我國農(nóng)村宅基地抵押貸款問題及對策分析

□ 韓家偉

（湖南工業(yè)大學城市與環(huán)境學院，湖南 株洲 412007）

一、我國農(nóng)村宅基地抵押貸款的現(xiàn)狀

我國農(nóng)村宅基地抵押貸款雖然受到大部分農(nóng)民的歡迎，但仍然缺乏國家法律法規(guī)和相關政策性文件的給予明確的解讀與支持。在近幾年的中央一號文件中，多次提出要推動更多的財力下鄉(xiāng)。通過對我國宅基地抵押貸款在宏觀政策、投融資、還貸能力等方面存在的金融風險以及宅基地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題展開研究，分析出如何更好地完善我國農(nóng)村宅基地使用權抵押模式開發(fā)過程中的相關問題的方法，建立住房評價體系，使農(nóng)村住房與資本市場有效銜接。

2015年8月24日，《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》提出，賦予“兩權”抵押融資功能，維護農(nóng)民土地權益；推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，加強農(nóng)村金融服務；建立抵押物處置機制，做好風險保障；完善配套措施，提供基礎支撐；加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度，增強試點效果；穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗和模式，促進農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。從國家政策和法律的角度看，頂層設計要以宅基地抵押為基礎，政府要完善風險防范機制，明確推進農(nóng)村宅基地抵押貸款制度的平穩(wěn)運行。遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律。通過探索“多戶聯(lián)合保障”機制，實現(xiàn)宅基地抵押貸款的風險控制，對我國農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展具有進步意義，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的市場化。土地是農(nóng)民的根，宅基地是重要的土地資源，是國家為農(nóng)民居住提供的基礎和保障［1］。隨著中國農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)民的精神及物質(zhì)生活逐漸完善，這使得農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及教育、醫(yī)療等方面的更多日益增長。而由于我國農(nóng)村金融缺乏快速發(fā)展，小農(nóng)戶“用錢難”的問題逐漸暴露，其中，農(nóng)民缺少金融抵押物，已成為農(nóng)村借貸機制正常運行的重大阻力。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村建設用地的主要組成部分之一［2］。因此，要解決中國農(nóng)村目前抵押難、貸款貴等問題，就要進一步拓展農(nóng)村金融抵押物，盤活農(nóng)民手中的宅基地和及住宅等資產(chǎn)，使之成為農(nóng)民抵御重大風險的金融保障。

二、我國農(nóng)村宅基地抵押貸款存在的問題

（一）宅基地法律法規(guī)尚未建全

雖然我國農(nóng)村宅基地抵押貸款制度仍在不斷完善，但是現(xiàn)行相關法律法規(guī)成為我國農(nóng)村宅基地抵押貸款發(fā)展的政策性制約因素。無論是法律法規(guī)還是政策，都對我國宅基地的流轉(zhuǎn)和抵押做出了嚴格規(guī)定，宅基地抵押貸款工作舉步維艱。若宅基地做好明確的相關登記，且嚴格按照流程操作，在經(jīng)濟利益調(diào)整中，方可保證產(chǎn)權主體對社會資源的有效利用［3］。目前，我國農(nóng)村的宅基地抵押貸款大多在同村農(nóng)民私下約定流轉(zhuǎn)，加之農(nóng)民本身對房產(chǎn)的需求不是特別強烈，因此，農(nóng)民無法通過買賣和抵押宅基地來化解農(nóng)民資金短缺問題。

（二）宅基地抵押貸款市場不夠完善

我國宅基地使用權抵押貸款還處于初步探索階段，面臨著擔保難、抵押難、風險大等困境［4］。宅基地抵押貸款程序復雜、成本高，參與宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民思想保守，經(jīng)濟素養(yǎng)較低，面對高風險交易，特別是出現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息不對稱時容易產(chǎn)生觀念偏差，激進的交易行為導致合同履約率偏低，進而阻礙宅基地抵押貸款市場的發(fā)展與成熟。

（三）宅基地權屬劃分模糊

自從農(nóng)村土地制度改革以來，村民生產(chǎn)、自治組織結(jié)構(gòu)緩慢發(fā)生變化，農(nóng)村生產(chǎn)生活越來越強調(diào)個體，有關“集體”的定義日漸模糊，如何定義集體組織，沒有具體指標，由于宅基地所有權屬于集體，導致宅基地只能在村民個體之間私下約定進行。宅基地抵押貸款完成后，宅基地使用權本身不屬于“產(chǎn)權”范疇，如若發(fā)生借款人不能按期還付貸款，則銀行及金融機構(gòu)將很難將宅基地收回，也會產(chǎn)生相關金融風險。

（四）宅基地價值難以評估

農(nóng)村宅基地歷史遺留問題多、有償使用推進困難、退出機制不順暢、管理基礎較為薄弱［5］。當前，由于我國農(nóng)村宅基地抵押及流轉(zhuǎn)市場缺乏有效建設，未形成比較成熟的宅基地價值評估體系，加之農(nóng)民對宅基地價值不了解，導致我國農(nóng)民對于自家宅基地及其住房的金融價值沒有清晰的認識。宅基地流轉(zhuǎn)改革工作完成前，不允許宅基地的抵押與交易，無法形成標準化宅基地抵押市場，加之缺乏科學戰(zhàn)略與監(jiān)管，宅基地價值難以評估。

