譙欣怡?顏智倩

摘 要 地方政府是“職教20條”貫徹實(shí)施的主體。以24份地方政府貫徹“職教20條”的政策文本為研究對(duì)象，依據(jù)注意力配置理論，運(yùn)用NVivo12軟件，從政策發(fā)布時(shí)間、政策主題、政策工具三個(gè)方面比較地方政府注意力配置差異。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在政策發(fā)布時(shí)間上具有差異性;在政策主題上，地方政府注意力配置總體上與中央政府保持一致，但在具體政策主題領(lǐng)域上有所側(cè)重;在政策工具上，中央政府使用的政策工具具有非均衡性，表現(xiàn)出對(duì)權(quán)威工具的偏好，但省際之間部分地方政府與中央趨同，部分地方政府則走向均衡使用。因此，建議地方政府與中央政府形成政策合力，并不斷提高政策制定的創(chuàng)新性，形成省際差異，同時(shí)積極鼓勵(lì)部分地方政府強(qiáng)化政策工具的科學(xué)組合。

關(guān)鍵詞 職教20條;地方政府;注意力配置理論;文本分析

中圖分類(lèi)號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2021）25-0047-07

作者簡(jiǎn)介

譙欣怡（1977- ），女，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，廣西大學(xué)區(qū)域社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心副教授，博士，研究方向：教育經(jīng)濟(jì)學(xué)，農(nóng)村職業(yè)教育（南寧，530004）;顏智倩（1997-），女，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：職業(yè)教育管理

基金項(xiàng)目

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“滇桂黔石漠化區(qū)職業(yè)教育精準(zhǔn)扶貧的民眾獲得感研究”（19YJA880049），主持人：譙欣怡

一、問(wèn)題的提出

2019年1月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（國(guó)發(fā)[2019]4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“職教20條”），該方案的頒布為新時(shí)代職業(yè)教育全面深化改革提供了綱領(lǐng)性文件。為了響應(yīng)“職教20條”的改革要求，廣東、廣西、北京等24個(gè)省市地方政府相繼制定并出臺(tái)了地方職業(yè)教育改革方案。地方政府作為貫徹實(shí)施“職教20條”的關(guān)鍵主體和制度供給者，如何結(jié)合本地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀，將有限資源配置到合適的職業(yè)教育領(lǐng)域，制定合理的政策文本，為其下屬的市縣政府提供政策指導(dǎo)性文件，這些都對(duì)新時(shí)代職業(yè)教育改革起到關(guān)鍵作用。

目前已有一些學(xué)者對(duì)“職教20條”進(jìn)行了研究。如馬立超從政策工具和發(fā)展鏈兩個(gè)維度對(duì)“職教20條”進(jìn)行分析，倡導(dǎo)政策文本要不斷提升政策工具與職業(yè)教育發(fā)展鏈的適切程度[1]。李鵬和石偉平從職業(yè)教育類(lèi)型化改革的角度對(duì)“職教20條”進(jìn)行分析，認(rèn)為“職教20條”肯定了我國(guó)職業(yè)教育類(lèi)型身份與地位，同時(shí)也給出了職業(yè)教育類(lèi)型化發(fā)展的綱領(lǐng)[2]。肖冰基于歷史制度主義，認(rèn)為“職教20條”打破了職業(yè)教育國(guó)家制度自下而上的建構(gòu)模式，體現(xiàn)了職業(yè)教育制度建構(gòu)的“國(guó)家回歸”，突出了國(guó)家主體責(zé)任，體現(xiàn)了國(guó)家制度創(chuàng)新[3]。平和光在新治理范式下分析了16個(gè)省市的職業(yè)教育改革政策工具，并提出改進(jìn)建議[4]。毋庸置疑，這些研究從不同程度對(duì)“職教20條”進(jìn)行了深度分析，但是這些研究多是從中央層面對(duì)“職教20條”單個(gè)政策文本的分析，對(duì)地方政府發(fā)布實(shí)施的職業(yè)教育改革方案關(guān)注不夠，僅有一位學(xué)者從政策工具的視角分析了地方職業(yè)教育改革方案，研究角度較單一。鑒于此，本文基于注意力配置理論，從政策發(fā)布時(shí)間、政策主題、政策工具三個(gè)維度，對(duì)地方職業(yè)教育改革實(shí)施方案與“職教20條”進(jìn)行深度剖析，探索地方政府注意力配置的差異，以期為地方政府進(jìn)一步完善職業(yè)教育改革政策提供參考。

