社會(huì)治安力量職務(wù)侵權(quán)行為研究

朱昌杰

關(guān)鍵詞：社會(huì)治安力量;職務(wù)侵權(quán);權(quán)責(zé)錯(cuò)位;秩序需求

中圖分類號(hào)：D631.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2021）08 — 0135 — 04

一、問(wèn)題提出：對(duì)兩個(gè)現(xiàn)實(shí)案例的思考

案例一： 2021年1月19日，一段老人外出被身穿紅馬甲的人綁在樹(shù)干上辱罵的視頻在網(wǎng)上流傳。據(jù)悉，1月6日開(kāi)始，河北省石家莊市藁城區(qū)全域調(diào)整為高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，所有村莊社區(qū)均采取嚴(yán)格的防控措施。1月18日9時(shí)許，曹某要進(jìn)入南營(yíng)鎮(zhèn)水范寨村買(mǎi)煙，遭到卡口執(zhí)勤人員制止，曹某不聽(tīng)勸阻，執(zhí)意要進(jìn)入村內(nèi)。執(zhí)勤人員在該村負(fù)責(zé)人的指使下，將曹某綁在樹(shù)干上辱罵。〔1〕

案例二：2014年12月24日，湖南株洲某醫(yī)院，因?yàn)橐幻颊咴诰驮\期間死亡，家屬與院方之間產(chǎn)生矛盾。保安隊(duì)長(zhǎng)劉強(qiáng)在值班室召集10余名保安，帶上警棍趕往安全辦維持秩序。隨后，雙方發(fā)生口角，劉強(qiáng)和其他四名保安一起上前，采取警棍撲打、拳打腳踢等方式，對(duì)死者家屬一方四人實(shí)施毆打，致使四人頭部、面部、手臂等身體多處不同程度受傷?！?〕

誘發(fā)侵權(quán)行為的動(dòng)因是什么？無(wú)論是社區(qū)防疫工作者還是醫(yī)院安保隊(duì)員基于自身的職責(zé)而實(shí)施預(yù)防、控制，甚至是傷害行為是為確保組織或者是單位內(nèi)部的安全與秩序。在應(yīng)然層面設(shè)計(jì)合乎法治要求的制度指導(dǎo)行為是最理性的選擇。但是從實(shí)然角度來(lái)看，法律的滯后性要求基于集體安全這個(gè)更大的利益，在某種程度上侵犯?jìng)€(gè)人的某些權(quán)益甚至具有正當(dāng)性。因此，社會(huì)治安力量面對(duì)制度規(guī)范的缺失等情況下如何處理處理安全與秩序、個(gè)人權(quán)益和集體利益的關(guān)系需要進(jìn)一步分析。

二、核心概念界定?

（一）社會(huì)治安力量概念

治安一是指治安秩序，即給予人的活動(dòng)形成的、由一定規(guī)則所調(diào)整的具有社會(huì)安定和公共安全內(nèi)容的社會(huì)客觀狀態(tài);二是指維護(hù)治安秩序的社會(huì)活動(dòng)即治安工作?！?〕當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同的角度將治安參與者進(jìn)行定義和分類得出的結(jié)果亦有多種：包括“社會(huì)治安主體”，〔4〕“非政府正式或非正式治安組織”，〔5〕“民間組織資源”，〔6〕“治安防范力量”。〔7〕國(guó)外也有類似的表述，如英格蘭、威爾士“市政警察”、“社區(qū)看守組織”、“警察社區(qū)支援員”，荷蘭“監(jiān)督警察”、“城市衛(wèi)士”、“城鎮(zhèn)守望者”〔8〕等。積極參與社會(huì)治安治理的居民群眾和個(gè)人力量，從充分發(fā)掘社會(huì)治安資源角度出發(fā)，將以非組織形式出現(xiàn)的居民群眾和個(gè)人納入考量的范圍將有利于充分發(fā)掘社會(huì)資源的治理勢(shì)能。因此將社會(huì)治安力量定義為：為了維護(hù)社會(huì)秩序和安全，國(guó)家專業(yè)治安力量以外參與治安治理的各類正式和非正式團(tuán)體、組織和個(gè)人。

