□ 張鵬 劉承

內(nèi)容提要 農(nóng)地政策是農(nóng)業(yè)政策的基礎(chǔ)與核心，也是貫穿中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗史的一根紅線。黨的百年農(nóng)地政策演變大抵經(jīng)歷了 “個(gè)體自主經(jīng)營(yíng)——集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)——家庭承包經(jīng)營(yíng)”三個(gè)階段，目前正處于“三權(quán)分置”下多元主體經(jīng)營(yíng)階段。各階段農(nóng)地政策的目標(biāo)與績(jī)效雖有很大差異，但其演變歷程蘊(yùn)含著清晰的邏輯進(jìn)路?；隈R克思主義基本原理，借鑒吸收諾斯的制度變遷理論、金登的多源流理論，從演變動(dòng)因、演變?cè)瓌t、演變核心、演變方式、演變目標(biāo)五個(gè)維度構(gòu)建理論框架分析其演變機(jī)理。新時(shí)代農(nóng)地制度改革必須堅(jiān)持集體所有制性質(zhì)不變，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位不動(dòng)搖，提高農(nóng)地資源配置效率與農(nóng)地生產(chǎn)力，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)形式創(chuàng)新，助力鄉(xiāng)村振興與推動(dòng)共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

一、引言

土地是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”①，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，是農(nóng)民生活的基本保障，是糧食安全的基本依托，也是社會(huì)穩(wěn)定的基本前提。自古以來中國(guó)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民對(duì)土地有著濃厚的感情，承載著農(nóng)民太多的希冀，并始終將其視為最珍貴的財(cái)富。但土地與土地問題往往相伴而生，由于封建土地制度、賦稅制度以及土地兼并等的長(zhǎng)期存在，越來越多的土地被集中到少數(shù)人手中，導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地的渴望不斷加劇。幾千年的王朝更迭基本都是圍繞土地分配展開：王朝初期的相對(duì)平均分配——王朝中期的兼并——王朝末期的起義 （對(duì)土地重新分配的訴求）。因此，農(nóng)地問題一直以來都是中國(guó)農(nóng)村的核心問題，是中國(guó)社會(huì)的重大問題，直接影響社會(huì)發(fā)展與政權(quán)穩(wěn)固，是經(jīng)濟(jì)與政治交織統(tǒng)一的問題。而農(nóng)地政策作為解決農(nóng)地問題的關(guān)鍵所在，它是調(diào)整人地關(guān)系、化解矛盾沖突、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的首要邏輯。中國(guó)共產(chǎn)黨自1921年成立以來，就敏銳地抓住了中國(guó)封建社會(huì)陷入周期性歷史“怪圈”的要害——封建土地私有制，始終堅(jiān)持以人民為中心，真心實(shí)意地為農(nóng)民解決好土地問題，使廣大農(nóng)民“翻身”實(shí)現(xiàn)了幾千年始終追逐的“土地夢(mèng)”，使我國(guó)傳統(tǒng)落后的土地制度得到根本性變革，更使我國(guó)長(zhǎng)期徘徊不前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)步入穩(wěn)定發(fā)展的軌道。

土地政策往往與土地制度緊密相聯(lián)。馬克韋（1991）在《土地大辭典》中指出：土地政策是“黨和政府為發(fā)揮土地的生產(chǎn)力作用”，“實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的任務(wù)”，而“提出對(duì)土地合理利用和調(diào)整土地關(guān)系的要求而制定的政策”，“是黨和國(guó)家一定時(shí)期的路線、方針的體現(xiàn)”?？梢姡恋卣呔哂袆?dòng)態(tài)性與歷史性，隨著時(shí)間、現(xiàn)實(shí)條件的變化而調(diào)整。土地制度是生產(chǎn)資料所有制的一個(gè)重要組成部分，是“人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)條件下，因利用土地，而產(chǎn)生對(duì)土地的所有、占有、使用處分等諸方面關(guān)系的總稱”。土地所有制與使用制是土地關(guān)系中最重要的兩個(gè)方面，前者是土地關(guān)系的核心，后者是在一定的土地所有制下產(chǎn)生的土地使用關(guān)系。目前，我國(guó)實(shí)行的土地制度是土地的社會(huì)主義公有制，農(nóng)村土地實(shí)行勞動(dòng)群眾集體所有制。

政策和策略是黨的生命。在不同的時(shí)代背景下，黨為解決我國(guó)農(nóng)地問題進(jìn)行了艱辛探索，與之相應(yīng)的農(nóng)地政策也一直處于動(dòng)態(tài)的演變過程，大抵經(jīng)歷了“個(gè)體自主經(jīng)營(yíng)——集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)——家庭承包經(jīng)營(yíng)”三個(gè)階段，目前正處于“三權(quán)分置”下多元經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)階段。各階段農(nóng)地政策的目標(biāo)與績(jī)效雖有很大差異，但從整體來看其有著既明確又清晰的內(nèi)在機(jī)理。準(zhǔn)確把握農(nóng)地政策演變的內(nèi)在機(jī)理，無疑會(huì)為新發(fā)展階段我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)形式創(chuàng)新與政策制定提供理論依據(jù)與邏輯起點(diǎn)。

