公共性理論視域下農(nóng)村環(huán)境治理提升路徑研究
——基于安徽省L縣3村治理經(jīng)驗的調(diào)查

夏 濤，耿言虎

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

環(huán)境問題是一個公共性問題。農(nóng)村環(huán)境污染是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的附屬產(chǎn)物，其問題涵蓋范疇超出了單純的經(jīng)濟發(fā)展或治理手段限閾。農(nóng)村環(huán)境作為農(nóng)民生存、生產(chǎn)、生活的基本載體，當環(huán)境污染與農(nóng)村傳統(tǒng)社會運行邏輯相結(jié)合時，因其泛化而呈現(xiàn)的嚴重性、復雜性、長期性、緊迫性給環(huán)境治理帶來困難。農(nóng)村環(huán)境資源的外部性、公共性和非排他性相較城市社區(qū)更加突出，環(huán)境污染的遷移性和累積性明顯，環(huán)境影響也因此呈現(xiàn)天然時空差特點。在農(nóng)村地區(qū)，公共環(huán)境往往被視作沒有固定價值的無償之物對待，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動衍生的環(huán)境成本和代價被轉(zhuǎn)嫁于社會及未來的集體行為導向明顯。2019年，我國化肥施用量為5 403.6萬噸，農(nóng)藥使用量達139.2萬噸，農(nóng)用塑料薄膜使用量達到240.8萬噸[1]。農(nóng)民為了追求農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，大量使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜，這不僅嚴重污染了農(nóng)村水土生態(tài)，也造成了食品安全隱患。盡管我國政府出臺一系列環(huán)境法規(guī)與治理政策，地方政府也加大了治理力度，但農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理仍然存在短板，“垃圾圍村”“垃圾堆山”“農(nóng)藥排河”“地膜亂飄”等污染現(xiàn)象并未徹底改觀，農(nóng)村環(huán)境治理效能亟待提升。

學術(shù)界有關(guān)“環(huán)境的公共治理”的研究起步較早，相關(guān)研究主要圍繞公共性與環(huán)境問題的相互聯(lián)系展開。一是關(guān)于公共性在環(huán)境問題中的價值定位研究。袁祖社通過對公共性價值概念進行內(nèi)涵詮釋與外延界定，指出建立以“生態(tài)安全”“生態(tài)正義”等環(huán)境公共性信念自覺為核心的環(huán)境倫理學新理念確有必要[2]。張林波、虞慧怡等人則從公共資源的價值實現(xiàn)層面，從交換主體、交換載體、交換機制等角度對環(huán)境問題中的公共性價值實現(xiàn)模式進行歸納和探析[3]。陳富國、黃曉妹重點闡釋了公共精神在環(huán)境治理中的生態(tài)意義，認為“公地悲劇”的形成根源在于社會公共價值的生態(tài)缺位和生態(tài)性公共精神的闕如[4]。任洪濤系統(tǒng)梳理了我國環(huán)境治理的公共性價值回歸及其制度演變邏輯，指出建全并創(chuàng)新環(huán)境制度體系是克服我國環(huán)境治理困境的治本之策[5]。二是關(guān)于公共資源在環(huán)境治理中的配給邏輯研究。哈丁立足公共資源供給維度，指出公共資源具有的非排他性屬性將不可避免地使其因被過度使用而枯竭，即“公地悲劇”[6]。奧斯特羅姆基于對“公地悲劇”理論的批判與反思，通過對公共資源治理的三大傳統(tǒng)理論模型的分析，系統(tǒng)探討了“公共池塘資源”治理的制度供給邏輯，并以“自主治理理論”解答了如何實現(xiàn)公共資源治理最優(yōu)化這一難題[7]。那力、楊楠肯定了自主治理對于解釋“公地悲劇”“囚徒困境”“集體行動邏輯”的重要意義，并就公共環(huán)境資源的治理問題進一步提出資源確權(quán)和限制私人權(quán)利的必要性[8]。胡舒揚、趙麗江沿襲奧斯特羅姆的新制度供給理論研究脈絡(luò)，系統(tǒng)論證了該理論破解環(huán)境公共資源供給制度困境的強大實用性[9]。三是關(guān)于公眾參與在環(huán)境治理體系中的嵌入機理研究。史亞東通過對公眾參與環(huán)境治理的多重理論源流進行詳細梳理和解析，指出公眾環(huán)境參與程度可以作為判斷環(huán)境治理體系構(gòu)建是否有效、環(huán)境治理路徑是否正確的具體量化指標[10]。張金閣、彭勃基于沖突性與治理嵌入兩個維度嘗試構(gòu)建出環(huán)境領(lǐng)域公眾參與的整體分析框架，并結(jié)合具體案例對公眾參與模式進行歸類與探析[11]。涂正革、鄧輝[12]、李寧、王芳[13]等人基于對中國環(huán)境治理中的公眾參與實踐經(jīng)驗考察，指出公眾參與是環(huán)境綜合治理的思路創(chuàng)新，呼吁建立環(huán)境“三方共治”的新型環(huán)境治理體系。

