張英洪 劉 雯 缐佳鑫 李元元 畢 珊

一、懷柔區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

北京市懷柔區(qū)現(xiàn)有14個鎮(zhèn)鄉(xiāng)、284個行政村，共有村級集體經(jīng)濟組織284個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織14個，鄉(xiāng)村兩級集體所有制企業(yè)35家，涉及農(nóng)戶7.4萬戶、成員股東數(shù)16.1萬人。2019年，全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟賬面資產(chǎn)59.6億元，總收入6.88億元。近年來，懷柔區(qū)在搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟方面開展了多項探索實踐。

黨建引領(lǐng)建強農(nóng)村基層組織。實施“頭雁領(lǐng)航”工程，積極開展“頭雁論壇”等黨建品牌活動，加強基層組織建設(shè)，著力培養(yǎng)一支具備奉獻意識和致富能力的村黨組織書記隊伍。加強農(nóng)村“兩委”班子建設(shè)，在全市首個實現(xiàn)市派第一書記當選村黨組織書記、村委會主任，選育儲備108名農(nóng)村黨建助理員，其中15人進入“兩委”班子，為班子建設(shè)注入了新活力。加大農(nóng)村實用人才、新型職業(yè)農(nóng)民、基層農(nóng)技人員培育使用力度，選派副處級和優(yōu)秀科級干部一對一抓薄弱村，幫助村集體在企業(yè)引進、項目落地等方面進行協(xié)調(diào)和扶持，為發(fā)展集體經(jīng)濟提供人才支撐。

創(chuàng)新思路壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。在懷柔科學(xué)城加速建設(shè)進程中，懷柔區(qū)積極探索推進集體經(jīng)濟與科學(xué)城“融合”發(fā)展，做大做強鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟。如懷柔鎮(zhèn)對接海淀區(qū)海淀鎮(zhèn)，簽訂互助合作框架協(xié)議，整合懷柔新城04街區(qū)及周邊村莊土地、閑置廠房等資源，打造“科研創(chuàng)新小鎮(zhèn)”。雁棲鎮(zhèn)陳各莊、樂園莊村與科學(xué)城公司合作，實施農(nóng)村集體租賃住房項目建設(shè)，嘗試以農(nóng)村集體建設(shè)用地入股分紅的方式參與科學(xué)城項目建設(shè)，全力推進雁棲小鎮(zhèn)、國際社區(qū)人才公寓、長城文化國際村、科學(xué)家工作室、交界河美麗鄉(xiāng)村、山區(qū)百畝榛子園、蘑菇大棚等項目建設(shè)，積極探索集科技服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)種植為一體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織新形式。

因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。依托優(yōu)勢資源，因地制宜培育發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。通過與實力雄厚的企業(yè)、高校、科研單位結(jié)對共建，依托其在科技、信息、市場、人才等方面的優(yōu)勢，建設(shè)一三產(chǎn)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)村集體增收。如北房鎮(zhèn)宰相莊村引進北京盛世果王農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司，承租1000畝閑置用地建設(shè)現(xiàn)代高效果園，村集體每年獲得租金收入200余萬元，勞務(wù)收入超過50萬元。寶山鎮(zhèn)四道河村引進北京農(nóng)學(xué)院承包1萬畝林地建設(shè)科技教育培訓(xùn)實踐基地，村集體每年獲得租金收入超過130萬元，同時解決了當?shù)卮迕窬蜆I(yè)。

盤活資源壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。盤活農(nóng)村閑置農(nóng)宅、中小學(xué)校舍、供銷社、敬老院、舊廠房等，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、高端民宿、休閑養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟注入了新的活力。如渤海鎮(zhèn)將廢棄學(xué)校租賃給社會資本，投資2200萬改造成漁唐精品酒店，一次性獲得租金320萬元，目前酒店年營業(yè)額600萬左右。渤海鎮(zhèn)田仙峪村盤活農(nóng)村閑置房屋，采取“農(nóng)戶+合作社+企業(yè)”的經(jīng)營模式，發(fā)展全市首個鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老試點社區(qū)。橋梓鎮(zhèn)前辛莊村、喇叭溝門滿族鄉(xiāng)上臺子村開展農(nóng)村集體林場改革試點，由村集體出資成立新型集體林場，統(tǒng)籌組織實施林木撫育和淺山區(qū)造林管護，因地制宜發(fā)展林下經(jīng)濟、森林旅游、森林康養(yǎng)等多種經(jīng)營，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

