胡亞萍，周 旭，舒秋香，葛曉敏，陳水飛，丁 暉①

(1.生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學研究所/ 國家環(huán)境保護武夷山生態(tài)環(huán)境科學觀測研究站/ 武夷山生物多樣性綜合觀測站/ 國家環(huán)境保護生物安全重點實驗室，江蘇 南京 210042；2.池州市石臺縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，安徽 池州 247000)

外來入侵物種指在當?shù)刈匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成自我再生能力，可能或已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境、人類生產(chǎn)或生活造成明顯損害或不利影響的外來物種。外來入侵物種是造成全球生物多樣性喪失的主要威脅因素[1]，對我國生態(tài)安全、生物安全和糧食安全形成了重大威脅。21世紀初，生物入侵問題逐漸得到我國重視，我國在法律法規(guī)、體制機制和控制清除等方面采取了一系列措施，并取得了一定效果，但我國現(xiàn)行防控體系未能有效解決防控工作中某些薄弱環(huán)節(jié)，仍存在指導思想存在偏差、法律制度強制力不夠、部門職能劃分不合理、部門間聯(lián)防聯(lián)控機制沒有形成以及防控成效不足等問題。2019年，我國啟動了《生物安全法》立法進程，同年11月，十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這為完善外來入侵物種防控體系帶來新的機遇。筆者通過剖析我國外來入侵物種防控工作的進展和不足，為我國完善外來入侵物種防控監(jiān)管體系提供一些思路。

1 我國外來物種入侵形勢

不同地區(qū)間的物種交流由來已久。生物種質資源是發(fā)展農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)的物質基礎，我國有悠久的農(nóng)業(yè)文明，絲綢之路不僅促進了文化和科技的傳播，也加速了生物物種的輸入和輸出，包括葡萄、苜蓿和芫荽等外來物種的引進以及桃、大黃和茶樹等本地物種的西傳[2]。物種交流往往帶來意想不到的生物入侵問題[3]。據(jù)較為明確記載，在1850年之前成功入侵我國的外來物種有31種，如漢代傳入的紫苜蓿(Medicagosativ)，明代傳入的刺莧(Amaranthusspinosus)、大薸(Pistiastratiotes)、仙人掌(Opuntiastrictavar.dillenii)、裂葉牽牛(Ipomoeanil)、含羞草(Mimosapudica)等。外來物種在全球范圍擴散是人類世(anthropocene)的一個顯著特征，其主要原因是全球化貿易和交通運輸網(wǎng)絡的發(fā)展[4]。1850年之后，我國新出現(xiàn)外來物種數(shù)總體呈逐步上升趨勢；1950年以來的60多年間，新出現(xiàn)209種外來入侵物種，占外來入侵物種總數(shù)的42.83%[5]。20世紀80、90年代，隨著全球經(jīng)濟一體化進程的加速，生產(chǎn)要素和商品在全球范圍內大規(guī)模配置，物資和人員流動幫助外來入侵物種克服各種地理障礙，潛在的外來入侵物種不斷傳入，盡管其入侵成功的可能性只有千分之一[6]。2018年，全國各口岸共截獲植物有害生物4 583種、68.5萬種次，分別比2010年增加33.6%、102.1%[7]。2005—2013年，平均每年新增7～8種外來入侵物種，是1990年代之前的30～50倍[8]，生物入侵帶來的壓力仍在持續(xù)加大。

目前，我國已記錄660多種外來入侵物種[9]，是世界上生物入侵危害最嚴重的國家之一。一些惡性外來入侵物種對我國生態(tài)環(huán)境、農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)造成嚴重影響。已有213種外來物種侵入國家級自然保護區(qū)[10]，嚴重威脅我國最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)。世界十大植物害蟲之一——草地貪夜蛾(Spodopterafrugiperda)于2019年1月侵入我國西南、華南地區(qū)，截至8月，已在我國24個省份的1 300多個縣級行政區(qū)發(fā)生，發(fā)生面積超過9 300 km2[11]。松材線蟲病是全球最具危險性的森林病害之一，現(xiàn)已在我國18個省(自治區(qū)、直轄市)的500多個縣級行政區(qū)發(fā)生，受災面積達6 000 km2 [12]。外來入侵物種危害不斷加劇，且不完全為人所知。