綜上，相關(guān)研究主要從宏觀視角出發(fā)，微觀層面涉及較少，研究視角與研究方式選擇略顯單一。并且，一眾研究中鮮有關(guān)于公共性視域下農(nóng)村環(huán)境治理的表征歸納和效能探析，且缺乏對治理主體之間的互動闡釋。本研究基于公共性理論維度，以農(nóng)村環(huán)境治理為研究對象，從2019年10月起對安徽省L縣3村環(huán)境治理實踐情況進行為期6個月的實地調(diào)研。采用參與觀察和半結(jié)構(gòu)訪談兩種方式，系統(tǒng)考察農(nóng)村環(huán)境治理模式選取和農(nóng)民參與環(huán)境治理的現(xiàn)實趨向因素，同時對農(nóng)村現(xiàn)有環(huán)境治理模式進行理論探析，歸納整合多種治理弱化表征。選取不同參與治理主體進行訪談，剖析阻礙農(nóng)村環(huán)境治理成效提升的個體行為心理邏輯和集體行動導向，最后從健全公共規(guī)范、培育基層組織、引導公眾參與、復歸公德精神等方面提出提升路徑。

一、農(nóng)村環(huán)境治理的公共性弱化表征

L縣地處皖中，北瀕巢湖，南近長江，西依大別山脈，總面積2 343.7平方千米。2020年，該縣下轄17個鎮(zhèn)，另設(shè)有1個開發(fā)區(qū)，常住人口100.86萬人。N村為典型漁村，毗鄰巢湖西岸，該村主要環(huán)境問題為水體污染，生產(chǎn)生活污水缺乏常態(tài)化治理。M村為農(nóng)業(yè)村，背依L山，交通閉塞導致生活垃圾難以外運，化肥農(nóng)藥使用過量，水體富營養(yǎng)化現(xiàn)象嚴重，環(huán)保政策下達滯后，環(huán)境治理呈現(xiàn)失真狀態(tài)。Y村屬于城郊村，村民的鄉(xiāng)土歸屬感普遍較弱，參與本村環(huán)境治理的積極性偏低，環(huán)境自治能力很差，長期處于政府包辦式治理狀態(tài)，環(huán)境資源浪費嚴重，治理成效并不理想。

(一)農(nóng)村公共空間環(huán)境治理失范

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的碎片化特性加劇環(huán)境治理難度，與農(nóng)村傳統(tǒng)空間居住形態(tài)相適應的環(huán)境規(guī)范建立滯后。其一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間與農(nóng)民生活空間尚未完全割裂，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的面源污染無人治理。M村居民多年來維持著“房前堆柴，院內(nèi)養(yǎng)雞，屋后種菜”的生活空間結(jié)構(gòu)，柴梗燃燒、畜禽糞便露天排放的傳統(tǒng)生活方式仍然存留。其二，“公地私用”行為成為農(nóng)村生活慣習，村民對公共空間的微小損害集合成為“空間癬疾”。Y村每當節(jié)假日期間，燃放過的煙花爆竹皮屑常常堆滿馬路，漂浮河面；農(nóng)戶在馬路上晾曬稻谷，水塘邊清洗衣物、宰魚膛雞，樹上懸掛晾衣繩索；農(nóng)村自建住房相互“比高”等等。其三，農(nóng)村公共空間治理離散化，存在“重岸上，輕水上”的空間治理偏向。由于毗鄰C湖，N村存在許多漁民家庭，他們大多以船為家，產(chǎn)生的生活垃圾、糞便等廢棄物通常被直接排進C湖，污染難以量化測算，針對性的治污工作也很難開展。村委會將治理重點放在馬路潔面、打谷場清掃以及農(nóng)村旱廁清理上，而水體污染作為當?shù)刂饕廴締栴}，得到的重視程度卻遠遠不夠。

村民W(男，46歲)：因為我們村在巢湖邊上，所以家家都養(yǎng)船打魚。每次開湖，夫妻倆在船上生活個把月都是常事，吃喝拉撒全在船上，垃圾不倒湖里倒在哪里？捕魚期一過，湖上都漂著又黑又厚的柴油，空氣全是柴油味，沒幾個月是散不掉的。水上不像岸上那么好管，公家也出了好多規(guī)定，但不好查，也管不到。

農(nóng)村公共空間是鄉(xiāng)村社會關(guān)聯(lián)生成的重要場域，也是環(huán)境秩序建構(gòu)與維系的主要載體[14]。公共空間的治理失范加劇了環(huán)境資源權(quán)屬關(guān)系和價值屬性認知迷失，導致以公共空間為代表的公共物品的純粹排他性和消費非競爭性特征被忽視，個體利用公共空間謀取私利卻不擔負責任的逐利心態(tài)被無限放大，由空間治理失范引發(fā)的環(huán)境理性失范正逐漸成為可能。

(二)農(nóng)村環(huán)境基層治理體系下沉不力

囿于農(nóng)村環(huán)境問題的特殊性、復雜性、分散性，政府一元化治理思路難以取得最優(yōu)治理效果[15]。近年來，盡管我國在農(nóng)村環(huán)境基層治理體系構(gòu)建方面進行過多次嘗試，也取得過一些進展，但影響村級基層組織治理實效發(fā)揮的諸多掣肘仍然存在。

