“誰來監(jiān)督紀委”：監(jiān)督制約紀檢監(jiān)察機關機制的特征分析

王冠 任建明

摘 要：紀檢監(jiān)察機關是黨和國家的監(jiān)督專責機關，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發(fā)揮著重要作用。進入新時代以來，紀檢監(jiān)察體制改革不斷深化，明顯呈現(xiàn)出權力集中、權限擴大的趨勢。由是，“誰來監(jiān)督紀委”成為一個更加迫切的議題。本文根據習近平總書記“各級紀委要強化自我監(jiān)督，自覺接受黨內和社會監(jiān)督”的要求，在系統(tǒng)梳理現(xiàn)有監(jiān)督制約紀檢監(jiān)察機關制度和模式的基礎上建立了一個分析框架。監(jiān)督制約紀檢監(jiān)察機關制度的發(fā)展呈現(xiàn)間斷平衡性特征，黨的十九大時期是制度發(fā)展的“關鍵期”。當前，已經構建起以黨內監(jiān)督為主，多主體各有側重的制度框架;未來，監(jiān)督制約具體模式仍需探索并不斷充實。

關鍵詞：監(jiān)督制約;制度;機制;紀檢監(jiān)察機關;監(jiān)察權

中圖分類號：D630.9? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）06-0028-12

紀檢監(jiān)察機關是黨和國家的監(jiān)督專責機關，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發(fā)揮著重要作用。進入新時代以來，紀檢監(jiān)察體制改革不斷深化，明顯呈現(xiàn)出權力集中、權限擴大的趨勢。當前，紀檢監(jiān)察機關已經整合成為一個具有極高政治權威的“單頭制”反腐敗工作領導機構。1一方面，改革加強了黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，強化了紀檢監(jiān)察機關的權威，提升了運作效率。另一方面，權力的過分集中往往易于導致權力濫用。監(jiān)督權同樣存在被濫用和發(fā)生腐敗的可能。因此，如何對紀檢監(jiān)察機關進行監(jiān)督制約2，逐漸成為一個更加迫切的議題。

中央對權力制約與相互監(jiān)督的態(tài)度是非常明確的。2016年12月，時任中央紀委書記王岐山首次直面“誰來監(jiān)督紀委”的問題。他表示，紀委要以身作則，把監(jiān)督執(zhí)紀的權力關進制度籠子，對紀委的監(jiān)督首先在于各級黨委。紀委要把自我約束同接受黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結合起來。[1]2017年1月，習近平總書記在黨的十八屆中央紀委七次全會上指出：“各級紀委要強化自我監(jiān)督，自覺接受黨內和社會監(jiān)督，建設一支讓黨放心、人民信賴的紀檢干部隊伍，為全黨全社會樹起嚴格自律的標桿?！盵2]習近平總書記的重要講話為解決“誰來監(jiān)督紀委”問題指明了方向。由是，“誰來監(jiān)督紀委”被列入正式議題。此后，一方面，學術界開展的相關研究日漸增多;另一方面，紀檢監(jiān)察機關積極研究、實施具體接受監(jiān)督的方式和舉措。

對監(jiān)督者進行監(jiān)督的議題早已有之，但囿于種種原因實務界對此鮮有置評，學術界亦對此關注不高。新時代以來，隨著紀檢監(jiān)察體制改革的不斷深化，關于如何有效監(jiān)督紀檢監(jiān)察機關（權力）的議題逐漸開始發(fā)酵，研究開始逐漸增多。早在紀檢監(jiān)察體制改革之初，即有學者前瞻性地提出該議題。郭文亮[3]認為，隨著黨內監(jiān)督機構地位和作用的提升，更需要加強對其監(jiān)督;可以適度分離，建立相對獨立、相互制約的權力結構與運行機制。童之偉[4]認為，被監(jiān)察者權利的保障與監(jiān)察者權力的運用需要達成均衡;現(xiàn)有監(jiān)督制約其他國家機關依法行權的路徑幾乎都可用來監(jiān)督制約監(jiān)委，但需充實和革新。國家監(jiān)察體制改革試點開始后1，關于監(jiān)督監(jiān)察權的研究進入到了新階段。譚世貴[5]、高越[6]、龔舉文[7]等認為，國家監(jiān)察權存在被濫用和發(fā)生腐敗的可能，須以制約和監(jiān)督，并提出了黨的監(jiān)督，國家權力機關[8]、司法機關制約監(jiān)督，社會組織和社會輿論、公民監(jiān)督，監(jiān)察機關自身監(jiān)督等多種方式。熊絲語[9]、曹亙平[10]、劉素梅[11]、南杰·隆英強等[12]、吳國斌等[13]認為，內外部的多元監(jiān)督主體應相互配合，構建形成內外結合、銜接順暢、互相配合的全方位監(jiān)督制約體系。周智博[14]進一步提出了在人大設立專門委員會，監(jiān)委會內部設立調查委員會，建立監(jiān)察訴訟制度等較為具體的思路。林晨等[15]、秦前紅[16]著重探討了人大監(jiān)督監(jiān)委的方式與途徑。雷連莉等[17]、伍洪杏等[18]探討了檢察監(jiān)督監(jiān)委的方式方法。龔保霖[19]從人才選拔、培養(yǎng)和考核等視角思量對監(jiān)委的監(jiān)督。潘春玲[20]重點關注監(jiān)委自我監(jiān)督，并提出完善建議。紀檢監(jiān)察機關也就如何加強自我監(jiān)督表達了明確態(tài)度。[21]任建明[22]指出，鑒于組織監(jiān)督的局限性，在頂層權力監(jiān)督方面只能依靠權力制約和民主監(jiān)督，尤其需要切實強化同級相互監(jiān)督。由此可見，盡管對于具體的監(jiān)督方式方法有不同觀點，但無論是專家學者還是紀檢監(jiān)察機關都認為，被關進制度籠子的也應該包括監(jiān)督者和監(jiān)督權。這些成果為本研究奠定了堅實基礎，提供了重要參考。