二、存在的主要問題和制約因素

產(chǎn)業(yè)用地較為短缺?！稇讶岱謪^(qū)規(guī)劃（2017年-2035年）》中明確了城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量類型和減量途徑，即以違法建設(shè)拆除、農(nóng)村集體工礦用地整治、廢棄礦山修復(fù)治理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、實施土地一級開發(fā)、棚戶區(qū)改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及居民點整理等多種途徑實現(xiàn)減量目標。鄉(xiāng)村地區(qū)將作為建設(shè)用地減量的重點區(qū)域，對發(fā)展觀光休閑、農(nóng)產(chǎn)品加工等二三產(chǎn)業(yè)所需建設(shè)用地一定程度上形成了約束。

經(jīng)營人才相對較少。目前，全區(qū)村黨組織書記和村“兩委”干部年齡偏高，整體眼界素質(zhì)與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的要求不相適應(yīng)，市場經(jīng)營和管理能力存在一定局限性。此外，吸引人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟的相關(guān)政策不多，具有企業(yè)家精神和懂經(jīng)營管理的人才較少。

集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理有待完善。全區(qū)改制后的部分新型集體經(jīng)濟組織還沒有建立起規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，股份合作制優(yōu)勢尚未充分顯現(xiàn)。作為特殊法人的集體經(jīng)濟組織市場地位仍缺乏具體實現(xiàn)路徑。如有些鎮(zhèn)鄉(xiāng)盡管持有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證書，但由于缺少相應(yīng)的法律法規(guī)對特殊法人的明確規(guī)定，集體經(jīng)濟組織進入市場經(jīng)營審批環(huán)節(jié)存在依據(jù)不足、難以操作等問題。

三、思考與建議

堅持黨建引領(lǐng)，夯實集體經(jīng)濟組織建設(shè)。一是加強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)。進一步強化村黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心地位，選優(yōu)配強村黨支部書記，推行黨支部書記通過法定程序兼任本村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人。各村黨支部積極組織動員黨員、村民發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，注重強化干部監(jiān)督激勵機制，把發(fā)展村級集體經(jīng)濟的成效作為干部考核的硬指標。二是加大農(nóng)村干部人才隊伍培養(yǎng)力度。全面提高農(nóng)村“兩委”干部整體素質(zhì)，深化以“頭雁論壇”為抓手的“頭雁領(lǐng)航”工程，培養(yǎng)一批想干事、會干事、能干成事的基層黨組織帶頭人。進一步加強本地農(nóng)村實用人才隊伍建設(shè)，在資金、資源和項目等方面加大對實用人才的扶持力度。三是加強農(nóng)村集體經(jīng)濟監(jiān)督管理。強化對村級資金資產(chǎn)資源的監(jiān)管力度，確保村級組織運轉(zhuǎn)規(guī)范有序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實按規(guī)定行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，協(xié)助完善村級經(jīng)濟會計核算、審計監(jiān)督和村務(wù)公開等制度。建立村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部經(jīng)營管理與監(jiān)管分離的制約機制。集體經(jīng)濟組織要依法依規(guī)接受監(jiān)察審計等監(jiān)督，同時實行集體經(jīng)濟組織負責(zé)人離任審計。