其一，基層治理主體不全面。L縣的農(nóng)村環(huán)境治理工作主要以縣政府和行政主管部門為主導，農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)組織設(shè)置只到縣一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本沒有環(huán)保部門，環(huán)境政策在設(shè)計、宣傳、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)上難以及時反饋和良性下滲。另一方面，農(nóng)村黨支部委員會、村民委員會、農(nóng)業(yè)合作社、宗族家庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、社會組織、村民等主體的積極性沒有得到有效調(diào)動，以兩委為主體的村級組織的治理能力與治理權(quán)威缺乏公眾認同，基層組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮較少。其二，基層治理平臺不完善。環(huán)境基層治理平臺是基層村級組織整合多主體專業(yè)治理力量，引導其開展各項治理協(xié)作的重要場域，同時也是合理配置治理資源、分享環(huán)境信息與共享治理成果的互通平臺。3個村的基層治理平臺不夠穩(wěn)定且發(fā)力不足，現(xiàn)有平臺的經(jīng)營管理流于形式。例如，L縣政府和轄屬村鎮(zhèn)設(shè)立了以環(huán)保為主題的多項環(huán)境會議平臺，但會議周期為每半年1次，環(huán)境治理工作安排難以完全覆蓋?；鶎迎h(huán)境監(jiān)管平臺比較單一，在環(huán)保人員組織、治理規(guī)范制定、環(huán)保項目追責等問題上缺乏穩(wěn)定多元的監(jiān)督力量和考核標準。其三，基層治理責利不匹配。L縣存在縣級政府權(quán)力大責任小、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會權(quán)力小責任大，治理效果好未得表彰、治理效果差未受懲罰等現(xiàn)實問題。

(三)農(nóng)村公共事務(wù)參與集體冷漠

村民對環(huán)境質(zhì)量的高度訴求與低度參與行為存在落差，農(nóng)村公共事務(wù)建設(shè)陷入主體性困境。結(jié)合L縣農(nóng)村環(huán)境治理實踐發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民即使看到環(huán)境污染，也很少會主動站出來維護集體環(huán)境利益，更不用說把本村公共事務(wù)建設(shè)當成普遍價值追求。在M村所做的50份問卷調(diào)查中，高達73%的村民表示“曾受到過本村環(huán)境污染的影響”。在這些人中，只有23.97%的村民采取過向上表達治理訴求或參與集體治理等實際行動，未采取任何行動的村民高達76.03%。此外，64%的村民表示“對本村環(huán)境治理情況不了解”，45%的村民認為“環(huán)境治理與自己無關(guān)”；當問及“是什么原因?qū)е履鷽]有參與本村環(huán)境治理”時，66%的村民表示“沒時間”，15%的村民表示“沒收到村里通知”，19%的村民坦言“不想去”。由此可見，農(nóng)村環(huán)境治理工作正陷入無人問津的尷尬局面，村民們已然成為“沉默的大多數(shù)”。

農(nóng)民群體的環(huán)境參與呈現(xiàn)邊緣化特征，主要表現(xiàn)為對本村環(huán)境治理議題態(tài)度曖昧，既不愿表達真實立場，也不對存在的現(xiàn)實污染問題提出異議，“不反對、不主動、不負責”成為多數(shù)村民的心理共性。例如，M村每次開會討論村里治污工作，經(jīng)常有村民代表缺席，會議期間大部分人都保持沉默，盡量不發(fā)表意見，造成實質(zhì)意義上的公眾參與“缺場”。其次，私的觀念橫行，經(jīng)濟利益成為村民參與環(huán)境治理的唯一導向性因素。村民始終認為治理環(huán)境是領(lǐng)導干部的政治任務(wù)，抱有“各家自掃門前雪”的旁觀者心態(tài)，“干部干，群眾看”“沒錢不干”成為村民真實行為映射，村干部組織動員工作難以開展。M村書記是一位有才能且想做事的村莊精英，曾為村內(nèi)環(huán)境污染治理、生態(tài)保護和開發(fā)做了很多努力，卻始終難以獲得村民們的回應和支持，投身家鄉(xiāng)環(huán)境治理的熱情頻頻遇冷。

村干部F(男，42歲)：每年我都號召大家一起種樹，打撈田溝和湖里的垃圾，把村里場地上的雜物收拾干凈建個廣場，但大家不愿意干，有的村民講明了給“辛苦費”才干。去年春節(jié)我把那些外出打工的村民都請過來開座談會，跟大家講講村里環(huán)境治理的成果和下一步規(guī)劃，希望大家能出點力，結(jié)果人都來不齊，談公事變成了聊閑天，搞得我很尷尬。

(四)農(nóng)村傳統(tǒng)鄉(xiāng)土情感意識衰落

現(xiàn)代化、工業(yè)化的迅速發(fā)展對鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、環(huán)境治理模式和生態(tài)文化觀念造成沖擊，加之城市的商業(yè)文化和生活理念蔓延至鄉(xiāng)村社會且野蠻生長，導致建構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的基本條件逐漸潰敗。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化價值體系和環(huán)境自治結(jié)構(gòu)解體的外衣下，實則掩藏的是村民集體行動導向由身份地位建構(gòu)向經(jīng)濟利益攫取的邏輯轉(zhuǎn)變。村莊原子化、空心化背景下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土情感和家園意識持續(xù)式微，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境價值被淡化、忽視。據(jù)L縣Y村調(diào)查結(jié)果顯示，該村1 104口人中，外出務(wù)工者有584人，其中346人為夫妻結(jié)伴外出務(wù)工。村內(nèi)留守婦女有157人，陪讀婦女有102人，留守兒童有87名，其余均為留守老人，村內(nèi)常住青壯年較少。