盡管現(xiàn)有研究已經清楚闡述了監(jiān)督監(jiān)督者的重要意義，并從不同視角提出了一些很有見地的具體建議，但是，對這些監(jiān)督制度的有效性沒有進行過具體分析，對于制度的發(fā)展空間和可能也沒有深入探討。因此，本文在系統(tǒng)梳理現(xiàn)有監(jiān)督紀檢監(jiān)察機關制度和模式的基礎上，一是根據一般性監(jiān)督要素結合實際情況，建立監(jiān)督有效性的分析框架;二是從制度主義視角，對監(jiān)督制約紀檢監(jiān)察機關制度和模式的發(fā)展空間與可能進行了探討和展望。

一、紀檢監(jiān)察體制特征與監(jiān)督制約機制分析框架

（一）紀檢監(jiān)察體制特征

紀檢監(jiān)察體制通過“政黨-國家”復合結構對黨和國家的監(jiān)督權進行整合，產生事實上的權力混同。因此，對于一體兩面的紀檢監(jiān)察機關應進行整體觀察和分析，不能割裂。

一是紀檢監(jiān)察體制的結構、職能與領導關系?，F(xiàn)行的紀檢監(jiān)察體制是在“政黨-國家”框架下，以中央紀委為核心建立的具有中國政治特色的監(jiān)督體制。首先，中央紀律檢查委員會由黨的全國代表大會產生，中央紀委機關是中央紀律檢查委員會的辦事機構;紀委系統(tǒng)實行“雙重領導”。2其次，國家監(jiān)委不設黨組，與中央紀委合署辦公，一套機構、兩個名稱，履行紀檢、監(jiān)察兩項職能;監(jiān)委系統(tǒng)實行“上級監(jiān)委領導下級監(jiān)委”。1由此可見，紀檢監(jiān)察體制是黨和國家監(jiān)督機關一體化的復合體制，紀檢監(jiān)察機關首先是政治機關，本質上就是黨的工作機構。

二是紀檢監(jiān)察權的屬性與分布。首先，黨的紀檢權和國家的監(jiān)察權，都是監(jiān)督權。其次，深化紀檢監(jiān)察體制改革后，中央重新修訂和制定了一系列法律法規(guī)，在調整范圍上按照“政黨-國家”的邏輯對黨的紀律檢查權和國家的監(jiān)察權劃出了相對明晰的邊界，因而呈現(xiàn)出紀法分離的分布狀態(tài)。再次，從監(jiān)察法和相關配套規(guī)定的文本來看，法律法規(guī)對監(jiān)察機關在監(jiān)督調查措施的規(guī)定和授權上，沒有超出行政監(jiān)察機關和檢察院反貪污賄賂部門原來的范圍。但權力的集中度提升了——原來由幾家分別行使的權力，現(xiàn)在集中到了監(jiān)察機關一家。當前，在紀檢、監(jiān)察合署辦公體制下，紀檢、監(jiān)察權能夠被一體行使，在內部實現(xiàn)紀法貫通[23]，實際上大大強化了紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督權。

