鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村多元化解糾紛機制構建研究

□ 楊璐萌 劉田翔

（中共湖南省委黨校法學教研部，湖南 長沙 410000）

鄉(xiāng)村中矛盾糾紛的化解是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要方面，黨的十九屆四中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”［1］，是對構建鄉(xiāng)村多元化解糾紛機制的創(chuàng)新要求。2021年中央一號文件指出要加強黨的農村基層組織建設和鄉(xiāng)村治理，而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理必須創(chuàng)建與發(fā)展鄉(xiāng)村多元化解糾紛機制，進而提升鄉(xiāng)村治理能力，最終達到實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目的。

一、鄉(xiāng)村矛盾的根源與特點

黨的十九大指出我國社會的主要矛盾已經發(fā)生轉化，在此基礎上的鄉(xiāng)村存在著由于利益分配不均所引發(fā)的各種矛盾糾紛。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首先應當解決鄉(xiāng)村矛盾糾紛的化解，構建和諧穩(wěn)定發(fā)展的新農村。鄉(xiāng)村振興與發(fā)展的進程中，我國農村以“自給自足”為主的傳統(tǒng)生產、生活、利益分配方式產生了結構性轉變。鄉(xiāng)村中長期存在的利益分配格局被瓦解，擴大了群眾之間的利益獲取差別化，貧富差距擴大致使群眾間的矛盾糾紛增多。

鄉(xiāng)村矛盾的特點主要有以下三方面。第一，鄉(xiāng)村矛盾內容復雜化。隨著社會的不斷發(fā)展與進步，鄉(xiāng)村矛盾呈現(xiàn)出由簡單到復雜、由一方面到全方面的復雜化矛盾糾紛。農村的矛盾主要涵括了宅基地權屬糾紛、農田權屬糾紛、婚姻家庭糾紛、醫(yī)療糾紛、村民間債務糾紛等多種方面。同時還有新型網絡平臺打賞、通過微信、支付寶借貸等新型矛盾糾紛。

第二，鄉(xiāng)村矛盾主體多元化。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程不斷推進，以經濟為主要方面的多項現(xiàn)代化因素隨之向鄉(xiāng)村下沉，鄉(xiāng)村中發(fā)生的矛盾糾紛出現(xiàn)了多重主體的情況。同時由于依法治國的深入推進，村民的法治意識不斷提高，維權意識不斷增強。伴隨著經濟的快速發(fā)展，農村的物質生活水平獲得了質的飛躍，進而更容易爆發(fā)波及多元主體的矛盾。在城鄉(xiāng)一體化進程中，農村相對應的變成了“半陌生社會”。基于此，村民矛盾糾紛越發(fā)增多，呈主體多元化發(fā)展的態(tài)勢。

第三，鄉(xiāng)村矛盾解決難度大。我國正在加強法治鄉(xiāng)村建設，農民的法律意識提高，但維權用法能力還不足。因此，在某些小矛盾糾紛未及時解決時就會使用具有沖擊性的方式，使得群體性的矛盾糾紛嚴重破壞了社會秩序，增加了矛盾糾紛化解難度。應該將矛盾及時解決在萌芽階段，構建鄉(xiāng)村三治融合的新型糾紛化解機制，為鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)提供制度保障。在法律規(guī)范的架構上，融合制定鄉(xiāng)村自治村民規(guī)約與新式鄉(xiāng)賢的德治教化建設。

二、鄉(xiāng)村多元化解紛機制現(xiàn)狀

當前，我國鄉(xiāng)村多元化解糾紛機制主要包括以自治為主的私力救濟、以德治和法治為主的社會救濟和以法治為主的公力救濟三種方式，對于化解鄉(xiāng)鄰間的矛盾糾紛，創(chuàng)建平安鄉(xiāng)村起著重要的作用。不過，由于當今矛盾糾紛的多樣性、復雜性和牽連性，導致鄉(xiāng)村多元化解紛機制“心有余而力不足”。