二、理論基礎(chǔ)與研究設(shè)計(jì)

（一）理論基礎(chǔ)

“注意力”這一概念被引入管理學(xué)研究領(lǐng)域是在管理理論叢林時(shí)代。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫伯特·西蒙在《管理行為》一書(shū)中將注意力闡釋為“管理者選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分的過(guò)程”[5]。在大量的信息中，管理決策者的理性是有限的，其決策的成敗取決于重視以及所選取的信息，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是與管理者注意力配置是否合理有關(guān)。后來(lái)，政策科學(xué)的研究領(lǐng)域引入了注意力概念，使注意力成為了政府決策活動(dòng)中不可缺少的一部分。在政府決策層面，注意力等同于政府決策者對(duì)事務(wù)投入的關(guān)注度。當(dāng)前處于信息時(shí)代，政府每天都亟待解決各式各樣的問(wèn)題，然而政府擁有的資源是有限的，以及政府自身的有限理性，政府的決策者在處理公共事務(wù)時(shí)不可能投入相同程度的注意力，這就使政府在政策問(wèn)題界定時(shí)需要精準(zhǔn)識(shí)別并對(duì)事務(wù)的輕重緩急展開(kāi)排序，然后合理配置注意力，作出有效決策。

地方政府頒布職業(yè)教育改革方案是根據(jù)中央“職教20條”的目標(biāo)和任務(wù)并結(jié)合自身現(xiàn)實(shí)環(huán)境制定的，這種政策文本兼具權(quán)威性及綱領(lǐng)性，體現(xiàn)了政府的行為方式及價(jià)值理念。同時(shí)政策文本基于對(duì)各項(xiàng)政策主題描述的差異，政策工具使用的差異，也傳達(dá)了政府注意力配置的差異。因此，本文基于注意力配置理論，對(duì)24個(gè)地方政府的政策文本進(jìn)行深度剖析，從政策發(fā)布時(shí)間、政策主題和政策工具三個(gè)方面描述地方政府的注意力配置差異。

（二）研究設(shè)計(jì)

1.數(shù)據(jù)來(lái)源

自國(guó)務(wù)院頒布“職教20條”以來(lái)，通過(guò)各省政府網(wǎng)站的搜索，目前已有24個(gè)省市相繼出臺(tái)了職業(yè)教育改革實(shí)施方案，見(jiàn)表1。

2.研究方法與研究工具

本研究主要運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)“職教20條”和地方職業(yè)教育改革政策文本內(nèi)容展開(kāi)研究。內(nèi)容分析法屬于實(shí)證科學(xué)研究方法，通過(guò)實(shí)踐理論來(lái)明確分類(lèi)的范圍及研究單元，再通過(guò)編碼對(duì)資料展開(kāi)配置，對(duì)文本中的詞、句、段展開(kāi)內(nèi)容解碼，以研究文本內(nèi)容需要傳達(dá)的政策時(shí)間空間切換及政策意義，獲得具有價(jià)值的研究成果。該方法可以處理大量文本數(shù)據(jù)和不同的文本來(lái)源，并用于確證證據(jù)[6]。同時(shí)，本文運(yùn)用NVivo 12 軟件對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，并對(duì)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

