魯政委 郭于瑋

今年下半年，一場措手不及的“限電潮”席卷全國，能耗雙控被推上風(fēng)口浪尖。據(jù)不完全統(tǒng)計，自今年8月下旬以來，已經(jīng)有20個省、自治區(qū)啟動了不同程度的限電、限產(chǎn)舉措。9月21日，因能耗雙控政策，浙江紹興柯橋區(qū)發(fā)布高耗能企業(yè)停產(chǎn)通知，共涉及轄區(qū)內(nèi)161家企業(yè)，以印染、化纖企業(yè)為主。之后，輿論將各地限產(chǎn)限電的主因統(tǒng)一歸結(jié)于能耗雙控。

事實上，能耗雙控在“十三五”期間就已經(jīng)推出，但當(dāng)時達(dá)標(biāo)難度總體不大。2021年2月國家發(fā)改委公布了2019年能耗雙控考核結(jié)果。北京、天津、上海、安徽和福建等10?。ㄊ校┛己私Y(jié)果為超額完成等級;河北、山西、吉林、黑龍江和江蘇等18省（區(qū)）考核結(jié)果為完成等級;遼寧考核結(jié)果為基本完成等級;僅內(nèi)蒙古考核結(jié)果為未完成等級。

進(jìn)入2021年后，完成能耗雙控考核的難度似乎加大了。根據(jù)國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》，2021年上半年能耗總量與強度二者均為一級預(yù)警的?。▍^(qū)）分別是廣東、江蘇、福建、云南、廣西、寧夏、青海，這些?。▍^(qū)）在2020年全國GDP中的占比合計達(dá)到30.6%。若要在2021年下半年追趕完成雙控目標(biāo)，難以避免對經(jīng)濟(jì)增速產(chǎn)生影響。

究其原因，主要有三方面因素：一是能源供應(yīng)緊張，二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，三是異常天氣影響。在這三方面因素的共同作用下，我國能耗雙控的壓力明顯增大。

更為長遠(yuǎn)地來看，能源供應(yīng)偏緊的格局可能持續(xù)。一方面，根據(jù)2016年國家發(fā)改委與國家能源局制定的《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016—2030）》，2021至2030年，能源消費總量控制在60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。2020年我國能源消費總量49.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，據(jù)此估算，2021年至2030年間能源消費年均增速約1.9%。因此，能耗強度需要繼續(xù)顯著下降才能支撐未來十年中高速的經(jīng)濟(jì)增長。另一方面，“十四五”規(guī)劃要求“保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定”，這意味著過去通過提高第三產(chǎn)業(yè)占比來降低能耗的方式已經(jīng)走不通。

那么，未來能耗雙控政策將向何處去？面對綠色與增長兩個重要目標(biāo)，魚與熊掌如何得兼？

第一，增加能源消費總量管理的彈性，對于能耗先進(jìn)的項目、與新能源發(fā)展相關(guān)的項目，其能源消費總量在考核中減免或者單列。國家發(fā)改委今年9月發(fā)布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（以下簡稱為《方案》）已經(jīng)提出，由黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)且在五年規(guī)劃當(dāng)期投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)的有關(guān)重大項目，經(jīng)綜合考慮全國能耗雙控目標(biāo)，并報國務(wù)院備案后，在年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。未來或許可以考慮擴大能耗總量彈性考核的范圍。

一方面，鼓勵能耗先進(jìn)項目的投資。我們可以用工業(yè)行業(yè)的營收與耗電量來估算不同行業(yè)單位營收的電耗。數(shù)據(jù)顯示，除了價格具有公益性質(zhì)的水的供應(yīng)業(yè)外，電力熱力、有色采選、有色加工、黑金采選、黑金加工、化工、油氣開采和非金屬礦制品等行業(yè)的單位營收電耗較高。然而，根據(jù)我們的整理，2020年黑金加工、電力熱力、化工、有色加工和非金屬礦制品營收在全部工業(yè)行業(yè)營收中的占比均超過5%。限制上述產(chǎn)業(yè)的增長將對經(jīng)濟(jì)增速產(chǎn)生較為明顯的影響。因此，制定產(chǎn)業(yè)能效發(fā)展指南，在能源消費總量考核中對于能效處于全國同行業(yè)先進(jìn)水平的項目的能耗予以減免或者單列或許是更好的方式。