（二）監(jiān)督制約機制分析框架

我們遵循習近平總書記關于各級紀委加強“自我監(jiān)督”，自覺接受“黨內監(jiān)督、社會監(jiān)督”的三項要求;根據黨章2和黨內法規(guī)3關于黨內監(jiān)督的有關規(guī)定;根據憲法和法律中關于國家機關監(jiān)督和制約的有關規(guī)定4;引入監(jiān)督所需四項條件[22]，建構起一個監(jiān)督紀檢監(jiān)察機關的“二三四”分析框架：兩個維度、三種類型、四項條件（圖1）。對紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督的兩個維度：縱向監(jiān)督、橫向監(jiān)督;三種類型：組織監(jiān)督、權力制約，社會監(jiān)督;四項條件：能力、信息、資源、問責。該框架是一個開放式的結構，各種類型的監(jiān)督方式都可以納入其中，具有良好的兼容性和分析功能。

1.兩個維度?！翱v向監(jiān)督”主要指自上而下的監(jiān)督，例如黨中央對中央紀委國家監(jiān)委的監(jiān)督，中央紀委國家監(jiān)委對本系統(tǒng)內設機構和分支機構的監(jiān)督等。

“橫向監(jiān)督”主要指法律意義上處于平等政治生態(tài)地位的主體之間的權力制約，以及體制外的社會監(jiān)督等。

2.三種類型。“組織監(jiān)督”或稱黨內監(jiān)督。本文重點關注黨中央對中央紀委國家監(jiān)委的監(jiān)督，中央紀委國家監(jiān)委系統(tǒng)內部的自我監(jiān)督。

“權力制約”既是對西方分權制衡（Separation of Power;Check and Balance）觀念的中譯，也是中國共產黨主流話語自我演化的新詞。[24]當前，在中國國家權力橫向配置層面形成了“一會一府一委兩院”結構。在這一新的五元結構中[25]，人民代表大會行使立法權，政府行使行政權，監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權，法院和檢察院共同行使司法權1。由是，各國家機關之間構成了新的協(xié)調與制約的權力關系。本文重點關注人大常委會、檢察院和監(jiān)委之間的權力制約關系——人大常委會對監(jiān)委的監(jiān)督，以及檢察院對監(jiān)委的法律監(jiān)督。

“社會監(jiān)督”沒有統(tǒng)一的定義，大體是指由黨和國家機關以外的社會組織和公民對公權力的監(jiān)督。該意涵范疇內還包括“民主監(jiān)督”“群眾監(jiān)督”“輿論監(jiān)督”2“媒體監(jiān)督”等各有側重的類型。盡管體制外的社會力量是否能夠成為一種相對獨立且有效的監(jiān)督主體還有待商榷。但從形式上，本文還是設定了兩個觀察對象：特約監(jiān)察員監(jiān)督、媒體監(jiān)督。

3.四項條件?！澳芰Α笔侵副O(jiān)督主體或監(jiān)督者必須要具備相應的監(jiān)督知識和能力，能達到專業(yè)水準為佳。

“信息”是指監(jiān)督主體或監(jiān)督者必須要能獲取進行監(jiān)督所需的信息，如達到信息對稱是理想狀態(tài)。規(guī)定監(jiān)督客體或被監(jiān)督者主動公開信息，是滿足信息條件的普遍方式。

“資源”是指應當為監(jiān)督主體或監(jiān)督者充分授權，并提供充足的人力和預算等。

“問責”是指監(jiān)督主體能夠對紀檢監(jiān)察機關履行其監(jiān)督責任實行嚴格的問責?！皢栘煛笔菍Α癆ccountability”的中譯3，其意為“當一個人處于某職位時，公眾有權對其進行批評，并要求其對有關事情向公眾作出解釋”[26]（P10）。由于中西方政治體制的差異，在中國的政治實踐中很難完全套用西方既有的“問責”的理論。因為，“一切政治都具有本土性”4，所以中國的“問責”定義需要基于本土政治現(xiàn)實來建構。根據我國現(xiàn)行法律法規(guī)以及規(guī)范性文件等官方文本，當前中國政治實踐中的問責制度大致可以分為三類：行政問責5、黨內問責6、監(jiān)察問責7?？傮w而言，無論是行政問責、黨內問責，還是監(jiān)察問責，本質上都屬于同體問責（內部問責）——即組織憑借自身權力建立的一種內控（監(jiān)督）機制，其目的是追究責任、規(guī)范行為或提高效率等。

盡管我們還可以開列出更多的條件清單，但無論如何以上四項條件對于監(jiān)督者來說是缺一不可的——如果監(jiān)督者不具備相關的專業(yè)知識和技能，或無法獲得被監(jiān)督者的關鍵信息，或資源嚴重缺乏，或無法對其履職情況進行問責，都不可能有效履行監(jiān)督職責。

二、監(jiān)督制約機制分析：

能力、信息、資源、問責

本節(jié)我們對黨和國家已經建立的監(jiān)督機制進行梳理和分析。一是觀察當前已經建立的監(jiān)督制度和實行的監(jiān)督舉措，二是對監(jiān)督的有效性進行分析（表1）。

