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      中國脫貧攻堅(jiān)的制度導(dǎo)源與創(chuàng)制貢獻(xiàn)

      2021-12-16 04:13:18王玉海
      甘肅社會(huì)科學(xué) 2021年6期
      關(guān)鍵詞:攻堅(jiān)精準(zhǔn)制度

      王玉海 張 琦

      (北京師范大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院; b.中國扶貧研究院,北京 100875)

      提要: 隨著2020脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的結(jié)束,中國最落后地區(qū)最貧窮人口的生活狀況發(fā)生了天翻地覆的改變,但更為重要的是形成了反貧困的制度保障。追本溯源,脫貧攻堅(jiān)與中國特色社會(huì)主義制度一脈相承,呈現(xiàn)出清晰的制度演進(jìn)邏輯。圍繞反貧困采取的一系列策略辦法,體現(xiàn)出制度的動(dòng)力性、規(guī)范性和秩序性,是關(guān)于貧困的認(rèn)識(shí)態(tài)度、權(quán)利責(zé)任與驅(qū)動(dòng)機(jī)制的規(guī)則架構(gòu)。一開始較為粗放,后來趨于精準(zhǔn),將自上而下的頂層設(shè)計(jì)與自下而上的基層探索相結(jié)合,不斷完善政策規(guī)定,注入內(nèi)生動(dòng)力和責(zé)任壓力,塑造形成了脫貧責(zé)任共同體,取得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與扶貧開發(fā)兼得的減貧效果,形成了切合中國實(shí)際的反貧困制度,也為全球減貧事業(yè)提供了中國智慧,為人類反貧困制度建設(shè)做出了中國貢獻(xiàn)。

      脫貧攻堅(jiān)是一場(chǎng)針對(duì)中國極端貧困地區(qū)和貧困群體的脫貧運(yùn)動(dòng),更是一場(chǎng)中國特色社會(huì)主義反貧困制度建設(shè)的實(shí)踐探索。在減貧扶貧過程中,全國上下都在實(shí)踐工作中參與了扶貧脫貧的探索,這些探索為反貧困制度的創(chuàng)立提供了很好的元素材料。反過來,如果這些探索不能沉淀成為制度,只停留在工作任務(wù)或者“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”層面,那么隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的結(jié)束,貧困過一段時(shí)間還有可能會(huì)發(fā)生,脫貧攻堅(jiān)中進(jìn)行的許多有效探索也就會(huì)前功盡棄。因此,我們要鞏固脫貧成果,就必須總結(jié)中國特色的反貧困制度體系,追本溯源探索其制度導(dǎo)源,發(fā)掘其對(duì)反貧困制度的創(chuàng)制貢獻(xiàn)。在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中建構(gòu)的脫貧攻堅(jiān)制度體系,是中國消除貧困的重要經(jīng)驗(yàn)和制勝法寶,也是將來抑制應(yīng)對(duì)貧困問題的制度屏障。同時(shí),這些制度成果體現(xiàn)出獨(dú)有的中國特色,展示了中國道路的獨(dú)特魅力,為發(fā)展中國家走出貧困提供可資借鑒的中國方案,也將為全球減貧事業(yè)提供中國智慧,為人類反貧困制度建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

      為此,筆者擬從脫貧攻堅(jiān)的制度導(dǎo)源、制度演進(jìn)、制度貢獻(xiàn)三個(gè)層面進(jìn)行總結(jié),探究中國反貧困制度的形成邏輯。探討脫貧攻堅(jiān)的制度導(dǎo)源,將脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)這一新時(shí)代全社會(huì)的脫貧實(shí)踐運(yùn)動(dòng)聯(lián)系于中國特色社會(huì)主義制度的探索完善,要讓人“知其所以然”;探討脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐做法是如何沉淀為中國反貧困特色制度的,這既包括具體的方略舉措,也包括這些政策規(guī)定轉(zhuǎn)化為制度的途徑及過程,還要探究其形成為制度的特征,要讓人“知其然”;這些在反貧困實(shí)踐過程中的相應(yīng)制度安排、實(shí)踐策略和有效經(jīng)驗(yàn),對(duì)中國乃至世界提供了怎樣的啟示,中國脫貧攻堅(jiān)具有怎樣的制度貢獻(xiàn),要讓人“知其何以然”。

      一、脫貧攻堅(jiān)的制度導(dǎo)源

      我們已經(jīng)逐步建立起了具有中國特色的脫貧攻堅(jiān)制度體系。追本溯源,這與前期中國特色社會(huì)主義制度基礎(chǔ)是分不開的。概而言之,馬克思主義毛澤東思想是脫貧攻堅(jiān)的思想來源,中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是脫貧攻堅(jiān)持續(xù)探索的根本力量,社會(huì)主義制度集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)是脫貧攻堅(jiān)制度推進(jìn)的有效路徑。

      (一)初心使命的思想淵源

      馬克思主義反貧困理論是脫貧攻堅(jiān)制度體系的思想來源。消除貧困的思想是脫貧攻堅(jiān)的核心,它抽象成為理念意識(shí),是馬克思主義、毛澤東思想與中國克服貧困問題的實(shí)踐探索相結(jié)合的產(chǎn)物。自新中國成立以來,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民與貧困進(jìn)行了艱苦斗爭(zhēng),深入研究和回答中國面臨的貧困問題,形成了一系列具有代表性的反貧困思想。在中國特色扶貧開發(fā)思想形成與發(fā)展過程中,繼承和發(fā)展了馬克思反貧困理論,吸收了改革開放前反貧困的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),吸收了國外先進(jìn)的反貧困理念和做法,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一,學(xué)習(xí)貫徹了馬克思制度反貧困的理論、生產(chǎn)力發(fā)展反貧困論、人力資本反貧困論等思想,這是中國減貧的指導(dǎo)思想;第二,吸收了新中國成立后以中國共產(chǎn)黨歷任領(lǐng)導(dǎo)人為代表的反貧困思想,這是理論聯(lián)系實(shí)踐的自主探索,是中國減貧的核心思想;第三,借鑒吸收了西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的反貧困理論和以聯(lián)合國為代表的國際扶貧理念與經(jīng)驗(yàn),擴(kuò)展我們的視野,自覺將中國減貧置于全球反貧困的事業(yè)之中,進(jìn)行比較檢驗(yàn),這是中國減貧經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)用提煉。

      自近代以來,災(zāi)難深重的中國人民飽受貧窮落后的困厄,擺脫貧窮是根植于勞苦大眾靈魂深處矢志不渝的自覺追求。新中國成立之初“大難甫平,民生憔悴”,新中國的成立,使中國人民才有機(jī)會(huì)和條件對(duì)克服貧困問題進(jìn)行自主的實(shí)踐探索,幾代中國共產(chǎn)黨人一直孜孜以求從不懈怠,以毛澤東為代表的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體,在新中國極端貧窮落后的形勢(shì)下,對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造,著眼于從制度根本上解決中國的貧困問題。改革開放以來,鄧小平、江澤民、胡錦濤、習(xí)近平等代表性戰(zhàn)略思想,系統(tǒng)化形成中國特色社會(huì)主義反貧困思想,它們有著共同的立足點(diǎn)和統(tǒng)一性——都是立足于中國實(shí)際,統(tǒng)一于馬克思主義,體現(xiàn)出以實(shí)踐為基礎(chǔ)的根植性和以馬克思主義基本原理為指導(dǎo)的統(tǒng)一性。