村民Z(女，41歲)：現(xiàn)在都是機器收種了，農(nóng)民真正干農(nóng)活的時間只有3個月，農(nóng)閑時間太長了。以前我們村子農(nóng)閑期間經(jīng)常搞土地祭祀、祭祖活動，現(xiàn)在這些活動想搞也搞不起來了。年輕人都出去打工，婦女們?nèi)ユ?zhèn)上陪讀，留在村里的基本上是“老弱病殘”。

在Y村內(nèi)隨機選取50位村民進行訪談(春節(jié)期間，外出務(wù)工者返鄉(xiāng))，85%的村民認為“去城市發(fā)展比留在村里有前途”，“有外出務(wù)工經(jīng)歷”或“有外出務(wù)工想法”的村民高達72%。當問及“以后是否有可能回村里發(fā)展”時，23個外出務(wù)工者中，有55%的人表示“希望留在城市”。

外出務(wù)工者小C(男，32歲)：現(xiàn)在這個地方已經(jīng)不是記憶里小時候那個村子了，環(huán)境變差了，空氣沒有以前好，垃圾堆成山一樣，哪有城里干凈？而且留在村里也掙不到錢，大家都往城里跑也正常，窩在家里種田賺不到錢，還會被笑話沒出息。

由此可見，從事單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)不能像以前那樣得到尊重和認同，留戀鄉(xiāng)土、寄生土地在農(nóng)村社會中被認為是一種“愚”“不作為”“沒出息”的表現(xiàn)，而融入城市則和“有本事”“有地位”“有錢”劃上等號。農(nóng)民身份在農(nóng)村同質(zhì)群體內(nèi)部形成污名，戀土情結(jié)淪為情感附庸，鄉(xiāng)村共同體意識日趨瓦解。

二、農(nóng)村環(huán)境公共治理弱化成因探析

(一)公共規(guī)范弱化：環(huán)境執(zhí)法面臨“差序格局”桎梏

差序格局的農(nóng)村社會中公私群己劃分具有相對性，個體與集體在身份認知上的來回切換持續(xù)擠壓環(huán)境規(guī)范的可執(zhí)行空間。基于對中國社會關(guān)系中“私”的問題研究，費孝通先生提出“差序格局”概念[16]。盡管差序格局在農(nóng)村人際關(guān)系維護與社會信任建造等方面具有良性作用，但毋庸諱言，差序格局主導下的個體行為邏輯與現(xiàn)代法治邏輯始終存在一定程度的相悖[17]。農(nóng)村傳統(tǒng)尊卑等級秩序阻滯環(huán)境執(zhí)法。M村的大多數(shù)村民相互之間存在血緣關(guān)系或姻親聯(lián)系，“輩分”仍然是該村長幼次序與身份尊卑的主流評判標準，而環(huán)境治理者大都是村內(nèi)年紀或輩分較小的年輕人，在遇到“長輩”“同輩”違法時，往往執(zhí)法艱難。其次，村民的個體逐私心理與公民環(huán)保義務(wù)存在公共性沖突。M村村民彼此互稱“家里人”“家門口人”，一旦環(huán)境違法者與自己存在人情往來，旁觀村民非但不會舉報，反而會幫忙隱瞞、求情，基于此向度的人情往來給公共規(guī)范執(zhí)行造成強烈羈絆，且可能引發(fā)公共行政程序與鄉(xiāng)村群際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的反復博弈與持續(xù)矛盾。

差序格局的伸縮性造成環(huán)境執(zhí)法人員的責任界限模糊，多數(shù)村民寄生游離于組織關(guān)系之外的庇護關(guān)系，從而達到“搭便車”或者規(guī)避懲罰等目的。M村以“夏”氏和“吳”氏兩支為主要宗族，由于相互之間形成了比較穩(wěn)定的關(guān)系內(nèi)圈層架構(gòu)，他們在村內(nèi)公共事務(wù)安排上享有較大權(quán)重的話語權(quán)。在該村保潔員選聘中，10名保潔員中有6名屬于兩大家族旁系，鑒于同為宗族成員的身份屬性，他們對家族內(nèi)部人員的環(huán)境違法行為經(jīng)常采取包庇、遮掩的處理方式。余下的4名保潔員由于是“異姓”，因而在M村的群際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中處于弱勢地位，即使他們看到環(huán)境違法行為發(fā)生，也很少上前制止、勸阻，害怕被其他村民說“愛出風頭”“多管閑事”“討好公家人”“不會做人”，擔心自己以后在村內(nèi)遭人排擠、孤立。其次，公共規(guī)范的持續(xù)弱化助長了農(nóng)村環(huán)境違法行為發(fā)生的可能性，在法不責眾的心理偕同下，少數(shù)遵守公共規(guī)范的村民也逐漸滋生環(huán)境越軌行為，從眾效應、破窗效應、羊群效應成為農(nóng)村環(huán)境污染難以消解的周期性難題。此外，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在實際運作過程中受到企業(yè)負責人的意志裹挾，將利于企業(yè)發(fā)展的行為主體納入差序格局內(nèi)圈層，通過熟人關(guān)系擬親屬化來拉近相互信任，構(gòu)建責任共擔關(guān)系，通過出賣面子、呈現(xiàn)人情等方式向周圍鋪設(shè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，給漠視公共規(guī)范、逃避環(huán)境執(zhí)法等行為創(chuàng)造條件。

