□王 晶

（中共安陽(yáng)市委黨校 河南 安陽(yáng) 455000）

在中國(guó)特色社會(huì)主義背景下，人們的生活水平得到了大幅提升，很多農(nóng)民為了獲得更多收入，改善自己的生活條件而選擇進(jìn)城務(wù)工，為了工作方便，這些人選擇在城市租房或買(mǎi)房，因此農(nóng)村宅基地利用率非常低。

目前，我國(guó)宅基地資源非常有限，一些地區(qū)的農(nóng)村宅基地甚至無(wú)法滿足農(nóng)民對(duì)土地的需求，宅基地供應(yīng)和需求嚴(yán)重失衡。

1 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵

1.1 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)有理論

目前，關(guān)于宅基地的法律內(nèi)涵以及宅基地“三權(quán)”之間的關(guān)系存在不同的看法。集體所有權(quán)指的是宅基地集體所有權(quán)，但是我國(guó)對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的界定不明晰。農(nóng)戶資格權(quán)指的是農(nóng)民對(duì)所居住的住宅有使用的資格。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民可以自由流轉(zhuǎn)自己的房屋，通過(guò)這種方法進(jìn)一步增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，為農(nóng)民獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。相對(duì)來(lái)講，宅基地權(quán)利是一項(xiàng)獨(dú)立性比較強(qiáng)的權(quán)利[1]。

1.2 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律概念分析

1.2.1 宅基地集體所有權(quán)

宅基地集體所有權(quán)指的是在一定的空間區(qū)域內(nèi)，勞動(dòng)群眾集體對(duì)于已定房屋享有所有權(quán)的一種權(quán)益，這種權(quán)益從權(quán)利的角度來(lái)說(shuō)屬于自物權(quán)，這種權(quán)利的主體是農(nóng)民集體。

集體所有權(quán)是“三權(quán)分置”改革的一個(gè)重要起點(diǎn)，要想落實(shí)“三權(quán)分置”改革，必須保證宅基地集體所有權(quán)的地位。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民在農(nóng)村生產(chǎn)生活的一個(gè)重要載體，在對(duì)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的過(guò)程中，必須要對(duì)農(nóng)村宅基地處分權(quán)進(jìn)行一定限制。在落實(shí)相關(guān)政策規(guī)定之后，農(nóng)村集體組織就可以獲得一定的宅基地?fù)p失補(bǔ)償款[2]。

1.2.2 宅基地使用權(quán)

宅基地使用權(quán)指的是在保障農(nóng)戶整體資格不變的前提之下，讓集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他成員能夠獲得自己所擁有宅基地的使用權(quán)，農(nóng)民通過(guò)法律形式出讓自己的宅基地使用權(quán)，在這個(gè)過(guò)程中也可以獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。目前，我國(guó)的宅基地使用權(quán)實(shí)際上是債權(quán)的組成部分之一。

2 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的背景

近些年，我國(guó)的農(nóng)村人口總量大幅度減少。從理論上來(lái)講，隨著農(nóng)村人口不斷減少，農(nóng)村村用土地面積也應(yīng)當(dāng)減少，但相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村村用土地面積不但沒(méi)有減少反而不斷增加。原因是農(nóng)民雖然擁有宅基地，卻無(wú)法利用宅基地實(shí)現(xiàn)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

為了解決這些問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)提出了完善農(nóng)村宅基地制度的基本政策，希望通過(guò)這種辦法使農(nóng)民獲取更多財(cái)產(chǎn)性收入。為了解決法律問(wèn)題與農(nóng)民居住問(wèn)題之間的矛盾，政府出臺(tái)了一系列政策來(lái)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，同時(shí)結(jié)合其他措施提高農(nóng)村宅基地的使用效率[3]。

3 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的意義

3.1 提高農(nóng)村宅基地的利用效率

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村集體宅基地的面積是城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)總體面積的很多倍，但是農(nóng)村的常住人口非常少，主要是因?yàn)槟壳昂芏噢r(nóng)村的生活和教育條件比較差，越來(lái)越多的農(nóng)民為了子女能夠受到更好的教育或者是出于其他原因而選擇到城市居住，在城市租房和務(wù)工。