（二）社會(huì)治安力量職務(wù)侵權(quán)行為

侵權(quán)行為含有違法、錯(cuò)誤、失誤的含義，王利明認(rèn)為侵權(quán)行為就是指行為人因過(guò)錯(cuò)侵害他人的人身和財(cái)產(chǎn)并造成損害，違反法定義務(wù)，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的行為〔9〕?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》①《中華人民共和國(guó)民法典》②《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》③中得出職務(wù)侵權(quán)是國(guó)家工作機(jī)關(guān)及其工作人員基于自身的工作要求，在履行職務(wù)責(zé)任期間而產(chǎn)生的一種行為。職務(wù)侵權(quán)一詞最初的設(shè)定屬于公法調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行為的范疇，社會(huì)治安力量參與國(guó)家公權(quán)性質(zhì)的治安維護(hù)活動(dòng)之中形成的模糊的第三場(chǎng)域?yàn)楣綑?quán)模糊形成提供了條件，這是由第三場(chǎng)域中行為的明確的公法或者私法的不完備導(dǎo)致的。將職務(wù)侵權(quán)用于社會(huì)力量能夠?yàn)橹伟矊?shí)踐中因維護(hù)秩序而頻繁出現(xiàn)侵犯他人權(quán)益的問(wèn)題分析提供一個(gè)新的角度。因此將社會(huì)治安力量職務(wù)侵權(quán)行為定義為：為了維護(hù)社會(huì)秩序和安全，國(guó)家專業(yè)治安力量以外參與治安治理的各類正式和非正式團(tuán)體、組織和個(gè)人在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中侵害他人合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的行為。

三、社會(huì)治安力量職務(wù)侵權(quán)行為發(fā)生邏輯

社會(huì)治安力量發(fā)生侵權(quán)行為有其自有的邏輯，這種邏輯框架深刻地影響著組織與個(gè)人參與社會(huì)治安治理的行為方式，從制度規(guī)定到主體特征以及行為發(fā)生發(fā)展的過(guò)程性探尋這種內(nèi)在邏輯對(duì)于理解和研究社會(huì)治安力量維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全具有重要意義。大致將整個(gè)過(guò)程分為四個(gè)部分如下圖：

（一）法律規(guī)范中職務(wù)內(nèi)容矛盾且缺乏可操作性

從國(guó)家整各級(jí)的文件對(duì)社會(huì)力量參與社會(huì)治安治理給予了充分的肯定。如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》④《公安部關(guān)于加強(qiáng)治安聯(lián)防隊(duì)伍建設(shè)的通知》⑤《道路交通安全協(xié)管員管理辦法》⑥《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》⑦等，但是從法律法規(guī)到政府部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)，甚至是行業(yè)內(nèi)部制定的管理規(guī)定來(lái)看，規(guī)定的職務(wù)內(nèi)容存在相互矛盾。同時(shí)，大部分制度規(guī)范性文件僅是停留在指導(dǎo)性層面，相關(guān)部門(mén)單位及其工作人員能夠付諸實(shí)踐的多是內(nèi)部文件和政策性規(guī)定甚至是部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的工作批，社會(huì)治安力量甚至可能根據(jù)自身的生活經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人價(jià)值判斷實(shí)施采取相應(yīng)的方式方法。

（二）主體處置問(wèn)題受資源的制約

明確職務(wù)內(nèi)容和穩(wěn)定有效法律規(guī)定是社會(huì)治安力量處理矛盾糾紛的前提條件，但充分有效的資源在維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全中不可或缺。首先，在治安事件的發(fā)生發(fā)展過(guò)程中，短時(shí)間內(nèi)社會(huì)治安力量所掌握信息資源可能非常有限，在這種情境下維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序出現(xiàn)非正常沖突的可能性會(huì)數(shù)倍增加。其次，維護(hù)秩序的現(xiàn)場(chǎng)可能出現(xiàn)較大規(guī)模的混亂和局部沖突，應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況所需的人員數(shù)量和裝備出現(xiàn)短缺。屆時(shí)對(duì)于人員執(zhí)行政策規(guī)定的效果和解決問(wèn)題的質(zhì)量的需求就會(huì)增加，然而社會(huì)治安力量所擁有的資源在較短的時(shí)間內(nèi)并沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)給，出現(xiàn)相當(dāng)于降低了維護(hù)社會(huì)治安秩序這種效能，導(dǎo)致不能充分應(yīng)對(duì)隨著時(shí)間增加而出現(xiàn)的各種復(fù)雜情況。最后，缺乏行之有效的政策指導(dǎo)也是重要的因素之一。許多相關(guān)文件僅僅是停留在形式上，在治安實(shí)踐之中由于社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)文化狀況和地方區(qū)域的差異性難以適用，面對(duì)突如其來(lái)的狀況難免會(huì)出現(xiàn)手足無(wú)措的尷尬局面。