(二)公共組織缺位：農(nóng)村基層組織環(huán)境治理懸浮化

一元治理的最大局限性在于治理上的低效化，壓抑了人們的創(chuàng)造性和自主性[7]。鑒于當下農(nóng)村環(huán)境治理單向度趨向，以往寄望于單純的市場治理和政府治理都難以取得最優(yōu)治理效果。農(nóng)村環(huán)境治理問題根源于以兩委為主體的村級組織的治理能力弱化，尤其是農(nóng)業(yè)稅費改革弱化了村級組織的治理能力及治理責任，進而導致基層組織治理懸浮化[19]。在此現(xiàn)實需求上，應將公共部門、私人部門和社會公眾等多主體力量融入基層組織治理體系中，強化基層組織的治理責任意識，提升治理能力與治理水平，推動基層組織環(huán)境治理“軟著陸”。

基層組織開展村莊治理的第一個問題就是組織懸浮問題，即村級組織缺少相應的開展工作的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，治理思路懸浮于整個村莊之上[20]。盡管我國基層組織的環(huán)境治理能力和治理水平已經(jīng)得到較大提升，但就日益復雜的農(nóng)村環(huán)境污染情況來說，價值懸浮化、平臺懸浮化、活動懸浮化、機制懸浮化等治理“脫嵌”問題仍然存在，組織懸浮產(chǎn)生的直接后果是農(nóng)村生態(tài)建設(shè)條塊化、區(qū)隔化、零碎化現(xiàn)象嚴重。L縣的經(jīng)濟增長主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，其所轄村莊均在不同程度上存在污染體量大，環(huán)保制度欠完善，環(huán)保法制不健全，環(huán)保組織不正規(guī)，環(huán)境治理業(yè)余化等結(jié)構(gòu)性障礙，村級基層組織主導下的農(nóng)村環(huán)境治理的效能表現(xiàn)總體欠優(yōu)。其一，組織獨立性偏弱。以N村為例，囿于自然村落屬性特征，該村受人民公社化、計劃經(jīng)濟體制等舊式社會管理模式影響較深，雖然村委會曾經(jīng)組織成立過“巡山護林隊”“巢湖清潔隊”“防洪巡堤隊”等環(huán)保隊伍，但這些環(huán)保隊伍在治理權(quán)威實現(xiàn)上過分依賴于上級政府賦權(quán)，在組織人事任免、財權(quán)控制等方面的話語權(quán)長期缺失；環(huán)?；顒咏M織缺乏主動性，治理思路脫離村民的環(huán)境意愿與經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實需求。其二，組織管理方式落后。例如，“巡山護林隊”在機構(gòu)設(shè)置上比較粗糙，制度設(shè)計過于簡單。隊長由村內(nèi)德高望重的長者擔任，即使他們的環(huán)保專業(yè)知識和污染防治技能儲備不足，卻往往也能身兼要職、數(shù)職；組織成員也多為村內(nèi)失去勞動能力的老人，工作內(nèi)容主要為巡視山林，防火防伐，環(huán)境執(zhí)法主要憑借“長者權(quán)威”，懲治方式單一且難以服眾。其三，組織制度保障不全。N村成立的環(huán)保隊伍大都是由村委會委托村內(nèi)的鄉(xiāng)賢能人或宗族長輩自發(fā)組織形成的民間組織，這些組織很少會進行正式注冊，也從未考慮過向正規(guī)環(huán)保組織尋求掛靠，合法性身份的長期缺失使基層組織權(quán)威和環(huán)保隊伍治理能力面臨質(zhì)疑，因而在環(huán)境治理過程中常常陷入“能管的管不了”“管到了不服管”的尷尬境地。此外，農(nóng)村基層組織發(fā)育欠佳直接導致上級政府缺乏足數(shù)、有力的本地治理力量可供依托，因而在環(huán)境治理工作安排上長期呈現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的緊張局面。

(三)公眾參與缺場：環(huán)境治理集體行動邏輯失序

囿于傳統(tǒng)科層制思想，公眾參與治理陷入意識規(guī)避化、力量離散化、途徑非制度化和參與過程重結(jié)果化等困境之中。公眾參與是指以個人、組織或社會群體為主體的在法定權(quán)限內(nèi)有目標指向的社會集體行動[21]。作為農(nóng)村環(huán)境治理的利益相關(guān)者，廣泛的村民參與可以彌補政府主導下的農(nóng)村環(huán)境治理工作的不足。M、N、Y村村民在村莊環(huán)境污染應對和治理參與中始終處于假寐狀態(tài)，村民集體的參與缺場是導致農(nóng)村環(huán)境治理行動陷入無序化、極端化困境的主要原因之一。

