黨的十八大以來黨內(nèi)巡視制度的邏輯、體系與效能

梅少粉 張亞勇

編者按：

為慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年，深入研究闡釋習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，“新時代青年學(xué)者論壇（2021）”近期在天津成功舉辦。為展示青年社科學(xué)者學(xué)術(shù)風(fēng)采和研究成果，本刊“新時代青年學(xué)者論壇”欄目特刊發(fā)論壇部分優(yōu)秀論文，以饗讀者。

摘要：黨內(nèi)巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的一項重要戰(zhàn)略性制度安排，對推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展起著關(guān)鍵性作用。黨的十八大以來，黨內(nèi)巡視制度進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展，煥發(fā)出活力與效力，形成了縱橫貫通的組織架構(gòu)體系、科學(xué)規(guī)范的制度體系和健全高效的執(zhí)行機制。在黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的過程中，黨的政治建設(shè)保證了巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的方向性;黨內(nèi)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)力的提升，增強了巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的務(wù)實性;巡視制度執(zhí)行力的建設(shè)，實現(xiàn)了巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的高效性;巡視工作保障激勵機制的完善，推進(jìn)了巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的長效性。

關(guān)鍵詞：巡視制度;黨內(nèi)監(jiān)督;制度優(yōu)勢;治理效能

中圖分類號：D63 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2021）04-0031-11

黨內(nèi)巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度安排，是中國共產(chǎn)黨實行的一種強力有效的下行監(jiān)督形式。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨巡視制度得到了創(chuàng)新和發(fā)展，表現(xiàn)在組織架構(gòu)的不斷完整與完善、制度體系的漸趨科學(xué)與規(guī)范、執(zhí)行制度的更加健全和高效等方面。本文通過梳理巡視制度的發(fā)展歷程，研究總結(jié)黨的十八大以來的巡視制度和巡視實踐，闡釋黨的十八大以來巡視制度的延續(xù)性和創(chuàng)新性，探討新時代巡視制度的體系架構(gòu)，研究如何進(jìn)一步把握新時代中國共產(chǎn)黨巡視制度的發(fā)展邏輯和制度體系，提高巡視監(jiān)督和廉政建設(shè)的有效性，這對進(jìn)一步推動巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化具有重要的理論價值和實踐意義。

一、逐步建立——創(chuàng)新發(fā)展：黨內(nèi)巡視制度的歷史邏輯

黨在不同的歷史時期根據(jù)具體的世情、國情、黨情建立了不同特點的巡視制度。強黨興黨是中國共產(chǎn)黨成立以來一直堅守的基本原則，巡視制度是在此基礎(chǔ)上的重要制度安排?？v向來看，無論是在黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)還是改革各個歷史時期，巡視制度在黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)等方面都發(fā)揮了重要作用。