2 我國外來物種入侵的利益分析

利益分析的目的是通過分析人們的利益及其相互關系，認識人與自然以及人們之間的關系，揭示社會生活本質及其發(fā)展規(guī)律[13]。在我國已記錄的外來入侵物種中，有意引進和無意引進等人為引進的物種數(shù)超過99%，自然擴散的物種數(shù)僅占0.82%[5]。因此，外來物種入侵不僅受到自然因素影響，人為因素是重要原因，它不是純粹的生態(tài)學過程，是自然因素與各種社會關系相互作用的結果。

2.1 政府及相關職能部門

許多外來入侵物種可被人類利用，或者至少在其被引進時具有一定經(jīng)濟價值，具有生物資源屬性。資源屬性是外來物種被引進的重要驅動力。有些外來入侵物種，本身并沒有利用價值，但往往是資源配置的副產(chǎn)品，如農(nóng)產(chǎn)品上的動植物病原菌、旅客攜帶商品所夾帶的蟲卵、船舶壓艙水中污損生物，而資源的流動性是現(xiàn)代經(jīng)濟的重要特征。對外來入侵物種的防控措施將直接影響資源配置，政府決策往往影響、甚至決定資源流動走向，例如，一個外來物種是否能被引進，需要得到有關部門批準；是否作為優(yōu)良種質加以推廣，也是政府行為。外來入侵物種在本質上對經(jīng)濟、生態(tài)的影響是負面的，或者說弊大于利，如農(nóng)林業(yè)病蟲害，外來入侵物種對生物多樣性的威脅，表現(xiàn)為其對生態(tài)安全、生物安全、糧食安全和種子安全的威脅。政府是公共安全的維護者。外來物種入侵的危害往往具有負外部性，例如，一個外來物種被引進后，演變成外來入侵物種，其引進者往往不需要承擔相應責任和成本。并且，這種危害常常不是針對特定人群的利益，如對生物多樣性的危害，往往不能明確特定的利益主體，使得公眾受損的權利難以得到保障，利益難以得到維護。這都需要政府作為生態(tài)環(huán)境安全的管理者加以維護。

2.2 特定單位和個人

特定單位和個人是外來入侵物種防控的行政管理相對人，其從事的活動或行為會造成外來物種入侵，如利用外來入侵物種資源價值從事商業(yè)活動，或進行可能造成外來物種入侵的貨物運輸、放生等行為。隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結構不斷調整，這種經(jīng)濟利益也相應改變。例如，2000年之前，水產(chǎn)養(yǎng)殖為我國魚類入侵的主要原因，外來經(jīng)濟魚類廣泛分布在水產(chǎn)養(yǎng)殖量大的地區(qū)；2000年之后，觀賞漁業(yè)逐漸成為我國魚類入侵的第一大原因[14]。除經(jīng)濟活動外，近年來，一些如宗教放生等造成外來物種入侵的行為也頗為盛行。魚類是被宗教活動放生的主要動物之一[15]，1992—1994年在拉薩河流域大部分天然水體中并未發(fā)現(xiàn)除人工養(yǎng)殖外的外來魚類，而2010—2014年調查捕獲4目6科17屬25種魚類，包括13種外來魚類和12種土著魚類，在42個采樣點中有19個發(fā)現(xiàn)外來魚類[16-17]。特定單位和個人利用外來物種價值時，應當將利用外來物種的權利和防控責任統(tǒng)一起來，將防控成本納入利用成本中，實現(xiàn)防控成本內部化。