當前我國農(nóng)村環(huán)境治理工作大部分處于“政府直管”狀態(tài)，公眾參與環(huán)境治理主要依靠政府強行拉動。L縣分管在環(huán)境治理方面的行政力量比較有限，存在環(huán)境污染應對滯后，整治措施不全面，環(huán)境治理無重點，過多采用事后調(diào)節(jié)等諸多問題。其次，公眾治理力量被擱置，治污訴求表達不暢。例如，N村的水體污染情況十分嚴重，村民們多次向政府部門反映村內(nèi)污水處理設(shè)施修建不足問題，卻長期得不到上級批復。由此可見，自上而下的“直控式治理”將村民置于環(huán)境治理的被動接受位置，屏蔽了村民的環(huán)境信息收集能力和專業(yè)農(nóng)林管理知識。農(nóng)村環(huán)境治理是需要多元主體力量協(xié)同參與的系統(tǒng)工程，公眾參與意識、參與效能、參與途徑和參與過程理應形成前后相繼的良性動態(tài)互動。在農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，需要激發(fā)村民的參與意識，尊重并保護其合法環(huán)境權(quán)益。創(chuàng)建高效參與模式，摒棄以個體形式參與，缺乏組織性和合作性的無序參與。健全公共參與機制，建立統(tǒng)籌組織機構(gòu)對鄉(xiāng)村環(huán)境治理力量進行協(xié)調(diào)與整合，避免因治理力量分散而導致的個體行動無意義，從而造成農(nóng)村環(huán)境治理后續(xù)力量不足，環(huán)境治理集體行動邏輯陷入混沌。

(四)公共精神流變：農(nóng)村環(huán)境倫理逐漸式微

鄉(xiāng)村公共精神是孕育于鄉(xiāng)村社會之中，位于村民基本道德和政治價值層面的以社會發(fā)展為依歸的價值取向，表現(xiàn)為村民對共同體及村莊公共利益抑或集體利益的認識和維護，公共責任感和對村莊公共事務(wù)的參與意識[22]。改革開放之后，中國農(nóng)村建設(shè)成果突出，但毋庸諱言，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展失衡導致村莊“空心化”[23]“原子化”[24]趨向日益明顯。農(nóng)村勞動力外流，農(nóng)業(yè)科技難以推廣，土地資源荒廢，社會心理受困等現(xiàn)象不斷發(fā)生，這些因素集中導致農(nóng)村環(huán)境公共治理乏力，集體意志渙散等現(xiàn)實困境。N村在人民公社時期屬于貧窮地區(qū)，由于地處蓄洪區(qū)，生產(chǎn)隊每年都會招募村民參加公共事務(wù)建設(shè)，比如巡山、護林、修堤、巡堤、防洪、建排水站等環(huán)保項目建設(shè)，村民們大都主動參與且熱情高漲，把“吃過公家飯”“完成集體任務(wù)”視作光榮經(jīng)歷。隨著集體勞動消失，農(nóng)民對國家和集體所承擔的義務(wù)開始減少，這種狀態(tài)一直持續(xù)到中央政府取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村以集體生產(chǎn)為根基的公共精神徹底消亡，農(nóng)村環(huán)境治理也因無法繼續(xù)附著于農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)而陷入零散的自管自治狀態(tài)。此外，城市對農(nóng)村青壯年的強大吸引力致使鄉(xiāng)村居住環(huán)境進一步碎片化，當分散聚居、長距離移民成為農(nóng)村生活常態(tài)，農(nóng)村傳統(tǒng)的環(huán)境倫理觀念也不斷被割裂、重組。

從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的整體性變遷使中國農(nóng)村傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)和階層關(guān)系逐漸發(fā)生斷裂和失衡，農(nóng)村環(huán)境倫理也經(jīng)歷了消散、萌生、異變和重構(gòu)階段。究其本因，一是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)換，農(nóng)村經(jīng)濟政策和基層治理模式轉(zhuǎn)型而引起農(nóng)村環(huán)境倫理不斷嬗變；二是現(xiàn)代工業(yè)文明和西方消費文化強勢沖擊和瓦解著鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)價值觀念和道德秩序，物質(zhì)主義和享樂主義充斥鄉(xiāng)間，個人主義和利己主義盛行田野。反觀農(nóng)村的傳統(tǒng)集體主義精神、環(huán)境自治秩序和團結(jié)互助觀念卻日漸式微，工具理性、經(jīng)濟理性與鄉(xiāng)村共同體意識、宗族家庭觀念不斷發(fā)生角力，個體逐私觀念橫行導致群際關(guān)系日益疏離，進而引起農(nóng)村環(huán)境倫理迭變。

三、農(nóng)村環(huán)境公共治理的提升路徑

(一)健全農(nóng)村環(huán)境規(guī)范，完善村規(guī)民約制度

農(nóng)村規(guī)范是村民共同意志的重要體現(xiàn)，在完善基層環(huán)境治理新機制、構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村環(huán)境治理新格局、健全環(huán)境風險防范化解新體系等方面發(fā)揮重要作用[25]。應對農(nóng)村環(huán)境治理問題需要將環(huán)境認識內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村環(huán)境規(guī)范之中，從制度層面提升農(nóng)村居民的環(huán)境意識。營造生態(tài)文明鄉(xiāng)風，推動農(nóng)村環(huán)境實現(xiàn)根本善治。

發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導能力和黨員干部的戰(zhàn)斗堡壘作用，組織制定和實施符合農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活要求的綠色村規(guī)民約。完善村規(guī)民約內(nèi)容體系，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治和生產(chǎn)發(fā)展等要求，將環(huán)境治理工作納入村規(guī)民約條例之中，建立與河長制、林長制相呼應的基層生態(tài)制度保障；強化環(huán)境監(jiān)督機制、考評機制和獎懲機制，發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境規(guī)范的糾察自治功能；注重運用輿論和道德力量督促村規(guī)民約有效實施，通過設(shè)置“環(huán)保紅黑榜”、評選“環(huán)保先鋒”等方式，幫助農(nóng)民實現(xiàn)環(huán)境污染自行治理、環(huán)保知識自覺學習和生態(tài)意識自我提高；強化環(huán)境規(guī)范執(zhí)法力度，在符合法律法規(guī)前提下利用宗族家庭、村民小組、環(huán)境理事會等農(nóng)村自組織力量進行情理規(guī)勸、約束。此外，完善環(huán)保實績考評內(nèi)容，制定具體的綠色考核指標，比如紅白理事會、環(huán)境自省會、農(nóng)村環(huán)境志愿者隊伍建設(shè)等的覆蓋率考察，并根據(jù)環(huán)境治理考核結(jié)果采取有效獎懲措施，鼓勵村民自覺遵守環(huán)境規(guī)范。