（一）改革開放前黨內(nèi)巡視制度的歷史溯源

改革開放以前，黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展變化受黨的地位的影響。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨是革命黨，特別是在成立之初，受到了各方面政治勢力的打壓，所以，黨的組織建設(shè)還不完備，黨的組織體系運行、上下級黨組織之間進(jìn)行工作聯(lián)絡(luò)都還不暢通。這時所謂的黨內(nèi)巡視制度實際上就是上傳下達(dá)和上級對下級的監(jiān)督，并且這種監(jiān)督也是通過秘密活動的方式進(jìn)行的。直到黨的三大召開，通過了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，這是黨的歷史上最早以黨內(nèi)文件的形式規(guī)定了中央向各地派遣特派員的制度，產(chǎn)生了黨內(nèi)巡視制度的雛形。大革命失敗后，國內(nèi)政治環(huán)境異常險惡，黨組織面臨白色恐怖的困境。為了保障有序開展革命工作，1928年10月，《中央通告第五號——巡視條例》明確指出巡視制度是保證上級黨部一切策略、工作計劃和指導(dǎo)能正確被下級黨部接受和執(zhí)行的主要方法[1]，還進(jìn)一步對巡視相關(guān)工作作了詳細(xì)和明確規(guī)定。在巡視員的選任條件、巡視方法、教育和紀(jì)律、職權(quán)和任務(wù)等方面都作了明確的規(guī)定，如對中央派出的巡視員的黨籍年限、政治素養(yǎng)和資歷閱歷等提出了明確要求，并在職權(quán)、任務(wù)、工作方法和紀(jì)律等方面作了硬性規(guī)定。1931年5月，《中央巡視條例》的頒布，標(biāo)志著黨內(nèi)巡視制度正式建立，也意味著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視工作的進(jìn)一步制度化和規(guī)范化。1938年，黨的六屆六中全會對巡視制度的程序做了進(jìn)一步強調(diào)，上級黨委得向下級黨委派遣巡視員，傳達(dá)上級黨委的意見，考察下面的情形報告上級黨委[2]。黨的七大通過的黨章要求，在必要時成立黨的中央及各地方監(jiān)察委員會，中央及地方監(jiān)委由選舉產(chǎn)生，其任務(wù)是決定對違紀(jì)黨員的處分等。解放戰(zhàn)爭時期，對敵斗爭成為當(dāng)時最大的現(xiàn)實需要，黨的監(jiān)察機關(guān)并沒有真正選舉產(chǎn)生。但是，實際上黨已經(jīng)從實踐層面為逐步推進(jìn)黨內(nèi)巡視監(jiān)察作出了相應(yīng)的制度安排。隨著新中國的成立，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，其地位發(fā)生了實質(zhì)性變化，黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)顯得更加重要。此時，中國共產(chǎn)黨及時作出了成立中央及各級紀(jì)委的決定，并建立監(jiān)督監(jiān)察工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即各級紀(jì)委受“同級黨委”與“上級紀(jì)委”的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1955年，黨中央決定成立中央及地方各級監(jiān)察委員會，取代了原有的紀(jì)律檢查委員會，明確規(guī)定中央及地方各級監(jiān)委有權(quán)監(jiān)督、檢查下級黨組織及其黨員的違紀(jì)違法行為。黨的八大選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會，規(guī)定各級監(jiān)委會必須在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作?？梢钥闯?，新中國成立之初，中國共產(chǎn)黨為解決黨風(fēng)黨紀(jì)方面出現(xiàn)的新問題，加大了構(gòu)建監(jiān)察體系和開展監(jiān)察工作的力度。然而，受具體歷史條件的影響，特別是“文化大革命”的沖擊，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度一度被弱化甚至取消。

（二）改革開放以來黨內(nèi)巡視制度的探索發(fā)展

改革開放以來，經(jīng)濟建設(shè)逐步成為黨和國家的工作重心，經(jīng)濟迅猛發(fā)展的同時，腐敗現(xiàn)象也出現(xiàn)了，而且在黨員干部隊伍中漸趨多發(fā)。于是抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)、加強黨內(nèi)監(jiān)督就成為黨的建設(shè)刻不容緩的重要議題，在這一背景下，黨的巡視制度又重新恢復(fù)，被提上中央的工作日程。1983年，全面整黨開始，巡視制度重新被提出并得到重視?！吨泄仓醒腙P(guān)于整黨的決定》中明確提出，為推進(jìn)整黨任務(wù)的完成，縣級以上各級黨委精心挑選出一批政治素質(zhì)高的黨員干部，作為聯(lián)絡(luò)員或巡視員派往所屬進(jìn)行整黨的單位，以高質(zhì)量的指導(dǎo)幫助完成統(tǒng)一思想、整頓作風(fēng)、加強紀(jì)律、純潔組織的任務(wù)[3]。巡視監(jiān)督在三年多的整黨工作中發(fā)揮了重要作用。黨的十三屆六中全會提出要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督制度，切實加強對各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督[3]。為進(jìn)一步加強黨內(nèi)巡視工作， 1996年中央紀(jì)委制定了《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》），對巡視干部的選派、任務(wù)、職權(quán)、紀(jì)律、管理等方面作了明確規(guī)定。在《試行辦法》指導(dǎo)下，中央紀(jì)委派出巡視組到部分省、自治區(qū)、直轄市及中央部委進(jìn)行巡視，雖然這只是巡視工作的具體試點，但該《試行辦法》為后來的巡視工作條例的制定奠定了制度基礎(chǔ)。以此為起點，后續(xù)每年中央都派出巡視組到各地進(jìn)行巡視，并取得了較好成效，巡視制度也逐步成為被普遍認(rèn)可的黨內(nèi)監(jiān)督方式并得以推廣實行。2002年，黨的十六大召開，進(jìn)一步強調(diào)要改革和完善黨的紀(jì)律檢查體系，建立和完善巡視制度[5]，這表明黨內(nèi)巡視已進(jìn)入制度化發(fā)展階段。2003年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》出臺，要求中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，加強對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的巡視監(jiān)督。2007年，黨的十七大強調(diào)要完善巡視制度，并將這一制度正式寫入黨章，這進(jìn)一步推動了黨內(nèi)巡視的制度化發(fā)展。2009年，黨中央頒布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，對黨內(nèi)巡視工作的指導(dǎo)思想、機構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理及紀(jì)律和責(zé)任等方面都作了詳細(xì)的規(guī)定，這對于進(jìn)一步推進(jìn)巡視制度的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化具有重要意義。