二、文獻(xiàn)回顧與研究框架

學(xué)術(shù)界關(guān)于政策、制度變遷的理論學(xué)派眾多，以諾斯為代表的制度變遷理論和以金登等為代表的多源流理論較有代表性。

以諾斯為代表的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派將制度變遷與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合創(chuàng)建了制度變遷理論，認(rèn)為制度變遷的重要?jiǎng)右蚓驮谟谧非笾贫葎?chuàng)新的收益。從制度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系來看，諾斯支持制度決定論，這明顯有別于馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)“生產(chǎn)力的發(fā)展是社會(huì)制度變遷的根本動(dòng)力”這一觀點(diǎn)（孫圣民和徐曉曼，2008）。農(nóng)地政策調(diào)整涉及多方利益，新政策的預(yù)期收益是否大于舊政策，即是否存在變革的預(yù)期凈收益，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)地政策的演變與調(diào)整不僅關(guān)涉經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)切到民生保障。可見，該理論對(duì)研究農(nóng)地政策演變機(jī)理及其啟示提供了有益的視角，但在探究過程中要充分注意到引致政策、制度變遷動(dòng)力的多樣性，其中最重要的就是生產(chǎn)力的根本動(dòng)力作用、中央與地方的良性互動(dòng)作用（即政府的政策誘導(dǎo)與地方的基層實(shí)踐創(chuàng)新）與局部突破、漸進(jìn)式的制度變遷擴(kuò)散方式。

美國(guó)著名公共政策學(xué)家金登建立的多源流理論是當(dāng)前研究政策變遷的重要理論，其認(rèn)為政策變遷的邏輯可以表示為： 問題源流或政治源流內(nèi)發(fā)生變化→政策之窗打開→政策企業(yè)家有效利用機(jī)會(huì)→三條源流實(shí)現(xiàn)交匯→政策變遷發(fā)生（柏必成，2010）?？偟目磥?，該理論中的政策變遷動(dòng)力因素主要有四種： 問題的凸顯、政策形勢(shì)的變化、政策方案的完善與政策企業(yè)家的大力推動(dòng)（柏必成，2010）。一百年來，農(nóng)地政策演變始終圍繞時(shí)代變遷與國(guó)家社會(huì)主要矛盾的變化、生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬、頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐創(chuàng)新良性互動(dòng)、保障農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行。時(shí)代變遷與國(guó)家社會(huì)主要矛盾的變化、生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬的演變，“呼喚”新政策的制定。頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐創(chuàng)新良性互動(dòng)是圍繞解決這些“呼喚”而進(jìn)行的政策建議與提議，以便找到更好解決辦法。保障農(nóng)民權(quán)益、牢記初心使命是黨的執(zhí)政理念，農(nóng)村居民內(nèi)在有對(duì)美好生活的長(zhǎng)期向往。多源流理論可以為分析農(nóng)地政策演變機(jī)理提供有益借鑒，但必須堅(jiān)持馬克思主義與時(shí)俱進(jìn)的理論品質(zhì)，堅(jiān)持馬克思主義關(guān)于人類社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。

馬克思主義理論以“生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑” 互動(dòng)的制度變遷框架，研究人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展史 （孫圣民和徐曉曼，2008）。強(qiáng)調(diào)制度變遷是內(nèi)動(dòng)力（生產(chǎn)力）、外動(dòng)力共同作用的結(jié)果，內(nèi)動(dòng)力是制度變遷的根據(jù)，外動(dòng)力是制度變遷的條件（孫方和李振宇，2014）。因此，本文在堅(jiān)持馬克思主義制度變遷理論基本原理的基礎(chǔ)上，借鑒吸收制度變遷理論、多源流理論等，基于長(zhǎng)時(shí)段的視角、跨學(xué)科的方法考察黨百年農(nóng)地政策的演變機(jī)理，從演變動(dòng)因、演變?cè)瓌t、演變核心、演變方式、演變目標(biāo)五個(gè)維度構(gòu)建理論分析框架（見圖1），以期為新發(fā)展階段農(nóng)地政策制定提供有益建議。

圖1 農(nóng)地政策演變內(nèi)在機(jī)理的研究框架

三、演變動(dòng)因：時(shí)代變遷與社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化

習(xí)近平（2014）指出：“只有制定符合實(shí)際的政策措施，采取符合實(shí)際的工作方法，黨和人民事業(yè)才能走上正確軌道，才能取得人民滿意的成效”。黨的農(nóng)地政策始終立足我國(guó)具體國(guó)情，緊緊圍繞國(guó)家發(fā)展大局，通過準(zhǔn)確把握時(shí)代變遷與社會(huì)主要矛盾的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整，因時(shí)制宜、因地制宜不斷調(diào)整人地關(guān)系。

近代中國(guó)內(nèi)憂外患、民不聊生。在資本主義生產(chǎn)方式?jīng)_擊下，傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)遭遇重大打擊，但舊有的封建土地所有制在農(nóng)村仍占據(jù)統(tǒng)治地位，且隨著同買辦資本與高利貸資本的結(jié)合而不斷強(qiáng)化，財(cái)富分配更加失衡，貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大。在急劇的社會(huì)大變革背景下，黨在成立之初就準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到解決農(nóng)民土地問題的重要性，并隨著革命實(shí)踐的不斷深入，對(duì)近代中國(guó)社會(huì)的性質(zhì)、主要矛盾與任務(wù)等有了科學(xué)把握。從建黨初期的“限租”“限田”“減租減息”，到土地革命時(shí)期的“沒收地主土地”、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”與根據(jù)地開展大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，直至解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“耕者有其田”。新民主主義革命期間四個(gè)時(shí)期的土地政策，是圍繞近代中國(guó)社會(huì)兩大主要矛盾——“帝國(guó)主義和中華民族的矛盾，封建主義和人民大眾的矛盾”的地位變化而調(diào)整的結(jié)果，是民族矛盾和階級(jí)矛盾互相轉(zhuǎn)化造成的。但是，必須明確“帝國(guó)主義和中華民族的矛盾，乃是各種矛盾中的最主要的矛盾”②。