圍繞“1+3”融合發(fā)展拓思路，發(fā)展支持服務(wù)型集體經(jīng)濟。一是在區(qū)級層面，加強頂層設(shè)計，因地制宜發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。探索區(qū)級統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地模式，成立土地股份聯(lián)合社，負責(zé)統(tǒng)一開發(fā)利用有關(guān)鎮(zhèn)鄉(xiāng)集體建設(shè)用地，為懷柔科學(xué)城提供配套服務(wù)，所有收益按照各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）持有的土地股份分配。二是在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級層面，探索“聯(lián)村聯(lián)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”的合作共贏發(fā)展模式。根據(jù)科學(xué)城開發(fā)建設(shè)的實際情況，成立鎮(zhèn)級實體資產(chǎn)管理公司，在尊重各村民主意愿的基礎(chǔ)上，負責(zé)統(tǒng)籌考慮全鎮(zhèn)范圍內(nèi)舊村改造、項目開發(fā)，參與科學(xué)城的園區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。三是在村級層面，探索村級集體經(jīng)濟組織積極參與科學(xué)城開發(fā)建設(shè)。支持村集體聯(lián)合組建經(jīng)濟實體，在科學(xué)城新開發(fā)建設(shè)的區(qū)域內(nèi)，以新組建的經(jīng)濟實體聯(lián)合購買商業(yè)用房，并委托實體統(tǒng)一對外出租經(jīng)營，租金收入由各村按股份比例分享；支持村集體異地開展公益性或準公益性項目建設(shè)，建立村集體出資建設(shè)、政府或使用單位租賃經(jīng)營、村集體獲得租金的合作模式。同時，借助懷柔科學(xué)城建設(shè)的資源優(yōu)勢，開展集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)經(jīng)營管理人員的科技培訓(xùn)，提高科技在集體經(jīng)濟發(fā)展中的貢獻率。

適應(yīng)“疏整促”要求，培育首都功能承接型集體經(jīng)濟。一是統(tǒng)籌謀劃承接中心城區(qū)功能?？茖W(xué)謀劃推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及集體企業(yè)參與首都“四個中心”功能的建設(shè)，主動承接從中心城區(qū)疏解出來的相關(guān)功能。如圍繞首都國際交往中心建設(shè)，可在推進雁棲湖國際會都建設(shè)的同時，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為載體，謀劃建設(shè)中國式的“安納伯格莊園”，為國家領(lǐng)導(dǎo)人的個性化、田園式外交活動提供新舞臺。通過發(fā)展休閑農(nóng)莊、合作農(nóng)場、高端民宿等，為國際交往提供更多的田園牧歌式的懷柔鄉(xiāng)村場地，使懷柔的美麗鄉(xiāng)村成為輔助中心城區(qū)開展國際交往等功能的重要場所。二是加強農(nóng)村基本公共服務(wù)供給和村級自治，提高鄉(xiāng)村地區(qū)承接非首都功能的承載力。提升集體組織建設(shè)管理能力，使集體經(jīng)濟組織、集體企業(yè)、村民全面參與到基本公共服務(wù)的建設(shè)和供給上來。如集體經(jīng)濟組織承擔(dān)林場管護、物業(yè)、綠化、保潔等公共服務(wù)或參與涉農(nóng)工程建設(shè)等。三是依托各鎮(zhèn)鄉(xiāng)資源稟賦，規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)。順應(yīng)疏解非首都功能和逆城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中的重要作用，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)企業(yè)總部小鎮(zhèn)、國際組織小鎮(zhèn)、科研大學(xué)小鎮(zhèn)、健康養(yǎng)生小鎮(zhèn)等特色各異的小鎮(zhèn)，使其既承擔(dān)首都中心城區(qū)疏解的部分功能，又助推鄉(xiāng)村振興和集體經(jīng)濟發(fā)展。