      在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中,習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的反貧困思想秉承共產(chǎn)黨人的反貧困理念,在新的形勢(shì)下進(jìn)行了實(shí)踐創(chuàng)新,形成了“精準(zhǔn)”的精神特質(zhì)。習(xí)近平總書記指出:“改革開放三十多年來,中國人民積極探索、頑強(qiáng)奮斗,走出了一條中國特色減貧道路?!盵1]“消除貧困,改善民生,實(shí)現(xiàn)共同富裕,是社會(huì)主義的本質(zhì)要求?!盵1]“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制,在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效。”[1]

      (二)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)臍v史傳承

      黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終,成為脫貧攻堅(jiān)的核心力量。中國克服貧困問題的實(shí)踐探索是基于中國共產(chǎn)黨以人民為中心的使命初衷和共同富裕的責(zé)任擔(dān)當(dāng),這是在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。中國貧困覆蓋面廣、貧困程度深、貧困持續(xù)時(shí)間長,必須得有持之以恒堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)才能有效克服。正因?yàn)槿绱耍?xí)近平總書記指出:“如果貧困地區(qū)長期貧困,面貌長期得不到改變,生活長期得不到明顯提高,那就沒有體現(xiàn)我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性,那也不是社會(huì)主義。”[2]消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕,是社會(huì)主義本質(zhì)要求,是國家職責(zé)和使命,是全社會(huì)的共同責(zé)任。

      新中國成立以來,中國扶貧開發(fā)是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由政府主導(dǎo)動(dòng)員最廣泛的力量參與進(jìn)行的。從1984年《中共中央國務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》到1996年《中共中央國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》,再到2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》,都對(duì)“加強(qiáng)黨對(duì)扶貧開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)”做出了明確要求。2015年11月,習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上又特別強(qiáng)調(diào),脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)越是深入,越是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是推進(jìn)中國特色扶貧開發(fā)道路的根本保證,必須長期堅(jiān)持下去。

      中國共產(chǎn)黨秉承以人民為中心的發(fā)展理念,“消除貧困,實(shí)現(xiàn)共同富裕”是其一直以來的奮斗目標(biāo)和全黨、全社會(huì)所形成的共識(shí);“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)”也是其對(duì)國際社會(huì)的莊嚴(yán)承諾。這就促使各級(jí)政府和全體黨員,積極探索脫貧扶貧的辦法,將貧困問題政治化高位推進(jìn),“農(nóng)村富不富,關(guān)鍵看支部”,從上到下,“五級(jí)書記掛帥”抓扶貧。黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終,成為脫貧攻堅(jiān)的核心力量,在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下才有了一系列的反貧困制度創(chuàng)立。

      (三)制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揚(yáng)光大

      社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)為脫貧攻堅(jiān)探索提供了具體的實(shí)現(xiàn)路徑。2015年11月,中央政治局召開會(huì)議審議《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》時(shí)指出,要充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。只有堅(jiān)持走社會(huì)主義道路,發(fā)揮社會(huì)主義制度獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì),才能從根本上緩解和消除貧困。2017年6月,在“深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)”上,習(xí)近平總書記也明確指出,要發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì),集中優(yōu)勢(shì)兵力打贏攻堅(jiān)戰(zhàn)。中國特色脫貧攻堅(jiān)制度探索,既是社會(huì)主義制度本質(zhì)的要求,與此同時(shí),社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)也為脫貧攻堅(jiān)探索提供了具體的實(shí)現(xiàn)路徑。

      社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)也為脫貧攻堅(jiān)制度探索提供了實(shí)施保障。在社會(huì)主義制度條件下,相對(duì)集中的財(cái)政能力能夠?qū)Y源進(jìn)行有效整合,形成超常規(guī)的合力投入脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧工作之中,才能夠打破長期形成的結(jié)構(gòu)性貧困陷阱。鄧小平同志早就說過:“社會(huì)主義要表現(xiàn)出它的優(yōu)越性,哪能像現(xiàn)在這樣,搞了二十多年還這么窮,那要社會(huì)主義干什么?”[3]始終肯定“社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)”[4]。習(xí)近平總書記也明確強(qiáng)調(diào):“我們最大的優(yōu)勢(shì)是我國社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶?!揽窟@一法寶,形成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下集中力量辦大事的新機(jī)制?!盵5]無疑,脫貧攻堅(jiān)是集中力量辦大事的典范,也正是仰仗這樣的制度優(yōu)勢(shì),我們才有信心著手脫貧攻堅(jiān)的制度探索。

      二、脫貧攻堅(jiān)的制度演進(jìn)

      新中國自成立以來一直致力于緩解和消除貧困。中國扶貧減貧的制度建設(shè)經(jīng)歷了整體建構(gòu)性減貧、體制變革性減貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、綜合制度性減貧、精準(zhǔn)攻堅(jiān)式脫貧五個(gè)階段的演進(jìn)。階段不同、條件不同、貧困問題不同,國家所采取的扶貧措施與手段也就不同,如此,才逐漸形成了國家主導(dǎo)下的扶貧減貧制度體系,既有國家層面的制度規(guī)定,也有整體部署的頂層設(shè)計(jì),更有切合實(shí)際的具體手段,形成了制度規(guī)范的體系化,手段措施的專業(yè)化。

      (一)整體建構(gòu)性減貧(1949—1977年)

      主要體現(xiàn)在兩方面:一是重點(diǎn)推進(jìn)最為薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),如農(nóng)田水利、交通道路等基礎(chǔ)條件的改善,建立起農(nóng)業(yè)推廣體系。如20世紀(jì)70年代提出的“先治坡、后置窩,先生產(chǎn)、后生活”口號(hào),就是對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)與改善生活條件之間關(guān)系安排的形象反映。二是消除不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu),建立初步的農(nóng)村制度體系,如農(nóng)村“五?!惫B(yǎng)制度、特困戶救濟(jì)和救災(zāi)制度和以“赤腳醫(yī)生”為主的農(nóng)村基層合作醫(yī)療體系等。

      這是以人民公社集體經(jīng)濟(jì)為依托的復(fù)合型社會(huì)保障制度。在當(dāng)時(shí)國家普遍性貧困背景下,扶貧的重點(diǎn)是生存性貧困,而且是臨時(shí)性救助,扶貧、社會(huì)優(yōu)撫與社會(huì)保障被綜合在一起。值得一提的是,當(dāng)時(shí)采取“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的戰(zhàn)略政策,形成“勒緊褲帶搞建設(shè)”的整體社會(huì)氛圍,相比較后來的扶貧政策舉措,并沒有專門的國家扶貧行動(dòng)和扶貧政策,貧困問題被納入國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展及戰(zhàn)爭(zhēng)安全的綜合部署中,如最為典型的是第二個(gè)五年計(jì)劃提出的“備戰(zhàn)備荒為人民”??梢韵胍姡@一階段全國到處都是貧困,黨和國家從新中國最緊迫最根本的問題出發(fā)來顧及人民的生活。應(yīng)該肯定,這些建構(gòu)性的努力(如優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)),為改革開放之后政府大規(guī)模扶貧行動(dòng)打下了良好基礎(chǔ)。