（三）社會(huì)治安力量素質(zhì)能力參差不齊

社會(huì)力量的自身能力在很大程度上決定了社會(huì)治安治理的效能和效果。當(dāng)前參與治安維護(hù)的社會(huì)力量具有非正式性和較大的流動(dòng)性。一方面，將社區(qū)聯(lián)防隊(duì)員、治保會(huì)成員、保安服務(wù)公司、義務(wù)消防組織、志愿性治安組織以及居民群眾個(gè)體納入到維護(hù)治安的社會(huì)力量之中。他們均是非政府直接指揮控制的實(shí)體力量，因此在維護(hù)社會(huì)治安秩序過(guò)程中，僅僅是作為輔助政府和專職部門(mén)的形式存在，社會(huì)治安力量由于主體非正式特性一般僅能夠宣傳、報(bào)告、巡邏、監(jiān)視等低級(jí)別警務(wù)行為。另一方面，可能是基于志愿者自身無(wú)償性工作的特點(diǎn)、或者是聯(lián)防隊(duì)員物質(zhì)方面待遇方面保障不足等問(wèn)題，社會(huì)治安力量在一定時(shí)間內(nèi)顯示出較大的流動(dòng)性。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，處置復(fù)雜的治安問(wèn)題不能夠僅僅依靠傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)性方式如道德約束、輿論譴責(zé)等方式，在缺乏處理問(wèn)題必備的技能情況下，面對(duì)突發(fā)的社會(huì)治安事件自身又難以厘清自身的職責(zé)邊界和權(quán)力行使的界限，導(dǎo)致頻繁出現(xiàn)侵犯他人權(quán)益的行為。

（四）人們?cè)诶Ь持袑?duì)秩序的心理需求

凡是在人類建立了政治或者社會(huì)組織單位的地方，他們都曾力圖防止出現(xiàn)不可控制的混亂現(xiàn)象，也曾試圖確立某種適于生存的秩序形式。有兩種欲望或者沖動(dòng)植根于人的精神之中，傾向于人與人之間和社會(huì)的有序性和連續(xù)性。一種源于過(guò)去的權(quán)威性淵源，會(huì)以一種重復(fù)的方式被用來(lái)指導(dǎo)私人的或者官方的行為?！?0〕在通常情況下，處置沖突的情境中由具有執(zhí)法權(quán)威的警察機(jī)關(guān)和警察對(duì)違反社會(huì)秩序和公共安全的行為人采取一定的強(qiáng)制措施，甚至是剝奪相對(duì)人某些權(quán)利消除行為人對(duì)社會(huì)秩序和公共安全的危險(xiǎn)最終實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)秩序。這種慣例被社會(huì)成員接納并效仿為行之有效的手段和維護(hù)社會(huì)秩序的成功經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)需要人們做出行為選擇后者是價(jià)值判斷時(shí)候，處于缺乏強(qiáng)制性效力法律規(guī)定的程序和無(wú)法尋找到合法有效手段替代的情況下，這種來(lái)源于人類內(nèi)心里對(duì)于秩序追求的驅(qū)動(dòng)力就成為侵權(quán)行為發(fā)生發(fā)展的一種可能性。

四、問(wèn)題優(yōu)化路徑

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，從法律賦權(quán)、 “先禮后兵”、加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)督和建設(shè)高質(zhì)量隊(duì)伍推動(dòng)社會(huì)治安力量實(shí)踐有效運(yùn)作具有較強(qiáng)的可行性，具體包括如下四個(gè)方面。