三、地方政府貫徹“職教20條”的比較分析

（一）政策發(fā)布時(shí)間的比較分析

從表1可以看出，2019年國(guó)務(wù)院頒布“職教20條”以來(lái)，有14個(gè)省市在同一年出臺(tái)了相關(guān)政策，其中廣東最早出臺(tái)，間隔時(shí)間不到一個(gè)月，緊跟其后的省份是河北，然后是青海和江蘇，表明這些地方政府重視職業(yè)教育改革，在中央頒布“職教20條”后，積極響應(yīng)，迅速出臺(tái)落實(shí)政策，以推進(jìn)本省的職業(yè)教育改革。其次，2020年有10個(gè)省市出臺(tái)了職業(yè)教育改革政策，盡管有一些滯后，但也表明政府對(duì)職業(yè)教育改革的重視。最后，截至2021年4月，還有7個(gè)省市沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)政策，分別是黑龍江、湖北、云南、海南、新疆、西藏、天津。從整體上看，這些省市的職業(yè)教育發(fā)展都比較落后，如果省級(jí)政府不能及時(shí)貫徹落實(shí)國(guó)家職業(yè)教育改革方案，不能對(duì)其下屬的市縣政府出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)文件，就會(huì)進(jìn)一步影響本地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展。

（二）政策主題的比較分析

政策主題反映的是地方政府在貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院“職教20條”過(guò)程中關(guān)注的主要改革內(nèi)容及發(fā)展方向。通過(guò)對(duì)24份地方政策文本分析，深入刻畫(huà)出地方政府注意力配置的差異性及創(chuàng)新性。

1.政策主題編碼規(guī)則

本文以“職教20條”為藍(lán)本，依據(jù)其主要內(nèi)容形成了8個(gè)父節(jié)點(diǎn)和22個(gè)子節(jié)點(diǎn)。由于地方政策文本中提出了一些新的改革措施，而在“職教20條”中沒(méi)有制定。為了反映地方政府的創(chuàng)新性，本文又增加了一個(gè)父節(jié)點(diǎn)，命名為“創(chuàng)新發(fā)展”，最終形成了9個(gè)父節(jié)點(diǎn)和26個(gè)子節(jié)點(diǎn)。通過(guò)NVivo 12軟件對(duì)24個(gè)地方政府的政策文本進(jìn)行編碼。具體編碼節(jié)點(diǎn)見(jiàn)表2。

2. 地方政府注意力配置與中央政府基本保持一致

為了從宏觀上探究地方政策文本與中央政策文本的注意力配置情況，本文以父節(jié)點(diǎn)為主，將中央政策文本與24份地方政策文本在9個(gè)父節(jié)點(diǎn)上的參考點(diǎn)數(shù)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果見(jiàn)表3。

從表3看出，地方政府在貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院“職教20條”的過(guò)程中基本遵循中央政策體系結(jié)構(gòu)來(lái)制定文件，大部分省份針對(duì)父節(jié)點(diǎn)的每一個(gè)政策主題都編寫(xiě)了相應(yīng)的政策條款。從注意力配置角度來(lái)說(shuō)，地方政府注意力配置與中央政府基本一致，并且最關(guān)注的政策主題主要集中在制度體系、雙元育人和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面。在其他政策主題中，總體規(guī)劃這一主題缺失的省市比較多，分別是北京、廣東、河南、湖南、江蘇、青海、山西，這些省市缺少對(duì)職業(yè)教育發(fā)展的總體要求與具體指標(biāo)?？傮w規(guī)劃作為政策文件的引領(lǐng)部分，對(duì)政策內(nèi)容的走向以及在后續(xù)政策執(zhí)行落實(shí)中起著不可替代的指引作用，因此缺失這些政策主題的地方政府亟待引起重視。

3.地方政府注意力配置在各政策主題領(lǐng)域有所側(cè)重

為進(jìn)一步深入分析地方政府在每一個(gè)政策主題領(lǐng)域內(nèi)的差異，將“職教20條”和24份地方政策文本分別編碼，計(jì)算出每份政策文本中父節(jié)點(diǎn)和子節(jié)點(diǎn)占比，然后再對(duì)各省的注意力配置情況進(jìn)行比較分析。