      (二)體制變革性減貧(1978—1985年)

      中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以后,農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,土地經(jīng)營權(quán)承包到戶,農(nóng)產(chǎn)品逐步實(shí)行交易制度,鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這一系列的改革調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力,農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了天翻地覆的變化。1979年,黨的十一屆四中全會(huì)正式通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》,將扶貧問題的重要性提上政治議程;1980年開始設(shè)置“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”;1982年“三西”扶貧開始實(shí)施,標(biāo)志著中國區(qū)域性扶貧開發(fā)的開始;1984年作為國家扶貧領(lǐng)域的專門文件《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》發(fā)布,國家真正意義上開始把扶貧作為一項(xiàng)重要任務(wù)。

      這一階段雖然沒有成立專門的扶貧機(jī)構(gòu),但在兩個(gè)方面奠定了制度體制對(duì)扶貧的支撐基礎(chǔ):一是通過改革給農(nóng)民賦予一定的經(jīng)營自主權(quán),注入了動(dòng)力機(jī)制,真正激發(fā)了貧困主體的奮斗動(dòng)力。二是把扶貧納入國家政策體系之中,區(qū)域性的扶貧開發(fā)和全國性扶貧政策開始正式實(shí)施。這一階段不只是在扶貧領(lǐng)域,全國都因?yàn)楦母锒鵁òl(fā)出活力,這對(duì)以后如何調(diào)動(dòng)主體精神和基層的創(chuàng)新實(shí)踐具有重要的啟示作用。貧困也因?yàn)槠毡樾缘慕?jīng)濟(jì)增長而得到改善,克服貧困的努力也匯聚成為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)增長來源。

      (三)大規(guī)模開發(fā)式扶貧(1986—2000年)

      這一時(shí)期是農(nóng)村大規(guī)模開發(fā)式扶貧的階段。1986年國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年改稱為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)及其辦公室成立,標(biāo)志著我國有計(jì)劃有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧開始。隨后各地各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)成立,貧困線與貧困縣劃定,各項(xiàng)關(guān)于扶貧的政策文件也陸續(xù)出臺(tái)。1987年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》確立了扶貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)思想,標(biāo)志著完成了“從單純救濟(jì)向經(jīng)濟(jì)開發(fā)的根本轉(zhuǎn)變”。1994年《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》頒布,國家層面一攬子系統(tǒng)的扶貧計(jì)劃部署出臺(tái)。

      這一階段的扶貧在制度層面有5個(gè)突出的特點(diǎn):一是設(shè)立了國家扶貧機(jī)構(gòu);二是確定了貧困標(biāo)準(zhǔn)、圈定了扶貧的對(duì)象范圍;三是制定了一攬子扶貧計(jì)劃;四是成立了專項(xiàng)扶貧資金;五是建立了“分級(jí)負(fù)責(zé)、以省為主”的工作機(jī)制。另外,在引入市場(chǎng)機(jī)制方面也有探索,主要通過利用市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)進(jìn)而擺脫貧困,其中,以產(chǎn)業(yè)扶貧為代表的開發(fā)式扶貧政策在這一時(shí)期被提出來進(jìn)行實(shí)踐探索,強(qiáng)調(diào)依靠貧困地區(qū)自身資源與發(fā)展來解決貧困問題,從“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)型。

      (四)綜合制度性扶貧(2001—2011年)

      以2001年頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》為標(biāo)志,意味著開始了面向貧困地區(qū)瞄準(zhǔn)貧困群體的扶貧開發(fā),側(cè)重點(diǎn)是與貧困主體權(quán)利相關(guān)的一些基礎(chǔ)性政策措施,如扶貧的對(duì)象瞄準(zhǔn)下移到村級(jí),實(shí)施“整村推進(jìn)”扶貧開發(fā)規(guī)劃;實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療;尤其是2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅,減輕了農(nóng)民的整體負(fù)擔(dān),有效緩解了農(nóng)村貧困。2007年,國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度。推動(dòng)扶貧開發(fā)政策與最低生活保障制度相銜接的“兩輪驅(qū)動(dòng)”減貧,逐漸形成了一個(gè)多部門、多種政策綜合的“大扶貧”格局。

      這一階段的扶貧制度體現(xiàn)出綜合性和基礎(chǔ)性特點(diǎn)。綜合性是把扶貧與“三農(nóng)問題”綜合在一起,體現(xiàn)出多種惠農(nóng)政策與扶貧政策的疊加效應(yīng)。基礎(chǔ)性是注重了貧困主體的權(quán)利,出臺(tái)了一系列基于強(qiáng)化各項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)式扶貧政策,這樣,將解決大部分貧困人口的溫飽問題、改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件、提高貧困人口的綜合素質(zhì)結(jié)合在一起,探索一攬子反貧困的制度性框架。

      (五)精準(zhǔn)攻堅(jiān)式脫貧(2012—2020年)

      這是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)下的脫貧攻堅(jiān)階段。尤其是2012年黨的十八大提出精準(zhǔn)扶貧政策,扶貧直接瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困戶,“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”構(gòu)成了精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》發(fā)布,精準(zhǔn)脫貧上升成為國家層面的戰(zhàn)略和地方政府的中心任務(wù);2017年黨的十九大將精準(zhǔn)脫貧列為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一,其戰(zhàn)略地位進(jìn)一步得到強(qiáng)化,確定在2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下,實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧、貧困縣摘帽的目標(biāo)。

      這一階段的扶貧特點(diǎn)有6個(gè)方面:一是精準(zhǔn)到戶,具體是通過“建檔立卡”做到精準(zhǔn)識(shí)別;二是明確標(biāo)準(zhǔn),具體是達(dá)到“兩不愁、三保障”要求;三是集中攻堅(jiān),通過一場(chǎng)全國性的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng),調(diào)動(dòng)全部力量大打殲滅戰(zhàn),徹底解決絕對(duì)貧困問題;四是明確目標(biāo),到2020年年底,實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽;五是全國全社會(huì)動(dòng)員,形成東西地區(qū)間、村社企業(yè)間、單位定點(diǎn)幫扶,充分發(fā)揮社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì);六是形成高效的管理體制,“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實(shí)”,層層簽訂責(zé)任書,將責(zé)任獎(jiǎng)懲落實(shí)到位。