突出生態(tài)優(yōu)勢謀發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)型集體經(jīng)濟。一是重點發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游和醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)。進一步擴大與周邊地區(qū)的合作聯(lián)動，構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游集群片區(qū)，形成跨區(qū)域、大尺度、高水平的生態(tài)發(fā)展空間和鄉(xiāng)村旅游線路、景區(qū)。用好市級生態(tài)溝域發(fā)展政策，結(jié)合長城文化帶規(guī)劃，強化生態(tài)溝域單元發(fā)展，打造一批覆蓋京冀的鄉(xiāng)村旅游精品工程。從新冠肺炎疫情中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，規(guī)劃和發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)，推動醫(yī)療保健、養(yǎng)老養(yǎng)生、影視文化、休閑旅游、體育健身等多業(yè)態(tài)深度融合發(fā)展，加強農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)，將醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村休閑旅游一道培育成農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)。二是支持懷柔地域特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)流通。鼓勵村集體經(jīng)濟組織以提供統(tǒng)一管理、有償服務(wù)等形式，領(lǐng)辦創(chuàng)辦各類服務(wù)實體，創(chuàng)新開展農(nóng)村電子商務(wù)服務(wù)，為各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。堅持走“質(zhì)量興農(nóng)”之路，大力發(fā)展生態(tài)有機農(nóng)業(yè)，將優(yōu)質(zhì)安全的生態(tài)有機產(chǎn)品作為鄉(xiāng)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金字招牌。三是拓展生態(tài)控制區(qū)和限制建設(shè)區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展空間。對處于懷柔水庫和懷柔段京密引水渠一級保護區(qū)的村莊，規(guī)劃實施有序搬遷，切實維護被搬遷村集體經(jīng)濟組織和村民的正當利益，并給予遷建村集體經(jīng)濟組織發(fā)展資金和政策支持。對處于懷柔水庫和懷柔段京密引水渠二級保護區(qū)的村莊，應(yīng)對發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)帶來的水污染影響進行科學(xué)評估和決策，杜絕“一刀切”禁止發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的簡單做法。對于允許一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村地區(qū)，要用好相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地政策，在編制和實施鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域規(guī)劃時，預(yù)留規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標，統(tǒng)籌安排農(nóng)村公共設(shè)施、民生工程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科研、生態(tài)旅游等用地需求。

強化市場導(dǎo)向激活力，形成內(nèi)在動力驅(qū)動型集體經(jīng)濟。一是全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。因地制宜推進剩余10個村的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全新型集體經(jīng)濟組織的法人治理結(jié)構(gòu)，大力推進按股分紅，嚴格控制舉債分配。明確集體資產(chǎn)股份采取集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓（贈與）等方式退出，與時俱進地開展集體資產(chǎn)股份權(quán)能有序繼承和抵押、擔(dān)保，積極拓展集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押權(quán)能。優(yōu)先選擇有積極性、有條件的鎮(zhèn)鄉(xiāng)推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點。根據(jù)新的《土地管理法》，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐。盡快落實生態(tài)資產(chǎn)確權(quán)和生態(tài)產(chǎn)品交易，啟動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作，促進農(nóng)村集體生態(tài)資源的資產(chǎn)化、可量化、可經(jīng)營。二是創(chuàng)新體制機制，引進培育優(yōu)質(zhì)資源要素參與發(fā)展集體經(jīng)濟。加快建立健全有利于集體經(jīng)濟吸納人才、科技、資金、管理、信息等要素的體制機制和政策體系。如在全面推行向集體經(jīng)濟薄弱村選派第一書記的基礎(chǔ)上，鼓勵和引導(dǎo)大學(xué)生等年輕外來人才到集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，同等保護其各項合法權(quán)益?？山梃b陜西省袁家村的股份合作經(jīng)驗，堅持集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)主體地位，在集體經(jīng)濟組織成員入股的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新設(shè)置交叉股、混合股、限制股等允許集體經(jīng)濟組織成員以外人員購買的股種，吸引外界人才、資源入股，建立社會化、多元化、復(fù)合型的股權(quán)結(jié)構(gòu)。三是深化農(nóng)村金融體制改革。鼓勵建立政府性融資擔(dān)保公司或設(shè)立風(fēng)險補償資金，扶持發(fā)展經(jīng)營風(fēng)險小、長遠效益好的村級集體經(jīng)濟項目。此外，應(yīng)當實行村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織賬務(wù)分離，積極探索剝離農(nóng)村集體經(jīng)濟組織社會性負擔(dān)的有效途徑。四是加快構(gòu)建集體經(jīng)濟法治化、規(guī)范化發(fā)展環(huán)境。建議積極爭取試點政策，加快清理有關(guān)限制集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)發(fā)展的體制弊端和政策障礙，加大對集體經(jīng)濟發(fā)展的政策支持力度。