新中國(guó)成立初期，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，“那時(shí)在農(nóng)村中的主要矛盾是封建主義與民主主義之間的矛盾，而不是資本主義與社會(huì)主義之間的矛盾”③。由于長(zhǎng)年戰(zhàn)亂，人民生活極其困難，農(nóng)村的基本問題就是農(nóng)民的饑餓問題。黨和政府為解決全國(guó)人民的溫飽問題，通過在解放區(qū)開展方法與步驟更加穩(wěn)妥的土地改革以恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著土地改革的基本完成，我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為“無產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)的矛盾，社會(huì)主義道路和資本主義道路的矛盾”④。黨按照1953年制定的過渡時(shí)期總路線，通過合作化道路，遵循自愿互利、典型示范和國(guó)家?guī)椭脑瓌t，采取三個(gè)互相銜接的步驟對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造，使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐步改造成為社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)，土地成為“公共財(cái)產(chǎn)”。隨著社會(huì)主義改造的基本完成，黨的八大明確指出我國(guó)的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣駥?duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾”與“人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”⑤，隨后通過再次調(diào)整土地政策，集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件逐步改善，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變奠定了一定的基礎(chǔ)。

改革開放前，我國(guó)落后農(nóng)業(yè)國(guó)的面貌還沒有得到根本改變，城鎮(zhèn)化水平與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平極低，農(nóng)產(chǎn)品始終處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，大批農(nóng)民的溫飽問題沒有得到完全解決，因而發(fā)展農(nóng)業(yè)成為首要任務(wù)。1981年黨的十一屆六中全會(huì)指出：“在社會(huì)主義改造基本完成以后，我國(guó)所要解決的主要矛盾，是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”⑥。為充分調(diào)動(dòng)我國(guó)幾億農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解決溫飽問題，改革從變革農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式拉開序幕。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（以下簡(jiǎn)稱承包責(zé)任制）通過調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系，使集體的優(yōu)越性和農(nóng)戶的積極性同時(shí)得到發(fā)揮，并在不斷穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上允許集體土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓與有序流轉(zhuǎn)。

隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展，承包責(zé)任制已暴露出其對(duì)推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的局限性。黨的十九大指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”（習(xí)近平，2017）。農(nóng)業(yè)農(nóng)村依然存在許多短板與不足，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍有很長(zhǎng)的路要走。因此，深化農(nóng)村改革勢(shì)在必行，而主線應(yīng)該仍是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。通過扎實(shí)推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作，延長(zhǎng)土地承包期，土地“三權(quán)分置”改革，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)，進(jìn)而不斷提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率與資源利用率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

對(duì)時(shí)代背景與社會(huì)主要矛盾的準(zhǔn)確把握，是我黨制定與調(diào)整農(nóng)地政策的前提。新發(fā)展階段推動(dòng)我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)形式創(chuàng)新必須立足國(guó)情、立足地方實(shí)際，穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，全面深化農(nóng)村改革，不斷解放農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)民、富裕農(nóng)民。

四、演變?cè)瓌t：生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求

生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，是百年來土地制度變遷“不變”的理論出發(fā)點(diǎn)（嚴(yán)金明等，2021）。習(xí)近平指出：“馬克思主義基本原理認(rèn)為，無論什么樣的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，都要隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而發(fā)展。如果它們不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，而成為生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的障礙，那就必然要發(fā)生調(diào)整和變革”⑦。農(nóng)地政策的演變歷程就是不斷變革生產(chǎn)關(guān)系使其適應(yīng)并推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展而不斷調(diào)整的過程。

新民主主義革命時(shí)期，資本主義生產(chǎn)方式雖在全國(guó)范圍內(nèi)得到了一定程度的發(fā)展，但封建土地所有制在農(nóng)村仍占據(jù)統(tǒng)治地位，土地仍高度集中在地主手中，土地經(jīng)營(yíng)所帶來的大部分利潤(rùn)仍歸地主占有。這種舊的生產(chǎn)關(guān)系嚴(yán)重阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的提升，沉重的生存危機(jī)使農(nóng)民迫切呼喚新的生產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)生。黨自成立之日起經(jīng)過幾年的實(shí)踐摸索，逐步確立了土地革命與武裝斗爭(zhēng)的總方針。土地革命是黨在新民主主義革命時(shí)期的一項(xiàng)基本內(nèi)容，也是一項(xiàng)基本政策，以消除舊的生產(chǎn)關(guān)系、建立新的生產(chǎn)關(guān)系為主要目標(biāo)。從《井岡山土地法》到《興國(guó)土地法》到《中國(guó)共產(chǎn)黨抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》 再到《中國(guó)土地法大綱》，從“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”到“沒收一切公共土地及地主階級(jí)的土地”到“減租減息”再到“實(shí)行耕者有其田”，廣大農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“打土豪，分田地”，通過變革舊有生產(chǎn)關(guān)系將農(nóng)民的生產(chǎn)積極性調(diào)動(dòng)起來，進(jìn)而不斷提高解放區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。雖然在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨將土地政策“讓了一大步”⑧修改為“減租減息”，但減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與消滅封建生產(chǎn)關(guān)系的目標(biāo)并沒有改變。