      從如上制度演進(jìn)階段來看,脫貧攻堅(jiān)制度不是一步到位形成的,而是理論指導(dǎo)與實(shí)踐探索相結(jié)合,經(jīng)歷了長期實(shí)踐過程才最終演化形成的。脫貧攻堅(jiān)是對(duì)以往傳統(tǒng)扶貧方式的改變和創(chuàng)新,主要是圍繞貧困戶、貧困村、貧困縣,由生產(chǎn)到生活再到發(fā)展,提出了系列化的解決方案。精準(zhǔn)攻堅(jiān)式脫貧是扶貧領(lǐng)域的一場(chǎng)革命,它在對(duì)象結(jié)構(gòu)、資源配置整合、監(jiān)督與考核等方面都發(fā)生了重要變革。具體包括:建立了脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任、投入、幫扶、監(jiān)督、考核等一系列法律法規(guī)政策體系;確立了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實(shí)的管理運(yùn)作體制;形成了包括東西扶貧協(xié)作、地區(qū)相互幫助、中央單位定點(diǎn)幫扶、軍隊(duì)武警協(xié)助、萬企幫萬村等在內(nèi)的社會(huì)環(huán)境氛圍;打破了傳統(tǒng)的“漫灌式”粗放扶貧方式,形成了新型的“滴管式”扶貧策略,有效地提升了扶貧工作的效率。

      三、脫貧攻堅(jiān)制度的形成邏輯

      透過不同階段扶貧戰(zhàn)略與政策體系的變化,我們可以發(fā)現(xiàn)其背后的演進(jìn)邏輯。這便是黨中央常抓不懈、各級(jí)政府主導(dǎo)扶貧,在不同時(shí)期根據(jù)貧困突出的問題表現(xiàn),采取不同的扶貧戰(zhàn)略和政策,體現(xiàn)出因應(yīng)變化的靈活調(diào)整。一方面,健全工作體制以確保戰(zhàn)略政策能夠落實(shí)到位;另一方面,逐漸聚焦貧困對(duì)象,由全體到局部、由鄉(xiāng)村到片區(qū),最后實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧,而且動(dòng)員調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量廣泛參與,不斷完善貧困防治體系,形成了一套完備的減貧、脫貧與防貧的制度體系。

      (一)反貧困制度形成邏輯

      1.以政府主導(dǎo)為主線

      貧困不能僅靠自身努力來消除,縱觀新中國成立之后,扶貧一直由政府來主導(dǎo)。1986年國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立,意味著政府成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu),扶貧被納入政府組織化常規(guī)化軌道。這不僅說明貧困現(xiàn)象在我國倍受重視,也反映了我國對(duì)貧困原因的正確認(rèn)識(shí),更體現(xiàn)出中國政府以人為本的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

      2.以問題導(dǎo)向來調(diào)整

      我國扶貧戰(zhàn)略和政策演進(jìn)呈現(xiàn)出以問題為導(dǎo)向的調(diào)整變化特點(diǎn)。新中國成立之初,貧困是普遍現(xiàn)象,國力有限還要加大工業(yè)建設(shè),扶貧只能是救濟(jì)性的,廣大貧困農(nóng)民通過人民公社制度體制,化整為零的綜合統(tǒng)一起來,但平均主義盛行,最終引發(fā)“貧窮不是社會(huì)主義”的思考。然后才有了改革開放,通過體制改革激發(fā)了農(nóng)民的動(dòng)力,在經(jīng)濟(jì)增長過程中帶動(dòng)農(nóng)民克服貧困。而在普遍貧困轉(zhuǎn)變?yōu)榫植控毨е?,聚焦貧困地區(qū)和貧困群體的政策措施出臺(tái),《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》強(qiáng)調(diào),進(jìn)行基礎(chǔ)性條件改善為主,但存在“大水漫灌”的傾向。黨的十八大之后便聚焦于貧困縣、貧困村、貧困戶和連片貧困地區(qū),采取精準(zhǔn)扶貧的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略。

      3.以精準(zhǔn)扶貧來聚焦

      減貧扶貧一個(gè)核心的問題是“扶持誰”的問題,而作為制度演變的基本線索就是發(fā)現(xiàn)和聚焦扶貧對(duì)象。這方面最為典型的是由以前“大水漫灌”到精準(zhǔn)扶貧時(shí)期的“靶向滴灌”,而且在精準(zhǔn)扶貧中具體為“六個(gè)精準(zhǔn)”(扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))。2013年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出由國家統(tǒng)一制定識(shí)別辦法,開展貧困人口識(shí)別、建檔立卡和建立全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等工作,把精準(zhǔn)扶貧上升到國家統(tǒng)一規(guī)范的制度層次。

      4.以工作體制來落實(shí)

      如何將正確的戰(zhàn)略和政策落實(shí)到位,作為政府主導(dǎo)的突出體現(xiàn)是建立健全高效的扶貧工作體制。這包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限劃分以及獎(jiǎng)懲績(jī)效考評(píng)?!吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》提出,“堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的管理體制”,指出要建立和完善扶貧開發(fā)工作考核激勵(lì)機(jī)制,促進(jìn)落實(shí)黨政“一把手”負(fù)責(zé)制,此后進(jìn)一步得到完善,五級(jí)書記掛帥、第一書記駐村,對(duì)貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別,幫扶任務(wù)強(qiáng)調(diào)專業(yè)性技術(shù)性,建立起公正客觀的考核評(píng)估體系。

      5.以聚合眾力塑機(jī)制

      由政府一元參與向多元參與轉(zhuǎn)變,大家都參與扶貧脫貧,聚合各方力量形成協(xié)調(diào)機(jī)制。扶貧的重要性已經(jīng)上升到全黨全社會(huì)的使命和工作任務(wù)的高度,大家都參與進(jìn)來有助于扶貧脫貧,但如果沒有一個(gè)恰當(dāng)?shù)木酆细鞣搅α康膮f(xié)調(diào)機(jī)制,不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi),而且也會(huì)造成“養(yǎng)懶漢”的不良結(jié)果。在精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中,集合機(jī)制逐漸探索成形,主要包括東西扶貧協(xié)作、中央單位定點(diǎn)幫扶、軍隊(duì)武警幫助、萬企幫萬村等等。《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出,“創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制”,形成了精準(zhǔn)扶貧合力。各地也結(jié)合實(shí)際,探索具有本土特色、富含時(shí)代氣息的幫扶模式。

      (二)脫貧攻堅(jiān)制度形成特點(diǎn)

      反貧困的制度形成是一個(gè)長期積累的過程。我國的扶貧減貧也是一個(gè)長期的過程,存在鮮明的階段性,不可能一勞永逸,與此相對(duì)應(yīng),我國的扶貧制度也呈現(xiàn)出不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整的揚(yáng)棄與創(chuàng)新特征,既有總結(jié)教訓(xùn)的揚(yáng)棄,又有不斷完善的積累,更有針對(duì)新問題的創(chuàng)新,從制度演進(jìn)的角度來觀察,在系統(tǒng)性的制度規(guī)則形成過程中具有如下明顯的特點(diǎn)。

      1.試驗(yàn)試點(diǎn)特點(diǎn)

      中國的扶貧政策與措施有效汲取了體制改革試驗(yàn)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。通過不斷地“試驗(yàn)”與“試點(diǎn)”之后才“由點(diǎn)到面”進(jìn)行推廣實(shí)施。2013年1月,國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)設(shè)立國家“扶貧改革試驗(yàn)區(qū)”,確定在遼寧阜新、浙江麗水和廣東清遠(yuǎn)設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)。2015年4月,又在江蘇宿遷、山東淄博和福建三明設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū),結(jié)合不同地區(qū)實(shí)際,對(duì)扶貧改革面臨的共性問題先行先試,這樣在扶貧領(lǐng)域形成了探索扶貧改革的局面。此外,也對(duì)一些專業(yè)性的領(lǐng)域設(shè)置試點(diǎn),如“國家互聯(lián)網(wǎng)扶貧試點(diǎn)”“貧困村旅游扶貧試點(diǎn)”“國家光伏扶貧試點(diǎn)”等政策試點(diǎn)。