第一，總體規(guī)劃。如表4所示，在總體規(guī)劃中，中央對(duì)“總體要求”與“具體指標(biāo)”的注意力比重基本一致，表明國(guó)家在職業(yè)教育改革中對(duì)二者給予同等重視。其次，從地方政府來(lái)看，省際之間注意力配置差異較大，如“總體要求”中，甘肅注意力比重為11.03%，而安徽僅為2.34%;在“具體指標(biāo)”中，浙江注意力比重為10.49%，而甘肅為2.04%。此外值得注意的是，甘肅把11.03%的注意力放在了“總體要求”上，而在“具體指標(biāo)”上的注意力比重僅為2.04%，表明甘肅省政府對(duì)職業(yè)教育改革總體要求配置了較多的注意力，而忽略了對(duì)具體指標(biāo)的規(guī)定，如本省建設(shè)幾所高水平職業(yè)院校，建設(shè)多少個(gè)現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)專(zhuān)業(yè)、“雙師型”教師占比達(dá)到多少等。由于對(duì)具體指標(biāo)缺少詳細(xì)規(guī)定，會(huì)使下屬的市縣政府在政策執(zhí)行中缺少目標(biāo)性，使政策執(zhí)行效力降低。因此，甘肅省政府在這方面應(yīng)有所加強(qiáng)。

第二，制度體系。如表5所示，在制度體系中，中央更為注重“中職發(fā)展水平”（6.18%）和“高層次應(yīng)用型人才”（5.66%），對(duì)“國(guó)家職業(yè)制度框架”（4.09%）和“高職高質(zhì)量發(fā)展”（4.21%）分配的注意力較少。其次，從地方政府來(lái)看，注意力比重最高的4個(gè)省都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央，超過(guò)10%，這體現(xiàn)了地方政府對(duì)中央政策實(shí)施的靈活性，表明這些省在制度體系建設(shè)中并不是均衡發(fā)展4個(gè)子節(jié)點(diǎn)，而是結(jié)合本省實(shí)際，有側(cè)重地推進(jìn)職業(yè)教育制度體系建設(shè)。如廣東省對(duì)“高職高質(zhì)量發(fā)展”的注意力比重為22.06%，而在“國(guó)家職業(yè)制度框架”中注意力比重僅為1.02%，說(shuō)明廣東省政府在職業(yè)教育改革中主要通過(guò)促進(jìn)高職高質(zhì)量發(fā)展來(lái)推進(jìn)制度體系建設(shè)，而對(duì)其他制度體系建設(shè)分配了較少的注意力，這也體現(xiàn)了廣東省職業(yè)教育改革的地方特色。此外，四川、內(nèi)蒙古和貴州也體現(xiàn)了地方特色，通過(guò)側(cè)重某項(xiàng)制度體系建設(shè)來(lái)推進(jìn)本省職業(yè)教育改革。

第三，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。如表6所示，在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中，中央最注重“1+X證書(shū)制度”，注意力比重為5.05%，而對(duì)“教育教學(xué)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”注意力比重最低，為2.93%。其次，注意力比重最高的4個(gè)省市均與中央的注意力比重相差不大，表明各省市基本上按照中央的注意力要求來(lái)完善職業(yè)教育國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。值得注意的是，湖南在“1+X證書(shū)制度”中，注意力比重最低，為0.29%?！?+X證書(shū)制度”是中央政府在職業(yè)教育改革中非常重視的一項(xiàng)舉措，是職業(yè)教育改革的重要制度建設(shè)，并在“職教20條”頒布后，緊接著出臺(tái)了《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)”制度試點(diǎn)方案》。中央在“1+X證書(shū)制度”方面給予了較高的注意力，湖南依據(jù)自身的情況可以適當(dāng)調(diào)整，但注意力分配過(guò)少，必然影響這方面的建設(shè)。因此，湖南省政府應(yīng)有所重視。

第四，雙元育人。如表7所示，在雙元育人中，中央最關(guān)注“‘雙師型教師隊(duì)伍”（5.36%），對(duì)“高水平實(shí)訓(xùn)基地”（3.95%）關(guān)注最少，對(duì)“工學(xué)結(jié)合”和“校企加強(qiáng)深度合作”基本給予了同等的注意力。從地方政府來(lái)看，除“高水平實(shí)訓(xùn)基地”外，其他3個(gè)節(jié)點(diǎn)上，地方政府注意力比重都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央，再次說(shuō)明部分地方政府會(huì)依據(jù)自身的現(xiàn)實(shí)狀況，有重點(diǎn)地推進(jìn)雙元育人建設(shè)。如江蘇在“‘雙師型教師隊(duì)伍”方面，注意力比重高達(dá)18.86%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央比重，說(shuō)明江蘇省政府多措并舉打造“‘雙師型教師隊(duì)伍”來(lái)體現(xiàn)雙元育人的職業(yè)教育改革;寧夏主要通過(guò)校企加強(qiáng)深度合作來(lái)體現(xiàn)雙元育人;浙江主要通過(guò)工學(xué)結(jié)合來(lái)體現(xiàn)雙元育人。