（一）特殊時(shí)期賦權(quán)

根據(jù)特殊性的原則賦予社會(huì)治安力量一定的權(quán)限是必然的選擇。社會(huì)的特殊時(shí)期以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必要性，當(dāng)前社會(huì)治安力量參與治安行為的合法性必須打破現(xiàn)有法律文本和實(shí)踐觀念的阻礙，通過(guò)合法律目的性和社會(huì)公共利益優(yōu)先性原則在特定的時(shí)期賦予社會(huì)治安力量相應(yīng)的權(quán)力 。王錫鋅認(rèn)為，“傳統(tǒng)意義上的依法行政邏輯，在面對(duì)行政立法興起的現(xiàn)實(shí)時(shí)， 面臨著合法化解釋能力的匾乏 ?；貞?yīng)這一挑戰(zhàn)，需要對(duì)傳統(tǒng)依法行政的合法化邏輯進(jìn)行擴(kuò)展，如果能夠通過(guò)一系列的程序和機(jī)制保障行政規(guī)則與法律之間在形式上或者目的上的一致性，那么行政規(guī)則依然可以獲得形式合法性并具有正當(dāng)性 ?！薄?1〕因此，依據(jù)法律程序、制度目的，在處置緊急事項(xiàng)時(shí)充分賦予社會(huì)治安力量相當(dāng)?shù)墓珯?quán)力，在這種條件下實(shí)現(xiàn)擴(kuò)充輔助行為的履行方式和彈性限度，滿足社會(huì)力量輔助公權(quán)力的需要。

（二）“先禮后兵”訴諸于國(guó)家治安權(quán)力

“在民主社會(huì)里必然有一個(gè)高于其它一切權(quán)力的社會(huì)權(quán)力”，〔12〕它是社會(huì)力量所擁有的一種自治權(quán)力也就是社會(huì)治安權(quán)?！?3〕一方面，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力構(gòu)建良好的社會(huì)秩序;同時(shí)，利用組織和公民的自我管理也可以實(shí)現(xiàn)同樣的目標(biāo)。社會(huì)治安力量所實(shí)施的是一種為了自身安全進(jìn)行自我管理并為自己管理的權(quán)力，在面對(duì)違反社會(huì)治安秩序和危害公共安全行為人施加影響的時(shí)候適合采取‘先禮后兵的處置原則，能夠進(jìn)行溝通談判協(xié)商解決沖突或者是批評(píng)建議與對(duì)方達(dá)成一致的意見(jiàn)，避免危害治安秩序的行為發(fā)生，否則，則進(jìn)一步利用輿論壓力、群體性的排斥、最后訴諸于國(guó)家治安權(quán)的強(qiáng)制處置。雖然在強(qiáng)制力方面相比較于國(guó)家治安權(quán)，社會(huì)治安力量所擁有的權(quán)力強(qiáng)制性不足，但是其源自于組織內(nèi)部安全需要而形成的權(quán)力更能夠體現(xiàn)小群體所需要追求的利益所求和想要保護(hù)的公平正義。針對(duì)一個(gè)生活群體來(lái)說(shuō)，與在內(nèi)部使用冷硬的國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力形成對(duì)比，社會(huì)力量依靠自我管理自我服務(wù)的權(quán)力去維護(hù)安全，在處理治安問(wèn)題時(shí)能更好地做到情、理、法的兼顧，對(duì)實(shí)現(xiàn)事后重建治安秩序和構(gòu)建社會(huì)的長(zhǎng)久和諧具有重大意義。