(二)強化基層組織權(quán)威，建立多元共治格局

鑒于農(nóng)村環(huán)境污染問題的復雜性、綜合性等特征，亟需探索一種新型治理模式。由政府主導，村民和社會組織協(xié)同參與的環(huán)境治理模式，往往比一元主體治理更有成效[26]。在涉及排污監(jiān)督等公共議題層面，通過開放一部分公共領(lǐng)域讓第三方組織參與進來，使農(nóng)村環(huán)境治理項目呈現(xiàn)一定程度的市場化、競爭性、多樣性，有助于提高治理效能，降低治理成本。加強基層組織制度體系建設(shè)，倡導建立具有專業(yè)化水平的農(nóng)村官方環(huán)保組織。充分吸納城區(qū)、民間環(huán)保組織、村級自組織以及地方宗族等多元主體力量，采取合作、分動、配比、協(xié)管、統(tǒng)籌等方式進行資源整合，提高農(nóng)村環(huán)境治理效率。地方政府主動引導社會力量有序參與農(nóng)村環(huán)境治理工程和生態(tài)項目建設(shè)，在公共財政上保障治理資金的前期投入和人才引進。在環(huán)境治理權(quán)力分配上，充分賦予基層組織環(huán)境治理自主權(quán)，對村民和社會組織進行適當放權(quán)，同時在多元治理主體的動態(tài)互動過程中建立制約與監(jiān)督關(guān)系，科學構(gòu)建出“賦權(quán)-約束-監(jiān)管”運行機制。制訂并完善農(nóng)村環(huán)境治理法律體系與懲治規(guī)章制度，杜絕環(huán)境違法行為“發(fā)現(xiàn)難、執(zhí)法難、監(jiān)管難、問責難”等現(xiàn)實問題。

基于多元主體的責任審查不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村環(huán)境治理中的許多問題往往出現(xiàn)交織錯亂狀態(tài)，地方政府、企業(yè)、農(nóng)民以及非政府組織等單一主體的治理范式必然存在一定程度的治理“真空”與治理“失靈”[27]。而多元共治體系能夠在協(xié)調(diào)、融合、補充資源的基礎(chǔ)上最大程度實現(xiàn)主體各自目標，促進參與治理主體權(quán)責共擔，相互監(jiān)管，成就環(huán)境共治共建共享局面。首先，需要以整體化思維系統(tǒng)把握政府、企業(yè)、公眾三者之間的動態(tài)聯(lián)系，保持全方位、多領(lǐng)域、深層次的“配合與協(xié)作”狀態(tài)，避免以靜態(tài)的視角將其孤立地看待為監(jiān)管者、履責者、監(jiān)督者。其次，提升農(nóng)村環(huán)境自治能力與協(xié)同治理水平，增強農(nóng)民的主體意識。不僅要鼓勵村民學習和掌握先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和環(huán)保知識，幫助其完成綠色農(nóng)業(yè)的升級與改造，也要提升農(nóng)民的生態(tài)意識和環(huán)保素養(yǎng)，努力營造全村關(guān)心、支持環(huán)境治理的良好氛圍。此外，提升非政府組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的能力，政府通過制定科學考評機制、獎勵機制以激發(fā)基層組織主體的治理積極性。搭建農(nóng)村環(huán)境信息共享與聯(lián)合監(jiān)督平臺，便于多元治理主體直接向政府部門反映環(huán)境問題，一定程度上可以填補農(nóng)村公共環(huán)境的治理空白，為倒逼農(nóng)村環(huán)境迅速實現(xiàn)高效化、常態(tài)化創(chuàng)造可能。

(三) 提升公眾參與效能，整合公共治理資源

公眾參與和支持是農(nóng)村環(huán)境治理的不竭動力之源，提升公眾參與環(huán)境治理效能感是治理資源最大化發(fā)揮效用的前提[28]。首先需要強化農(nóng)村社區(qū)環(huán)境認知，在此基礎(chǔ)上加強公眾參與意識和參與能力培養(yǎng)。定期組織開展“環(huán)保知識競賽”“環(huán)保法律知識宣講”等活動，引導村民關(guān)心本村環(huán)境治理工作安排，鼓勵他們主動投身參與。其次，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織和村委會的領(lǐng)導示范作用，推動“以干帶群”的治理思路走向制度化。在村黨支部設(shè)立“環(huán)境治理理事會”，定期組織以環(huán)境治理為主題的黨建、黨日活動。由黨員牽頭，帶動村民爭當農(nóng)村環(huán)?！罢咝麄鲉T”“群眾聯(lián)絡(luò)員”“監(jiān)督巡查員”等。實行綠色績效考核制度，年終評選“環(huán)保標兵”“環(huán)保先進家庭”“環(huán)保先進單位”，進行宣傳表彰和適當物質(zhì)獎勵。此外，充分利用市場作用，適當引入社會資本。調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村集體經(jīng)濟組織、廣大村民等主體參與農(nóng)村環(huán)境治理，通過稅收減免、金融信貸、環(huán)保信用積分等優(yōu)惠政策，鼓勵這些主體以“競標”“個人承包”“集體承包”等形式參與本村環(huán)保項目建設(shè),切實提升各主體的環(huán)境治理參與感與個人收益獲得感。除此之外，可以將農(nóng)村環(huán)境治理與扶貧工作相結(jié)合，給貧困農(nóng)戶提供馬路保潔員、垃圾收集員、護林員、環(huán)境監(jiān)督員等工作崗位，提升村內(nèi)弱勢群體的集體奉獻感和經(jīng)濟收入。