第五，辦學(xué)格局。如表8所示，在辦學(xué)格局中，中央較注重“職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織”，比重為5.85%，注意力比重最高。建設(shè)職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的目標(biāo)是希望通過(guò)成立專(zhuān)業(yè)的評(píng)價(jià)組織來(lái)對(duì)接職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)接軌，按有關(guān)規(guī)定開(kāi)發(fā)職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)實(shí)施職業(yè)技能考核、評(píng)價(jià)和證書(shū)發(fā)放。但地方政府都沒(méi)投入較多的注意力，后期地方政府應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織的發(fā)展。其次，河南在“企業(yè)和社會(huì)力量辦學(xué)”方面給予了較高的注意力，為11.28%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央的3.63%，表明河南省政府在職業(yè)教育改革過(guò)程中，努力通過(guò)鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)力量辦學(xué)，來(lái)彌補(bǔ)政府單一辦學(xué)的不足，以促進(jìn)本省職業(yè)教育的快速發(fā)展。

第六，保障政策。如表9所示，在保障政策中，中央對(duì)“人才待遇水平”的注意力比重略高于“經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制”，表明政府更注重通過(guò)提高技術(shù)技能人才待遇水平來(lái)加強(qiáng)職業(yè)教育保障政策建設(shè)。其次，從地方政府來(lái)看，在“人才待遇水平”中，福建省的注意力比重最高，為7.83%，表明福建省更為關(guān)注技術(shù)技能人才待遇提升，鼓勵(lì)支持建立大師工作室，同時(shí)積極推動(dòng)職業(yè)院校畢業(yè)生與普通高校畢業(yè)生享受同等待遇，提高技術(shù)技能人才的收入水平和地位，體現(xiàn)了政府以人為本、切實(shí)保障人才權(quán)益的理念。再次，在“經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制”中，廣東省注意力比重最高，為11.37%，表明廣東省更加重視加大財(cái)政投入，全面落實(shí)撥款制度，建立聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制，并且對(duì)獎(jiǎng)助學(xué)金的發(fā)放予以注重。

第七，督導(dǎo)評(píng)價(jià)。如表10所示，在督導(dǎo)評(píng)價(jià)中，中央對(duì)“指導(dǎo)咨詢委員會(huì)”的注意力比重較高，為4.21%。“職教20條”提出，組建國(guó)家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會(huì)可以正確把握國(guó)家職業(yè)教育改革方向，創(chuàng)新我國(guó)職業(yè)教育改革發(fā)展模式，提出重大政策研究建議，開(kāi)展重大改革調(diào)研，提供各種咨詢意見(jiàn)，以便進(jìn)一步提高政府決策的科學(xué)化水平。而地方政府對(duì)這個(gè)方面的注意力配置都低于國(guó)務(wù)院水平，表明他們都沒(méi)有給予較多的注意力，因此地方政府需加強(qiáng)這方面建設(shè)。其次，在“質(zhì)量評(píng)價(jià)和督導(dǎo)評(píng)估制度”中，山西省注意力比重最高，為4.70%，表明山西省政府較注重督導(dǎo)評(píng)估制度的建立。

第八，改革組織。如表11所示，在改革組織中，中央對(duì)“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”和“部際聯(lián)席會(huì)議制度”給予了基本同等的重視。從地方政府來(lái)看，青海非常重視“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”制度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央的水平，注意力比重最高，達(dá)到10.47%。廣東在“部際聯(lián)席會(huì)議制度”中的注意力比重最高，為9.69%。部際聯(lián)席會(huì)議需要教育、人社、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、扶貧等多單位組成，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)職業(yè)教育工作、研究協(xié)調(diào)解決工作中重大問(wèn)題、部署實(shí)施職業(yè)教育改革創(chuàng)新的重大事項(xiàng)。廣東省政府非常重視這方面的建設(shè)，并且已是第三次注意力比重排在最高的位置，再次印證了廣東省職業(yè)教育改革政策在不同節(jié)點(diǎn)間的差異化配置較為顯著，富有較高的地域性色彩。