（三）黨的十八大以來黨內(nèi)巡視制度的完善創(chuàng)新

黨的十八大以來，巡視制度作為黨的戰(zhàn)略性制度安排[6]，始終圍繞黨的中心工作展開，更加重視在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭上精準(zhǔn)發(fā)力，圍繞“兩個維護(hù)”“四個著力”“六大紀(jì)律”等形成巡視全覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，對深化政治巡視，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨發(fā)揮了重要作用。黨的十八大強調(diào)，要健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用[7]。整體而言，十八大以來黨內(nèi)巡視制度的完善創(chuàng)新主要體現(xiàn)在巡視定位進(jìn)一步明確，巡視方式方法更加多樣化，巡視范圍全覆蓋，巡視程序和過程更加完整透明等方面。

首先，黨內(nèi)巡視制度的定位更加精準(zhǔn)明確。2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中明確提出，巡視機構(gòu)是專職對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面從事巡視的職能部門。黨內(nèi)巡視要堅守政治巡視的職能定位，“深化政治巡視，聚焦堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進(jìn)發(fā)展”[8]。其次，黨內(nèi)巡視的方式更加靈活多樣。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中規(guī)定了13種黨內(nèi)巡視工作方式。在具體實踐中，除了常規(guī)巡視，還有圍繞一個主題開展分類專項巡視，充分運用新媒體技術(shù)手段，時?！盎仡^看”。再次，黨內(nèi)巡視實現(xiàn)了全覆蓋。黨的十八屆三中全會強調(diào)要改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋[9]，這是黨首次提出全覆蓋巡視工作的新要求。2015年，黨中央在總結(jié)巡視工作實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上修訂頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，強調(diào)中央對巡視工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提出巡視工作全覆蓋。這是首次將“巡視全覆蓋”寫進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)。最后，黨內(nèi)巡視程序和過程更加完整透明。黨的十八大以來，黨內(nèi)巡視制度從獲取信息到反饋、落實、整改都更加規(guī)范、透明。中共中央紀(jì)律檢查委員會網(wǎng)站開設(shè)“巡視巡查”欄目，巡視組進(jìn)駐之初就公開巡視內(nèi)容、巡視組的聯(lián)系方式等，主動向黨員群眾了解情況、收集問題，發(fā)現(xiàn)問題和整改情況向黨內(nèi)和全社會公開。利用各種平臺鼓勵監(jiān)督、舉報，強化巡視制度本身的報道，利用媒體公開發(fā)布巡視組反饋意見和巡視整改情況，督促被巡視黨組織認(rèn)真整改、接受監(jiān)督[10]。黨的十九大以后，黨中央又出臺了《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，勾勒出開展巡視工作的“路線圖”及“任務(wù)書”，對巡視監(jiān)督作出了明確的制度安排和總體部署，開啟了新時代巡視制度建設(shè)和巡視工作創(chuàng)新發(fā)展的新征程。