新中國(guó)成立后隨著土地改革的推行與完成，我國(guó)農(nóng)村形成了以小塊土地農(nóng)民分散私有經(jīng)營(yíng)為特征的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)者和生產(chǎn)資料實(shí)現(xiàn)直接結(jié)合，封建生產(chǎn)關(guān)系與制度根基得到徹底消滅，農(nóng)村生產(chǎn)力得到極大解放，農(nóng)村各方面事業(yè)迅速恢復(fù)發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也出現(xiàn)許多問題，集中體現(xiàn)在生產(chǎn)資料的嚴(yán)重短缺與土地買賣現(xiàn)象的發(fā)生。一方面，久經(jīng)戰(zhàn)亂的新中國(guó)不僅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，缺乏現(xiàn)代機(jī)械設(shè)備，抗災(zāi)能力脆弱，而且農(nóng)戶間耕種所需牲畜與工具也嚴(yán)重匱乏，鄰里之間共用生產(chǎn)工具和種植誤時(shí)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另一方面，隨著農(nóng)民生活水平的逐步提高，經(jīng)濟(jì)上升較快的農(nóng)戶開始買地雇工，而由于種種原因?qū)е伦陨砩罾щy的農(nóng)戶則開始賣地租地，土地兼并與農(nóng)地買賣現(xiàn)象在一些地方抬頭。這違背了土地改革的宗旨與初心，與實(shí)現(xiàn)向社會(huì)主義過渡與工業(yè)化建設(shè)的要求相悖，我國(guó)農(nóng)地政策的調(diào)整處在十字路口。為解決這一時(shí)期出現(xiàn)的問題，克服小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)的局限與適應(yīng)國(guó)家工農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)開展起來。合作社改造實(shí)現(xiàn)了從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散式積累到集體經(jīng)濟(jì)的集中式積累的轉(zhuǎn)變（孫樂強(qiáng)，2021），加上農(nóng)產(chǎn)品的“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”與“城鄉(xiāng)分治”的戶籍制度，有效保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展與城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。但是這種“集體所有，集體經(jīng)營(yíng)”的土地經(jīng)營(yíng)形式不可避免地出現(xiàn)勞動(dòng)激勵(lì)缺乏問題。特別是“大躍進(jìn)”與人民公社化運(yùn)動(dòng)超越了當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平，農(nóng)民難以維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力連續(xù)下降，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)仍然貧困。探尋一條兼顧社會(huì)主義性質(zhì)和生產(chǎn)力發(fā)展要求的農(nóng)地政策是一項(xiàng)亟需解決的難題。

從1978年11月小崗村“大包干”開始，土地再一次回到農(nóng)民手中，農(nóng)戶再一次獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的剩余索取權(quán)，突破了“一大二公”與“大鍋飯”的舊體制。在充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的基礎(chǔ)上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力與勞動(dòng)力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增強(qiáng)了家庭生產(chǎn)的自主性，促進(jìn)了糧食產(chǎn)量的快速增長(zhǎng)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移，“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“務(wù)工市場(chǎng)”出現(xiàn)（郭東杰，2020），為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強(qiáng)大支持。但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)碎片化、粗放化，土地使用效率低又成為制約我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的瓶頸，土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、集約化經(jīng)營(yíng)勢(shì)在必行。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的市場(chǎng)化反應(yīng)，兩者互為因果（朱冬亮，2020）。土地流轉(zhuǎn)使建立在原有承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的土地權(quán)益關(guān)系發(fā)生分化，為了激勵(lì)工商資本在土地流轉(zhuǎn)中進(jìn)行長(zhǎng)期投入（朱冬亮，2020），“三權(quán)分置”改革應(yīng)運(yùn)而生。通過運(yùn)用市場(chǎng)化方式推動(dòng)農(nóng)村土地資源再配置，在土地所有制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)三者間找到了平衡點(diǎn)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供了新動(dòng)能。

總之，民主革命時(shí)期與建國(guó)初期所進(jìn)行的土地制度改革，究其實(shí)質(zhì)就是要建立一種能夠與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的土地制度（郭棟，2018）。改革開放以來黨在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革并創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)形式，旨在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)飛躍”（鄧小平，1990），即從“廢除人民公社”到“實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，再到“發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”?？偟膩砜?，農(nóng)地政策始終是通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系來不斷適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，進(jìn)而促進(jìn)生產(chǎn)力水平提高（見圖2、圖3）。

圖2 1949—2020年我國(guó)糧食產(chǎn)量

圖3 1952—2020年我國(guó)農(nóng)村居民消費(fèi)水平

五、演變核心：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬

“三農(nóng)問題”背后的核心是土地問題，而土地問題的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)（王敬堯和魏來，2018）。黨成立以來，從土地革命到土地改革，從農(nóng)業(yè)合作社到人民公社，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到土地流轉(zhuǎn)再到“三權(quán)分置”，基本圍繞著土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)展開（王建華等，2019）。整個(gè)過程我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了“私有私用”——“私有公用”——“公有公用”——“公有私用”，目前正處于“公有多用”階段。