2.3 公眾

公眾作為一類利益群體，是生態(tài)環(huán)境利益的主體。生態(tài)環(huán)境利益是一種非物質性利益，但又是物質利益的基礎，具有主體的不特定性和利益的外部性。當生態(tài)環(huán)境利益與其他利益相沖突時，公眾的生態(tài)環(huán)境利益常常被迫讓渡，難以得到相應補償和賠償。人們對外來入侵物種造成生態(tài)環(huán)境影響的認識程度遠遠低于對經(jīng)濟活動影響的認知，這有科學研究不夠深入的因素，更有重視程度偏低的深層次原因，其結果之一就是外來入侵物種造成的生態(tài)環(huán)境損害難以實物化和度量。

2.4 利益關系

政府、特定單位和個人、公眾的利益有時是協(xié)調的，有時是不協(xié)調的，社會整體利益最大化應當是目標。地方政府有發(fā)展經(jīng)濟的強烈愿望，有關行業(yè)主管部門具有發(fā)展行業(yè)經(jīng)濟的職能，這與特定單位和個人的利益是重合的，但未必與公眾利益訴求一致。特定單位和個人也是公眾一部分，但特定單位和個人的利益與公共利益不一致也是常見現(xiàn)象。根據(jù)相關法律授權和職責分工，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原和海關等部門分別從不同行業(yè)和領域維護公共利益。目前，一些職能上不涉及外來入侵物種的政府部門也卷入外來入侵物種引起的利益矛盾中，南水北調工程可能會促進22種外來入侵植物向北擴張蔓延并最終入侵京津冀受水區(qū)[18]，青藏鐵路的修建使得青藏高原與外界聯(lián)系更加密切，卻也增加了外來物種入侵的風險[19]。

3 我國外來入侵物種防控體系建設的進展和存在的問題

3.1 我國防控體系建設的進展

3.1.1法律法規(guī)

我國先后制訂了《農(nóng)業(yè)法》《草原法》《漁業(yè)法》《種子法》《森林法》《進出境動植物檢疫法》，這些法律主要從農(nóng)林業(yè)有害生物防治、有害生物檢疫角度為外來入侵物種防控提供依據(jù)。2014年4月我國修訂的《環(huán)境保護法》中首次使用了“外來物種”術語，其第30條明確規(guī)定引進外來物種應承擔防止對生物多樣性破壞的義務。2016年7月我國修訂的《野生動物保護法》對向自然保護區(qū)域內引入外來物種，從境外引進野生動物物種以及放歸、放生野生動物行為進行了規(guī)定。2011年5月頒布的《湖南省外來物種管理條例》是我國第一個專門應對外來入侵物種的地方性法規(guī)，對外來物種引入、監(jiān)測、防治和監(jiān)督管理以及法律責任等方面做出了規(guī)定。2018年9月頒布的《云南省生物多樣性保護條例》是我國第一個專門針對生物多樣性保護的地方性法規(guī)，該條例對向自然保護區(qū)引進外來物種，擴散、放生或者丟棄外來入侵物種以及外來入侵物種調查、監(jiān)測、評估、預警和應急響應等方面進行了規(guī)定。這些法律法規(guī)都在一個方面或者一定程度上形成了外來入侵物種防控的法律基礎。

3.1.2體制機制

2004年，原農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護、質檢、林業(yè)和海洋等部門成立了全國外來入侵生物防治協(xié)作組，形成了由農(nóng)業(yè)部門牽頭，相關部門按行業(yè)、領域進行監(jiān)管的機制，外來入侵物種防控機制基本形成。為了落實責任，加強日常管理，原農(nóng)業(yè)部成立了外來物種管理辦公室和外來入侵生物預防與控制研究中心，原國家林業(yè)局成立了防止外來林業(yè)有害生物入侵管理辦公室，原環(huán)境保護部生物安全管理辦公室負責監(jiān)管自然生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種防控工作。