聚合多種公共治理資源，促進環(huán)境高效治理。農(nóng)村環(huán)境治理需要融合體制內(nèi)和體制外治理主體所擁資源，并依據(jù)村莊環(huán)境實際情況對現(xiàn)有治理資源不斷優(yōu)化[29]。在充分利用政府各項環(huán)境治理資源的同時，吸納、整合社會治理資源并加以合理化配置。除體制內(nèi)的制度、法律、組織資源之外，還可以靈活運用鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村“熟人社會”中的道德資源、宗教資源、人情資源，形成農(nóng)村環(huán)境治理的鄉(xiāng)村權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)。此外，培育和發(fā)掘新的環(huán)境治理資源，引導村民小組、農(nóng)戶家庭等自組織發(fā)展。夯實經(jīng)濟資源，健全鄉(xiāng)村環(huán)境治理財政管理機制，增強治理融資“自我造血”能力。擴展人才資源，提高環(huán)境治理人才隊伍專業(yè)素質(zhì)建設(shè)，招納鄉(xiāng)賢能人，吸引社會精英和高校專家進駐，形成農(nóng)村環(huán)境治理智庫。

(四)強化鄉(xiāng)土歸屬意識，復歸公共道德精神

思想觀念影響人們的行為選擇和行為方式，環(huán)境教育作為先進的社會觀念能夠賦予社會以生機和活力，推動社會和諧與進步。在鄉(xiāng)村社會倡導和構(gòu)建綠色生活方式、生態(tài)發(fā)展理念，是一種收益巨大的環(huán)境行為。環(huán)境教育內(nèi)蘊豐富，包括環(huán)境意識教育、環(huán)境價值教育、環(huán)境倫理教育等多維度內(nèi)容[30]。塑造環(huán)境保護文化氛圍。舉辦環(huán)保知識競賽等教育活動，提高村民參與積極性；加強村內(nèi)環(huán)保事跡宣傳力度，形成積極的輿論環(huán)境。完善鄉(xiāng)村環(huán)境教育體系。充分利用學校教育的陣地作用，開展環(huán)保課程，為農(nóng)村青少年清醒認識環(huán)境問題、助力環(huán)境未來建設(shè)打好基礎(chǔ)；以農(nóng)戶家庭為單位開展以環(huán)境治理為主題的環(huán)境教育活動，組織開展“最美庭院”“最靚陽臺”“以小家美帶大家美”等環(huán)保創(chuàng)建活動。增強鄉(xiāng)村社會貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動性，在價值觀念上重塑鄉(xiāng)村環(huán)境公共道德。

激發(fā)鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)公德精神，推動環(huán)境道德與鄉(xiāng)村“三治”相互融合。德治能夠起到“潤物細無聲”的作用，環(huán)境道德認為，原則上凡是利于保護環(huán)境就是善，凡不利于保護環(huán)境就是惡[31]。這種道德定義旨在培育善待環(huán)境的情感意識和道德習慣，較之法律懲戒，社會公德可以內(nèi)化為信念和習慣，形成個人內(nèi)在約束力，也可以通過制度外化為社會行為規(guī)范，形成尊重環(huán)境，保護環(huán)境的鄉(xiāng)村社會風氣。此外，強化鄉(xiāng)村社會公共道德的紐帶作用能夠有效維護環(huán)境開發(fā)秩序，預防與規(guī)避環(huán)境越軌行為的發(fā)生，有利于節(jié)約農(nóng)村環(huán)境治理成本和提升治理效率。

四、結(jié)語

伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，我國農(nóng)村社會面臨的環(huán)境治理難題日趨嚴峻。黨的十八大以來，我國政府高度重視農(nóng)村環(huán)境治理工作安排，初步制定加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境綜合治理目標。黨的十九大報告中進一步將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一，并提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治專項行動。環(huán)境問題作為一個公共性議題，農(nóng)村環(huán)境治理實踐長期陷落于公共空間治理失范、基層治理體系懸浮、村民集體參與冷漠與鄉(xiāng)土家園意識衰落等現(xiàn)實窠臼之中，究其本因，農(nóng)村環(huán)境治理提升不足與公共規(guī)范弱化、公共組織缺位、公眾參與缺場與公共精神流變等因素密切相關(guān)。因而，需要充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，在環(huán)境規(guī)范、治理主體、公眾參與和公共道德等多個方面尋求突破與創(chuàng)新。同時，遵循系統(tǒng)治理與微型治理相結(jié)合的新型治理思路，切實推進農(nóng)村環(huán)境治理邁向更加高效化、常態(tài)化與科學化。