村級土地利用規(guī)劃探討

□許連群

（曲沃縣自然資源局 山西 臨汾 043400）

20 世紀80 年代，我國開始第一輪土地利用總體規(guī)劃，目前，第三輪土地利用整體規(guī)劃正在快速開展。現(xiàn)階段，我國已基本形成了涵蓋國家、省、市、縣、鄉(xiāng)的規(guī)劃編制體系，并通過對規(guī)劃的開展與落實，使耕地得到更加嚴格的保護，且對經(jīng)濟社會穩(wěn)定良好的發(fā)展形成了極大的推動作用。然而，隨著土地規(guī)劃實踐及理論研究的進一步深入，規(guī)劃體系的不足日益凸顯，對土地管理造成相應(yīng)的約束和限制。鑒于此，應(yīng)對土地利用規(guī)劃編制體系予以更多的關(guān)注和重視，并對其深入研究，采取優(yōu)化完善措施，為村級土地利用規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

1 村級土地利用規(guī)劃及其內(nèi)容

村級土地利用明確貫穿“保護土地資源，保障經(jīng)濟發(fā)展”這一土地規(guī)劃編制明確強調(diào)的基本內(nèi)容，對村域發(fā)展戰(zhàn)略作出科學(xué)明確指導(dǎo)，對耕地作出科學(xué)明確保護，尤其是明確基本農(nóng)田保護目標(biāo)和規(guī)劃布局，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地目標(biāo)和規(guī)劃布局作出科學(xué)、明確、合理的調(diào)整等。與此同時，制定道路建設(shè)、農(nóng)村居民點建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、土地整理等有關(guān)的專項規(guī)劃?；谝?guī)劃結(jié)果作出科學(xué)系統(tǒng)的分析，具體涵蓋規(guī)劃文本、說明、數(shù)據(jù)庫，以及建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施和基本農(nóng)田等有關(guān)的專題圖件[1]。

以上屬于村級土地利用規(guī)劃內(nèi)容方面的具體表現(xiàn)形式，關(guān)于同其他土地利用規(guī)劃存在的區(qū)別，則體現(xiàn)在編制過程及實質(zhì)內(nèi)容中。

2 村級土地利用規(guī)劃的必要性

2.1 加強農(nóng)村土地合理利用的管理需要

隨著我國工業(yè)化與城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，農(nóng)村土地利用管理獲得重點關(guān)注?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地利用問題仍然突出。例如農(nóng)業(yè)資本“進村”和農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，直接推動了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)期間土地用途管制缺乏嚴格規(guī)范；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)村生活條件落后，高質(zhì)量農(nóng)田無法獲得妥善保護；部分地區(qū)土地管理粗放，利用效率不足。因此，需基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本原則，加強村級土地利用規(guī)劃，從而促進農(nóng)村土地合理利用[2]。

2.2 推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地利用規(guī)劃體系的需要

中央曾提出“五個統(tǒng)籌”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為重中之重，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》應(yīng)運而生。此后中央連續(xù)出臺有關(guān)“三農(nóng)”問題的政策文件，對農(nóng)村土地管理提出了更嚴格的要求。加強農(nóng)村土地利用管理的有關(guān)政策陸續(xù)出臺，特別是國土資源部針對農(nóng)村宅基地與農(nóng)村土地整治等提出了嚴格要求。

3 村級土地利用規(guī)劃的幾個基本問題

3.1 規(guī)劃要求

（1）貫徹落實基本國策，即以國家政策為基本的關(guān)鍵要求。這要求土地規(guī)劃基本準(zhǔn)則及村級土地利用規(guī)劃應(yīng)重點體現(xiàn)出國家要求，并在編制中充分有效融入。

（2）堅持“兩個遵守”，即遵守建設(shè)用地嚴禁超標(biāo)、基本農(nóng)田和耕地總量嚴禁減少的標(biāo)準(zhǔn)，遵守節(jié)約集約用地的標(biāo)準(zhǔn)。這就要求村級土地利用規(guī)劃要對耕地采取重點嚴格保護，嚴格控制建設(shè)用地，有效節(jié)約集約用地，統(tǒng)籌規(guī)劃與科學(xué)安排各項用地[3]。

