新發(fā)展階段我國森林大火巨災風險對策研究

閆鵬 趙彥飛

摘要：森林防滅火是國家應急管理的重要內容。在全球變暖、極端氣候事件頻發(fā)和我國進入新發(fā)展階段、科學統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事的時代背景下，根據(jù)我國的林情、氣候和森林火災特點規(guī)律，綜合研判我國森林大火巨災風險的主要方向和區(qū)域，客觀分析我國森林火災綜合防范應對能力的差距和挑戰(zhàn)，提出“防”“建”“滅”綜合發(fā)力，防范化解森林火災重大風險的對策措施。

關鍵詞：森林火災;重大風險;防控對策

高強度、大面積的森林火災，對森林資源和整個森林生態(tài)系統(tǒng)可以造成毀滅性的破壞，產生的巨大煙塵嚴重污染大氣環(huán)境，直接威脅人類生存條件，而且組織撲救需耗費大量的人力、物力、財力，會給國家和人民生命財產帶來巨大損失，甚至會引發(fā)社會危機。世界各國都把森林大火作為重大自然災害加以預防和控制。我國總體上是一個森林火災多發(fā)的國家，防范應對森林大火巨災是新發(fā)展階段十分現(xiàn)實和緊迫的課題。

1? 我國森林大火巨災風險的主要方向和區(qū)域

我國的森林火災風險，是與國家的社會、經濟、科學等整體發(fā)展和管理水平相一致的，這反映出森林火災發(fā)生的情況和趨勢，不同時代有不同的森林火災風險特點。在我國進入新發(fā)展階段，科學統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事的時代背景下，結合森林資源分布狀況[1]綜合研判，我國森林火災重大風險主要集中在東北內蒙古林區(qū)和西南高山林區(qū)。特別是東北內蒙古林區(qū)，是我國北方重要的生態(tài)安全屏障，關系華北、東北、西北乃至全國生態(tài)安全，森林火災一旦失控，就有可能釀成極其慘重的生態(tài)災難，是大火巨災的頂級風險區(qū)域，其他地區(qū)的森林大火也可能造成災難性后果，威脅人民群眾生命財產和重要軍事、民生目標安全，影響社會穩(wěn)定。根據(jù)我國的林情、氣候和森林火災特點分析，當前和今后一個時期最有可能釀成大火巨災的風險主要有以下五種情形：

一是東北內蒙古原始林區(qū)多點同時爆發(fā)雷擊火災。內蒙古和黑龍江是雷擊火發(fā)生次數(shù)最多的省份，占全國雷擊火總數(shù)的70%以上，尤其是大興安嶺林區(qū)，落雷點多在人跡罕至的高海拔區(qū)域，且多點同時爆發(fā)，初發(fā)階段不易發(fā)現(xiàn)，當發(fā)現(xiàn)時往往是幾個、十幾個，甚至幾十個火場，處置力量難以及時到達，極易形成大災。2002年內蒙古北部原始林區(qū)“7·28”、2010年黑龍江和內蒙古大興安嶺“6·26”等雷擊特大森林火災都是數(shù)十個火場同時燃燒;2006年黑龍江黑河嘎拉山“5·21”、大興安嶺砍都河“5·22”、內蒙古大興安嶺免渡河“5·25”和2018年內蒙古汗馬自然保護區(qū)“6·1”等雷擊引發(fā)的特大森林火災，氣象、可燃物等條件比1987年“5·6”大火發(fā)生時更為復雜危險，幾近巨災邊緣[2-4]。

二是地處偏遠的西南高山原始林區(qū)發(fā)生火災。這些林區(qū)大多地處高海拔地區(qū)，如四川木里、云南迪慶、西藏林芝等原始林區(qū)，植被茂密、道路稀少、山高谷深、地勢險峻，人員到位極為困難，難以實現(xiàn)打早打小，容易發(fā)展為大火，而且經常出現(xiàn)特殊林火行為，稍有不慎極易造成人員傷亡。2019年四川涼山木里“3·30”特大森林火災，從集結地域到火場一線全是盤山小道，最窄處只有30cm，平均海拔3000m，滅火隊員負重爬山8個多小時才能接近火線，火場植被非常稠密，身在其中視線嚴重受限、行動十分艱難，遭遇突發(fā)險情，難以緊急避險。