（一）私力救濟是化解小矛盾最重要的方式

私力救濟是鄉(xiāng)村自治的體現(xiàn)，鄉(xiāng)村中多數(shù)矛盾都是微不足道的原因引起的，對私力救濟的使用時需要正確的引導方式保證矛盾糾紛的正常解決。在村民維權時最先使用的方法往往是去對方家中理論，這是一個和解的過程，和解成功矛盾化解，和解失敗可能會觸發(fā)更嚴重的后果，致使矛盾更加深化。由于沒有正確的引導方式，村民雙方“公說公有理，婆說婆有理”，有時會產生宗族之間的矛盾，嚴重者甚至采取“黑社會”性質的打擊報復等方式，對維護和諧的鄉(xiāng)村治安產生重大負面影響。

（二）社會救濟是化解鄉(xiāng)村矛盾最主要的方式

社會救濟主要包括民間調解和仲裁兩種。在鄉(xiāng)村中，鄉(xiāng)村的結構相對穩(wěn)定，村民之間具有一定的熟悉度，采用調解解決矛盾應當是鄉(xiāng)村中的首選方式。在我國大力發(fā)展市場經濟不斷深化改革的背景下，鄉(xiāng)村中保持的秩序被重新構建，使得調解的效果開始縮小。當前我國鄉(xiāng)村的結構設置還不完全，一些鄉(xiāng)村中沒有專門的調解部門，調解人員的專業(yè)化程度不夠，一般是村兩委負責人或者德高望重的鄉(xiāng)賢進行調解，他們多是從道德層面調解，缺乏專業(yè)的法律知識。調解的結果不具有法律強制性，若一方反悔，則整個結果付之東流。仲裁具有期限短、程序快捷和啟動容易等優(yōu)點，但除勞動仲裁外的商事仲裁收費高致使村民間的接受度和使用度不高，在鄉(xiāng)村中的仲裁程序基本上還處于未發(fā)展階段。

（三）公立救濟是化解鄉(xiāng)村矛盾最后的方式

司法是解決村民矛盾糾紛的最后一道防線。公力救濟是指司法機關參與化解糾紛的活動，主要的方式就是訴訟。當村民用盡了和解、調解、仲裁等方式時會尋求公權力化解糾紛，訴訟是具有國家強制力保障、最具權威性的活動。由于鄉(xiāng)村中長期以來形成的具有本土特色的“習慣法”，所以在實際判決中往往會出現(xiàn)法律與本土常識的沖突，致使訴訟化解矛盾的作用減輕。訴訟還有著期限長、執(zhí)行難等問題，迫不得已村民不會選擇訴訟。鄉(xiāng)村多元化解糾紛機制的種類多樣，本應能成為化解村民間糾紛提供可靠的途徑，但由于各種方法之間缺乏協(xié)調聯(lián)絡，一件事可能經過多次多部門調解，加大了化解糾紛的成本。需要加強各解紛機構間的協(xié)調聯(lián)動，構建新型鄉(xiāng)村多元化解糾紛機制，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造良好的鄉(xiāng)村環(huán)境。

三、構建鄉(xiāng)村多元化解糾紛機制的困境

隨著市場經濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村中混合了大量非本土化因素，使得鄉(xiāng)村中矛盾糾紛頻發(fā)且呈現(xiàn)出多樣性特征。為了促進矛盾糾紛的化解，必須綜合運用多重解紛機制，但由于城鄉(xiāng)間存在著巨大的差異，導致鄉(xiāng)村多元化解糾紛機制的構建十分落后。

（一）主體單一、分工模糊

鄉(xiāng)村中矛盾糾紛的化解主要是依靠村兩委工作人員、鄉(xiāng)村精英和基層政府部門工作人員組成。實踐中，調解矛盾糾紛時并無明確的分工協(xié)作，最終導致調解失敗的案例比比皆是。因此，鄉(xiāng)村中矛盾糾紛僅依靠村兩委和基層政府的力量去化解是十分困難的。一是化解矛盾糾紛主要以村兩委和基層政府為主，社會組織機構少且參與度低。政府負擔著解決鄉(xiāng)村中絕大多數(shù)的矛盾糾紛。調解類社會組織少且往往以被動的形式參與到矛盾糾紛中。二是專業(yè)化社會組織參與度低。社會組織主要包括調解委員會、仲裁委、律師協(xié)會等具有專門法律知識的組織，鄉(xiāng)村不具有城市中完善的社會組織，發(fā)生矛盾后未能及時原地化解矛盾，導致矛盾的擴大。