      試驗(yàn)試點(diǎn)在扶貧制度演變中已經(jīng)成為一個(gè)遵循的原則和基本的方法。在農(nóng)村扶貧制度創(chuàng)新路線圖中,政府在兩個(gè)環(huán)節(jié)起著關(guān)鍵甚至是決定性的作用。一是當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)對(duì)外部的先進(jìn)理念和方法采取開明、開放的態(tài)度,愿意學(xué)習(xí)和接受新的有用的扶貧理念和方法,使扶貧制度創(chuàng)新不會(huì)被扼殺在“襁褓”之中。二是中國政府依靠其所擁有的強(qiáng)有力的行政權(quán)力和巨大的公共資源,將通過試驗(yàn)被證明有效的扶貧制度和方式在全國進(jìn)行推廣。這是對(duì)改革當(dāng)初“不爭(zhēng)論”“摸著石頭過河”做法在反貧困制度探索上的規(guī)范與創(chuàng)造性推廣[6]。有研究顯示,“扶貧改革試驗(yàn)區(qū)”的精準(zhǔn)扶貧措施,東部地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中西部地區(qū)扶貧事業(yè)具有重要的示范意義[7],具體如小額信貸、參與式扶貧等等都經(jīng)歷了先試驗(yàn)然后再制度化推廣的過程。

      2.過渡漸進(jìn)特點(diǎn)

      扶貧制度演進(jìn)也是以過渡性制度安排逐漸推進(jìn)的。突出體現(xiàn)在扶貧對(duì)象的演進(jìn)上,呈現(xiàn)為由貧困地區(qū)—貧困縣—貧困村—貧困戶的漸進(jìn)與轉(zhuǎn)變,呈現(xiàn)出逐漸精準(zhǔn)的趨勢(shì),由此凝練形成精準(zhǔn)扶貧的政策體系結(jié)構(gòu)。這一演變是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的漸進(jìn)過程,并在過渡中形成中國特色的扶貧制度。與體制改革呈現(xiàn)的漸進(jìn)式過渡性特點(diǎn)相同,扶貧制度演進(jìn)也是以過渡性制度安排逐漸推進(jìn)的,而且扶貧制度演進(jìn)的時(shí)間跨度更大,過渡漸進(jìn)體現(xiàn)出更為穩(wěn)妥切實(shí)的要求。

      在體制變革性減貧階段(1978—1985年),瞄準(zhǔn)的是普遍貧困的農(nóng)村地區(qū),主要通過體制改革,注入動(dòng)力解放生產(chǎn)力,農(nóng)村地區(qū)廣泛進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革,形成普遍的經(jīng)濟(jì)增長,此外還對(duì)極其貧困的地區(qū)采取救濟(jì)式扶貧;在大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段(1986—2000年),主要瞄準(zhǔn)貧困縣,采取開發(fā)式扶貧,進(jìn)行八七扶貧攻堅(jiān);在綜合制度性扶貧階段(2001—2011年),主要瞄準(zhǔn)貧困村,實(shí)施“整村推進(jìn)”,強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)權(quán)利的落實(shí)和更正,推進(jìn)了基礎(chǔ)性權(quán)力條件改善,如強(qiáng)調(diào)農(nóng)民平等地位,構(gòu)建新型農(nóng)村合作醫(yī)療,頒布農(nóng)村最低保護(hù)政策,取消農(nóng)業(yè)稅等,形成了全社會(huì)基于權(quán)利結(jié)構(gòu)的“大扶貧”格局;在精準(zhǔn)攻堅(jiān)式脫貧階段(2012—2020年),主要瞄準(zhǔn)貧困戶,建檔立卡,推行精準(zhǔn)扶貧,“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”,深入分析致貧原因,逐村逐戶制定幫扶措施。可見,這一演變的漸進(jìn)過程,既體現(xiàn)出扶貧制度演進(jìn)的路徑依賴特征,也體現(xiàn)出扶貧制度不斷楔入國家發(fā)展的過程,是不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程,在遞進(jìn)中形成中國特色的扶貧制度。

      3.多元結(jié)合特點(diǎn)

      我國貧困制度的演進(jìn)體現(xiàn)出多方面政策制度結(jié)合的特點(diǎn)。主要突出的有二個(gè)結(jié)合,一是農(nóng)村制度改革與扶貧制度變革的結(jié)合。中國作為發(fā)展中國家,貧困面廣、人多、復(fù)雜,扶貧制度牽一發(fā)而動(dòng)全身,因此,我國貧困制度需要多方面政策制度相結(jié)合。1978年,面對(duì)我國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)處于貧困狀態(tài)的現(xiàn)實(shí),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性,推動(dòng)了農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高了農(nóng)村貧困群眾的收入。進(jìn)入21世紀(jì),我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,深化農(nóng)村稅費(fèi)改革,逐漸減輕了農(nóng)村貧困群眾的生活負(fù)擔(dān)。黨的十八大以來,我國持續(xù)深化農(nóng)村改革,推進(jìn)土地制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等,為確保農(nóng)村貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧任務(wù),進(jìn)而更好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了重要制度體制基礎(chǔ)。二是開發(fā)式扶貧與救濟(jì)式扶貧相結(jié)合,有效兼顧了不同的扶貧群體,也將扶貧和發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來,我國扶貧事業(yè)才能可持續(xù)發(fā)展。對(duì)貧困人口來說,救濟(jì)式扶貧雖然可以解決燃眉之急,但無法從根本上解決貧困問題。1986年,我國開始實(shí)施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略,通過開發(fā)貧困地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源,引導(dǎo)貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來提高其自身的“造血功能”,這是農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧致富的重要出路。然而,對(duì)于那些缺乏勞動(dòng)能力的貧困群體,開發(fā)式扶貧遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足他們的基本生活需要,必須以救濟(jì)式扶貧為輔,解決他們生活的后顧之憂。

      四、脫貧攻堅(jiān)的創(chuàng)制貢獻(xiàn)

      反貧困的方略政策只有沉淀形成制度,這些不同階段行之有效的對(duì)策辦法才能相對(duì)穩(wěn)定下來,也才能真正具有扶貧、減貧、防貧的制度保障作用。所謂制度或稱建制,指以規(guī)則或運(yùn)作模式來規(guī)范個(gè)體行動(dòng)的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)。諾思認(rèn)為,“制度是社會(huì)的游戲規(guī)則,是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[8]。制度既包括法律法規(guī)這些正式規(guī)則,也包括價(jià)值觀念、道德習(xí)俗及意識(shí)形態(tài)等非正式規(guī)則。制度的功用是協(xié)調(diào)人與人的關(guān)系,界定人與人的責(zé)權(quán)利邊界,塑造人與人的利益機(jī)制,引導(dǎo)形成人與人之間的和諧秩序。圍繞反貧困采取的一系列策略辦法,并不是臨時(shí)性的權(quán)宜之計(jì),也不是單純政府的規(guī)定,而是面向全社會(huì)對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)態(tài)度、權(quán)利責(zé)任與驅(qū)動(dòng)機(jī)制的規(guī)則架構(gòu),具有作為制度的公共性、動(dòng)力性、規(guī)范性和秩序性特征。