三是集中連片人工林區(qū)在持續(xù)干旱大風等極端氣象條件下發(fā)生火災。隨著我國近幾十年造林綠化工程的持續(xù)實施，特別是過去主要以類似工業(yè)生產的方式植樹造林，而不是生態(tài)式的，樹種相對單一，易燃中幼林和高油脂樹種比重大，同時缺少必要的阻隔設施，火災風險非常高，而持續(xù)高溫干旱大風又是引發(fā)大火的重要因素，當兩種情況疊加時，一旦有火就可能在短時間內形成特大火災。2019年山西沁源“3·29”森林火災在13時15分發(fā)生后，燒入茂密的人工油松林，在強風作用下，不到3個小時，衛(wèi)星熱點監(jiān)測已達72像素，直接危及附近6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)48個村及18家企業(yè)（含8家?；髽I(yè)）安全，如果防控不及、應對不力，就可能造成極其嚴重的后果[4]。還有河北塞罕壩林區(qū)，經過近60年的持續(xù)建設，森林面積已達112萬畝，森林覆蓋率達80%，針葉林集中連片，缺乏有效隔離屏障，發(fā)生大火的風險極高。

四是森林城市面山和周邊發(fā)生森林火災。隨著森林城市建設深入推進，我國現(xiàn)已有194個國家級森林城市、3500個森林公園，很多地方城中有林、林中有城，但有的在規(guī)劃建設中存在天然缺陷，缺少必要的防火隔離帶、消防通道等，蘊藏著巨大的森林火災風險。防范山火進城、防止火燒連營是這些地方面臨的新的風險挑戰(zhàn)。2019年廣東佛山“12·5”森林火災中，荷城街道、明城鎮(zhèn)超500人緊急疏散，2020年四川西昌“3·30”森林火災，不僅造成19名地方撲火人員犧牲，還險些釀成大火焚城的災難。

五是境外森林草原大火大范圍入境。周邊國家防火政策寬松，野外用火較多，中蒙、中俄、中朝、中緬、中哈邊境均面臨著境外火燒入的威脅。特別是中蒙、中俄、中朝邊境一線植被茂盛，部分地段呈連續(xù)開放狀態(tài)，無有效阻火屏障，入境火常常形成幾十公里甚至幾百公里的火線，急速向我邊境平推。2019年“4·17”蒙古國和俄羅斯火災全面犯境，戰(zhàn)線長達數(shù)百公里。

2? 森林大火巨災綜合應對能力面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)

隨著全球氣候變化和我國森林資源不斷增長，森林火災風險上升的速度是全時段全時空的，重點區(qū)域的風險在持續(xù)加大，但防控能力的提升速度還沒有全面跟上、與之不相匹配，導致我國森林大火巨災防范應對面臨嚴峻現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

2.1? 基礎理論支撐相對滯后

我國林火理論研究起步較晚，新中國成立后才逐步展開，林火相關知識的教育和理論研究主要集中在1987年大興安嶺“5·6”大火之后，理論研究基礎薄弱、研究模式片段化、難成體系，整體研究工作上創(chuàng)新意識不強、科學管理層次低、科研能力不足、研究成果轉化和先進技術應用不夠，在指導防滅火實踐上還存在很大差距。目前，我國森林消防專業(yè)未納入國家二級學科，相關林火蔓延模型、雷擊火監(jiān)測、林火空間擴散、可燃物分布與動態(tài)模型和林火工程技術等方面的研究還處于初級階段，林火研究的各個方向專業(yè)實驗室基本是空白。森林消防專業(yè)領域教育總體上渠道窄、層次低、學科專業(yè)水平不高、實戰(zhàn)應用不強，缺少推進專業(yè)學科建設、前沿理論研究、科技人才互動、裝備科技創(chuàng)新、行業(yè)標準規(guī)范的支撐平臺，遠不能滿足森林草原防滅火事業(yè)發(fā)展需求。