第九，創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新發(fā)展不是“職教20條”中的政策內(nèi)容，是地方政府依據(jù)自身職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀，提出的一些新的政策主題。從表12可以看出，地方政府提出創(chuàng)新的政策主題主要有“學(xué)校內(nèi)部治理”“國(guó)際交流與合作”“加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)”“創(chuàng)新發(fā)展激勵(lì)機(jī)制”等。在“學(xué)校內(nèi)部治理”中，山東、上海、貴州注意力配置較高。在“國(guó)際交流與合作”中，福建、北京、遼寧注意力配置較高。值得注意的是，吉林省在“加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)”和“創(chuàng)新發(fā)展激勵(lì)機(jī)制”兩個(gè)方面的注意力比重排序都最高，比值分別為4.91%和8.22%，表明吉林對(duì)中央政策文本創(chuàng)新程度較高，并且也采取了很多措施。如吉林省政府通過(guò)辦好職業(yè)教育活動(dòng)周、職業(yè)教育宣傳月，并且聚焦制約職業(yè)教育改革發(fā)展的深層次體制機(jī)制障礙和突出矛盾，在多方面開(kāi)展先試先行，打造文化發(fā)展特色品牌，建設(shè)了一批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園。

（三）政策工具的比較分析

1.政策工具編碼規(guī)則

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)路徑，是政策目標(biāo)與結(jié)果間的橋梁[7]。政策工具的正確選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)對(duì)于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。本文采用英格拉姆與施耐德的基于行動(dòng)者行為假設(shè)，將政策工具分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、符號(hào)和規(guī)勸工具、能力建設(shè)工具和學(xué)習(xí)工具五類(lèi)[8]。權(quán)威工具是指以政府的正當(dāng)權(quán)威為基礎(chǔ)的指揮、命令、控制和要求等;激勵(lì)工具是指通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰來(lái)誘使個(gè)人或組織選擇進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng);符號(hào)和規(guī)勸工具是通過(guò)鼓勵(lì)、支持的方式，引導(dǎo)目標(biāo)群體的價(jià)值取向與政策目標(biāo)相一致;能力建設(shè)工具是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而投入的資金資源、信息平臺(tái)、師資隊(duì)伍等各項(xiàng)建設(shè);學(xué)習(xí)工具是指政府的探索路徑、進(jìn)行試點(diǎn)、改革創(chuàng)新等行為方式，究其原因是對(duì)問(wèn)題本身缺乏了解而采取學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的行為取向。因此，本文將5個(gè)政策工具作為節(jié)點(diǎn)對(duì)國(guó)務(wù)院“職教20條”和24份地方政策文本進(jìn)行編碼和統(tǒng)計(jì)，計(jì)算出每個(gè)節(jié)點(diǎn)的占比，然后再比較各省市政策工具注意力配置情況。具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表13。

2.中央政府政策工具使用具有非均衡性，體現(xiàn)出對(duì)權(quán)威工具的偏好

從表13可以看出，“職教20條”政策工具的使用具有非均衡性，主要運(yùn)用權(quán)威工具，注意力比重高達(dá)46.42%，而其他政策工具使用差異不大，基本都在10%～15%之間，表明中央政府非常重視職業(yè)教育發(fā)展，并偏向使用政治權(quán)威的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