（一）黨中央對中央紀委國家監(jiān)委的監(jiān)督

首先，根據黨章和《中國共產黨中央委員會工作條例》1規(guī)定，中央紀委受黨中央領導，中央紀委國家監(jiān)委向黨中央報告工作、對黨中央負責，接受黨中央的領導和監(jiān)督，接受習近平總書記、中央政治局、中央政治局常委會的直接領導和監(jiān)督。其次，中央紀委國家監(jiān)委內部的領導關系體現(xiàn)了黨中央對紀檢監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領導和監(jiān)督。一是黨章中并未規(guī)定中央紀委書記負責制2，中央紀委實行的是集體領導和個人分工相結合的制度3——常務委員會集體領導，常務委員會委員各有分工。二是監(jiān)察法中明確了黨對國家監(jiān)察工作的領導，但并未規(guī)定國家監(jiān)委主任負責制[27]。再次，由于國家監(jiān)委委員同時也是中央紀委常務委員會委員，因此在分工安排中表現(xiàn)為，“（中央紀委書記）負責中央紀委全面工作;（中央紀委副書記、國家監(jiān)委主任）協(xié)助（中央紀委書記）主持中央紀委日常工作;主持國家監(jiān)委全面工作;協(xié)管……，分管……。（某常委）協(xié)調……。（某常委）分管……。（某常委）協(xié)助……”。[28]需要注意的是，分工意見中的“負責”是指分工負責，而非明確中央紀委書記在合署體制中的絕對領導權。這種制度安排，一方面保證了紀檢監(jiān)察體制的“權威高效”;另一方面中央紀委書記、國家監(jiān)委主任形成了一種實質上的相互制約關系，強化了中央政治局的領導權威，體現(xiàn)了黨中央對紀檢監(jiān)察工作的“集中統(tǒng)一”領導和監(jiān)督。

黨中央對中央紀委國家監(jiān)委的監(jiān)督，具備能力、信息、資源、問責四項條件。根據黨章和黨內法規(guī)相關規(guī)定，黨的中央委員會及其領導機構作為黨的最高領導機關，在能力、信息、資源、問責四個方面具有制度性保障。

（二）紀委監(jiān)委的自我監(jiān)督

國家監(jiān)委成立以來，中央紀委國家監(jiān)委領導同志多次強調，紀檢監(jiān)察機關要依法開展工作，嚴守權力邊界，慎用權力，維護黨中央權威。紀檢監(jiān)察機關在加強自身監(jiān)督方面做出很多努力，如建立紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，創(chuàng)立特約監(jiān)察員制度;制定《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《中央紀委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調查措施使用規(guī)定（試行）》《關于加強新時代紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見》等，以規(guī)范執(zhí)紀執(zhí)法行為和加強案件監(jiān)督管理等內控機制。

紀檢監(jiān)察機關在加強自身監(jiān)督方面也采取了很多舉措。一方面，黨中央和紀檢監(jiān)察機關通過制定一系列法律法規(guī)，構建了監(jiān)督制約制度的“四梁八柱”;通過開展一系列具體舉措，打通了體制機制的實踐模式。一是中央紀委國家監(jiān)委機關黨委設有機關紀委對機關干部監(jiān)督。二是設立紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室（2014年）加強對本系統(tǒng)干部監(jiān)督。三是以立法立規(guī)加強監(jiān)督，用制度建設回應“誰來監(jiān)督紀委”的關切。2017年，中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，將中央紀委的工作規(guī)則上升為黨中央制定的黨內法規(guī)。[29]2020年，中央紀委國家監(jiān)委辦公廳印發(fā)《關于加強新時代紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見》，是加強紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的基礎性、規(guī)范性指導文件。[30]四是強化案件監(jiān)督管理室職能，對監(jiān)督檢查、審查調查工作全過程進行監(jiān)督管理，著力加強紀檢監(jiān)察機關內部監(jiān)督。五是通過采取組織分設、相互監(jiān)督等制度設計，優(yōu)化內部工作流程，實現(xiàn)相互制約。此處的紀檢監(jiān)察工作流程指監(jiān)督檢查、審查調查等相關部門為了完成工作目標而開展的一系列邏輯相關行動的集合。中央紀委國家監(jiān)委機關在內設機構改革中對工作流程進行再造，將以往集中于某一個紀檢監(jiān)察室的工作拆分為監(jiān)督檢查、審查調查兩部分，實行前后端各管一段的工作流程，以權力分解進行內部制衡。新的工作流程防止執(zhí)紀監(jiān)督部門權力過于集中，有效降低了工作人員進行機會主義行為的可能，避免了管理失序;同時加強了監(jiān)督工作，有利于履行好監(jiān)督第一職責。黨的十九大以來，紀檢監(jiān)察機關堅持刀刃向內，持續(xù)強化自我監(jiān)督、堅決防止“燈下黑”取得明顯成效——2019年，全國談話函詢紀檢監(jiān)察干部9 800余人，組織處理1.3萬人，處分3 500余人，移送檢察機關150人;[31]2020年，全國談話函詢紀檢監(jiān)察干部8 781人，組織處理9 573人，處分3 117人，移送檢察機關121人。[32]