二、組織架構(gòu)——制度體系——執(zhí)行機制：黨內(nèi)巡視制度的體系架構(gòu)

黨的十八大以來，巡視制度在延續(xù)原有黨內(nèi)監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善發(fā)展，已經(jīng)形成了以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，以巡視工作條例為核心，以一系列相關(guān)配套黨內(nèi)法規(guī)制度和規(guī)范性文件為支撐的巡視制度體系架構(gòu)。從組織架構(gòu)到制度體系再到制度執(zhí)行，黨內(nèi)巡視制度體系逐步形成，為新時代黨內(nèi)巡視工作的深入開展提供了堅實的制度保障和根本遵循。

（一）縱橫貫通的組織架構(gòu)

“縱”是縱向的領(lǐng)導(dǎo)體制，中央領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)?！皺M”是橫向的黨委牽頭“三位一體”，其中黨委牽頭指的是以黨委（黨組）為領(lǐng)導(dǎo)核心，“三位”指的是巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、巡視組?？v橫結(jié)合，分級負(fù)責(zé)，形成了制度合力。

黨的十八大以來，巡視制度在制度設(shè)計上做到了縱橫交織，相互促進(jìn)，典型地體現(xiàn)為橫向上的黨委牽頭“三位一體”和縱向上的“中央領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”[11]。從橫向上看，黨內(nèi)巡視制度形成了以黨委（黨組）為領(lǐng)導(dǎo)核心，由巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、巡視組構(gòu)成的“三位一體”組織架構(gòu)。在這一體系架構(gòu)中，中央及各省、自治區(qū)、直轄市黨委成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長是領(lǐng)導(dǎo)巡視工作的主要責(zé)任人，由同級紀(jì)委書記擔(dān)任，副組長通常由同級組織部部長擔(dān)任。省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組在同級紀(jì)委設(shè)辦公室，作為黨委工作部門，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)巡視組開展工作，并向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報告工作情況。中央及各?。▍^(qū)、市）黨委設(shè)立巡視組，具體開展巡視工作，巡視組向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并匯報工作[8]。每一輪巡視中，巡視組都設(shè)置組長、副組長及巡視專員和其他職位，組長在該巡視組中負(fù)總責(zé)。從縱向來看，巡視工作由中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級分級負(fù)責(zé)。即中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對各省、自治區(qū)、直轄市及中央各部門黨委（黨組）的巡視工作實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各省、自治區(qū)、直轄市黨委設(shè)立的巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對所負(fù)責(zé)及所巡視部門黨委、自治區(qū)、直轄市的巡視工作實行領(lǐng)導(dǎo)。如此就形成了縱橫貫通的制度合力，形成震懾，做到巡視全覆蓋、全國一盤棋。

（二）科學(xué)規(guī)范的制度體系

這個制度體系包括實體性制度、程序性制度和保障性制度。實體性制度主要是規(guī)定內(nèi)容的制度群，如《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。程序性制度是規(guī)范運行的，如對業(yè)務(wù)流程的規(guī)范、對巡視協(xié)作的規(guī)范、對巡視工作隊伍管理的規(guī)范等。保障性制度是保障巡視制度落實落地的，到目前為止，已建立了1400多項配套制度，基本做到了每個環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。