3.1.3防控政策

相關部門為了履行外來入侵物種防控職責，先后出臺了一系列防控政策。2010年，原環(huán)境保護部牽頭制定《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃(2011—2030年)》，將加強外來入侵物種管理作為優(yōu)先領域，并將外來入侵物種早期預警、應急與監(jiān)測作為優(yōu)先行動。原環(huán)境保護部與中國科學院先后發(fā)布了4批自然生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種名單，頒布了《外來物種環(huán)境風險評估技術導則》《關于做好自然生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種防控監(jiān)督管理有關工作的通知》。2005年，原農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)業(yè)重大有害生物及外來生物入侵突發(fā)事件應急預案》；2013年，發(fā)布了《國家重點管理外來入侵物種名錄(第一批)》。2005年，原國家林業(yè)局發(fā)布了《重大外來林業(yè)有害生物災害應急預案》《引進陸生野生動物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》。

3.2 我國外來入侵物種防控體系存在的問題

3.2.1防控指導思想存在偏差

辯證看待經(jīng)濟利益與生態(tài)環(huán)境利益的相互關系，協(xié)調好政府、特定單位和個人、公眾3者之間的利益矛盾，是制訂防控措施的出發(fā)點。但在實踐中，指導思想上片面追求經(jīng)濟利益、忽視生態(tài)環(huán)境利益的弊端卻屢見不鮮。比較常見的現(xiàn)象是，屬于農(nóng)林業(yè)病蟲害的外來入侵物種基本能得到較為有效防控，不屬于病蟲害的，往往得不到應有的重視。例如，草地貪夜蛾主要危害玉米、水稻等農(nóng)作物，在云南首次出現(xiàn)后，有關部門緊急部署，迅速形成積極防控態(tài)勢。巴西龜(Trachemysscriptaelegans)是造成我國本土龜鱉瀕危的主要原因之一[20]，雖早在2013年2月就已列入《國家重點管理外來入侵物種名錄(第一批)》，但目前巴西龜養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展快速，市場交易火爆，有關部門卻鮮有行動。福壽螺(Pomaceacanaliculata)不僅嚴重危害農(nóng)田中的水稻，還會攝食50多種濕地水生植物[21]。有關部門積極治理農(nóng)田中的福壽螺，但對自然濕地中棲息的福壽螺的關注程度和防治力度都明顯不及農(nóng)田。這些現(xiàn)象都說明，有關部門在思想意識上沒有充分認識防控外來入侵物種對保護生態(tài)環(huán)境的重要性。

3.2.2防控對象界定不準確

關于外來入侵物種的界定，不同領域、不同層級的法律法規(guī)各不相同，如我國生態(tài)環(huán)境部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的外來入侵物種均未涉及國內不同區(qū)域的生物入侵問題，而湖南、云南的地方性法規(guī)則考慮到境外、國內其他省份及本省的外來入侵物種[22]。界定方法的差別反映出指導思想的不同，也必然影響所采取的防控策略。目前對防控對象的界定忽視其對生態(tài)環(huán)境的影響，將其歸就為外來病蟲害，勢必造成法律交叉和管理資源重復投入。