社會(huì)主義改造之前黨所制定的各種農(nóng)地政策，其核心就是要廢除封建土地所有制而實(shí)行“耕者有其田”。新民主主義革命時(shí)期通過在根據(jù)地與解放區(qū)進(jìn)行土地革命，致力于廢除封建土地所有制而實(shí)行農(nóng)民土地私有制，將地主占有、佃農(nóng)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶所有、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，即實(shí)現(xiàn)“私有私用”。從1949年新中國(guó)成立到1953年三大改造開始前，這一時(shí)期土地政策基本沿用了革命時(shí)期消滅封建土地制度的政策，依據(jù)1950年6月頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》在新解放區(qū)推進(jìn)土地改革運(yùn)動(dòng)。農(nóng)民土地所有制代替封建舊有生產(chǎn)關(guān)系，使全國(guó)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，并使農(nóng)民擁有幾乎完整的土地產(chǎn)權(quán)。這種所有制是一種集所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)于一體的“單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”（綦好東，1998），保障了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的最大化。農(nóng)民不僅獲得土地所有權(quán)與使用權(quán)，更重要的是獲得對(duì)剩余產(chǎn)品的索取權(quán)。因此，這種具有比較完整的排他性產(chǎn)權(quán)的獲得，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了土地的產(chǎn)出水平。

由于建國(guó)初期各種主客觀條件的限制，農(nóng)民土地所有制未能滿足國(guó)家發(fā)展的要求與農(nóng)民的期盼，需要進(jìn)一步改革。隨著1953年對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的開始，全國(guó)農(nóng)村陸續(xù)開展土地合作化運(yùn)動(dòng)，經(jīng)歷從互助組（部分地區(qū)在土地改革時(shí)期便已開始）到初級(jí)合作社，再到高級(jí)合作社，并最終演變?yōu)椤皠趧?dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的人民公社。整個(gè)過程土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)了從“私有私用”到“私有公用”再到“公有公用”的轉(zhuǎn)變，土地從分散的農(nóng)民手中“合”起來，農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)與處置權(quán)發(fā)生分離并逐步轉(zhuǎn)移到集體（除少量自留地外），農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度達(dá)到最小化。人民公社采用“一平二調(diào)”的方法調(diào)撥和分配生產(chǎn)資料，實(shí)行“政社合一”體制。后經(jīng)過多次調(diào)整，最終實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營(yíng)形式，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展。

廣大農(nóng)民為了生存與發(fā)展，強(qiáng)烈要求農(nóng)地政策改革。從1978年小崗村“大包干”創(chuàng)新試驗(yàn)開始，以“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”為主要形式的承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)逐步得以全面推進(jìn)。通過將土地所有權(quán)與使用權(quán)有效分離，使得農(nóng)民家庭不僅獲得土地使用權(quán)，同時(shí)也獲得經(jīng)營(yíng)剩余索取權(quán)（唐忠，2018），實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的對(duì)應(yīng)，還實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的適度化，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。從1984年開始，通過延長(zhǎng)承包期，頒布法律法規(guī)，明確農(nóng)村集體與農(nóng)民家庭所擁有的土地權(quán)利，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位，不斷穩(wěn)定承包關(guān)系，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，逐步增強(qiáng)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度。新時(shí)代以來，通過“土地確權(quán)”與“三權(quán)分置”穩(wěn)定了農(nóng)民的土地承包權(quán)、放活了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)民獲得更多的土地權(quán)益與收益。“三權(quán)分置”將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為土地實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約化經(jīng)營(yíng)提供保障，土地逐步由“公有私用”向“公有多用”轉(zhuǎn)變。

從新民主主義革命與土改時(shí)期的農(nóng)民土地所有制下的產(chǎn)權(quán)合一，到合作化與人民公社時(shí)期的集體土地所有制下的產(chǎn)權(quán)集中，再到承包責(zé)任制時(shí)期的集體土地所有制下的產(chǎn)權(quán)二分，再到土地流轉(zhuǎn)與“三權(quán)分置”時(shí)期的集體土地所有制下的產(chǎn)權(quán)三分?？偟膩砜?，農(nóng)地政策演變是以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬為核心，緊緊圍繞“土地所有權(quán)歸誰(shuí)”、“所有權(quán)與使用權(quán)是否分割以及如何分割”兩大問題展開。

六、演變方式：頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐創(chuàng)新良性互動(dòng)

理論源于實(shí)踐并指導(dǎo)實(shí)踐。農(nóng)地政策演變是頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐創(chuàng)新良性互動(dòng)的結(jié)果，前者為后者提供方向與保證，后者為前者提供來源與依據(jù)。習(xí)近平（2014）指出，“要鼓勵(lì)地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合”。