（二）立法缺失，習慣沖突

法律是保障制度良好運行的基礎，由于立法的缺失導致多元化解糾紛制度的不完善。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是在熟人社會與血緣關系兩因素間且長期穩(wěn)定于某一地區(qū)內形成的，有其獨特的治理機制。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會依靠自治與德治形成了一套牢固的解紛機制，但由于城鄉(xiāng)一體化進程的快速推進，一些城市中的矛盾因素下沉到了農村社會，進而導致鄉(xiāng)村中存在著現(xiàn)有解紛機制無力的情況。為了應對鄉(xiāng)村中存在的城市化矛盾因素，必須依靠法律規(guī)范來化解矛盾。一是多元化解糾紛制度沒有法律保障。在國家層面，僅有《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，該意見存在著框架松散缺乏體系性、機制構建略顯單薄和條文規(guī)范籠統(tǒng)模糊等問題。在地方層面，順應國家政策的發(fā)展，黑龍江、福建、山東等九個省份已經出臺本省的多元化解糾紛條例，為本地區(qū)的多元化解糾紛機制構建提供了制度設計。除此之外其他省份仍未出臺適用于本省的多元化解糾紛條例，在這些省份中會出現(xiàn)無規(guī)則可用的情況。二是單行法制定缺失。我國現(xiàn)有的化解糾紛類法律只有《人民調解法》和《仲裁法》，但這兩部法律并未能處理所有的矛盾糾紛，且由于法律的滯后性，《人民調解法》需要不斷地補充及完善，所以僅僅靠這兩部法律難以形成“共建共治共享”的社會治理新形態(tài)，需要加快法律的制定，提升鄉(xiāng)村解紛水平。

（三）各解紛機制銜接不暢

“各糾紛解決方式雖有單法加以規(guī)定，卻無明確的宏觀流轉機制和規(guī)范化的操作流程。”［1］現(xiàn)實中，由于缺乏機制間的聯(lián)動，村民訴求無門或者在各部門中難以選擇。一是行政機關銜接不足。當矛盾雙方村民和解失敗時則會求助于行政機關的幫助，通常行政機關認為不屬于自己的管轄范圍，則將案件退回，而不是移交給有關部門解決。二是基層部門整合不足。當前，基層政府均加快了糾紛化解中心的構建。由于是多部門聯(lián)合創(chuàng)建，糾紛化解中心并不是實體化的國家機關，且缺乏制度保障各部門間的協(xié)調聯(lián)動，致使在化解矛盾糾紛時往往還是“各自為政”，整合性糾紛處理格局還未形成。

（四）基層解紛人員水平有限

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進與市場經濟向鄉(xiāng)村地區(qū)的深入，鄉(xiāng)村中的矛盾糾紛呈現(xiàn)出矛盾主體多元化、牽扯利益關系復雜化和指向的矛盾客體多樣化。由于矛盾糾紛的難度不斷提高，對解紛人員的專業(yè)解紛知識、基礎法律的掌握、解紛口才的運用、國家政策的貫徹等要求越發(fā)加大。比如，鄉(xiāng)村中的借貸糾紛，對于借貸關系的界定、約定的利息是否符合法律規(guī)定、未約定利息是否需要償還利息等內容需要解紛人員精通民法典等相關法律內容?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)村解紛人員多是由村兩委工作人員、鄉(xiāng)村中德高望重的人和鄉(xiāng)村中的能人等鄉(xiāng)村精英構成，同時基層政府部門的法律素質與解紛能力普遍不高，導致基層解紛人員水平不足。