3.2.3法律制度不完善

法律授權不充分，管理制度缺乏或可操作性不強，法律責任不明確。國際上已有50多個文件涉及外來入侵物種防控問題，主要的法律制度包括許可制度、風險評估制度、環(huán)境影響評價制度和監(jiān)測預警制度等[23]。我國雖已頒布一批涉及外來入侵物種防控的法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)未對不屬于病蟲害的外來入侵物種做出相關管理規(guī)定。例如，對有意引進不屬于非檢疫性有害生物的外來物種的行為，尚無針對其可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境風險的法律加以規(guī)制；對普遍存在的銷售或放生外來入侵物種的行為，也缺乏開展有效監(jiān)管的法律依據(jù)。我國《環(huán)境保護法》對引進外來物種可能造成生物多樣性破壞進行了規(guī)定，但因過于原則化且沒有明確違反該規(guī)定需承擔的法律責任，缺乏配套條例，沒有進一步形成具體管理措施，其實質是倡導性規(guī)范，可操作性和強制性不足。我國《環(huán)境保護法》第六十四條規(guī)定：破壞生態(tài)造成損害的，應當承擔侵權責任，但《侵權責任法》僅對環(huán)境污染責任做出了具體規(guī)定，其不適用于追究導致生物入侵的責任。我國《刑法》中關于破壞環(huán)境資源保護的罪名也不能用于處罰導致生物入侵的犯罪行為；《野生動物保護法》僅對違法從境外引進野生動物物種及其放歸規(guī)定了處罰條款，對向自然保護區(qū)域內引入外來物種、放生野生動物沒有罰則。

3.2.4體制機制不健全

我國現(xiàn)行防控體系的職責分工主要采取按行業(yè)劃分領域的方式，地方政府管理缺位，未能承擔起主體責任，缺乏強有力的統(tǒng)一領導，存在部門職能既交叉重疊[24]、又有空白盲區(qū)的不合理現(xiàn)象。外來入侵物種的發(fā)生并不一定符合行業(yè)劃分，跨領域的外來入侵物種比比皆是，如外來入侵物種巴西龜?shù)墓芾恚瑫r涉及自然資源、農(nóng)業(yè)、工商等部門。因此，需要合理劃分部門職能，強化部門協(xié)調。某些部門防控職責與其主要職責存在結構性矛盾。這些部門為了發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，引進利用境外物種資源的意愿較強，而外來入侵物種防控往往不是其主要工作。防控措施會限制引進具有潛在入侵風險的境外物種資源，當防控外來入侵物種與發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)生矛盾時，常常是防控工作做出讓步，造成防控工作在這些領域長期被邊緣化。從一些部門內設機構的設置以及對待病蟲害和非病蟲害外來入侵物種的差別來看，外來入侵物種防控往往處于部門工作的弱勢地位。此外，對于忽視生態(tài)環(huán)境利益的行為，常缺乏監(jiān)督約束機制和有效監(jiān)督手段。

3.2.5防控能力不強

監(jiān)管部門防控資金不足，人才和技術力量上也不能滿足行使外來入侵物種職能的要求。部門與區(qū)域之間協(xié)調不夠，缺乏統(tǒng)一行動，信息難以共享，治理效果較差。外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境的危害及其機制研究相對滯后，缺乏實用的清除控制與資源化利用技術。民眾缺乏防范意識和必要知識，不能辨識常見外來入侵物種，對其危害了解也不夠。

4 完善我國外來入侵物種防控體系的建議

4.1 樹立正確的防控指導思想

以習近平生態(tài)文明思想為指導，牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，堅持總體國家安全觀，提高防范外來入侵物種、保護生態(tài)環(huán)境、維護國家安全的政治站位，充分認識防控外來入侵物種對保護生態(tài)環(huán)境的重要性，堅決糾正片面追求短期和局部經(jīng)濟利益、忽視生態(tài)環(huán)境和公共利益的錯誤和偏差。按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律，綜合協(xié)調政府、特定單位和個人、公眾的利益，綜合運用行政、法律、經(jīng)濟、技術和宣傳教育手段，構建外來入侵物種治理體系，強化治理能力。