2.2? 風險預警監(jiān)測不夠精準

在總體風險研判上，森林火險區(qū)域劃分主要還是原國家林業(yè)局十多年前制定的標準和劃定的等級[5]，但近年來火災風險形勢已經發(fā)生了很多新的變化，原來的火險區(qū)劃定已經不能準確反映現(xiàn)在的風險形勢。在預警監(jiān)測體系上，缺乏統(tǒng)一精準的森林火險預警平臺，火險預報模型適用性不強，火險要素監(jiān)測站密度低，建設標準不統(tǒng)一，設施設備運行維護管理不到位。目前，林火監(jiān)測系統(tǒng)主要是提供衛(wèi)星熱點監(jiān)測圖片，只有熱源像素點和概略坐標，空間分辨率為1公里，監(jiān)測范圍覆蓋密度低，時效性不強，精準度不高。在火險預報上，主要是以氣象為基礎的概略預報，不能以天氣、林分構成、植被含水率等綜合因素，精準預測到具體林區(qū)、具體點位，對森林防滅火工作實際指導意義有限。

2.3? 防火基礎設施不夠完善

森林防滅火應急道路密度低、建設滯后、通行能力差，林火阻隔系統(tǒng)規(guī)劃建設不合理、不完善，嚴重制約森林防滅火工作。全國國有林區(qū)路網(wǎng)密度僅為1.8m/hm2，不足世界林業(yè)發(fā)達國家的1/10[6]。以大興安嶺北部原始林區(qū)為例，現(xiàn)有4條防火公路，總長度400余公里，公路密度僅為0.42m/hm2，嚴重制約撲火隊伍快速機動，力量到位難、及時控制難、徹底撲滅難的問題比較突出。全國林火阻隔網(wǎng)密度僅為3.7m/hm2，與Ⅲ級火險等級區(qū)（縣市級）阻隔網(wǎng)密度最低標準5.66m/hm2還有一定差距，沒有形成有效的林火阻隔網(wǎng)絡，遇有火災極易火燒連營，造成嚴重的人員傷亡和經濟損失。隨著林業(yè)改革，停止商業(yè)采伐，退耕還林，林業(yè)經濟收入大幅下降，越是國有林區(qū)，經濟越落后，防火基礎設施建設的投入不夠，不僅新的設施沒建起來，過去的很多基礎設施也年久失修，甚至廢棄。

2.4? 專業(yè)力量整體能力不夠強

國家森林消防隊伍編制2.4萬余人，自2008年以來未增加一兵一卒，轉制時專業(yè)人才流失嚴重，特別是各級指揮員走的比較多，隊伍一直處于缺編狀態(tài)，雖然經過兩年的連續(xù)補入，總數(shù)達到了2.3萬人，但除去正在培訓的新消防員，真正能夠投入實戰(zhàn)的僅有1.4萬人，占總編制的57%，而且其中一半的力量部署在內蒙古、吉林、黑龍江3省區(qū)，隊伍轉制后職能拓展為“一主兩輔”、任務區(qū)域擴大到全國范圍，力量不足與任務繁重的矛盾十分突出。地方專業(yè)撲火隊伍盡管在全國建有2000余支、10萬多人，但多數(shù)分布在東北、西南、華南、華中地區(qū)，專業(yè)隊伍達標率僅為50%左右，而且人員老齡化現(xiàn)象比較突出，規(guī)范化管理不夠，保障機制不健全，缺乏專業(yè)性、系統(tǒng)性訓練，防滅火實戰(zhàn)能力有限，有時過于依賴國家隊和飛機滅火。部分市縣防滅火機構、人員落實不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級職能嚴重弱化。

2.5? 處置手段沒有根本性提升

目前我國的森林滅火單兵裝備雖然實現(xiàn)了更新?lián)Q代，但在滅火手段上科技賦能還遠遠不夠。我國航空護林站數(shù)量少、密度低，森林航空消防飛機總量不足，機型單一老舊，缺少載量大、續(xù)航能力強和適應高海拔地區(qū)作業(yè)的大中型飛機，航空直接滅火能力弱。近十年來，森林航空消防力量建設基本處于停滯狀態(tài)，仍有10個省沒有開展航空消防業(yè)務，每年執(zhí)行森林航空消防任務的飛機不足100架，高原型直升機少之又少，大型固定翼滅火飛機還是空白。另外，受管理體制、空管機制、資金投入等影響，還存在航站建設規(guī)劃標準不統(tǒng)一、戰(zhàn)時組織協(xié)調難度大、不能滿足航空護林和火災撲救需要等問題。智能化、機械化滅火裝備研發(fā)與火場實戰(zhàn)環(huán)境脫節(jié)，真正實用的高效滅火裝備不多，滅火手段沒有根本性改變和質的飛躍。