四、構建鄉(xiāng)村多元化解糾紛機制的完善路徑

（一）拓寬糾紛化解渠道

構建多元化解糾紛格局，要求拓寬解紛化解的渠道，使得基層群眾能夠通過多種方式化解糾紛，多樣主體都能夠有效的解決問題，同時層層遞進，有效銜接。一是建立專門的解紛職能部門。當前鄉(xiāng)村中各部們化解糾紛相對孤立，缺乏統(tǒng)一協(xié)調的配合，難以形成高效的化解糾紛機制。需要搭建專門的解紛職能部門，統(tǒng)籌各部門力量，真正實現(xiàn)社會矛盾糾紛和信訪事項“一站式受理、一攬子調處、一條龍服務”。二是構建信息化解紛平臺。由于各部門間信息的閉塞，未能及時預判出矛盾糾紛、上訪、投訴案件的產生。依托解紛職能部門構建信息化解紛平臺，加強數(shù)字化分析預防矛盾。

（二）完善法治保障

完善法治保障，就是要求加強頂層制度的設計，總結各地構建多元糾紛化解機制的經驗與教訓，完善法律制度，對多元化解糾紛機制的指導思想、工作目標、工作原則、分工與銜接、操作流程等進行規(guī)范化，法定化。一是依托現(xiàn)有的法律規(guī)范及各地實施多元化解矛盾的社會實踐，加快制定多元化解糾紛法，各省份再依據(jù)各自情況制定本地區(qū)多元化解糾紛條例。二是加快制定單行法律。結合我國實際情況修改完善《人民調解法》與《仲裁法》，制定除此之外的單行法，最終形成多元化解糾紛法為統(tǒng)領，各單行法相互協(xié)作的法治局面。

（三）構建解紛機制的銜接

由于矛盾糾紛的復雜度不斷加大，在化解糾紛時必須加強各解紛機制間的有機銜接。加強解紛機制的有機銜接，就是要整合現(xiàn)有解紛資源，明確權責同時加強各解紛機制之間的有效溝通。其中主要包括訴訟與調解、訴訟與仲裁、調解與仲裁等公力救濟與私力救濟的銜接，暢通民事、行政、與刑事調節(jié)糾紛的渠道。一是推廣我國的“楓橋經驗”，大力依靠村民的力量，依據(jù)各矛盾不同的特性制定不同的解紛規(guī)則，將矛盾糾紛化解在最初的形態(tài)。同時借鑒美國、德國等發(fā)達國家的替代性解決糾紛機制（ADR機制），ADR機制的運行原理主要根據(jù)不同矛盾糾紛的產生特點以及所處的發(fā)展階段，對應的運用不同的化解糾紛方式解決矛盾糾紛。因此，需要完善調解與訴訟、訴訟與仲裁、調解與仲裁等各解紛制機間的有機銜接，加強鄉(xiāng)村矛盾解紛解決的能力，保障鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定，建設良善的美麗鄉(xiāng)村。二是隨著互聯(lián)網的快速發(fā)展，大力依靠信息化建設，構建基層解紛一體化網絡平臺，加強大數(shù)據(jù)的分析運用能力，根據(jù)不同的矛盾制定不同的化解方案，各解紛機制根據(jù)方案進行調處，提高化解糾紛的效率，保障司法的公信力，推動建設網格化的法治鄉(xiāng)村。

（四）建設高質量鄉(xiāng)村解紛隊伍

一套行之有效的解紛機制必須配套專業(yè)的解紛人員才能實現(xiàn)良好的機制運轉。為了應對基層工作人員力量不足，鄉(xiāng)村調解人員專業(yè)水平不高的情況，應當加強鄉(xiāng)村解紛隊伍建設。一是通過互聯(lián)網等科技實現(xiàn)對基層解紛人員的專業(yè)素質培訓，提高其化解矛盾糾紛的能力，同時可以通過網絡與律師等專業(yè)人員進行對接，促進矛盾的成功化解。二是加強解紛人員與村民之間的聯(lián)系，多與村民聯(lián)絡不僅能夠提前知曉村民的生活情況，還能夠盡早發(fā)現(xiàn)村民間的矛盾，運用矛盾雙方都認同的說理規(guī)則，從而將矛盾糾紛遏制在初級階段。三是加強基層政府購買服務，不僅能夠豐富鄉(xiāng)村的解紛隊伍，同時能為鄉(xiāng)村解紛機制的運轉提供資金保障，進而提高矛盾糾紛化解的成功與效率。