申曙光

【中圖分類號】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.20.007

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，取得了舉世矚目的歷史性成就。與此同時，社會保障也在不斷改革中取得了快速發(fā)展，不但建成了全民覆蓋的社會保障體系，也在總體上基本實現(xiàn)了為人民提供基本生活保障的目標(biāo)。然而，我國已進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，新階段的社會保障必然需要確定新的目標(biāo);為了實現(xiàn)這種新目標(biāo)，社會保障改革發(fā)展需要新的思維。

社會保障改革發(fā)展的新目標(biāo)

過去40余年我國的社會保障一直處于不斷的改革與發(fā)展之中，學(xué)界對社會保障的研究也日益增多，但對于社會保障改革發(fā)展的“目標(biāo)”甚少探討。不同時期，盡管在全國性或是地區(qū)性各種相關(guān)的政策文件及規(guī)劃或戰(zhàn)略文本中，都會提到社會保障的“發(fā)展目標(biāo)”，但其實多數(shù)都是某一階段、全國或某一地區(qū)社會保障發(fā)展的“指標(biāo)性目標(biāo)”，或者說是要完成的“任務(wù)”。例如，“實現(xiàn)某種制度的全覆蓋”“提高某種社會保障項目待遇水平”“提高社會保障的公平性”“解決社會保障發(fā)展中的某個問題”，這些其實都不是社會保障改革發(fā)展要達(dá)成的目標(biāo)，而只是社會保障部門在某個階段開展工作所要完成的任務(wù)。盡管如此，并不意味著過去的社會保障改革發(fā)展沒有目標(biāo)。綜合分析我國社會保障的相關(guān)政策文件與制度內(nèi)容，可以說，長期以來，我國社會保障發(fā)展目標(biāo)主要是定位于，針對養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等多種社會風(fēng)險，以一系列的制度與政策保障人民的基本生活。為此，在養(yǎng)老保障中，主要是針對退休養(yǎng)老后失去收入來源從而危及基本生活的風(fēng)險，以退休養(yǎng)老制度保障年老退休者的基本生活，即“老有所養(yǎng)”;在醫(yī)療保障中，主要是針對人們的疾病風(fēng)險，以醫(yī)療保障制度提供看病就醫(yī)的費用補償，并防止由于“因病致貧”而危及基本生活，即“病有所醫(yī)”;在勞動就業(yè)領(lǐng)域，主要針對人們失去工作機會或能力的風(fēng)險，以失業(yè)保險的方式提供一定時間范圍內(nèi)的收入損失補償;在工傷和生育領(lǐng)域也是如此，分別以工傷保險與生育保險制度提供工傷與生育風(fēng)險所造成的收入損失，從而保障人們在這兩種“特殊情形”下的基本生活。社會救助也是為因多種社會風(fēng)險所造成的低于某一標(biāo)準(zhǔn)收入水平的個人與家庭提供經(jīng)濟(jì)援助。社會福利除了針對某種社會風(fēng)險造成的損失提供經(jīng)濟(jì)補償之外，還可能提供相應(yīng)的服務(wù)，因此，與其他社會保障制度具有同樣的目標(biāo)，只是其“目標(biāo)水平”相對更高。

千百年來，人類社會不懈追求的目標(biāo)就是解決人的“溫飽”問題。在進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)化社會之前，這種溫飽的追求是個人事務(wù)、家庭事務(wù)，而在進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)社會以后，由于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展，這種個人或家庭事務(wù)在某種意義上變成了一種社會事務(wù)，個人風(fēng)險與家庭風(fēng)險“轉(zhuǎn)變”成了一種社會風(fēng)險，從而產(chǎn)生了以社會保險為主要內(nèi)容的現(xiàn)代社會保障制度。從世界各國的情況來看，社會保障的基本目標(biāo)也都是保障人們的基本生活。只是在部分發(fā)達(dá)國家，由于具有了較高的社會生產(chǎn)水平，在保障基本生活的基礎(chǔ)之上形成了一些社會福利制度，為人們提供更高水平和更寬范圍的保障。反觀我國，作為人均資源有限而人口又是最多的國家，“保障全體人民的基本生活”本身就是一個偉大的目標(biāo)。經(jīng)過不懈的努力，我國的社會保障取得了巨大的發(fā)展，在保障人們基本生活方面取得了巨大的成功，社會保障所追求的這種基本生活保障目標(biāo)已在總體上基本實現(xiàn)。