中央紀委國家監(jiān)委的自我監(jiān)督，具備能力、信息、資源、問責四項條件。根據黨章和黨內法規(guī)有關規(guī)定，紀委系統(tǒng)實行“雙重領導”體制，紀委對下級紀委領導“兩為主”1，對派駐機構領導“三為主”2，理順領導關系的同時強化了監(jiān)督關系。根據憲法和監(jiān)察法有關規(guī)定，監(jiān)委系統(tǒng)實行上級監(jiān)委領導下級監(jiān)委。在紀檢監(jiān)察合署體制下，中央紀委國家監(jiān)委可以在本系統(tǒng)內對內設機構和下級機構問責，使自我監(jiān)督具有剛性約束力。

（三）人大常委會對監(jiān)察機關的監(jiān)督

2018年修改憲法后，國家權力橫向配置層面形成了“一會一府一委兩院”結構。在五元結構中[25]，人民代表大會行使立法權，政府行使行政權，監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權，法院和檢察院共同行使司法權3。在人民代表大會根本政治制度下，國家監(jiān)委接受全國人民代表大會及其常委會監(jiān)督，是完善和健全人民當家作主制度體系的應有之義。根據憲法、監(jiān)察法及實施條例等規(guī)定，人大對監(jiān)委的監(jiān)督形式包括聽取并審議專項工作報告、進行執(zhí)法檢查、就有關事項詢問和質詢、進行合憲性審查和備案審查等。當前，全國人大已經實行的相關監(jiān)督舉措包括：一是全國人大常委會設立監(jiān)察和司法委員會4以加強對監(jiān)察工作的監(jiān)督，具體監(jiān)督模式尚在探索中。5二是根據監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會向人大常委會作專項工作報告。62020年8月10日，全國人大常委會聽取了國家監(jiān)委專項工作報告。國家監(jiān)委主任楊曉渡向全國人大常委會作了關于開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的報告[33];2021年4月15日，北京市監(jiān)委主任陳雍向市人大常委會作專項工作報告。[34]

全國人大常委會對監(jiān)察機關的監(jiān)督制約，具備能力、資源條件，限制性具備信息條件，不具備問責條件。全國人大常委會作為國家最高權力機關，在能力、資源方面具有制度性保障。信息方面，因為是否采取報告工作的方式，以及采取何種報告工作的方式，應根據不同國家機關的職權性質和具體情況來確定。[35]由于紀檢監(jiān)察體制是合署體制，紀檢監(jiān)察機關并非單純的國家機關，也是黨的政治機關，必須自覺把工作置于黨中央集中統(tǒng)一領導之下，旗幟鮮明講政治。[36]因此，作為最高國家權力機關的全國人大，不具有監(jiān)督黨的紀檢機關和紀律檢查權的主體資格。在“政黨-國家”框架下，這種方式雖非獨有1，但在一定程度上是否可能減弱對監(jiān)察機關和監(jiān)察權的監(jiān)督？盡管監(jiān)委已經開始實行向人大常委會作專項工作報告制度，但報告內容的選擇權在監(jiān)委，是否可能一定程度上使審議報告的形式大于實質？問責方面，憲法和法律未授予其對監(jiān)委的問責權。

（四）檢察機關對監(jiān)察機關的監(jiān)督

檢察機關是國家法律監(jiān)督機關[37]，是國家監(jiān)督體系重要組成部分，在推進全面依法治國、建設社會主義法治國家中發(fā)揮重要作用。對監(jiān)委進行法律監(jiān)督具有充分法理依據，既符合檢察機關的憲法定位，也是“尊重和保障人權”的法治精神的具體體現(xiàn)。根據憲法、監(jiān)察法及實施條例、人民檢察院刑事訴訟規(guī)則2等，檢察機關對監(jiān)察工作的法律監(jiān)督主要體現(xiàn)在法法銜接環(huán)節(jié)——行使審查起訴權、調查監(jiān)督權等[27]，并在權力分工、銜接、制衡中實現(xiàn)對監(jiān)察機關司法監(jiān)督[38]。對此，紀檢監(jiān)察機關表示要進一步完善涉嫌職務犯罪案件的協(xié)作機制。加強與司法執(zhí)法機關的相互配合和相互制約，做好涉嫌職務犯罪案件的移送審查起訴工作，堅決防止設定不切實際的工作目標。積極配合檢察機關退回補充調查工作等。[39]

