)調(diào)控方式，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。以“兩區(qū)”為平臺，推動農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用，推動建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營體系，落實各項惠農(nóng)政策，加強農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控，更好地調(diào)動廣大農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)和特色農(nóng)產(chǎn)品的積極性。加強農(nóng)田水利工程等大中型工程建設(shè)，進一步加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）“兩區(qū)”劃定成果保證糧食安全能夠應(yīng)對復(fù)雜的國際形勢，保障國家長治久安

2020年由于新冠肺炎疫情、非洲蝗災(zāi)、澳洲山火等自然災(zāi)害影響，全世界部分地區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了糧食短缺，許多國家限制糧食出口，這在無形中造成了糧食安全的許多不確定性，“兩區(qū)”劃定成果確保糧食種植的穩(wěn)定性和可保障性，只有確保國內(nèi)糧食供給充足，才能抵御國際糧食貿(mào)易組織操控糧食價格，打贏糧食價格和供給的貿(mào)易戰(zhàn)，保障國家利益。

自古以來，民以食為天，老百姓只有不餓肚子，才能安居樂業(yè)，縱觀古今中外，多少動亂、戰(zhàn)爭，都是糧食短缺、老百姓吃不飽肚子引起的，只有保證糧食安全，社會才能穩(wěn)定發(fā)展，國家才能安定團結(jié)、長治久安。所以，劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)，確定糧食生產(chǎn)用地，保障糧食充足供應(yīng)，是新時代、新形勢下實現(xiàn)強國夢的根本保障。

（五）“兩區(qū)”成果推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局

糧食生產(chǎn)功能區(qū)是相對固定了稻谷、小麥、玉米三大主糧種植的優(yōu)勢區(qū)域，以生產(chǎn)糧食為主要功能，實施農(nóng)業(yè)項目扶持政策，保障糧食供給，是最基本、最重要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

通過建立重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，進一步做好棉花、油菜、大豆、中藥材等當(dāng)?shù)睾诵钠贩N的生產(chǎn)，細化落實重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)用地，調(diào)整經(jīng)濟作物的種植結(jié)構(gòu)，提高特色農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。

“兩區(qū)”劃定成果，將為今后穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，充分保障“谷物基本自給、口糧絕對安全”，實現(xiàn)糧食作物增產(chǎn)增收，保護和發(fā)展重要農(nóng)產(chǎn)品，保障農(nóng)民利益奠定堅實的基礎(chǔ)。