3? 防范化解森林大火巨災風險的對策措施

森林大火巨災防控是一個系統(tǒng)工程，關鍵在“防”，重點在“建”，底線在“滅”，必須貫徹“兩個堅持、三個轉變”的理念[7]，防建滅共同發(fā)力，實施綜合防控治理。

3.1? 緊盯重點區(qū)域，堅持以防為先，強化源頭治理

深化森林火災風險調研，精準研判大火巨災風險區(qū)域和發(fā)生條件，依據(jù)風險程度實施精準防控。堅持把北方生態(tài)安全屏障作為重中之重，盡最大可能把重大火災風險化解在萌芽之時，堅決避免發(fā)生遲滯甚至中斷中華民族偉大復興進程的巨災。強化屬地領導責任，嚴格落實黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的要求和行政首長負責制，結合全面推行“林長制”，加快健全縱向到底、橫向到邊的責任體系;細化部門監(jiān)管責任，充分發(fā)揮各級森林草原防滅火指揮部牽頭抓總作用和行業(yè)部門專業(yè)優(yōu)勢，強化應急、林草、公安等部門聯(lián)動，確保防、救責任鏈條無縫銜接，尤其是由林草部門承擔的火災預防責任，未單獨設立林草部門的地區(qū)，由自然資源、農業(yè)部門等履行林草行業(yè)管理職能的有關部門負責，嚴防責任懸空;夯實生產經營單位主體責任，嚴格監(jiān)管執(zhí)法，督促相關企業(yè)和單位切實把防火法規(guī)制度落到實處[8]。針對人為火易發(fā)生、占比高，自然火（主要是雷擊火）難處置、極易形成大火的特點規(guī)律，充分發(fā)揮國家制度優(yōu)勢，通過加強宣傳教育和野外火源管理等防火措施，最大限度減少人為火災發(fā)生，使有限的國家森林消防力量能夠集中精力防范應對大火巨災風險。樹立生態(tài)防火觀念，堅持標本兼治，對可燃物積累較多的次生林、林緣林城交錯地帶、鐵路公路沿線的人工密林，采取計劃燒除、營林用火等人為干預方式，有計劃地實施可燃物降載[9]，使森林生態(tài)系統(tǒng)積聚的能量得以釋放，從源頭上降低重大火災風險。

3.2? 突出隊伍建設，加快構建強大的防控力量體系

積極推動國家森林消防隊伍增編，填補力量“空白點”，進一步擴大國家隊布防范圍，結合國家綜合性消防救援隊伍深化改革，將森林消防隊伍建設成為以承擔森林草原滅火任務為主、以地震地質災害救援和抗洪搶險任務為輔的國家機動救援力量，并加大資金投入，構建與職能任務相適應的裝備體系，確保在應對處置大火巨災中，由國家統(tǒng)一指揮，發(fā)揮機動拳頭作用。同時，積極推動各地組建森林消防地方政府專職隊伍，科學配置力量規(guī)模，作為森林消防國家隊力量的有效補充。進一步加強現(xiàn)有地方專業(yè)撲火隊伍建設，在國家層面制訂隊伍建設標準和規(guī)范，明確力量規(guī)模、營房面積、配套設施、訓練場地、裝備配備、工資待遇等基本標準，以及選拔和退出等機制，提升地方隊專業(yè)化正規(guī)化建設水平，提高火災早期處置和大火協(xié)同撲救能力[10]。