3.部分地方政府政策工具使用與中央政府趨同，部分地方政府則逐步走向均衡使用

從表13可以發(fā)現(xiàn)，部分地方政府與中央趨同，政策工具使用具有非均衡性，并偏向使用權(quán)威工具。如青海省的權(quán)威工具注意力比重高達(dá)61.76%，比中央比例還高出15%，而其他政策工具使用比例都低于10%，表現(xiàn)出更強(qiáng)的非均衡性。此外，表現(xiàn)出與中央趨同的地方政府還有貴州、甘肅、湖南、河南、江蘇、內(nèi)蒙古、陜西，他們對(duì)權(quán)威工具的使用比例都超過(guò)了40%。鑒于此，這些地方政府應(yīng)合理配置注意力資源，適當(dāng)降低權(quán)威工具的使用比例。權(quán)威工具可以高效地執(zhí)行政策目標(biāo)，但過(guò)度使用會(huì)引起下屬機(jī)構(gòu)的抵觸情緒，不容易調(diào)動(dòng)他們的積極性，因此這些地方政府應(yīng)理性考慮政策工具的科學(xué)組合。值得注意的是，有部分地方政府政策工具開(kāi)始走向均衡使用，如北京、上海和福建，權(quán)威工具使用比例都在30%以下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央水平，并且政策工具使用比例最高的都不是權(quán)威工具，如上海使用比例最高的是符號(hào)和規(guī)勸工具，北京和福建是能力建設(shè)工具，表明這3個(gè)省市注意到了政策工具使用的均衡性，減少了權(quán)威工具的使用比例，并且依據(jù)本省市職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀有重點(diǎn)地突出某種政策工具的注意力比重，以便達(dá)到政策目標(biāo)，這是值得其他省市學(xué)習(xí)和借鑒的。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

國(guó)務(wù)院出臺(tái)“職教20條”以來(lái)，目前已有24個(gè)地方政府響應(yīng)中央號(hào)召，出臺(tái)落實(shí)了相關(guān)政策，其中廣東省政策出臺(tái)最早，但目前還有7個(gè)省市沒(méi)有發(fā)布。在政策主題上，地方政府注意力配置總體上與中央保持一致，但在具體政策主題領(lǐng)域上有所側(cè)重。在政策工具上，國(guó)務(wù)院“職教20條”使用具有非均衡性，表現(xiàn)出對(duì)權(quán)威工具的使用偏好，但在省際之間，部分地方政府與中央趨同，部分地方政府則逐步走向均衡使用。

（二）建議

1.地方政府要與中央政府形成政策合力

地方政策出臺(tái)是對(duì)中央的響應(yīng)，是對(duì)國(guó)務(wù)院政策的貫徹落實(shí)，因而地方政府在制定職業(yè)教育改革政策時(shí)，需要以“職教20條”為基準(zhǔn)，在確保改革總體方向正確的基礎(chǔ)上，對(duì)中央各項(xiàng)政策要求有所展現(xiàn)，與中央形成政策合力。但是，目前仍有7個(gè)省市未發(fā)布相關(guān)政策文件，尚未出臺(tái)政策的地方政府應(yīng)予以重視，加緊步伐，與國(guó)家職業(yè)教育改革保持一致。其次，在政策主題中，有關(guān)總體規(guī)劃這一主題，有7個(gè)省市缺失，總體規(guī)劃包括了職業(yè)教育發(fā)展的總要求與具體指標(biāo)，如果缺少，可能會(huì)與中央目標(biāo)產(chǎn)生偏差。因此，地方政府在分配注意力資源時(shí)，除了有針對(duì)性地將較多資源傾斜于重要且關(guān)鍵的任務(wù)，同時(shí)也要盡可能地囊括國(guó)務(wù)院政策文件的各項(xiàng)要求，這樣才能與中央政策形成合力，保證順利實(shí)施職業(yè)教育改革。