另一方面，對新能源投資中必要的能耗予以減免或單列。新能源的投資與使用過程中也會涉及一些高耗能項目。例如光伏離不開硅料，但工業(yè)硅是高耗能行業(yè)。

第二，優(yōu)化能耗總量目標(biāo)和能耗強度目標(biāo)的區(qū)域分配。《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》要求，環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)重的地區(qū)承擔(dān)更多的減排任務(wù)。因此，京津冀和沿海發(fā)達(dá)省份的減排壓力較大?！斗桨浮诽岢?，能源消費總量目標(biāo)分解中，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜?？紤]到2020年部分省份GDP受疫情影響較大，且2020年各省能耗尚未公布，我們考察了2019年各地區(qū)的GDP同比與單位能耗情況。數(shù)據(jù)顯示，江西、安徽、福建、浙江、湖北、湖南和四川等地區(qū)的GDP增速均高于全國平均水平，且單位GDP能耗較低，未來有可能在能源總量目標(biāo)分配中得到傾斜。廣東、江蘇等地區(qū)能耗強度也不高，但經(jīng)濟(jì)體量較大，增長速度要求可以與經(jīng)濟(jì)整體增速通盤考慮。

因此，可以考慮在制定能耗強度目標(biāo)時考慮單位GDP能耗的絕對水平。以廣東為例，2019年廣東的第三產(chǎn)業(yè)占比為55.5%，低于上海的72.7%和北京的83.1%，但由于廣東的工業(yè)中計算機電子等低耗能行業(yè)占比較高，其單位GDP能耗已經(jīng)非常接近上海的水平，略高于北京。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)較為先進(jìn)的背景下，廣東單位GDP能耗進(jìn)一步下降的空間相對較小，下降的難度也較大。

此外，《方案》要求，推行用能指標(biāo)市場化交易，建立能源消費總量指標(biāo)跨地區(qū)交易機制。能源消費總量指標(biāo)跨地區(qū)交易既有利于提高能源消費的效率，也有利于調(diào)節(jié)區(qū)域收入分配差距。

第三，深化電力市場改革，擴大電價浮動范圍，將能源、調(diào)峰、儲能等成本合理計入電價，以保障傳統(tǒng)能源供應(yīng)能力。2020年起，我國取消了煤電價格聯(lián)動機制，改為“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化機制?；鶞?zhǔn)價按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。暫不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業(yè)用戶用電對應(yīng)的電量，以及燃煤發(fā)電電量中居民、農(nóng)業(yè)用戶用電對應(yīng)的電量仍按基準(zhǔn)價執(zhí)行。

隨著煤炭價格的上漲，電力熱力生產(chǎn)與供應(yīng)行業(yè)的利潤累計同比已經(jīng)轉(zhuǎn)負(fù)。1—8月電力熱力生產(chǎn)與供應(yīng)業(yè)的利潤累計同比下降了15.3%，電力企業(yè)擴大生產(chǎn)的意愿不足。

而且，參與新能源電力調(diào)峰給傳統(tǒng)能源企業(yè)帶來了更高的挑戰(zhàn)。由于風(fēng)電、光電的波動性較大，需要傳統(tǒng)火電企業(yè)參與調(diào)峰，以保障電力的穩(wěn)定供應(yīng)。然而，參與調(diào)峰，尤其是深度調(diào)峰，對煤電企業(yè)而言是重大的考驗。一方面，參與深度調(diào)峰需要使燃煤機組的負(fù)荷大幅度變化，其帶來的溫度大幅波動會影響機組使用壽命，對安全性也有一定的影響。另一方面，多項研究表明，目前的調(diào)峰補償不足以彌補煤電企業(yè)參與調(diào)峰的成本。參與調(diào)峰，不僅需要對傳統(tǒng)燃煤機組進(jìn)行設(shè)備改造，還降低了煤電機組的利用小時數(shù)。因此，有必要提高補償電價，鼓勵煤電企業(yè)參與調(diào)峰。

第四，在能源消費總量考核中將可再生能源消費單列或者予以減免?！斗桨浮诽岢觯鶕?jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的地區(qū)，超出最低可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的消納量不納入該地區(qū)年度和五年規(guī)劃當(dāng)期能源消費總量考核。在實現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的過程中，關(guān)鍵在于控制碳排放而非控制能源消費本身。由于可再生能源電力的碳排放低，可以考慮將能源消費總量中的可再生能源消費量單列或者減免，鼓勵能源供應(yīng)緊張的地區(qū)加大可再生能源投資力度，充分滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

（魯政委系興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、華福證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家;郭于瑋系興業(yè)研究分析師）