黨的十八大以來，基于全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略要求，從巡視工作的現(xiàn)實需要出發(fā)，不斷加強黨內(nèi)巡視制度建設(shè)，形成了科學(xué)規(guī)范的制度體系。首先，實體性制度主要是指有關(guān)黨內(nèi)巡視工作和巡視工作內(nèi)容的法規(guī)制度群。它以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，以《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》這一規(guī)范巡視工作、強化黨內(nèi)監(jiān)督的重要的基礎(chǔ)性、實體性法規(guī)[12] 為基本內(nèi)核，包含《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》《關(guān)于中央部委、中央國家機關(guān)部門黨組（黨委）開展巡視工作的指導(dǎo)意見（試行）》等一系列有關(guān)巡視工作及巡視工作內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等重要黨內(nèi)法規(guī)也是重要的實體性制度安排，這些制度使巡視制度體系更加完善、更具嚴(yán)肅性和權(quán)威性。其次，程序性制度主要是指推進(jìn)黨內(nèi)巡視工作走深走實的運行制度群。如巡視業(yè)務(wù)方面有《關(guān)于規(guī)范巡視準(zhǔn)備工作的意見》《關(guān)于規(guī)范巡視反饋工作的意見》《關(guān)于巡視移交工作的意見》以及巡視整改意見、巡視成果運用方面的有關(guān)規(guī)定等;巡視協(xié)作方面有中央巡視辦建立健全的巡視與審計工作協(xié)調(diào)機制、與中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件監(jiān)督管理室協(xié)作辦法等相關(guān)制度;巡視工作隊伍管理方面有嚴(yán)格考勤制度、文件管理制度、保密制度等。這些程序性制度有力推動了黨內(nèi)巡視實體性制度的有效落實，加強了巡視工作科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)。最后，保障性制度主要是指保證黨內(nèi)巡視制度有效落實的配套制度群。如中央各部門和企事業(yè)單位圍繞《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，結(jié)合自身實際制定的巡視相關(guān)配套制度，各（地、州、盟）市縣（市、區(qū)、旗）黨委以及行業(yè)部門黨組織結(jié)合自身實際建立的巡察制度等。這些都進(jìn)一步強化了巡視制度的配套制度建設(shè)，使黨內(nèi)巡視在各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域都有法可依，有章可循。

（三）功能健全的執(zhí)行機制

制度的生命力在于執(zhí)行。就黨內(nèi)巡視而言，強化制度執(zhí)行機制是黨內(nèi)巡視發(fā)揮作用的有力保障。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》從各個層面對巡視工作人員、責(zé)任部門及整個巡視工作作了規(guī)定，如巡視組任命方式、請示報告制度、多元監(jiān)督制度等。

黨的十八大以來，黨中央調(diào)整了中央巡視組的任命方式，由“三個固定”到“三個不固定”，建立了中央巡視組組長庫，一次一授權(quán)，打破了固有的巡視組組長長期任命的模式，通過對巡視組組長的靈活選拔和任命，增強了巡視的針對性和機動性。巡視組組長多為經(jīng)驗豐富的老將。巡視工作人員要嚴(yán)格遵守請示報告制度?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定了巡視工作人員對巡視工作中發(fā)現(xiàn)的重要問題或重要情況要及時請示報告，遇到特殊情況時，可以直接向相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)報告，這推進(jìn)了巡視工作的有序、有效開展?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》還規(guī)定了巡視工作多元監(jiān)督機制。在巡視進(jìn)駐、反饋、整改等各個環(huán)節(jié)都必須全面接受來自黨員、干部和群眾的監(jiān)督，并以適當(dāng)形式公開這些情況，要做到事事有回應(yīng)，件件有落實?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》中各種配套執(zhí)行機制，為監(jiān)督巡視工作人員和相關(guān)責(zé)任部門嚴(yán)格貫徹落實巡視制度，推進(jìn)巡視工作走深走實提供了重要的制度保障。

可以看出，黨內(nèi)巡視制度已經(jīng)形成了比較完整的制度框架體系，但是僅有制度并不能帶給我們制度自信和理論自信，必須把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。百年來巡視制度的發(fā)展，特別是黨的十八大以來，黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新實踐，詮釋了黨內(nèi)巡視制度從制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的實踐邏輯。

三、制度優(yōu)勢——治理效能：黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢的實踐轉(zhuǎn)化

新時代黨內(nèi)巡視制度在總體上已形成較為完備的運行體系和制度框架，在實踐中巡視利劍的震懾效果顯著。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，要讓巡視成為“國之利器、黨之利器”，就是要把制度的優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能，從而更好地發(fā)揮黨內(nèi)巡視制度標(biāo)本兼治的功能優(yōu)勢，在理論與實踐的交互中不斷推動巡視成果得到充分和有效轉(zhuǎn)化。從黨的十八大以來黨內(nèi)巡視工作實踐來看，從制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化務(wù)必要在方向性、務(wù)實性、高效性、長效性等實踐向度上著力。