2.提高地方政府的自主創(chuàng)新性，形成省際差異化

地方政府作為公共服務(wù)的管理者，在貫徹“職教20條”時(shí)，應(yīng)立足于本區(qū)域的實(shí)際情況，充分運(yùn)用地方資源優(yōu)勢(shì)，展現(xiàn)地方職業(yè)教育特色，防止照搬照抄中央政策內(nèi)容的態(tài)勢(shì)，形成省際差異化，體現(xiàn)對(duì)中央政策內(nèi)容的靈活變動(dòng)與創(chuàng)新改進(jìn)。如廣東省政府在落實(shí)“職教20條”過(guò)程中，在做到全面貫徹的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地將注意力資源側(cè)重于高職高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、部際聯(lián)席會(huì)議制度等。一方面，這些舉措體現(xiàn)了廣東省職業(yè)教育發(fā)展的未來(lái)走向;另一方面，凸顯了地方特色，促進(jìn)了本省職業(yè)教育的快速發(fā)展。此外，四川、貴州、內(nèi)蒙古、浙江、寧夏、江蘇在職業(yè)教育改革中也體現(xiàn)出地方特色，有側(cè)重地實(shí)施本地區(qū)的職業(yè)教育改革。其次，吉林和福建在創(chuàng)新發(fā)展節(jié)點(diǎn)中的注意力比重較高，因此鼓勵(lì)其他地方政府也能在對(duì)“職教20條”各項(xiàng)任務(wù)有所響應(yīng)的基礎(chǔ)上，提出一些新的適合本省發(fā)展的政策舉措，以充分調(diào)動(dòng)地方政府的創(chuàng)造性和主觀能動(dòng)性，運(yùn)用地方政府的智慧，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各方力量，共同助力于地方政府職業(yè)教育改革政策的創(chuàng)新與發(fā)展。

3.部分地方政府需強(qiáng)化政策工具的科學(xué)組合

地方政府選用政策工具時(shí)應(yīng)明確每一種政策工具的特性，立足于本區(qū)域的實(shí)際情況，選擇、組合使用適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，才能?shí)現(xiàn)政策工具優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)[9]。然而，單一的政策工具往往無(wú)法將政策任務(wù)措施進(jìn)行有效實(shí)施，需要利用多種政策工具的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化政策工具的科學(xué)組合配置應(yīng)用，充分發(fā)揮政策工具組合的效力。青海和貴州的政策文件中將大部分注意力放在權(quán)威工具的使用上，則會(huì)導(dǎo)致其他政策工具使用不充分，須進(jìn)行適度調(diào)整與改進(jìn)。應(yīng)鼓勵(lì)政府適當(dāng)降低權(quán)威工具的使用程度，正如上海、北京和福建對(duì)政策工具的選擇和使用決策一樣，提高其他政策工具的使用比例，使政府成為“有為政府”，從而能充分調(diào)動(dòng)政府與市場(chǎng)、企業(yè)與學(xué)校、教職工與學(xué)生的積極性和主動(dòng)性，更好地發(fā)揮各方主體的優(yōu)勢(shì)和作用。同時(shí)，提倡地方政府提高對(duì)學(xué)習(xí)工具的注意力比重，向北京市政府學(xué)習(xí)，增強(qiáng)自身的自主探究能力和自主權(quán)。

參 考 文 獻(xiàn)

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A Comparative Study on the Implementation of“The 20 Articles of Vocational Education Reform”by Local Governments

——the Text Analysis Based on the Theory of Attention Allocation

Qiao Xinyi，? Yan Zhiqian

Abstract? The local government is the main body to carry out the“the 20 Articles of Vocational Education Reform”of the central government. Based on the attention allocation theory and Nvivo12 software， this paper takes 24 policy texts of local governments implementing“the 20 articles of vocational education reform”as the research object， and compares the differences of local governments attention allocation from three aspects of policy release time， policy theme and policy tools. The results show that local governments differ in the time of policy release. At present， 24 provinces have issued policies， while 7 provinces have not. According to policy themes， the attention allocation of local governments is consistent with that of the central government on the whole， but it focuses on specific policy theme areas. In terms of the use of policy tools， the central government is unbalanced， showing a preference for the use of authoritative tools. But among provinces， some local governments converge with the central government， while some local governments gradually move towards balanced use. Therefore， it is suggested that local governments should form a joint force with the central government in policy making， constantly improve the independent innovation to form provincial differences， meanwhile actively encourage some local governments to strengthen the scientific combination of policy tools.

Key words? “the 20 Articles of Vocational Education Reform”; local governments; the theory of attention allocation; text analysis

Author? Qiao Xinyi， associate professor of College of Public Management of Guangxi University（Nanning 530004）; Yan Zhiqian， postgraduate of College of Public Management of Guangxi University