      (一)將貧困問題界定于公共領(lǐng)域

      貧困不是貧困者的個(gè)人問題,而是由社會(huì)環(huán)境條件在一定階段所造成的機(jī)會(huì)缺失的社會(huì)問題和倫理問題。貧困也不僅僅是經(jīng)濟(jì)收入低,而是因?yàn)樨毨д呓?jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)利缺失導(dǎo)致的整個(gè)社會(huì)制度問題。中國扶貧將貧困定位于公共領(lǐng)域,把扶貧當(dāng)作政府重要的責(zé)任。在此定位下,進(jìn)一步對(duì)貧困公共領(lǐng)域進(jìn)行分層分類,然后分別施策,這樣就破解了集體行動(dòng)的困境。在精準(zhǔn)扶貧的深入推動(dòng)中,貧困公共領(lǐng)域基本劃分為三個(gè)層級(jí):生存保障層、生活改善層、發(fā)展支持層。

      生存保障層主要針對(duì)貧困戶。衡量標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁、三保障”,通過建檔立卡來明確,扶貧主體主要是政府,扶貧經(jīng)費(fèi)資源也以政府為主,采取的政策措施是納入社會(huì)保障與社會(huì)保險(xiǎn)之中。將逐漸納入法定保障,包括法定的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利,以避免因年老、疾病、失業(yè)、工傷、貧困及天災(zāi)人禍等風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生而使正常生活受到影響。借助公權(quán)力加以推行,起著到預(yù)防貧困、促進(jìn)社會(huì)公正的作用。

      生活改善層主要針對(duì)村莊鄉(xiāng)鎮(zhèn),進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施條件改善,如道路飲水用電等,也是通過登記造冊(cè)明確對(duì)象,政府主導(dǎo)調(diào)動(dòng)和吸收社會(huì)各個(gè)方面力量,扶貧措施包括人與事兩方面,對(duì)人主要是加強(qiáng)組織協(xié)調(diào),以政府為主來實(shí)施,如“第一書記”就扮演和發(fā)揮了突出的作用。事的方面,主要是開展一些村集體項(xiàng)目,發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì),增強(qiáng)村鎮(zhèn)整體實(shí)力。這主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)方面,如教育條件的改善、電子商務(wù)的開展,具有代表性的是電商扶貧與光伏扶貧。這是為了更好地滿足貧困地區(qū)生活保障及服務(wù)需求的制度安排,采取一系列支持鄉(xiāng)村發(fā)展的優(yōu)惠政策,農(nóng)村貧困地區(qū)社會(huì)福利政策非常薄弱,這方面探討的空間很大。

      發(fā)展支持層以貧困縣為目標(biāo),扶貧的主要內(nèi)容以地域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主,扶貧的參與對(duì)象,除了政府以外,各行各業(yè)及企業(yè)也被吸收進(jìn)來,扶貧最為典型的措施是產(chǎn)業(yè)扶貧、綠色扶貧、金融扶貧等。這一層面總體上以引進(jìn)市場(chǎng)交易為主,如商業(yè)性保險(xiǎn)滿足了農(nóng)村居民保險(xiǎn)的需要。但考慮到農(nóng)村基礎(chǔ)條件和農(nóng)村市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn),需要有政府協(xié)助擔(dān)保和支持引導(dǎo),才能讓農(nóng)民享有現(xiàn)代社會(huì)提供的商業(yè)化便利條件,也為防止返貧加上一道保險(xiǎn)。

      表1 扶貧公共領(lǐng)域的制度層級(jí)劃分

      (二)著意于促成利益相容扶貧機(jī)制

      作為制度重要的作用是調(diào)動(dòng)扶貧的積極性。中國的探索調(diào)動(dòng)了兩個(gè)主體的積極性,即政府責(zé)任主體和貧困受益主體。地方政府是責(zé)任主體,承擔(dān)政府扶助的責(zé)任,貧困主體具體包括貧困村貧困戶,他們是真正的受益者。這里的關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)地方政府及其官員追求的目標(biāo)與貧困戶脫貧致富目標(biāo)的兼容,構(gòu)建促成利益相容的連接機(jī)制。反貧困需要政府主導(dǎo)和參與,但與此同時(shí),又不是簡(jiǎn)單局限于政府參與,而是要更多帶動(dòng)和發(fā)揮貧困主體的積極性,也就是通俗所說的將“輸血”變?yōu)椤霸煅?。中國反貧困是“兩手抓”,一是抓政府操作之手,充分發(fā)揮政府獨(dú)一無二的優(yōu)勢(shì),干預(yù)參與扶貧,把扶貧作為一項(xiàng)政府工作的基本任務(wù);二是抓制度規(guī)制之手,發(fā)布制度約定規(guī)則,進(jìn)行制度改革,予以貧困主體放權(quán)讓利,逐漸塑造貧困主體的權(quán)利意識(shí),提高其權(quán)利能力。

      如圖1模擬了地方政府責(zé)任主體和貧困受益主體利益兼容機(jī)制的形成。作為地方政府來說,脫貧摘帽是行政層級(jí)架構(gòu)安排下的任務(wù)目標(biāo),直接關(guān)系到地方基層政府及其官員的業(yè)績(jī)和晉升;作為貧困戶貧困村,脫貧致富與自身利益直接相關(guān)。這里的關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)地方政府及其官員追求的目標(biāo)與貧困戶的脫貧致富目標(biāo)的兼容,如果兼容就能夠把各方力量融合在一起,形成強(qiáng)大的脫貧致富動(dòng)力,如果不能兼容,就會(huì)背道而馳甚至陷于不切實(shí)際的行政扭曲。

      利益兼容是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧脫貧的關(guān)鍵所在。在實(shí)踐探索中,一是開展干預(yù)式扶貧與貧困人口可持續(xù)生計(jì)能力培養(yǎng)提升相結(jié)合,促進(jìn)“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變,將針對(duì)扶貧人口的外部干預(yù)與其自力更生能力的培養(yǎng)緊密結(jié)合。二是形成了內(nèi)推外拉的動(dòng)力機(jī)制,即扶貧開發(fā)的內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制和扶貧開發(fā)的外源拉動(dòng)機(jī)制相結(jié)合[9]。其中內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制主要包括以考評(píng)機(jī)制為代表的內(nèi)部管理約束及激勵(lì)機(jī)制,以精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)為代表的效率提升機(jī)制,以駐村幫扶、一戶一策為代表的創(chuàng)新機(jī)制;外源拉動(dòng)機(jī)制主要是指財(cái)政、金融等政策驅(qū)動(dòng)以及市場(chǎng)拉動(dòng)力等。內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制重在提升扶貧開發(fā)的內(nèi)部效率,促進(jìn)內(nèi)部資源配置的最大化;外源拉動(dòng)機(jī)制則主要是實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng),營造良好的氛圍與環(huán)境。三是促進(jìn)形成地方基層政府部門及其官員與貧困村、貧困戶相聯(lián)系的特殊利益共同體。