我國(guó)現(xiàn)有的建設(shè)用地非常緊張，城市人口與農(nóng)村人口數(shù)量有非常鮮明的對(duì)比，農(nóng)村宅基地和農(nóng)村人口之間存在矛盾，大量農(nóng)村宅基地閑置。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是很多農(nóng)村宅基地管理存在漏洞，農(nóng)村宅基地的管理機(jī)制不健全。

現(xiàn)有的法律制度規(guī)定，農(nóng)村宅基地沒(méi)有流動(dòng)性，這一制度導(dǎo)致很多農(nóng)村人口進(jìn)城之后，原本的宅基地被閑置，出現(xiàn)了土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。為了解決這個(gè)問(wèn)題，政府可以出臺(tái)相關(guān)的法律制度，轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)，通過(guò)這種方法解決現(xiàn)有城市用地緊張問(wèn)題，避免資源被浪費(fèi)，能夠在一定程度上緩解農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓力[4]。

3.2 有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地受制度的約束不允許轉(zhuǎn)讓，大量農(nóng)民雖然有很強(qiáng)的到城市居住的意愿，但無(wú)法獲得足夠的資金到城市買(mǎi)房，宅基地抵押后，農(nóng)民難以獲得銀行貸款，所以很多農(nóng)民存在很大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。雖然部分農(nóng)民在城市打工多年，但無(wú)法真正融入城市之中，這也導(dǎo)致很多城市的城市化發(fā)展進(jìn)程受到阻礙，流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)則可以充分發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和使用價(jià)值。我國(guó)老齡化程度不斷加深，流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)能夠進(jìn)一步為農(nóng)村老人提供更好的生活和經(jīng)濟(jì)條件，加速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.3 有利于發(fā)揮農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益

我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地等集體所有的土地不能抵押給他人，但是法律中有其他規(guī)定的情況除外。從一些法律規(guī)定中可以看出，農(nóng)村宅基地使用權(quán)受到了一定的限制，這種限制在一定程度上不利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

之所以有相關(guān)的規(guī)定，主要是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)擔(dān)心宅基地自由流轉(zhuǎn)后，會(huì)直接影響農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活。還有一些人認(rèn)為，在世界經(jīng)濟(jì)萎縮的時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以沒(méi)有出現(xiàn)大幅度變動(dòng)，主要是因?yàn)橐恍┕S關(guān)閉之后農(nóng)民可以選擇回到家鄉(xiāng)或者到其他地方繼續(xù)生產(chǎn)生活，所以我國(guó)法律規(guī)定禁止城市人口進(jìn)入農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)房屋[5]。

3.4 有利于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是近些年來(lái)我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略中的一個(gè)重要組成部分，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于農(nóng)村貧困人口全面脫貧。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是改善農(nóng)民的居住環(huán)境，讓農(nóng)民能夠生活得更加舒適。宅基地建設(shè)制度改革是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要組成部分，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅包括提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也包含生態(tài)文明建設(shè)等。

雖然目前大量農(nóng)民都有閑置的宅基地，但是由于受法律限制，很多農(nóng)民無(wú)法通過(guò)合法的方式流轉(zhuǎn)宅基地的使用權(quán)，農(nóng)民進(jìn)入城市之后，農(nóng)村宅基地閑置下來(lái)，這給鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)了一定阻礙，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久發(fā)展。

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“三權(quán)分置”能夠使農(nóng)民獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。通過(guò)合法途徑將宅基地交給第三方使用，一些沒(méi)有得到利用的宅基地就能夠充分地發(fā)揮自身的價(jià)值。第三方可以將其開(kāi)發(fā)為各種旅游景點(diǎn)或者旅游民宿等，這樣有利于帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的發(fā)展思路和方法。

4 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

4.1 集體所有權(quán)權(quán)能不完整

宅基地所有權(quán)是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的一個(gè)外在表現(xiàn)，但是長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展證明，我國(guó)宅基地所有權(quán)的權(quán)能存在弊端，主要表現(xiàn)在政府可以根據(jù)法律規(guī)定隨時(shí)征收農(nóng)民的土地，土地使用者在行使自己的權(quán)利時(shí)有很多限制，在一定程度上降低了農(nóng)民的效益，因?yàn)榧w所有權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的一個(gè)重要方向和著力點(diǎn)，但是在很多法律法規(guī)的制定和實(shí)踐過(guò)程中，集體所有權(quán)缺失嚴(yán)重，很多地區(qū)的農(nóng)村土地集體所有權(quán)沒(méi)有真正發(fā)揮作用[6]。

