關(guān)于改革后農(nóng)村集體成員家庭新增人員能否自然取得成員身份的認(rèn)識

馮丹萌

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)是涉及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)性問題。2015年以來，各地貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）和2017年、2019年中央一號文件有關(guān)“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份”的要求，共確認(rèn)集體成員約9億人，為保障集體成員權(quán)益奠定基礎(chǔ)。隨著時間的推移，改革后集體成員家庭新增人員能否自然取得成員身份，成為深化改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中的焦點問題。

一、改革中集體成員身份確認(rèn)的做法

全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點中，各地均按照《意見》要求，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)工作。許多省根據(jù)自身特點，在省級農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點方案中，進一步明確成員身份確認(rèn)的程序和原則。實踐中，一般由縣級制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員確認(rèn)辦法，明確縣域范圍內(nèi)確認(rèn)成員身份的基本步驟和條件。各村制定本村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)實施方案和具體辦法，細(xì)化成員身份確認(rèn)的條件，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（代表）大會討論通過，決定是否為成員。

各地集體成員身份確認(rèn)大體上分為五類：

第一類：戶籍在本村，且長期（主要指以該村為經(jīng)常居住地，且作為其生活中心的具有密切關(guān)系的一種穩(wěn)定狀態(tài)，下同）在本村生產(chǎn)生活，原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的成員，直接予以確認(rèn)；

第二類：戶籍在本村，且長期在本村生產(chǎn)生活，父母雙方或一方為集體成員的人員，直接予以確認(rèn)；

第三類：戶籍在本村，且長期在本村生產(chǎn)生活，與集體成員有合法婚姻關(guān)系或集體成員依法收養(yǎng)，直接予以確認(rèn)；

第四類：原戶籍在本村，父母雙方或一方為成員的全日制大中專在校學(xué)生、解放軍、武警部隊的現(xiàn)役義務(wù)兵以及因刑事犯罪被判入獄的人員等，直接予以確認(rèn)；

第五類：戶籍不在本村，與集體成員有婚姻關(guān)系的外嫁女、入贅男，以及戶籍在本村的掛靠戶、部分退伍軍人等，這部分群體需要經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（代表）大會討論表決，確定是否為成員。

二、對改革后成員家庭新增人員是否自然成為集體成員的不同觀點

關(guān)于改革后集體成員家庭新增人員的成員身份確認(rèn)問題，目前主要有兩種觀點：

第一種觀點，集體成員家庭新增人員可以不通過程序自然獲得成員身份。理由是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有社會保障功能，不僅要對集體經(jīng)濟組織成員承擔(dān)社會保障，而且對成員的新生子女和新嫁入的媳婦、新入贅的女婿等都要承擔(dān)一定的社會保障職能。因此，為了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益，集體成員家庭新增人口應(yīng)自然取得成員身份。

第二種觀點，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的確認(rèn)在任何情況下都要有程序，由本人提出申請，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會或代表大會表決通過。理由是集體成員家庭新增人口首先是家庭成員，能否成為集體經(jīng)濟組織成員，要綜合考量其戶籍、是否在本集體生產(chǎn)生活、是否對集體有貢獻，以及法律、法規(guī)等相關(guān)規(guī)定進行確認(rèn)。

本人贊同第二種觀點，主要理由是，明確成員確認(rèn)的程序和條件，可以讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織新增成員的確認(rèn)更加公開、透明，既能夠保證符合條件的人員有序進入，也可以避免不符合條件的人員鉆制度空子。此外，從國際相關(guān)經(jīng)驗看，與我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織高度相似的以色列基布茲（一種集體社區(qū)），針對原始成員家庭新增人口獲得成員身份也有嚴(yán)格的程序要求。如對于原始成員的子女，要滿一定年齡后才可以提出加入基布茲的申請，并必須經(jīng)過全體成員的2/3以上同意，才可以成為基布茲成員。