（一）以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，確保方向性

習(xí)近平總書記指出，巡視工作要“聚焦堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨的建設(shè)”，才能保證正確的方向，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，真正把巡視制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。黨內(nèi)巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要戰(zhàn)略安排，其治理效能的轉(zhuǎn)化程度不僅取決于參與主體的積極性和主動性，更取決于治理方向的正確性，即要推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，確保巡視制度治理的方向性。必須堅持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，促進(jìn)巡視制度建設(shè)的科學(xué)化和巡視制度運行的民主化。

首先，要始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。效能本身是內(nèi)含方向性的，推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢不斷向治理效能轉(zhuǎn)化，無論是巡視制度設(shè)計、組織架構(gòu)和執(zhí)行機制建設(shè)，還是巡視工作實踐，都必須在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署和黨的建設(shè)總體布局加以推進(jìn)和完善，才能保證巡視工作的正確方向，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，贏得人民群眾的好評和支持，真正將巡視制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。其次，要進(jìn)一步深化政治巡視。在巡視內(nèi)容上，黨的十八大以來的巡視工作更突出政治巡視[13]。深化政治巡視本質(zhì)上就是要將黨的政治建設(shè)放到首位，督促黨員領(lǐng)導(dǎo)干部將增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”融入黨內(nèi)各項制度中，落實到實際行動上，確保中央政令暢通、各項重大決策落地生根。深化政治巡視就要精準(zhǔn)定位，著力探尋黨內(nèi)政治性強、涉及面廣的深層次問題，將其置于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位的高度加以理解，有效發(fā)揮巡視工作的政治監(jiān)督作用。再次，要構(gòu)建巡視巡察一體化監(jiān)督格局。這是健全完善黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的關(guān)鍵之舉，也是多措并舉實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的必然選擇。要加強頂層設(shè)計，健全巡視巡察領(lǐng)導(dǎo)體制;要推進(jìn)一體聯(lián)動，完善巡視巡察工作機制;要注重效能整合，強化巡視巡察組織保障。最后，黨內(nèi)巡視制度建設(shè)要堅持科學(xué)化、民主化原則。巡視制度要體現(xiàn)科學(xué)性，通過建立獨立的巡視專員機制、巡視工作人員保障機制以及事后責(zé)任追查機制來確保制度體系建設(shè)的專業(yè)性、客觀性、權(quán)威性，有力推動巡視工作高質(zhì)量發(fā)展，使巡視制度與其他相關(guān)的黨紀(jì)黨規(guī)以及國家法律法規(guī)緊密銜接、互為支撐，形成制度合力。要利用好傳統(tǒng)的互動渠道，更要借助網(wǎng)絡(luò)媒體和人民群眾的力量拓寬新型互動渠道。充分發(fā)揮人民群眾在巡視工作中的主體作用，讓人民群眾勇于檢舉揭發(fā)、敢說真話，進(jìn)一步提升巡視震懾力，彰顯巡視制度運行中民主化的治理效能。

（二）提升黨內(nèi)巡視領(lǐng)導(dǎo)力，增強務(wù)實性

領(lǐng)導(dǎo)力是在特定情境下充分利用客觀條件和人力資源，付出最低成本實現(xiàn)既定目標(biāo)，從而使整個組織或團體工作效能得以提升的能力。建設(shè)一支具有高政治素養(yǎng)與高專業(yè)技能的巡視隊伍是黨在長期建設(shè)實踐中形成的寶貴經(jīng)驗，也是推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度高效運行的重要保障。要從兩個方面來提升黨內(nèi)巡視領(lǐng)導(dǎo)力，一方面是巡視組組長的領(lǐng)導(dǎo)力，因為巡視組組長在巡視工作中發(fā)揮著關(guān)鍵作用;另一方面是各級巡視巡察要無縫對接，上下聯(lián)動，形成巡視巡察工作合力。