（五）農(nóng)戶參與積極性較弱

我國農(nóng)村宅基地制度具有公益性與保障性，農(nóng)民的日常務農(nóng)收成與收入通常只能自給自足，房屋作為最后的保障體現(xiàn)其重要性，小農(nóng)戶不會輕易將自住房屋進行抵押貸款。小農(nóng)戶對于宅基地抵押貸款持懷疑、保守態(tài)度，除非家庭遭遇重大災難，否則不會輕易將宅基地進行抵押貸款。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度也在一定程度上限制了宅基地的自由流轉(zhuǎn)，由于宅基地土地與宅基地上的房屋在空間上不可分割，導致農(nóng)民不能正常將宅基地進行抵押貸款。

（六）農(nóng)村金融機構(gòu)的抗風險能力較弱

目前，我國農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合加速發(fā)展，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；男纬桑r(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融需求也不斷增大，而我國傳統(tǒng)的貸款模式已經(jīng)難以滿足當前農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活的需要，主要原因是農(nóng)戶缺少有效的抵押品。為促進農(nóng)村金融產(chǎn)品多元化，農(nóng)村宅基地抵押貸款應時而生。但是，農(nóng)村金融機構(gòu)普遍規(guī)模較小、抗風險能力弱、管理體制尚不完善，這也為農(nóng)村宅基地抵押貸款的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。我國農(nóng)村金融機構(gòu)缺乏高精尖人才投入，技術落后，農(nóng)村金融產(chǎn)品缺乏應用試驗，基本上照搬城市金融制度，沒有做到因地制宜發(fā)展農(nóng)村金融機構(gòu)，導致我國農(nóng)村金融機構(gòu)的抗風險能力偏弱。

三、農(nóng)村宅基地抵押貸款的對策建議

（一）完善相關法律規(guī)定

建議最高人民法院以司法解釋或判例的形式，明確農(nóng)村宅基地抵押貸款的合法性。放寬對宅基地使用權流轉(zhuǎn)和抵押融資的限制，賦予宅基地使用權完全意義上的財產(chǎn)性權利。政府相應監(jiān)管部門應形成合力，加強對農(nóng)村宅基地抵押市場的監(jiān)管和治理，嚴厲打擊損害農(nóng)村宅基地抵押制度和抵押市場的違法犯罪行為。促進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場的良性發(fā)展，強化農(nóng)戶和經(jīng)營主體辦理抵押貸款的意愿，重振市場信心。

（二）建設流轉(zhuǎn)市場

在保證土地流轉(zhuǎn)管理和服務的基礎上，建立縣、村、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)，盡快促進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的自發(fā)意識。提倡農(nóng)信社、農(nóng)商行等農(nóng)村金融機構(gòu)在農(nóng)村宅基地抵押貸款問題上的服務機制。加快建設以農(nóng)村金融機構(gòu)為主的宅基地流轉(zhuǎn)市場建設，積極培養(yǎng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)與金融業(yè)務意識。建議政府對宅基地抵押貸款實行優(yōu)惠政策，鼓勵大規(guī)模抵押農(nóng)村宅基地。

（三）選擇試點金融機構(gòu)

我國農(nóng)村宅基地抵押貸款的開展和實施，不僅需要地方金融機構(gòu)的參與，還需要我國廣大的國有和私立商業(yè)銀行的積極參與。建議政府在充分調(diào)動地方金融機構(gòu)開展農(nóng)村宅基地抵押貸款試點工作的前提下，采取有效措施，通過法律法規(guī)和激勵政策吸引金融機構(gòu)開展農(nóng)村宅基地抵押貸款業(yè)務，為金融機構(gòu)順利開展工作保駕護航。實踐中，第三方擔保機構(gòu)主要是由政府行政部門監(jiān)管設立的專門機構(gòu)，如土地承包經(jīng)營合作社、村集體和農(nóng)業(yè)融資公司等。組成部分涉農(nóng)專業(yè)人員較多，熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)地經(jīng)營管理職能。

（四）建設評估市場

做好宅基地價值評估工作，研究適合我國不同經(jīng)濟發(fā)展程度地區(qū)的農(nóng)村宅基地發(fā)展模式，科學分析我國農(nóng)村宅基地抵押貸款的實現(xiàn)路徑，建立健全農(nóng)村宅基地評估機構(gòu)，出臺相關法律、業(yè)務指導等評價管理和技術規(guī)范，引進高端人才，大力推廣農(nóng)村信用社為農(nóng)村宅基地抵押提供評估服務。

（五）完善風險防范機制

積極倡導農(nóng)戶和經(jīng)營主體參保，引入更加規(guī)范的商業(yè)保險經(jīng)營機制，為農(nóng)戶和經(jīng)營主體建立風險防火墻。同時，進一步完善政策性農(nóng)業(yè)保險理賠機制，提高理賠效率，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，推出更加豐富合理的商業(yè)保險品種。進一步發(fā)揮專業(yè)擔保機構(gòu)的擔保作用，完善風險補償機制，將風險問題在一定程度上化解在金融機構(gòu)和農(nóng)戶之間，為農(nóng)村宅基地抵押的融資提供保障。