4.2 農(nóng)戶資格權(quán)保護(hù)缺乏法律依據(jù)

日常的農(nóng)戶資格權(quán)與我國(guó)《憲法》中的具體規(guī)定存在很大的差異，我國(guó)農(nóng)戶資格權(quán)的法律概念仍舊比較模糊，很多法律處于空白狀態(tài)。

為了解決這個(gè)問(wèn)題，學(xué)者應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)進(jìn)行深刻討論，達(dá)成一致意見(jiàn)，將農(nóng)戶資格權(quán)納入具體的法律制度建構(gòu)體系中。

4.3 宅基地使用權(quán)權(quán)能缺乏

宅基地市場(chǎng)化的利用效率非常低，我國(guó)宅基地市場(chǎng)化利用效率與社會(huì)保障之間存在一定的矛盾。宅基地使用權(quán)的最初目標(biāo)是解決基本的住房問(wèn)題，使一些很難在城市租房和生活的人有自己的居住地，為推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)的人提供建設(shè)場(chǎng)地。當(dāng)前我國(guó)大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鼓勵(lì)企業(yè)入駐鄉(xiāng)村，這些企業(yè)能夠在一定程度上帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。但是我國(guó)一些法律禁止宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，這些規(guī)定在一定程度上限制了宅基地的使用，因?yàn)榉课菖c宅基地捆綁在一起，給農(nóng)民帶來(lái)了一些問(wèn)題。要想解決這些問(wèn)題，必須及時(shí)采取相應(yīng)的解決措施，只有這樣才能夠發(fā)揮出宅基地使用權(quán)的實(shí)際效益。

4.4 宅基地使用權(quán)主體單一

在當(dāng)前的宅基地制度框架之下，為了充分保障國(guó)家政策有效落實(shí)，我國(guó)法律規(guī)定了具體的政策保障宅基地使用權(quán)的主體利益，這就導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的主體非常單一。宅基地使用權(quán)只能由具有特定身份的農(nóng)民按照一定的程序才能夠行使，在當(dāng)時(shí)的情況下合情合理，符合當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平不斷提升，我國(guó)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能不斷顯現(xiàn)，得到了廣泛認(rèn)可。目前我國(guó)相關(guān)法律制度已經(jīng)明文規(guī)定宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，因此必須對(duì)現(xiàn)有的法律制度進(jìn)行改變，通過(guò)這種方法進(jìn)一步提高宅基地的利用效率，改善宅基地供求關(guān)系緊張的現(xiàn)狀。

5 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究

5.1 建立健全宅基地登記制度

目前我國(guó)很多農(nóng)村沒(méi)有對(duì)宅基地進(jìn)行明確登記，一些學(xué)者針對(duì)這種現(xiàn)象提出了一些解決措施，及時(shí)對(duì)我國(guó)的宅基地進(jìn)行合理登記，參照集體經(jīng)濟(jì)組織制度建立一定的制度。

要想實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”，必須要有清晰的權(quán)力界限，以此界限為基礎(chǔ)，進(jìn)一步確定權(quán)力主體和客體，從而更好地保障農(nóng)民的合法權(quán)益。從宅基地使用權(quán)的角度來(lái)看，必須要明確宅基地使用權(quán)登記為首要構(gòu)成要件，只有登記了的宅基地才能夠形成宅基地使用權(quán)。

5.2 實(shí)行宅基地有償使用制度

在實(shí)行宅基地有償使用制度的過(guò)程中，由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，所以各個(gè)地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實(shí)際情況確定宅基地占有面積，根據(jù)不同家庭的人口總數(shù)來(lái)確定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，如果發(fā)現(xiàn)超占宅基地的農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)及時(shí)督促其恢復(fù)原狀，在合理合法的范圍之內(nèi)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

在設(shè)置宅基地有償使用制度時(shí)，必須要注意以下問(wèn)題。首先，對(duì)于不同的主體，要設(shè)置不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員本身具有宅基地使用權(quán)。其次，設(shè)置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，不能脫離實(shí)際，設(shè)置不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。再次，宅基地使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)村集體組織所有。

5.3 修改與完善土地法律法規(guī)