時代在發(fā)展，社會在進(jìn)步。我國從整個國家和社會層面上追求“溫飽”的時期已成為過去，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為社會的主要矛盾。顯然，在這種大背景下，社會保障需要確定新的目標(biāo)，即要實現(xiàn)社會保障目標(biāo)的轉(zhuǎn)型升級。在追求“溫飽型生活”的過去，社會保障的目標(biāo)是保障人們的基本生活;在追求“美好生活”的新發(fā)展階段，社會保障的目標(biāo)是什么？這是一個需要進(jìn)行深入探討的重大課題，一時無法給出定論。但在目前這個階段，我們認(rèn)為，新發(fā)展階段社會保障的改革發(fā)展，就是要在“應(yīng)對社會風(fēng)險、提供基本生活保障”這一目標(biāo)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展保障內(nèi)容，提高保障水平，以與人們對“美好生活”的追求這一目標(biāo)相適應(yīng)。擴(kuò)展保障內(nèi)容，指的是不能僅僅著眼于“收入損失補償”，而是要適應(yīng)新形勢，從更多的方面提供社會風(fēng)險保障;提高保障水平，指的是不能僅僅著眼于滿足“溫飽”需求，而是要提供與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的保障。

以養(yǎng)老保障為例。養(yǎng)老始終是人類社會要花大力氣處理的重要事務(wù)，現(xiàn)代社會則因生活水平的提升、文明的發(fā)展和老齡化的趨勢而更加重視養(yǎng)老保障。過去幾十年間，我國以“老有所養(yǎng)”為目標(biāo)，努力為老年人提供基本生活保障，滿足其基本生理需要，使老年人所需的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)條件基本得到保障。目前，我國已基本實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。但隨著人民對美好生活的需求不斷提高，“老有所養(yǎng)”已不能完全適應(yīng)人民的需求，也不符合積極老齡化的要求。我們認(rèn)為，新發(fā)展階段需要以“老有頤養(yǎng)”為目標(biāo)發(fā)展積極者齡化。只有以“者有頤養(yǎng)”為目標(biāo)，才能更好地滿足養(yǎng)老需求，適應(yīng)社會主要矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)化的者齡人口的需求?！罢哂蓄U養(yǎng)”的基礎(chǔ)是養(yǎng)老保險，也需要有合適的養(yǎng)老服務(wù)，以及有者齡人口積極、適度的社會參與和者齡人口豐富愉快的精神生活?！袄嫌蓄U養(yǎng)”的養(yǎng)老保障體系，需要同時滿足老年人對安全、歸屬、尊重和自我實現(xiàn)等的更高級需要，并重視對老年人主體性的尊重。