黨在創(chuàng)建初期就意識(shí)到通過解決土地問題爭(zhēng)取農(nóng)民支持的重要性，為如何消滅封建土地私有制展開了艱辛探索。這一時(shí)期黨的農(nóng)地政策是在領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)革命實(shí)踐中，隨著外部環(huán)境的轉(zhuǎn)變而不斷調(diào)整與完善的。1921年爆發(fā)的蕭山衙前農(nóng)民運(yùn)動(dòng)提出“世界上的土地應(yīng)該歸農(nóng)民使用”（丁曉強(qiáng)，2002）的主張，這為1922年6月黨以正式文件（即《中共中央第一次對(duì)于時(shí)局的主張》）的形式將“田地分給貧苦農(nóng)民” 土地政策的提出奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。隨著國(guó)共合作的開始，黨在孫中山“耕者有其田”主張下帶領(lǐng)發(fā)動(dòng)人民在廣東、湖南等地紛紛成立農(nóng)民協(xié)會(huì)，開展減租減息運(yùn)動(dòng)，并于1925年10月提出“實(shí)行耕地農(nóng)有”的主張。1929年毛澤東根據(jù)黨的六大指示與土地革命實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在《井岡山土地法》“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有” 的基礎(chǔ)上主持制定出《興國(guó)土地法》，指出：“沒收一切公共土地及地主階級(jí)的土地”歸工農(nóng)兵政府所有，“分給無田地及少田地的農(nóng)民耕種使用”且禁止買賣。《井岡山土地法》一是使相當(dāng)數(shù)量的自耕農(nóng)感到不滿；二是農(nóng)民（包括自耕農(nóng)）只有使用權(quán)，而他們更渴望得到所有權(quán)。因此，它在實(shí)施過程中遭到農(nóng)民的抵觸，未能達(dá)到發(fā)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)行土地革命的初始目的?？傊@一時(shí)期以毛澤東為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人從中國(guó)革命實(shí)際出發(fā)，區(qū)別對(duì)待來自共產(chǎn)國(guó)際的錯(cuò)誤指導(dǎo)與黨內(nèi)連續(xù)出現(xiàn)的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，經(jīng)過長(zhǎng)期的基層探索實(shí)踐與理論總結(jié)，黨的農(nóng)地政策在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前后趨于成熟，并最終成為新民主主義革命理論的“三大經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)”之一。

新中國(guó)成立后，黨通過基本沿用土地革命時(shí)期的政策在新解放區(qū)進(jìn)行土地改革，在此過程中中央也開始對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作進(jìn)行深入探索。時(shí)任山西省長(zhǎng)治地委書記的王謙經(jīng)過調(diào)查，由中共山西省委向中央提交了《把老區(qū)的互助組織提高一步》的報(bào)告，毛澤東對(duì)此表示支持，并于1951年底起草通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，該文件指出三種主要互助形式：“簡(jiǎn)單的勞動(dòng)互助”、“常年的互助組”、“土地合作社”。這三種互助形式是在革命時(shí)期老解放區(qū)生產(chǎn)過程中逐步探索出來的，特別是前兩種形式在該文件通過之前就已經(jīng)在農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中大量出現(xiàn)并滿足了群眾在生產(chǎn)中的需要。隨后進(jìn)行的農(nóng)業(yè)合作化與人民公社化不僅是基層與中央為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展而不斷嘗試的結(jié)果，也是完成土地所有制根本轉(zhuǎn)變的需要，還是推動(dòng)社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)的需要。

由于主客觀多重因素的影響，改革開放前我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，廣大農(nóng)民仍然貧困，為了生存他們不得不探索新的出路。此外，自“大一統(tǒng)”的人民公社建立以后，家庭經(jīng)營(yíng)雖被取消，但家庭經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在沖動(dòng)卻從來沒有停止過 （綦好東，1998），這為20 世紀(jì)70年代末開始的農(nóng)村改革提供了諸多經(jīng)驗(yàn)借鑒。1978年冬小崗村的基層實(shí)踐創(chuàng)新之舉在施行后并未得到中央的批評(píng)，相反在其進(jìn)行中引起了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注并在取得成功后對(duì)其給予充分肯定。1979年黨的十一屆四中全會(huì)通過的決定將之前強(qiáng)制性的“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”改為規(guī)勸性的“除部分特殊需要和地區(qū)外，‘不要包產(chǎn)到戶’”。這充分表現(xiàn)出中央對(duì)“包產(chǎn)到戶”態(tài)度的轉(zhuǎn)變與其做法的初步肯定，但仍有部分人認(rèn)為它是發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)，與社會(huì)主義道路相悖。1980年鄧小平指出：“政策要放寬，要使每家每戶都自己想辦法，多找門路，增加生產(chǎn)，增加收入。有的可包給組，有的可包給個(gè)人，這個(gè)不用怕，這不會(huì)影響我們制度的社會(huì)主義性質(zhì)。在這個(gè)問題上要解放思想，不要怕”⑨。1982年至1986年連續(xù)五年的中央“一號(hào)文件”，緊緊圍繞農(nóng)村改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展，肯定并闡述了承包責(zé)任制的合法性?？傊?，黨的十一屆三中全會(huì)后以鄧小平為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人從中國(guó)現(xiàn)狀出發(fā)，為推動(dòng)農(nóng)村改革與穩(wěn)固改革成果、提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行了艱辛探索。

隨著土地允許出租與轉(zhuǎn)讓的開始，農(nóng)村基層土地流轉(zhuǎn)已開始小規(guī)模的進(jìn)行。特別是伴隨著糧食產(chǎn)量不斷增長(zhǎng)帶來的糧食價(jià)格逐漸下降，以及東南沿海地區(qū)對(duì)大批“農(nóng)民工”的吸納引起的農(nóng)村勞動(dòng)力大批流失，使得土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出從單個(gè)農(nóng)民之間發(fā)展到農(nóng)民與企業(yè)、集體組織之間進(jìn)行的勢(shì)頭。伴隨著2003年《農(nóng)村土地承包法》與2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的制定實(shí)施，更加詳細(xì)地規(guī)定了土地發(fā)包方與承包方的權(quán)利義務(wù)，以及流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)方式與流轉(zhuǎn)管理等所涉及到的相關(guān)問題，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了法律規(guī)范，這進(jìn)一步促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的出臺(tái)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律歸屬進(jìn)行了明確界定。新時(shí)代以來，為破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題與發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)過程中存在的瓶頸，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體將農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系作為農(nóng)村改革的突破口，提出并實(shí)施了“三權(quán)分置”的農(nóng)地政策。它更好地適應(yīng)了我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要，既保障了農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，又推動(dòng)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是對(duì)農(nóng)地政策的又一次重大創(chuàng)新。