目前，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革沒(méi)有系統(tǒng)性的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，這很容易導(dǎo)致在“三權(quán)分置”改革過(guò)程中遇到很多問(wèn)題。

國(guó)家應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題并及時(shí)對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，盡快明確土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體法律屬性和法律概念。首先，應(yīng)在一定程度上擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所有者的范圍，當(dāng)這些法律主體的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)為其提供保障。其次，出臺(tái)配套的法規(guī)和政策，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值進(jìn)行合理評(píng)價(jià)和判斷，在對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)盡可能保障權(quán)力主體的合法權(quán)益。

5.4 合理設(shè)置兩權(quán)分離界限

合理設(shè)置兩權(quán)分離界限是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中非常重要的手段和措施，關(guān)系到土地承包權(quán)等兩種不同權(quán)能之間的協(xié)調(diào)和配合。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資回收是一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程，因?yàn)檗r(nóng)作物需要生長(zhǎng)、收獲的時(shí)間，所以如果土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的分離期限比較短，那么農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體很難回收成本，得不到經(jīng)濟(jì)效益。

在這樣的前提之下，很多單位和個(gè)人不愿意再進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資，農(nóng)民就無(wú)法獲得真正的經(jīng)濟(jì)效益，因此要合理設(shè)置農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限。

相關(guān)部門(mén)可以按照用益物權(quán)的法律規(guī)定明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，但是必須要在設(shè)置合理期限的過(guò)程中對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際狀況和特點(diǎn)進(jìn)行綜合考慮，最高期限不能超過(guò)剩余的期限。市場(chǎng)在發(fā)展過(guò)程中可能會(huì)存在一些不足，所以農(nóng)村土地在市場(chǎng)流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能存在一些不合理的地方，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格過(guò)高或者過(guò)低，都無(wú)法使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到真正的協(xié)調(diào)和發(fā)展。所以經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是非常重要的一個(gè)過(guò)程，在對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)使用科學(xué)的方法和手段，適應(yīng)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，綜合考慮各種不同的社會(huì)因素，確定合理的流轉(zhuǎn)方法。

5.5 激勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)者合理利用土地

經(jīng)營(yíng)土地的過(guò)程中，土地經(jīng)營(yíng)者只有獲得了合法收益之后才能夠開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。所以國(guó)家應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定各種政策鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)者及時(shí)開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。在開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的過(guò)程中，最高效的辦法就是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，使經(jīng)營(yíng)者能夠獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。

近年來(lái)，我國(guó)有計(jì)劃地實(shí)施了一些關(guān)于土地管理的系統(tǒng)性管理方法，希望這些管理方法能夠與我國(guó)實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)結(jié)合起來(lái)。除此之外，國(guó)家應(yīng)當(dāng)逐步完善我國(guó)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，通過(guò)修建一些基礎(chǔ)實(shí)施，為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)保障。

5.6 建立健全征地補(bǔ)償制度

如果國(guó)家對(duì)土地所有權(quán)人的土地進(jìn)行征收和征用，就必須對(duì)其提供補(bǔ)償。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的補(bǔ)償不僅包括房屋價(jià)值補(bǔ)償，也包括土地上附著物的補(bǔ)償。土地管理者在管理土地的過(guò)程中會(huì)耗費(fèi)一部分成本，因此政府的征收征用行為會(huì)在一定程度上影響經(jīng)營(yíng)者的預(yù)期利益，而這種利益損害是由政府行為所導(dǎo)致的，所以政府應(yīng)當(dāng)在一定程度上給予補(bǔ)償。一些農(nóng)民世世代代依靠土地生產(chǎn)和生活，土地種植及收益是農(nóng)民收入中的一個(gè)重要組成部分，如果國(guó)家對(duì)相關(guān)土地進(jìn)行征收征用，就必須給予補(bǔ)償。國(guó)家也可以通過(guò)介紹工作的方式補(bǔ)償農(nóng)民。

6 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是我國(guó)針對(duì)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀開(kāi)展的一系列創(chuàng)新活動(dòng)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼力度，對(duì)于一些發(fā)展規(guī)模比較大的產(chǎn)業(yè)盡可能提供補(bǔ)償。及時(shí)建立完善的法律體系，向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域引入更多的資本，針對(duì)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，并及時(shí)采取相關(guān)的預(yù)防措施。