      圖1 扶貧主體與貧困主體利益兼容運(yùn)作機(jī)制模擬

      (三)重視地方政府反貧困的“軸心”作用

      地方政府在這一利益融合中起著“軸心”的作用。中國行政體系架構(gòu)下的地方單元具有很大的主動(dòng)性和積極性,地方基層發(fā)揮著連接上下、左右轉(zhuǎn)圜的“軸心”作用。這個(gè)制度創(chuàng)新主要是探索利用了地方政府的獨(dú)特地位,發(fā)揮了地方政府的杠桿支點(diǎn)作用。

      發(fā)現(xiàn)和塑造地方政府成為利益融合的“軸心”是關(guān)鍵。地方政府之所以能夠發(fā)揮“軸心”作用,因?yàn)榛鶎拥胤搅私猱?dāng)?shù)氐呢毨顩r,知道貧困的原因所在,這就較好地解決了信息獲取的準(zhǔn)確問題。而通過強(qiáng)調(diào)地方政府的扶貧責(zé)任,在中國的科層組織體系內(nèi)納入脫貧扶貧任務(wù),在既有的行政運(yùn)作體系中注入業(yè)績(jī)考核制度,如有些地方還以“軍令狀”形式加強(qiáng)扶貧管理,設(shè)置行政管理層面的目標(biāo)任務(wù),在扶貧工作中自我施壓調(diào)動(dòng)基層部門及其干部工作的積極性、主動(dòng)性。一是通過“聯(lián)村聯(lián)戶結(jié)對(duì)子”形式具體落實(shí),部門包村、干部包戶。二是納入考核體系,作為行政干部考核的一項(xiàng)重要任務(wù),實(shí)行一票否決制,如此給地方政府及其官員注入政績(jī)追求的動(dòng)力。在此基礎(chǔ)上,國家相關(guān)部門也大力推廣定點(diǎn)扶貧,主要是擴(kuò)大資源和信息對(duì)接的作用,定點(diǎn)扶貧可以說是對(duì)地方政府扶貧作用的外部支持與補(bǔ)充。

      這個(gè)制度突出的特點(diǎn)就是點(diǎn)面結(jié)合、利益融合。即將貧困村貧困戶的點(diǎn)與地方行政體系的面連接起來,于是成為扶貧制度有效的激勵(lì)結(jié)構(gòu)——將部門考核、干部晉升等切身利益與特定貧困群體的減貧脫貧緊密聯(lián)系在一起,體現(xiàn)出資源動(dòng)員與扶貧脫貧恰當(dāng)對(duì)接的效果,真正做到了將全社會(huì)扶貧資源與當(dāng)?shù)刎毨栴}的對(duì)接。這個(gè)創(chuàng)新涉及如何看待中央與地方的關(guān)系,也就是承認(rèn)地方政府的相對(duì)獨(dú)立性,充分尊重地方的探索自主性。換句話說,中央將扶貧的職責(zé)下放到地方,也同時(shí)要給予地方足夠的自主性。其實(shí),這與我國進(jìn)行的市場(chǎng)化改革是一脈相承的,其中,發(fā)現(xiàn)和尊重地方政府的獨(dú)特地位、激發(fā)地方的利益驅(qū)動(dòng)是根本,如我國城市經(jīng)濟(jì)體制改革從分配領(lǐng)域入手,以財(cái)政為突破口,率先由變革中央與地方財(cái)政分配關(guān)系啟動(dòng),先“分灶吃飯”(1980),再進(jìn)行兩步“利改稅”(1985),再實(shí)施“財(cái)政包干”(1988),最后在1994年實(shí)行“分稅制”,才最終將中央與地方的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系穩(wěn)定規(guī)范下來。而在扶貧制度的探索中,也是利用了地方政府的獨(dú)特地位,發(fā)揮了地方政府的“軸心”作用。

      (四)構(gòu)建全社會(huì)參與的大扶貧格局

      扶貧資源動(dòng)員機(jī)制是中國扶貧的鮮明特色。反貧困事業(yè)涉及方方面面,需要社會(huì)組織、民營企業(yè)、個(gè)人廣泛參與,如此形成了制度化、系統(tǒng)化的幫扶體系,構(gòu)建形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量協(xié)同推進(jìn)的扶貧開發(fā)新格局。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“扶貧開發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任,要?jiǎng)訂T和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與?!本唧w來看,堅(jiān)持政府投入的主體作用和主導(dǎo)作用,深入推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧、軍隊(duì)和武警部隊(duì)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)各界力量參與扶貧。多方力量共同參與,形成了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的強(qiáng)大合力。

      脫貧攻堅(jiān)探索出一定的資源調(diào)動(dòng)機(jī)制與方式。對(duì)于各級(jí)政府部門和國有企事業(yè)單位掌握的資源,黨和政府可以通過行政方式直接動(dòng)員,包括財(cái)政資金、不可替代的非貨幣化人力資本和社會(huì)資本等。對(duì)于社會(huì)力量及其資源,主要以經(jīng)濟(jì)手段和社會(huì)機(jī)制方式,即通過市場(chǎng)杠桿(如稅收優(yōu)惠、貸款貼息等)和政商關(guān)系進(jìn)行間接動(dòng)員,鼓勵(lì)民營企業(yè)參與扶貧。國務(wù)院扶貧辦在《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》中強(qiáng)調(diào),鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織、個(gè)人等社會(huì)扶貧參與主體到貧困地區(qū)開展多樣的扶貧活動(dòng),建設(shè)社會(huì)扶貧信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)社會(huì)扶貧資源的精準(zhǔn)化配置。

      如今我國各方力量及其資源廣泛參與的大扶貧格局已經(jīng)形成。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活的富足和社會(huì)的進(jìn)步,社會(huì)扶貧觀念日益增強(qiáng),社會(huì)組織、民營企業(yè)、個(gè)人參與扶貧的數(shù)量越來越多,參與扶貧的領(lǐng)域越來越廣。調(diào)動(dòng)專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育扶貧、健康扶貧等領(lǐng)域,企業(yè)、社會(huì)組織等力量發(fā)揮了重要作用。社會(huì)扶貧力量具有專業(yè)性和奉獻(xiàn)精神,與幫扶單位、駐村工作隊(duì)、駐村干部等幫扶主體一起,形成了制度化、系統(tǒng)化的幫扶體系,構(gòu)建起政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量協(xié)同推進(jìn)的“三位一體”大扶貧格局。

      (五)外部嵌入提升貧困群體組織化程度

      作為制度發(fā)揮作用最突出的特征就是形成一定的組織。在脫貧攻堅(jiān)中,一個(gè)最為突出的探索就是第一書記工作機(jī)制。第一書記是從各級(jí)機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部、后備干部、國有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員選派到村(一般為軟弱渙散村和貧困村)擔(dān)任黨組織負(fù)責(zé)人。這一做法是對(duì)地方政府扶貧工作的有益補(bǔ)充,打破了既有的地方縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系,注入了新鮮力量,既加強(qiáng)了基層組織建設(shè),又溝通了地方內(nèi)外的信息關(guān)系。由于第一書記不占村“兩委”班子職數(shù),不參加換屆選舉,任職期間,原則上不承擔(dān)派出單位工作,原人事關(guān)系、工資和福利待遇不變,黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到村,由縣(市、區(qū)、旗)黨委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理。