檢察機關對監(jiān)察機關的監(jiān)督制約，具備能力、資源條件;限制性具備信息條件;不具備問責條件。作為專門的法律監(jiān)督機關，檢察機關在能力、資源方面具有制度性保障。信息方面，以最高人民檢察院為例，第三檢察廳（職務犯罪檢察廳）主要負責辦理國家監(jiān)委移送的職務犯罪案件，在審查逮捕、起訴、出庭支持公訴、抗訴等方面，開展相關審判監(jiān)督以及相關案件的補充偵查等。但檢察機關只能根據憲法和法律授權，在法法銜接環(huán)節(jié)進行法律監(jiān)督，對于違紀相關情況無權過問。問責方面，憲法和法律未授予其對監(jiān)委問責權。

（五）特約監(jiān)察員對監(jiān)察機關的監(jiān)督

特約監(jiān)察員制度是一項具有多重屬性，歷久彌新的政治制度。1989年監(jiān)察部創(chuàng)立了特邀監(jiān)察員制度，2018年國家監(jiān)委成立后傳承并新建了特約監(jiān)察員制度，以《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》（下稱《工作辦法》）回應關于“誰來監(jiān)督監(jiān)察機關”的關切，體現(xiàn)了紀檢監(jiān)察機關主動接受外部監(jiān)督的意愿。2019年1月11日，13位特約監(jiān)察員列席了黨的十九屆中央紀委三次全會[40]，這是特約監(jiān)察員制度建立以來的首次，也是中央紀委全會歷史上的首次。此舉向外界清楚地展示了紀檢監(jiān)察機關主動接受外部監(jiān)督。[41]

特約監(jiān)察員對國家監(jiān)委的監(jiān)督，限制性具備能力、信息條件;不具備資源、問責條件。能力方面，特約監(jiān)察員中的一部分是資深相關領域學者及專業(yè)人士，具有較高的相關素養(yǎng)和能力。信息方面，并非所有特約監(jiān)察員都對監(jiān)察機關的工作十分了解。盡管監(jiān)察機關提升了服務意識，主動創(chuàng)造了一些條件幫助特約監(jiān)察員履行監(jiān)督職責。例如，邀請列席中央紀委全會，進行業(yè)務培訓，邀請調研、座談、授課等。但這些選擇性供給的信息是否有利于監(jiān)督，還有待商榷。資源方面，特約監(jiān)察員都是自然人且是兼職，基本上不可能具備豐富的監(jiān)督資源。問責方面，法律和《工作辦法》未授予其對監(jiān)委的問責權;賦予的建議權和批評權是一種弱約束。

（六）媒體對紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督

一般意義上，媒體監(jiān)督或輿論監(jiān)督屬于社會監(jiān)督范疇。加強媒體輿論監(jiān)督對改善黨的領導，提升國家治理水平，監(jiān)督公權力正確使用，促進依法治國等方面，都能發(fā)揮積極作用。一方面，媒體是受到高度管控的行業(yè)。黨管媒體是中國媒體管理的根本特征[42]，也決定了媒體并非獨立的社會監(jiān)督力量。換句話說，當代的“媒體監(jiān)督”本質上是一種黨政權力的延伸行為[43]。盡管在自媒體時代，社會輿論或個體的力量能夠借助新媒體平臺和新型傳播方式有所擴大，但總體上輿論還是受到高度管控的，這也是世界各國的普遍做法。另一方面，進入新時代以來，紀檢監(jiān)察傳媒強勢崛起，形成了一報兩刊，一網一微一端一號，紙網深融的戰(zhàn)略布局。[44]因此，對于媒體監(jiān)督，我們應該將其作為一種組織監(jiān)督的延伸，或是紀檢監(jiān)察機關自身的一種窗口指導。

媒體對紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督，限制性具備能力、信息條件;不具備資源、問責條件。能力方面，作為被稱為“無冕之王”的媒體進行監(jiān)督的專業(yè)能力毋庸置疑，但受各方面諸多限制。信息方面，盡管媒體行業(yè)在信息收集、加工和傳播等方面具有明顯的專業(yè)性優(yōu)勢，但由于紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的相對封閉性和工作內容的高度保密性，使媒體獲得進行監(jiān)督的有效信息并不容易。資源方面，媒體不具備監(jiān)督資源。問責方面，法律未授予其對監(jiān)委的問責權。