3.3? 依托科技賦能，不斷提升防御大火巨災能力

實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，著眼向科技要戰(zhàn)斗力，推動森林防滅火技術手段實現(xiàn)根本性突破，提升滅火綜合效能。加快構建國家應急救援航空體系，采取研發(fā)、購買、租賃等多種方式，適當增加租機預算，引導通用航空拓展服務森林防滅火的深度和廣度，增加適合吊桶滅火和適宜高海拔作業(yè)的大中型直升機，加強續(xù)航能力強、載量大、適合跨省區(qū)快速調動的固定翼飛機特別是水陸兩棲固定翼飛機的應用，實施機群滅火，加強地空配合，優(yōu)化應對大火的戰(zhàn)法手段，降低滅火人員傷亡風險。強化政策支持，注重發(fā)揮市場機制作用，引導企業(yè)圍繞森林火災監(jiān)測感知、評估研判、預測預警、綜合防控、應急撲救等關鍵核心技術，加強消防裝備研發(fā)推廣，重點發(fā)展新型滅火指揮通信、智能無人滅火、輕型智能工程機械等裝備，推進實戰(zhàn)應用，提高防滅火機械化、科技化、信息化水平。

3.4? 加大投入力度，持續(xù)完善防滅火基礎設施

按照森林草原防滅火工作以地方為主和中央、地方事權劃分原則，逐步理清各級政府職責，將森林防滅火經費納入本級財政預算，國家統(tǒng)籌調度資金，適當補助重點林區(qū)，探索經濟發(fā)達地區(qū)反哺生態(tài)功能地區(qū)的政策機制，實施結對幫扶，不斷加大防滅火基礎設施投入力度。規(guī)劃實施林火阻隔系統(tǒng)基礎工程建設，形成國界、省際、縣際、林際與自然、工程阻隔相互銜接的林火阻隔網(wǎng)絡，增強森林自身抵御火災風險能力[11];持續(xù)加大防火應急道路網(wǎng)建設力度，優(yōu)先強化原始林區(qū)、自然保護區(qū)、火災高發(fā)區(qū)、林城林企結合部等重點部位防火道路網(wǎng)建設，加強林內簡易路、集材路升級改造，適當聯(lián)通斷頭路、修復橋涵，最大限度提升防火路網(wǎng)密度和通達率;在現(xiàn)行法規(guī)制度下，合理規(guī)劃、統(tǒng)籌建設林區(qū)停機坪、取水點等防滅火基礎設施，確保發(fā)生森林火災有手段有能力處置;建立森林消防評估、審批和驗收制度，植樹造林、營林建設與防火工程同步規(guī)劃、同步設計、同步實施、同步驗收，確保對新增森林實施網(wǎng)格化防火管理。

3.5? 強化應急處置，科學高效防抗大火避免巨災

增強憂患意識，強化底線思維，對照《國家森林草原火災應急預案》，層層細化實化大火巨災應對處置預案，做到預有準備。始終盯住大火巨災潛在風險特別高的區(qū)域，因時因勢加強力量前置，高度關注每一起火災，準確研判可能形成大火的預兆和苗頭，堅持把小火當大火打，果斷重拳出擊，打早打小打了，避免小火釀成大災。發(fā)生大火或者高危區(qū)域發(fā)生火情后，堅持把實現(xiàn)封控作為首要目標，把時間效率作為核心要求，按照“寧可調而不用、不可用而無兵”的原則，按照“一線重兵撲救、二線就近增援、三線緊急馳援”的用兵思路，區(qū)域聯(lián)動、多點向心、地空配合、集群作戰(zhàn)，快速投入足夠力量，盡快實現(xiàn)火場整體封控，同時根據(jù)現(xiàn)場條件積極借助人工增雨等科技手段，提高滅火效率，最大限度減少火災損失。

參考文獻：

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Study on countermeasures of forest fire catastrophe risk in china in the new development stage

Yan Peng，Zhao Yanfei

Forest Fire Bureau of MEM

Abstract：Forest fire prevention is an important part of national emergency management. Under the background of global warming， frequent extreme weather events， China entering into new stage of development， and scientific coordination of development and security， considering Chinese forestry， climate， and the characteristics of the forest fire， the main directions and regions of forest fire catastrophe risk in China should be studied comprehensively， and the capability gaps and challenges of comprehensive forest fire prevention and response in China should be analyzed objectively. Then the comprehensive force of "prevention"， "construction" and "extermination" is put forward， which is the countermeasures to prevent and defuse the major risk of forest fire.

Keywords：forest fire; major risks; countermeasures of prevention and control