三、關(guān)于立法中規(guī)范集體成員的思考

為鞏固農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，保障農(nóng)民集體成員權(quán)利，建議在立法中設(shè)立“成員”章節(jié)，規(guī)范初始成員組成、成立之后取得、成員名冊、成員權(quán)利、成員救濟等內(nèi)容。

（一）初始成員組成。從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐看，成員身份確認(rèn)與集體經(jīng)濟組織的成立息息相關(guān)。因此，在立法中應(yīng)設(shè)立“初始成員組成”一條，規(guī)范各村在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基準(zhǔn)日，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素確認(rèn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，將其明確為“初始成員”。

（二）新增成員身份的取得。對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后初始成員家庭新增人員是否為成員，在立法中應(yīng)設(shè)立“成立后取得”一條，明確相關(guān)確認(rèn)條件。在確認(rèn)條件中，規(guī)定改革之后初始成員家庭的新增人口，首先應(yīng)具備戶籍在本村且長期在本村生產(chǎn)生活，同時父母雙方或一方為集體成員、或與集體成員有合法婚姻關(guān)系、或為集體成員依法收養(yǎng)等的中國公民，經(jīng)書面申請，由本集體成員（代表）大會表決通過后，方可取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份。

（三）集體成員名冊。為有效保障成員權(quán)利，迫切需要加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員管理。因此，必須抓緊建立健全成員名冊，記載成員的姓名、性別、身份證號等。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以戶為單位頒發(fā)成員證書。

（四）集體成員的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利包括：一是具有完全民事行為能力的成員享有參加成員大會，并選舉和被選舉為成員代表、理事會成員、監(jiān)事會成員的權(quán)利。二是依照法律和章程規(guī)定行使表決權(quán)。三是監(jiān)督集體資產(chǎn)經(jīng)營管理活動、提出意見和建議的權(quán)利，有權(quán)查閱、復(fù)制財務(wù)會計報告、會議記錄等相關(guān)資料。四是依法依規(guī)承包經(jīng)營土地等集體資產(chǎn)、使用宅基地及享有其他集體資源性資產(chǎn)權(quán)益。五是依法依規(guī)享有集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分配權(quán)。六是享有集體提供的公共服務(wù)、集體福利的權(quán)利。七是在同等條件下享有承擔(dān)集體資產(chǎn)對外招標(biāo)項目的優(yōu)先權(quán)等。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承擔(dān)的義務(wù)包括：一是遵守集體經(jīng)濟組織章程和各項規(guī)章制度，執(zhí)行成員（代表）大會和理事會的決議。二是關(guān)心集體經(jīng)濟組織的生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動，維護集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。三是依法依約開展集體資產(chǎn)承包經(jīng)營。四是積極參加集體經(jīng)濟組織公益活動等。

根據(jù)成員確認(rèn)類型的不同，初始成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立后取得的成員在權(quán)利和義務(wù)上也具有一定區(qū)別，下一步，將繼續(xù)深入研究，在立法中明確其權(quán)利和義務(wù)的異同。

（五）集體成員救濟制度。目前，現(xiàn)行法律沒有為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)中產(chǎn)生的爭議提供公權(quán)力介入的救濟途徑，立法中應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的救濟制度。一是法律應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對當(dāng)事人是否具有集體經(jīng)濟組織成員身份的確認(rèn)行為具有可訴性。當(dāng)事人可以就其單獨提起訴訟，也可在相關(guān)權(quán)益爭議糾紛中提出確認(rèn)村組成員身份的訴求。二是在制度設(shè)計上，可以將單獨提起訴訟的集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)案件納入民事訴訟特別程序中，作為特別程序的一種類型。對于分歧較大的，要到當(dāng)事人所在的集體經(jīng)濟組織進行調(diào)查，必要時要由法院組織成員（代表）大會重新進行公開表決。三是法院再綜合各方面情況進行調(diào)解或裁判。