（3）力爭“三個突破”，即突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。這是村級土地利用規(guī)劃的關(guān)鍵，要求對土地利用作出科學(xué)規(guī)劃調(diào)整，切實推動“三農(nóng)”良好發(fā)展。

（4）堅持“合法為本”，即在政策允許范圍的前提下進行科學(xué)規(guī)劃。這就要求基于村級土地利用整體規(guī)劃與基礎(chǔ)，對耕地和基本農(nóng)田作出嚴格有效的保護。將現(xiàn)狀建設(shè)用地總量用于規(guī)劃建設(shè)用地控制指標(biāo)。

（5）堅持“求實為要，科學(xué)創(chuàng)新”，即堅持實事求是的基本原則及思想態(tài)度，積極面對用地矛盾。目前，耕地保護同建設(shè)用地兩者間矛盾明顯，且一直未能得到有效緩解。要正視矛盾的客觀存在，以節(jié)約集約的方式及綜合平衡的方法作出綜合統(tǒng)籌。重視對土地規(guī)劃方法及管理制度的優(yōu)化創(chuàng)新，對村級土地資源科學(xué)利用，切實推動村域經(jīng)濟的穩(wěn)定良好發(fā)展。

此外，針對主要控制指標(biāo)的明確，需充分結(jié)合上述第2 點和第4 點的要求。若一些具體法定效力的政策或規(guī)劃等對村域用地情況產(chǎn)生直接影響，則需要對規(guī)劃進行科學(xué)合理的調(diào)整[4]。

3.2 規(guī)劃特點

（1）以大比例尺為主，數(shù)圖標(biāo)準(zhǔn)一致。以某市為例，其已推行村級土地利用規(guī)劃暫行試點，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為1∶2 000 實測數(shù)據(jù)，并建立了科學(xué)系統(tǒng)的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，保證圖斑同數(shù)據(jù)之間保持吻合。同時，全部規(guī)劃土地依托于現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫圖斑調(diào)整，確保規(guī)劃數(shù)據(jù)來源的準(zhǔn)確性、科學(xué)性及可靠性?；诮Y(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，建立了科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫?？梢?，村級土地利用規(guī)劃數(shù)圖充分滿足嚴格的具體標(biāo)準(zhǔn)。

（2）土地利用確保地塊化，有效提升管理水平。全部土地規(guī)劃利用，需要嚴格落實至地塊，這樣對其現(xiàn)狀所產(chǎn)生的變化可以更加直觀清晰地掌握，使管理可以更具科學(xué)性、精準(zhǔn)性及時效性。同時，基于村級層面，保證做到圖斑地塊化管理并實現(xiàn)點對點及面對面。這不僅對基本農(nóng)田同建設(shè)用地具有非常重要的影響和意義，還可使宏觀及微觀層面存在的不足得到有效解決，使土地利用管理水平得到切實有效的提高。

（3）盤活農(nóng)村建設(shè)用地，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃?；谛罗r(nóng)村建設(shè)及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的背景，村級土地利用規(guī)劃對農(nóng)村建設(shè)用地，尤其是對農(nóng)村居民點用地采取科學(xué)規(guī)劃調(diào)整，使農(nóng)村居住條件得到明顯改善。對廢棄農(nóng)村建設(shè)用地采取有效復(fù)墾，有效盤活農(nóng)村建設(shè)用地。通過多種措施，構(gòu)建工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的調(diào)節(jié)機制，便于農(nóng)民開展生產(chǎn)生活，從而進一步促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[5]。

（4）綜合協(xié)調(diào)各個規(guī)劃，促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。土地規(guī)劃是各項規(guī)劃的關(guān)鍵載體，因此村級土地需要對村鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村等有關(guān)規(guī)劃進行有機結(jié)合。同時，村級土地利用規(guī)劃應(yīng)將產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)作重要主導(dǎo)，對有關(guān)規(guī)劃采取綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并加以全面貫徹落實，以防造成沖突，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)等浪費的情況。