三、監(jiān)督制約機制特征：黨內監(jiān)督為主，多主體各有側重

結構功能主義認為，監(jiān)督制約是組織不可或缺的內控機制。進入新時代以來，紀檢監(jiān)察體制改革不斷深化，紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督對象進一步明晰——實現(xiàn)對公權力監(jiān)督全覆蓋。新的體制機制顯著擴張了紀檢監(jiān)察權力的邊界，因此必須有合適的監(jiān)督制約機制與之配套，規(guī)范黨和國家監(jiān)督權的運行，確保“黨之利器、國之利器”不至失序失控。具有中國政治特色的紀檢監(jiān)察合署體制兼有“政黨-國家”兩重屬性，這使得對其進行監(jiān)督制約的制度設計和實踐，成為一項需要統(tǒng)籌考慮多維關系的復雜工作。黨中央在深化紀檢監(jiān)察體制改革中，進行了通盤規(guī)劃并做出有效制度安排，構建起以黨內監(jiān)督為主，多主體各有側重的監(jiān)督制約制度框架。

第一，黨內監(jiān)督是主要方面。其中，黨中央的監(jiān)督是組織內控的結構性要求，是最高監(jiān)督，最為關鍵。紀檢監(jiān)察機關自我監(jiān)督既是接受中央集中統(tǒng)一領導和對中央負責的具體體現(xiàn)，也反映了紀檢監(jiān)察機關對自身建設的高度自覺。黨中央監(jiān)督的優(yōu)勢在于最高權威性。紀檢監(jiān)察系統(tǒng)自我監(jiān)督的優(yōu)勢在于，一是中央紀委國家監(jiān)委的權威性;二是信息的對稱性。局限性也很明顯，一是監(jiān)督成效取決于監(jiān)督者的決心和態(tài)度，自我監(jiān)督往往是一把雙刃劍;二是自上而下的監(jiān)督，無法實現(xiàn)全覆蓋。

第二，在國家權力結構中，國家機關按憲法法律規(guī)定各司其職、相互監(jiān)督，是不可或缺的法定功能。人大常委會監(jiān)督、檢察機關監(jiān)督的優(yōu)勢，一是在于權力法定;二是在專業(yè)能力、信息獲取方面具有制度性保障。局限性在于監(jiān)督動力不足，二者在創(chuàng)新監(jiān)督制約模式與方法等方面沒有展現(xiàn)出明確的主動意愿。

第三，社會監(jiān)督方式方法有限，具有參與和象征意義，但實際作用比較有限，是重要補充。歷屆特約（邀）監(jiān)察員中的專家學者往往把工作重點放在一些政策問題的調研上，為監(jiān)察機關提供專業(yè)咨詢、出謀劃策。此外，特約監(jiān)察員的產生方式是否能使其具有積極的監(jiān)督意愿和動力也需要探討。從性質上看，我們可以將特約監(jiān)察員監(jiān)督作為“群眾監(jiān)督”的代表機制。一般來看，個體對于組織進行監(jiān)督是很困難的，這也是本文沒有將“群眾監(jiān)督”單列分析的原因。進入新時代以來，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)運用媒體進行“窗口指導”開展自我監(jiān)督已常態(tài)化，但鮮見系統(tǒng)外媒體對紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督的案例。

以黨內監(jiān)督為主，多主體各有側重的監(jiān)督制約制度框架，從結構上看與中國特色社會主義政治體制是對應的，反映了“黨要管黨”“全面從嚴治黨”的高度自覺;與“全面依法治國”指導思想是一致的，反映了對黨章和黨內法規(guī)、憲法和相關法律的遵循。從關系上看，在黨和國家監(jiān)督實踐關涉的各利益相關者（Stakeholder）1中，蘊含著從“影響”“參與”到“共同治理”的內在邏輯關系1。中國共產黨所秉持的人民至上，沒有自己特殊利益的超然立場[45]，使其能夠統(tǒng)合“政治監(jiān)督—相互監(jiān)督”相關者的利益，是中央集中統(tǒng)一領導的具體體現(xiàn)。

四、探討與建議

（一）監(jiān)督制約制度框架已經形成并保持穩(wěn)定

監(jiān)督制約紀檢監(jiān)察機關的議題是伴隨著紀檢監(jiān)察體制改革進程的深化而逐漸發(fā)酵并進入學界和公眾視野的。換句話說，監(jiān)督制約紀檢監(jiān)察機關制度是紀檢監(jiān)察制度改革的衍生品并與之相適應。因此，對于該制度的觀察與分析要放在新時代以來深化紀檢監(jiān)察制度改革的大背景下進行。