鄧小平（1993）強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來，我們把它拿來加工提高作為全國(guó)的指導(dǎo)。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。農(nóng)地政策演變歷程，是遵循“摸著石頭過河”的理論，通過“試點(diǎn)—完善—推廣”的方式漸進(jìn)推進(jìn)的；是在人民群眾首創(chuàng)與基層探索的過程中逐步將其總結(jié)凝練上升到頂層設(shè)計(jì)，然后指導(dǎo)推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展變革； 是決策者與農(nóng)民共同推動(dòng)的結(jié)果（許慶等，2019）。正如杜潤(rùn)生（2005）所說：“實(shí)踐告訴我們，對(duì)于群眾要辦的事情，凡有利于發(fā)展生產(chǎn)、改善民生，要敢于支持。如果與我們的理論不一致，應(yīng)該反思我們的理論”。

七、演變目標(biāo)：保障農(nóng)民權(quán)益

“耕者有其田”是中國(guó)人民幾千年以來就有的樸素愿望，但由于封建土地所有制的長(zhǎng)期存在，這一愿望始終不能也不可能得以實(shí)現(xiàn)。黨自成立之日起就開始對(duì)廢除封建生產(chǎn)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”進(jìn)行了不斷探索。隨著革命的不斷深入，黨逐步認(rèn)識(shí)到中國(guó)革命的重心在農(nóng)村，主力軍在農(nóng)民，而農(nóng)村問題與農(nóng)民問題的焦點(diǎn)在土地。黨抓住了作為生產(chǎn)要素的土地對(duì)于農(nóng)民基本生產(chǎn)生活保障的不可或缺性，通過革命性的方式實(shí)現(xiàn)土地制度的重構(gòu)，解決土地過度集中的問題，使廣大農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)上得以翻身。因此，農(nóng)地政策正確處理了農(nóng)民作為革命者與小私有者的問題，為革命勝利提供了強(qiáng)大動(dòng)力： 土地革命極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的革命熱情，奠定了革命的群眾基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，逐步形成了血肉相聯(lián)的黨群關(guān)系與軍民關(guān)系，進(jìn)而為黨奪取全國(guó)政權(quán)提供了堅(jiān)實(shí)階級(jí)基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)。

1952年底隨著全國(guó)（除部分地區(qū)外）土地改革的基本完成，我國(guó)土地所有制實(shí)現(xiàn)了偉大變革——徹底消滅封建地主土地所有制而實(shí)行農(nóng)民土地所有制，使“耕者有其田”真正變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，鞏固了工農(nóng)聯(lián)盟，使農(nóng)民的政治熱情、政治地位、生產(chǎn)積極性與生活水平得到大幅提升。黨通過對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造保障了農(nóng)民利益，克服了因土地私有制而導(dǎo)致土地兼并進(jìn)而出現(xiàn)新的貧富分化的潛在風(fēng)險(xiǎn)，整合了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)與工具，解放發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，滿足了工業(yè)化建設(shè)要求。為進(jìn)一步提高集體協(xié)作能力，滿足“當(dāng)前廣大群眾的共同要求”，全國(guó)開展了“小社并大，轉(zhuǎn)為人民公社”⑨的運(yùn)動(dòng)，逐步建立了政社合一、規(guī)模龐大的人民公社。這一時(shí)期雖出現(xiàn)了一些失誤，但它的初衷是為了迅速改變我國(guó)貧窮落后的面貌，這也為改革開放后農(nóng)地政策的調(diào)整提供了借鑒。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制克服了之前土地政策缺乏激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的不足，在土地所有制不變的前提下將土地“再”分給農(nóng)民，充分發(fā)揮廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性與自主創(chuàng)造精神，使農(nóng)民收入大幅度增長(zhǎng)，為解決農(nóng)民溫飽問題、實(shí)現(xiàn)全面小康提供了重要前提。隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷推行，黨的十八大以來，堅(jiān)持深化農(nóng)地政策改革與實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，推動(dòng)農(nóng)村取得了巨大成就、發(fā)生了深刻變革。“三權(quán)分置”重在逐步破解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)碎片化、粗放化困境，實(shí)現(xiàn)土地有序、有效流轉(zhuǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、規(guī)模化、機(jī)械化，促使農(nóng)民從小康逐步走向富裕。

中國(guó)共產(chǎn)黨百年來的土地政策沿革無不以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)（俞明軒等，2021），始終貫穿“以人民為中心”這一主線，從實(shí)際入手深入基層體察農(nóng)民的意愿及其對(duì)美好生活的向往，以保障人民的權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，正確解決土地問題進(jìn)而滿足農(nóng)民的土地要求，充分體現(xiàn)了人民至上的政治立場(chǎng)與維護(hù)人民根本利益的宗旨。黨立足我國(guó)實(shí)際，服務(wù)廣大人民，凝聚人民智慧，依靠人民力量，通過改革不斷解放發(fā)展農(nóng)村土地生產(chǎn)力、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益與優(yōu)化土地要素分配來提高農(nóng)民群眾的生活水平和質(zhì)量，不斷滿足人民對(duì)美好生活的向往。