（三）公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督

保證權(quán)力行使的正當(dāng)性，必然要受到監(jiān)督，如不能有效規(guī)制，則是對(duì)此類行為社會(huì)危害性的漠視。在多方面的力量加入社會(huì)治安治理之后，治安隊(duì)伍人員數(shù)量大幅度增大同時(shí)，少部分僅屬于國(guó)家政府的行政權(quán)力也被釋放到更大的群體之中，若是不能夠有效的使用和進(jìn)行規(guī)范，那么此時(shí)出現(xiàn)違法違規(guī)行為的概率也會(huì)大大增加。公安機(jī)關(guān)作為指導(dǎo)治安業(yè)務(wù)第一責(zé)任人在負(fù)責(zé)管理基層治安組織工作中擔(dān)負(fù)重要的使命。針對(duì)治安實(shí)踐中監(jiān)督失效的反思，公安機(jī)關(guān)必須破除情比法大的錯(cuò)誤思想，不能因?yàn)樯鐣?huì)力量為政府服務(wù)、替公安分憂或者是維護(hù)社會(huì)治安秩序有利于自身工作的原因，在出現(xiàn)侵犯他人權(quán)益的時(shí)候出現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，為違法人員 “開(kāi)后門(mén)”。相反，在公安機(jī)關(guān)更應(yīng)該加強(qiáng)指導(dǎo)、嚴(yán)格管理，在進(jìn)行充分有效的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)和指導(dǎo)后社會(huì)治安力量處理問(wèn)題的能力能夠大幅度提升，法律意識(shí)也能夠不斷增強(qiáng)這也能在較大程度上減少出現(xiàn)明顯的侵犯他人重大權(quán)益的違法犯罪行為的可能性。 （四）提升隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)符合時(shí)代需求社會(huì)治安力量隊(duì)伍

首先，參考《中華人民共和國(guó)人民警察法》的標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)把控，近年來(lái)各地基本上能夠落實(shí)上級(jí)有關(guān)政策把好隊(duì)伍質(zhì)量的第一道大門(mén)，如在江蘇省某市區(qū)招聘警務(wù)輔助人員公告中參考部分公務(wù)員的招錄條件和人民警察的特殊要求，把政治素質(zhì)和文化水平設(shè)置為硬性條件。其次，社會(huì)組織內(nèi)部實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督和學(xué)習(xí)培訓(xùn)。參考社會(huì)組織的運(yùn)作流程結(jié)合社會(huì)治安工作的實(shí)際情況，制定社會(huì)組織內(nèi)部的管理規(guī)定。尤其是細(xì)化工作程序，建立及時(shí)有效的匯報(bào)制度，制定維護(hù)社會(huì)治安的應(yīng)急預(yù)案供上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)審核后備用。最后，設(shè)立激勵(lì)機(jī)制輔助監(jiān)督。從經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)設(shè)置商業(yè)性質(zhì)的社會(huì)治安組織工作考核細(xì)則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化理論，促使組織成員正向行為使其正確規(guī)范自身行為。有效的監(jiān)督工作一方面來(lái)自上級(jí)規(guī)章制度的檢查，另一方面是組織內(nèi)部的管理制度有效運(yùn)作這樣才能實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。

五、結(jié)論

目前，社會(huì)治安力量廣泛參與到維護(hù)公共安全和社會(huì)治安治理之中，但與社會(huì)發(fā)展的需求相比有明顯的滯后特征，導(dǎo)致社會(huì)治安力量的職務(wù)責(zé)任仍然大部分處于模糊地帶。國(guó)家公民的人身、財(cái)產(chǎn)都是建立在整個(gè)社會(huì)安全或者是小群體內(nèi)部安全秩序的基礎(chǔ)上，在當(dāng)前公私權(quán)模糊的第三領(lǐng)域，社會(huì)力量參與國(guó)家公權(quán)性質(zhì)的活動(dòng)做出侵權(quán)行為應(yīng)該慎重定性，更不能輕易定性為違法犯罪。從社會(huì)長(zhǎng)治久安的角度來(lái)看，一方面仍然要從法律規(guī)范的角度進(jìn)行改善，另一方面設(shè)法將法制與法治的結(jié)合追求符合形式正義和實(shí)質(zhì)正義統(tǒng)一求，才能將當(dāng)前國(guó)家與社會(huì)的形成合力維護(hù)安全與秩序保障社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和諧。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔2〕醫(yī)院保安隊(duì)長(zhǎng)情緒失控后對(duì)著病患家屬4人一頓狂毆〔EB/OL〕.2014-12-24，2021-02-15.http：//www.zznews.gov.cn/news/2014/1224/149752.shtml.

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〔責(zé)任編輯：張 港〕