首先，要提升巡視組組長的領(lǐng)導(dǎo)力，確保巡視工作務(wù)實有效。巡視組組長是巡視組內(nèi)部的實際負(fù)責(zé)人，建立巡視組組長庫，一次一授權(quán)，副組長協(xié)助組長以任務(wù)為導(dǎo)向開展工作。提升巡視組組長的領(lǐng)導(dǎo)力，確保巡視組組長在巡視組內(nèi)部的權(quán)威性和影響力，使巡視組能夠按照統(tǒng)一部署順利開展巡視工作。一方面，必須保證巡視組組長在該巡視組內(nèi)部權(quán)威性最高、閱歷最豐富，對該組所有組員有最大的影響力;另一方面，必須保證巡視組組長的級別和閱歷不低于被巡視單位“一把手”的級別和閱歷，以便將巡視組的權(quán)威轉(zhuǎn)化為巡視工作領(lǐng)導(dǎo)力。其次，要推進(jìn)巡視隊伍的組織優(yōu)化。嚴(yán)把“入口關(guān)”和“出口關(guān)”，做好巡視人員的選拔、任用和考核，培養(yǎng)一支立場堅定、業(yè)務(wù)精湛且紀(jì)律嚴(yán)明的高素質(zhì)人才隊伍。要認(rèn)真落實好組長負(fù)責(zé)制、人員輪崗交流制、表彰獎勵制及責(zé)任追究機制等，做好巡視人才培養(yǎng)的上下聯(lián)動，確保巡視組織管理制度嚴(yán)在日常，落到實處。最后，要加強各級巡視巡察在組織領(lǐng)導(dǎo)上的無縫對接，在聯(lián)動施治上形成巡視巡察工作合力。完善巡視巡察工作機制，要求各級巡視巡察機構(gòu)要加強與其他部門間的協(xié)調(diào)與溝通，要求黨內(nèi)監(jiān)督制度與黨外監(jiān)督制度加強協(xié)調(diào)合作，一體部署，一體調(diào)配，推動巡視巡察成果聯(lián)動共享和良性互動，切實增強巡視制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的務(wù)實性。

（三）提高巡視制度執(zhí)行力，實現(xiàn)高效性

制度的生命力及治理效能取決于制度的執(zhí)行力，增強制度執(zhí)行力又重在執(zhí)行主體的素質(zhì)和執(zhí)行機制建設(shè)。一方面，要不斷提高執(zhí)行主體的素質(zhì)能力，包括思想政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力、團隊建設(shè)等;另一方面，要加強巡視組組長庫和巡視人才庫建設(shè)，確保政治素質(zhì)過硬、能力強的巡視工作人員不斷層。

首先，要不斷提高黨內(nèi)巡視制度執(zhí)行主體的素質(zhì)能力。巡視工作人員首先要突出政治素養(yǎng)。要加強對巡視工作人員的思想政治素養(yǎng)教育，使他們嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，做到在巡視工作中政治站位高、黨性觀念強、思想覺悟深，忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)。巡視工作人員更要突出專業(yè)技能。要加強對巡視工作人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，使他們具備巡視工作所需要的政策水平和專業(yè)素養(yǎng)，增強履職能力。要加強巡視工作團隊建設(shè)，中央與各省、自治區(qū)、直轄市出臺符合不同層級、不同部門需要的人才素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建結(jié)構(gòu)優(yōu)化、業(yè)務(wù)精湛、執(zhí)行高效的巡視工作隊伍。其次，要開展常態(tài)化、制度化學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)。充分借助網(wǎng)絡(luò)媒體的技術(shù)優(yōu)勢，將巡視相關(guān)內(nèi)容以圖片、影像、符號等一體化形態(tài)實時推送給巡視工作人員，增強其責(zé)任意識，堅決杜絕不作為、亂作為等懶政怠政現(xiàn)象的發(fā)生。要鼓勵并適當(dāng)激勵巡視工作人員加強專業(yè)理論學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，建立起各類專業(yè)人才和具備豐富經(jīng)驗的實務(wù)人才信息庫，不斷優(yōu)化人才隊伍資源。最后，要以任務(wù)為導(dǎo)向，形成巡視組的組長不固定、巡視地區(qū)及單位不固定、巡視組同巡視對象的關(guān)系不固定的臨時性、任務(wù)型工作格局，每一次巡視都要建立相應(yīng)的巡視組。巡視組組長必須是政治強、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)、閱歷豐，擔(dān)任過重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的同志。