      第一書記在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要的作用。首先,加強(qiáng)了貧困村的黨組織,加強(qiáng)黨建并密切聯(lián)系群眾。其次,夯實(shí)了中央、地方和村社之間的“接點(diǎn)”,通過第一書記攜帶的資金和項(xiàng)目吸引了扶貧資源,同時(shí)現(xiàn)場(chǎng)安排組織落實(shí)監(jiān)督扶貧項(xiàng)目,引導(dǎo)社會(huì)資金,促進(jìn)貧困村和貧困戶脫貧致富,以彰顯治貧的“精準(zhǔn)性”。最后,溝通了國家機(jī)關(guān)單位及域外地區(qū)與貧困村社及地區(qū)的信息溝通,改變了當(dāng)?shù)厮枷胗^念保守、信息滯后、專業(yè)能力不足等問題。此外,對(duì)年輕干部的選拔鍛煉任用也是一個(gè)考核機(jī)制。

      第一書記扶貧制度是一大制度創(chuàng)新。農(nóng)村在打破了以前的鄉(xiāng)紳與宗族關(guān)系之后,村社組織程度一直萎縮滯后,這也是廣大農(nóng)村地區(qū)一直以來跟不上大市場(chǎng)發(fā)展的矛盾所在,也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)脆弱落后的瓶頸約束,產(chǎn)業(yè)組織效率太低。在扶貧中貧困群體的組織更為薄弱,如何將貧困群體組織起來,真正變外部扶助為自我脫貧的致富動(dòng)力,這是實(shí)現(xiàn)扶貧機(jī)制轉(zhuǎn)換的根本。第一書記提高了村社的組織化程度,有利于村社集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也有利于把貧困農(nóng)民組織起來奔小康。這與20世紀(jì)80年代為了促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展,對(duì)行政機(jī)關(guān)單位的專業(yè)人才采取留職停薪方式代辦企業(yè)有異曲同工之妙。不過以后要考慮“走馬燈”一樣輪換的短期行為,完善第一書記制度。

      五、結(jié)論與討論

      中國脫貧攻堅(jiān)取得了國際矚目的偉大成就。隨著2020年“脫貧摘帽”攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束,中國將成為世界上減貧人口最多的國家,也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家。根據(jù)聯(lián)合國2015年《千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》,中國農(nóng)村貧困人口比例從1990年的60%以上,下降到2002年的30%以下,2014年進(jìn)一步下降到4.2%,中國對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%,扶貧經(jīng)驗(yàn)被當(dāng)作發(fā)展中國家減貧實(shí)踐的優(yōu)秀案例而廣泛宣傳[10]。

      (一)這一成就的取得是中國反貧困制度創(chuàng)新的結(jié)果

      中國反貧困基于中國的貧困情況探索創(chuàng)造出的一套將體制改革、開發(fā)戰(zhàn)略和扶貧政策相結(jié)合的綜合性制度模式,經(jīng)歷了五個(gè)階段的演進(jìn),階段條件不同,貧困問題就不同,國家所采取的扶貧措施與手段也就不同,一開始較為粗放,后來趨于精準(zhǔn)。立足于制度建構(gòu),不斷探索增進(jìn)收益發(fā)展的體制機(jī)制,把握貧困特點(diǎn),采取階段性差異化的扶貧政策。由基礎(chǔ)建設(shè)到定點(diǎn)幫扶再到“建檔立卡”的精準(zhǔn)到戶,這反映了針對(duì)貧困發(fā)生規(guī)律所采取的制度—體制—政策相互聯(lián)動(dòng)的內(nèi)在邏輯。

      (二)中國脫貧攻堅(jiān)的制度探索對(duì)國際社會(huì)反貧困具有一定的借鑒作用

      貧困是人類社會(huì)面臨的共同難題,不僅發(fā)展中國家普遍面臨著貧困,發(fā)達(dá)國家也同樣長期受到貧困問題的困擾,世界各國都在進(jìn)行著不懈的探索努力。貧困不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題,也是引起各種矛盾乃至沖突的復(fù)雜社會(huì)問題。貧困一般發(fā)生在比較收益低下的滯后產(chǎn)業(yè)及其落后地區(qū),因?yàn)椴缓侠淼姆峙錂C(jī)制使貧富分化,加深了貧困程度進(jìn)而拉大社會(huì)的階層差距直至形成階級(jí)對(duì)立,最后導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)的嚴(yán)重后果。這說明貧困與制度有很大的關(guān)系,正是因?yàn)椴缓侠淼闹贫葘?dǎo)致分配不公,進(jìn)而加劇了階層分化,貧困階層產(chǎn)生并進(jìn)一步淪入赤貧化。反過來,合理的制度才能夠克服分配不公,消弭發(fā)展的不平衡,抑制貧困化趨勢(shì),防止貧困階層的形成。而政府就要在其中承擔(dān)扶貧幫困的重要責(zé)任,動(dòng)員和引導(dǎo)社會(huì)資源持之以恒地進(jìn)行扶貧,把握貧困發(fā)生的階段性變化特點(diǎn),采取恰當(dāng)?shù)恼吲e措。西方主導(dǎo)的減貧理論認(rèn)為,貧困的發(fā)生與制度無關(guān),只要經(jīng)濟(jì)總量變大,財(cái)富自然會(huì)往下“涓滴”惠及底層,并且一味地強(qiáng)調(diào)慈善捐助,反貧困停留在對(duì)企業(yè)和個(gè)人社會(huì)責(zé)任的宣傳層面。但事實(shí)證明,當(dāng)減貧進(jìn)行到一定程度時(shí),這種“涓滴效應(yīng)”就會(huì)大幅衰減。就發(fā)展中國家來說,由于積貧積弱的基礎(chǔ),如果不從根本上創(chuàng)新反貧困制度體制,政府放棄自己的扶貧濟(jì)困責(zé)任,減貧就不會(huì)取得突出的效果,更不會(huì)防止貧困持續(xù)發(fā)生。

      (三)反貧困制度不同于貧困治理

      貧困治理以一定的制度規(guī)范為依據(jù),屬于管理的范疇,作為反貧困制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。貧困作為一種長期存在的現(xiàn)象,我們要從制度的高度去看待,而不能只是從治理層面來認(rèn)知。反貧困制度建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。中國的反貧困還需要在更高的層面進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)。首當(dāng)其沖是鞏固脫貧成果,構(gòu)建防返貧的機(jī)制。其次是加強(qiáng)貧困群體組織化基礎(chǔ),調(diào)動(dòng)貧困主體脫貧致富的積極性。最后是在權(quán)利地位上深化改革,促進(jìn)社會(huì)福利的均等和發(fā)展機(jī)會(huì)的平等。因此,有必要研究頒布《反貧困法》,以便以法律形式將反貧困納入國家法治軌道。

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