（5）鼓勵引導(dǎo)村民踴躍參與，強調(diào)規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。編制村級土地利用規(guī)劃時，會在不同階段甚至全過程鼓勵、引導(dǎo)村民踴躍參加到規(guī)劃編制中。例如在進行村域發(fā)展定位、新村布局建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向選擇時，應(yīng)鼓勵、引導(dǎo)村民踴躍參與。同時，規(guī)劃編制的最終成果應(yīng)廣泛征求村民意見或建議，并制訂科學(xué)可行的計劃方案。此外，應(yīng)為村民仔細講解和介紹有關(guān)規(guī)劃編制思路、土地利用管理標(biāo)準(zhǔn)以及土地利用調(diào)整方式等內(nèi)容，充分激發(fā)村民的參與熱情和積極性，使規(guī)劃更具科學(xué)性與可實施性。

（6）探索尋求規(guī)劃剛性和彈性的有機結(jié)合。以主要調(diào)控指標(biāo)剛性控制為前提，對以下幾點作出明確規(guī)定。①建設(shè)用地所涉及的具體位置及方向，可采取相應(yīng)的微調(diào)；②地塊間可采取調(diào)劑指標(biāo)或采取合并使用；③建設(shè)用地以外地類可直接轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w耕地，生產(chǎn)道路不用考慮規(guī)劃布局，但應(yīng)保留相應(yīng)的合理用地量[6]。

3.3 規(guī)劃定位

根據(jù)《城市規(guī)劃編制方法》可知，城市規(guī)劃具體包含總體和詳細規(guī)劃。針對具體需求，大中型城市主要參考總體規(guī)劃，并以此為基礎(chǔ)編制科學(xué)可行的分區(qū)規(guī)劃。詳細規(guī)劃可劃分為控制性及修建性詳細規(guī)劃。由此可見，城市規(guī)劃編制體系體現(xiàn)了具體明確的分工，具有具體性、完整性與完善性等特點。與城市規(guī)劃編制相比，村級規(guī)劃編制有所不同。

針對土地利用規(guī)劃編制體系所涉及的規(guī)劃，村級土地利用規(guī)劃編制均以總體規(guī)劃為主，詳細規(guī)劃并未有所涉及；針對土地利用規(guī)劃，村級土地利用規(guī)劃編制僅局限于項目建設(shè)規(guī)劃，并沒有考慮修建性規(guī)劃，也就是說，對控制性、修建性詳細規(guī)劃并沒有作出具體明確區(qū)分?？傊噍^于城市規(guī)劃體系，村級土地利用規(guī)劃體系有待優(yōu)化與完善。

根據(jù)村級土地利用規(guī)劃所表現(xiàn)出的特點，定位方面應(yīng)當(dāng)以土地利用詳細規(guī)劃為主，對土地利用規(guī)劃體系采取進一步的優(yōu)化完善，促使土地規(guī)劃管理整體水平得以切實有效的提高。與此同時，鑒于土地利用總體規(guī)劃體系的缺陷，應(yīng)進行科學(xué)系統(tǒng)的調(diào)整，例如市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級規(guī)劃可以取消，國家、省、縣級土地利用規(guī)劃則需要有效保留，從而使土地利用規(guī)劃可以更具科學(xué)性、可操作性和可實施性。

4 結(jié)束語

村級土地利用規(guī)劃體現(xiàn)出了明顯的探索性和創(chuàng)新性，但任何新事物在推進發(fā)展中都不可避免地存在一些問題，例如村級土地利用規(guī)劃法律和實施管理等機制方面的問題，規(guī)劃基數(shù)、范圍及農(nóng)村布局等技術(shù)層面的問題等，因此務(wù)必重視對村級土地利用規(guī)劃的深入探索和研究。規(guī)劃體系的健全完善屬于系統(tǒng)、長期的工作，應(yīng)切實推動土地利用規(guī)劃的穩(wěn)步、良好發(fā)展。