（四）完善保障激勵機制，推進(jìn)長效性

保障激勵機制建設(shè)是提升制度治理效能轉(zhuǎn)化為長效性的關(guān)鍵因素。要想使巡視制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能并具有長效性，必須建立健全巡視工作保障激勵機制，形成比較穩(wěn)定、一體推進(jìn)的制度合力。一方面，要建立健全多元監(jiān)督機制，包括雙向監(jiān)督、媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督;另一方面，完善考評和獎懲機制，實施全過程考評，根據(jù)巡視狀況和巡視結(jié)果進(jìn)行獎勵或懲罰。特別是獎勵的時候，要把榮譽激勵和晉升晉級結(jié)合起來，才能充分激發(fā)巡視主體的工作熱情，有力推動巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化。

首先，要建立健全巡視工作多元監(jiān)督機制。巡視監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的有效方式，要使黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督相統(tǒng)一，充分發(fā)揮新媒體作用，做到巡視全過程、全公開、可監(jiān)督，即巡視組進(jìn)駐前公開發(fā)布巡視對象名單，進(jìn)駐后發(fā)布巡視公告，公布信訪辦公地址和聯(lián)系方式，開門接訪?，F(xiàn)場巡視結(jié)束后，經(jīng)派出黨組織和巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組同意，由被巡視黨組織以一定方式通告巡視情況，被巡視對象集中整改結(jié)束后要公開整改情況，接受社會監(jiān)督。還要使巡視監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督等其他監(jiān)督貫通融合。其次，要建立健全巡視工作全程考評與考核機制。為加強對巡視組開展巡視工作的監(jiān)管，要在巡視準(zhǔn)備、了解、報告、反饋、移交、整改六個環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程考評與考核，根據(jù)每一環(huán)節(jié)必要的具體工作情況，以及每一環(huán)節(jié)中通過民主測評及問卷調(diào)查得出的群眾滿意度情況，評判巡視工作的開展?fàn)顩r，并把它作為巡視工作人員績效考核的一項指標(biāo)。最后，要建立健全巡視工作獎懲機制。對巡視工作人員的獎懲既要根據(jù)上級巡察的結(jié)果，也要依據(jù)巡視工作的實際狀況。把政治素質(zhì)高、扎實推進(jìn)工作、專業(yè)技術(shù)強的業(yè)務(wù)骨干作為巡視人才信息庫的重點人選，要及時予以獎勵和晉升。對開展巡視工作表現(xiàn)優(yōu)秀的干部要大膽提拔重用、優(yōu)先晉升晉級。對于擔(dān)任巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別要調(diào)查摸排其履職情況、政治擔(dān)當(dāng)情況、政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的執(zhí)行狀況，深入了解其所巡視范圍的腐敗蔓延勢頭遏制情況及其區(qū)域性、系統(tǒng)性腐敗風(fēng)險的存在情況等，對在巡視工作中有法不依、作風(fēng)不實、執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)，甚至腐化變質(zhì)的巡視干部，要視情節(jié)輕重依紀(jì)依法予以嚴(yán)肅處理。

綜合來看，黨內(nèi)巡視制度無論在革命、建設(shè)還是改革各個歷史時期都是黨的建設(shè)總體布局中的關(guān)鍵一環(huán)，在全面從嚴(yán)治黨過程中發(fā)揮了鮮明的制度優(yōu)勢。黨在一百年的發(fā)展歷程中不斷完善自身，特別是黨的十八大以來黨的建設(shè)取得了顯著成效，彰顯了百年大黨的風(fēng)范。一百年，既是一個值得慶賀和驕傲的節(jié)點，更是一個接續(xù)奮進(jìn)的起點，我們必須堅持傳承、創(chuàng)新發(fā)展，探究巡視制度的實效性和長效性，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

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