4.2 合理界定防控對象

考慮到生物入侵屬于全球性環(huán)境問題，且我國《環(huán)境保護法》已有規(guī)定，應采用“外來入侵物種”的用語。應科學界定外來入侵物種的空間和時間范圍，空間上，可結合國家或地方不同層面管理措施的可操作性，采用不同的外來入侵物種界線；時間上，應著重于近代以來出現(xiàn)的外來入侵物種，針對入侵年代久遠、入侵性不強的外來入侵物種，可沿用現(xiàn)有法律法規(guī)進行防控[22]。明確重點防控對象，應著重于現(xiàn)有法律法規(guī)難以涉及，尤其會對自然生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大影響的外來入侵物種。而對于處于較為有效管理之下的物種，如常見的農(nóng)業(yè)病蟲害，可不作為重點防控對象[22]。此外，外來的人體病害病原體，如人類免疫缺陷病毒(HIV)、嚴重急性呼吸窘迫綜合征(SARS)冠狀病毒、埃博拉病毒(Ebola virus)和寨卡病毒(Zika virus)，以及畜禽疫病病原體，如非洲豬瘟病毒(African swine fever virus，ASFV)、尼帕病毒(Nipah virus，NiV)和西尼羅病毒(West nile virus，WNV)，可不作為外來入侵物種防控對象。

4.3 建立健全防控法律體系

以生物安全法的立法為契機，加快推進生物安全法立法工作，明確法律授權，制訂造成外來物種入侵行為的法律責任條款，提高防控措施的強制性?？紤]到生物安全法不是專門用來應對生物入侵的法律，其地位更接近于外來入侵物種防控的“基本法”，應當研究制定專門的外來入侵物種防控條例，進一步確立各項具體監(jiān)管制度。結合我國外來入侵物種管理現(xiàn)狀，吸收借鑒國際和先進國家立法經(jīng)驗[25]，增強防控制度的可操作性，建立較完備的外來入侵物種調查監(jiān)測、風險評估和清除控制等管理制度。

4.4 完善防控體制機制

目前國際上已設立多項涉及外來物種管理以防止外來物種入侵的國際性公約[26]。不同國家對外來入侵物種的管理制度各不相同，新加坡設立部級生物入侵管理機構管理外來入侵物種，日本通過立法增加既有部門的法定權利和義務以管理生物入侵事務，美國通過設立國家入侵物種委員會協(xié)調管理外來入侵物種[27-28]。通過借鑒國際經(jīng)驗，結合我國政府機構現(xiàn)狀，我國應建立外來入侵物種屬地管理、行業(yè)管理、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相結合的管理體制。地方政府應承擔行政區(qū)域內外來入侵物種防控的主體責任，強化行業(yè)主管部門對主管領域的防控責任，加強生態(tài)環(huán)境部門防范外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境危害的監(jiān)督職能，形成統(tǒng)籌協(xié)調和分權制衡的監(jiān)管體系，進一步落實各管理主體防控責任。

4.5 開展綜合治理

行業(yè)主管部門應當加強外來入侵物種的調查監(jiān)測、風險評估、預警、清除控制和資源化利用，摸清基本情況，掌握發(fā)生動態(tài)和趨勢，做好提前防范，開展科學治理。生態(tài)環(huán)境部門應加強外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境的影響評估，加大對生態(tài)保護紅線、自然保護地等重點區(qū)域防控工作的監(jiān)督力度。有關部門加大資金投入，設立外來入侵物種防控專項資金，加強外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境影響的基礎研究以及清除、控制和資源化利用技術研究，組織開展重大科學技術攻關和成果應用示范。加強宣傳教育，普及外來入侵物種及法律相關知識，提高民眾防控意識，建立信息公開制度，形成意見征求、公眾監(jiān)督、有效獎懲等公眾參與機制，共同抵御外來物種入侵。

加強外來入侵物種防控，積極應對生物入侵給我國生物多樣性保護帶來的挑戰(zhàn)，對維護國家生物安全具有重要意義。針對當前我國外來入侵物種防控工作出現(xiàn)的問題，應當從牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀、合理界定防控對象、建立健全防控法律體系、完善防控體制機制、開展外來入侵物種綜合治理5個方面，完善我國外來入侵物種防控體系，以抵御外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境的威脅，有效提升我國外來入侵物種風險管控能力。