以醫(yī)療保障為例。“病有所醫(yī)”是對“看病難、看病貴”社會現(xiàn)象的回應(yīng)，以人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和費用保障為出發(fā)點，解決醫(yī)療資源和醫(yī)療機構(gòu)不足的問題，滿足人民群眾的基本醫(yī)療服務(wù)需求，同時，還要解決醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)的問題，滿足人民群眾的基本醫(yī)療保障需求。改革開放以來，我國的醫(yī)療衛(wèi)生與醫(yī)療保障事業(yè)取得了巨大成效，總體上看，“病有所醫(yī)”的目標(biāo)基本實現(xiàn)。但在全民醫(yī)保體系建成、“病有所醫(yī)”的目標(biāo)基本實現(xiàn)以后，醫(yī)療服務(wù)與保障需要從“病有所醫(yī)”階段的擴(kuò)容增量向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變，以提供滿足不同群體需求的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)和保障。由此，我們認(rèn)為，我國醫(yī)療保障進(jìn)一步發(fā)展的方向和目標(biāo)是實現(xiàn)“病有良醫(yī)”?！安∮辛坚t(yī)”中的“病”是指廣義上的“疾病”，即全生命周期內(nèi)的健康維護(hù)與疾病預(yù)防、患病后的疾病治療與疾病康復(fù)，以及年老后的康復(fù)護(hù)理與安寧療養(yǎng)等;“良醫(yī)”不僅是指醫(yī)術(shù)精湛、醫(yī)德高尚的優(yōu)秀醫(yī)生，更是指能夠為人民群眾提供滿足其全生命周期的健康、醫(yī)療與康復(fù)等服務(wù)需求，令人滿意并具有適宜性價比的醫(yī)療服務(wù)。由此可見，“病有良醫(yī)”本質(zhì)上是讓患者能夠以合理、可負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本獲得價格與品質(zhì)相當(dāng)?shù)倪m宜、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療和保健服務(wù)，以保持或改善自身的健康狀況。

在新發(fā)展階段，社會救助與社會福利也需要進(jìn)行目標(biāo)的轉(zhuǎn)換和提升。過去，社會救助的目標(biāo)是實現(xiàn)“弱有所扶”，即為低保人員、特困供養(yǎng)人員、重度殘疾人和農(nóng)村留守兒童等弱勢人群在經(jīng)濟(jì)上提供支持，改善其醫(yī)療、就業(yè)和教育條件，保障基本生活水平。長期以來，我國政府對“弱有所扶”高度重視，不斷出臺相關(guān)政策，但主要還是依靠建立社會救助制度。然而，僅依賴于政府力量的社會救助缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性。未來應(yīng)該從以政府為主的“弱有所扶”走向社會廣泛參與的“弱有眾扶”。這種目標(biāo)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是，通過建立健全政府兜底保障和社會力量幫扶有機結(jié)合的長效機制，推動救助方式從“單一”向“多元”轉(zhuǎn)變，從而使弱勢群體能夠庇護(hù)于政府和社會各界共同支撐的保護(hù)傘下，獲得穩(wěn)定可靠性更強、群體覆蓋面更廣、保障水平更高的社會救助。不同于社會救助主要面向一部分特殊群體提供“底線保障”，社會福利面向更廣泛的社會成員，主要著眼于提升生活質(zhì)量，方式也多種多樣。當(dāng)前，我國的社會福利發(fā)展不充分不平衡問題依然存在，且一般的社會福利制度或政策也并未真正著眼于提升生活質(zhì)量，實際上更多地還是解決生活困難。為更好地適應(yīng)人民對美好生活的需要，社會福利未來的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)回到提升生活質(zhì)量上來，而解決生活困難的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)讓位于社會救助與社會保險制度。只有在社會福利的目標(biāo)轉(zhuǎn)換實現(xiàn)以后，社會保障三個層次的關(guān)系才能理順，社會保障的功能才能更有效地發(fā)揮出來，社會保障體系的價值才能更好地體現(xiàn)出來。

社會保障改革發(fā)展的核心理念：系統(tǒng)集成與協(xié)同高效

習(xí)近平總書記指出，“社會保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段”。這一論斷不但對社會保障的未來發(fā)展具有方向性的指示作用，也提出了新發(fā)展階段社會保障改革發(fā)展的核心理念。