八、結(jié)論與啟示

黨的百年農(nóng)地政策演變史，就是一部踐行初心與使命的發(fā)展史，也是一部正確解決土地問題贏得農(nóng)民支持的奮斗史。黨始終心系農(nóng)民、依靠農(nóng)民，堅(jiān)持“以人民為中心”的政治立場(chǎng)，堅(jiān)守保障人民基本利益的改革底線，一如既往地為億萬(wàn)農(nóng)民謀幸福，依據(jù)不同時(shí)代變遷與社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)的根本原則，通過基層實(shí)踐創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)良性互動(dòng)的方式，遵循生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，圍繞土地產(chǎn)權(quán)歸屬有針對(duì)性地制定相應(yīng)農(nóng)地政策。新民主主義革命與新中國(guó)成立初期，黨在內(nèi)憂外患、多重矛盾交織的條件下領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地革命與土地改革使封建土地所有制得以徹底廢除； 社會(huì)主義革命與建設(shè)初期，黨在經(jīng)濟(jì)落后、發(fā)展極不平衡的條件下領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民開展互助合作、進(jìn)行社會(huì)主義改造、通過人民公社化運(yùn)動(dòng)使土地所有制發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變；改革開放時(shí)期，黨在人口多、底子薄、發(fā)展不平衡的條件下領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民實(shí)行承包責(zé)任制，逐步打破城鄉(xiāng)二元體制，帶領(lǐng)農(nóng)民解決溫飽問題并逐步實(shí)現(xiàn)全面小康；進(jìn)入新時(shí)代以來，黨更加注重“三農(nóng)”問題，提出并實(shí)施“三權(quán)分置”，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步破除，帶領(lǐng)農(nóng)民消除絕對(duì)貧困并向?qū)崿F(xiàn)共同富裕邁進(jìn)。歷史表明，不同階段往往面臨著不同的土地問題，而土地問題的準(zhǔn)確合理解決是推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的主要內(nèi)容和基本保障。

縱觀黨在各個(gè)時(shí)期制定的農(nóng)地政策，其演變歷程呈現(xiàn)出典型的動(dòng)態(tài)性、關(guān)聯(lián)性與路徑依賴性。農(nóng)地集體所有制作為農(nóng)地政策演變的外在制度環(huán)境，構(gòu)成了未來農(nóng)地政策變遷的邊界，決定了未來制定農(nóng)地政策創(chuàng)新方案時(shí)必須考慮到其變遷路徑依賴的作用。因此，新時(shí)代農(nóng)地制度改革必須堅(jiān)持集體所有制性質(zhì)不變，同時(shí)也要提高農(nóng)地的資源配置效率與農(nóng)地生產(chǎn)力，不斷強(qiáng)化村集體和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，在土地流轉(zhuǎn)及交易過程中保障農(nóng)民的合法權(quán)益特別是合理分享土地的增值收益。首先，要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，將頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)際結(jié)合，以家庭經(jīng)營(yíng)為農(nóng)地基本經(jīng)營(yíng)形式，鼓勵(lì)支持多元主體經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)（張鵬和劉承，2021），保護(hù)永久基本農(nóng)田，保障糧食安全供給。改革收益分配機(jī)制，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的增值收益進(jìn)行全額或絕大部分“返還”農(nóng)民，切實(shí)保護(hù)其享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。其次，要正確處理好人多地少的人地矛盾、分散經(jīng)營(yíng)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)形式矛盾、承包者與經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)權(quán)利益矛盾、小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的銷售對(duì)接矛盾以及農(nóng)民進(jìn)城與返鄉(xiāng)的農(nóng)地收益問題。再次，要強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織整體功能，發(fā)揮好政治引領(lǐng)作用；要發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)黨在基層執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)與新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)作用，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體高質(zhì)量發(fā)展。逐步解開纏繞在戶籍身份上的各種“繩結(jié)”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素由“單向流動(dòng)”向“雙向流動(dòng)”轉(zhuǎn)變（郭東杰，2019），加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差距。最后，要尊重不同地區(qū)的差異性，對(duì)癥下藥、循序漸進(jìn)，鼓勵(lì)支持各地立足本地資源稟賦、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀等開展符合自身實(shí)際的實(shí)踐探索和政策制度創(chuàng)新，盡力將改革帶來的風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素降到最低，維護(hù)好農(nóng)民切身權(quán)益與農(nóng)村穩(wěn)定團(tuán)結(jié)，為緩解相對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與推動(dòng)共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展而不斷努力。

注釋：

①《馬克思恩格斯選集（第二卷）》，人民出版社2012年版，第707 頁(yè)。

②《毛澤東選集（第二卷）》，人民出版社1991年版，第631 頁(yè)。

③《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編（第四冊(cè)）》，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第694 頁(yè)。

④《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編（第十冊(cè)）》，中央文獻(xiàn)出版社1994年版，第606 頁(yè)。

⑤《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編（第九冊(cè)）》，中央文獻(xiàn)出版社1994年版，第341 頁(yè)。

⑥《三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編（下）》，人民出版社1982年版，第839 頁(yè)。

⑦《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（下）》，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第386 頁(yè)。

⑧《毛澤東選集（第三卷）》，人民出版社1991年版，第1076 頁(yè)。

⑨《鄧小平年譜（一九七五——一九九七）（上卷）》，中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第616 頁(yè)。

⑩《中共中央文件選集（一九四九年十月～一九六六年五月）（第28 冊(cè)）》，人民出版社2013年版，第407 頁(yè)。