改革開放以來，紀檢監(jiān)察制度變遷呈現(xiàn)出明顯的間斷平衡性特征（Punctuated Equilibrium）2。紀檢監(jiān)察制度變遷的內在邏輯是連續(xù)的，但在“關鍵期”（Conjuncture）3受內外部因素的影響，使制度產生階躍式變化?！瓣P鍵期”不是指瞬間發(fā)生的事件，而是一段相對較短的期間，當時行動者所作的選擇對于后續(xù)的結果具有較強的決定性[46]。黨的十八大至十九大期間，黨中央主導的紀檢監(jiān)察“三項改革”4完成了基礎建構。因此，黨的十九大以來——以國家監(jiān)察委員會的成立為起點——是監(jiān)督制約紀檢監(jiān)察制度建構的“關鍵期”。制度發(fā)展初期的路徑選擇會對未來產生關鍵性影響。決策者一旦做出選擇，其后的發(fā)展路徑就被鎖定，制度必然沿著此時確定的大方向不斷向前延伸、自我強化。國家監(jiān)委成立至今的近五年是建構監(jiān)督制約紀檢監(jiān)察機關體制機制的“關鍵期”。這一時期建構起的黨內監(jiān)督為主、多主體各有側重的制度框架已趨近穩(wěn)定，為未來具體模式的探索框定出一個較為明確的范圍。

（二）監(jiān)督制約具體模式仍需探索并不斷充實

黨的十九大以來，監(jiān)督制約紀檢監(jiān)察機關模式的一系列探索與實踐，為規(guī)范監(jiān)督權運行提供了切實可行的解決方案。未來監(jiān)督制約模式還需進一步探索，方式方法還有進一步調適的空間，但總體上不會突破現(xiàn)有制度框架?，F(xiàn)有的監(jiān)督制約機制中，只有黨內監(jiān)督的兩種模式具備“能力、信息、資源、問責”四項條件，其他模式在監(jiān)督條件上各有缺項。尤其是“問責”條件的缺項，使其監(jiān)督缺少了剛性約束。問責本質上是一種內部責任追究制度，具有“上問下責”特征，而不是平行的詰問。因此，黨中央可以對中央紀委國家監(jiān)委問責，紀委監(jiān)委系統(tǒng)內可以實行問責，但系統(tǒng)外的監(jiān)督制約主體無法對紀檢監(jiān)察機關問責。一些學者就此提出了比較具體的改進建議：如在加強人大監(jiān)督方面，可以在法定職責內對法律未明確規(guī)定的問題進行監(jiān)督探索，還可以通過加強對檢察機關的監(jiān)督，倒逼其加強對監(jiān)委的監(jiān)督。[15]加強檢察監(jiān)督方面，可以通過強化立案監(jiān)督，防止選擇性執(zhí)法;強化調查監(jiān)督，規(guī)范使用強制措施[18];在監(jiān)委留置場所設立派駐檢察室，落實調取核實證據制度;嚴格適用非法證據排除規(guī)則;賦予檢察機關留置審批權、留置期間審查權;對監(jiān)察人員職務犯罪的偵查權等[17]。加強特約監(jiān)察員監(jiān)督方面，可以通過加強獨立性[47]、搭建形式多樣的活動平臺等方式[48]，改進當前存在的職責不明、邊界不清、渠道不通、合力不足等問題[49]。還有學者提出加強監(jiān)察信息公開，保障律師在監(jiān)察調查中依法執(zhí)業(yè)的權利等建議。[5]當然，紀檢監(jiān)察機關應以“打鐵必須自身硬”的政治自覺，不斷強化自身權力監(jiān)督制約。一是牢固樹立法治、程序、證據意識，嚴格依紀依法合規(guī)開展工作。二是貫徹落實《關于加強新時代紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見》，落實“一崗雙責”，開展“一案雙查”，聚焦“關鍵少數”，對執(zhí)紀（法）違紀（法）者堅決“零容忍”。三是定期更新紀檢監(jiān)察干部廉政信息，研判風險點、排查問題線索。在可預見的未來，監(jiān)督制約紀檢監(jiān)察機關的具體模式仍會向前探索并不斷充實，但總體上會在黨的十九大以來建構的制度框架下不斷調適。

在權力的分散與集中、平衡與效率之間如何取舍，一直以來是困擾政治制度設計者的難題。因為“監(jiān)控監(jiān)督者”這個問題還沒有令人滿意的解決辦法。[50]（P123）對紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督制約應當遵循有利于黨風廉政建設和反腐敗斗爭大局，有利于監(jiān)督權依規(guī)依法獨立行使、依規(guī)依法制約與監(jiān)督，黨內監(jiān)督、國家制約與社會監(jiān)督并重，內、外部監(jiān)督制約相結合的原則，并依據不同主體，采取不同方式和程序。我們期待今后黨的監(jiān)督制約能夠更加完善，紀檢監(jiān)察機關的自我監(jiān)督能夠進一步健全;紀檢監(jiān)察機關能夠更加主動地接受外部監(jiān)督，確保監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權始終在制度的籠子里規(guī)范有序運行。因為，對紀檢監(jiān)察機關的有效監(jiān)督制約將使其更具權威和公信力。

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