改革開放以來，我國的社會保障改革是一種全方位的改革，也是一種深層次的改革。這種“全方位”不但表現(xiàn)在建立或改革的制度類型和種類范圍上，也表現(xiàn)在各類制度的全方位內(nèi)容改革上，亦表現(xiàn)在覆蓋人群的全面性上;“深層次”則表現(xiàn)在這種改革的深度和對社會經(jīng)濟(jì)影響的深刻性上。經(jīng)過40余年全方位、深層次的改革，我國已經(jīng)初步建成了一個具有鮮明特色的全民社會保障體系。然而，我們也必須認(rèn)識到，今天的社會保障不但面臨著如何滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們對美好生活的追求所形成的快速提升的需求的問題，也面臨著如何積極回應(yīng)快速老齡化、城鄉(xiāng)一體化和廣義上的社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險因素在一定程度上加劇所形成的巨大壓力的問題。在這種局面下，社會保障體系的缺陷與問題也十分明顯。其中一個主要的問題就是，社會保障改革的系統(tǒng)性與協(xié)同性不足。這種不足在根本上制約著社會保障改革發(fā)展的進(jìn)程，導(dǎo)致社會保障一系列問題的產(chǎn)生，降低了社會保障發(fā)展的質(zhì)量，更使新發(fā)展階段社會保障新的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

社會保障改革系統(tǒng)性與協(xié)同性不足主要表現(xiàn)在三個方面。一是社會保障體系內(nèi)部三大系統(tǒng)——社會保險、社會救助和社會福利之間結(jié)構(gòu)上的失衡。在改革開放的初期階段，社會保障改革的定位即“經(jīng)濟(jì)體制改革的配套”，如此一來，整個社會保障改革帶有強烈的“實用主義”色彩，即并不完全著眼于社會保障體系的建立與完善，而是更多地著眼于經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中相關(guān)問題的“快速解決”，以為經(jīng)濟(jì)體制改革提供基礎(chǔ)，化解阻力，解決產(chǎn)生的矛盾與問題。這也導(dǎo)致形成了以社會保險改革為絕對主體的局面。因為經(jīng)濟(jì)體制改革涉及的是勞動力群體，社會保障與勞動力群體相關(guān)的主要是社會保險，如失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險。今天如果進(jìn)行反思，我們或許應(yīng)該“認(rèn)同”這樣一種改革思路的必要性甚至“合理性”，但同時也要認(rèn)識到這種改革的局限性，這種局限性的一個主要表現(xiàn)即是社會保障的“勞動保障”色彩濃厚，社會福利和社會服務(wù)發(fā)展滯后。在全面建成小康社會的今天，在老齡化程度快速提升的局面下，在低收入階層權(quán)利、婦女兒童相關(guān)權(quán)利、人們的健康權(quán)需要得到更大程度保障的背景下，在“后全面脫貧”階段，社會福利和社會服務(wù)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁蟪潭鹊闹匾暋６欠ǘūＵ吓c補充保障之間關(guān)系的失衡。法定保障是政府提供的保障，是社會保障的主體。但無論是醫(yī)療保障還是養(yǎng)老保障、養(yǎng)老服務(wù)，只有政府提供的保障和服務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在滿足“美好生活”需求方面，補充保障和社會服務(wù)的發(fā)展顯得越來越重要。長期以來，法定保障的快速發(fā)展導(dǎo)致了社會上的一種認(rèn)知，即補充保障似乎“可有可無”，更依賴政府提供的保障。這實際上導(dǎo)致了社會保障與財政部門承受著過大的壓力。在社會保障發(fā)展的初期，以法定保障的提供作為改革的突破口，這是一種可行的改革路徑，但今天若仍然停留在這一階段則顯然是落后的，也會制約社會保障發(fā)展的水平，難以滿足人們更高的需求，更會制約社會保障發(fā)展的可持續(xù)性。三是各類社會保障制度之間、社會保障與其他制度之間協(xié)調(diào)性弱。例如，社會救助與社會保險制度之間、社會保險與社會福利制度之間，各類醫(yī)療保障制度及養(yǎng)老保障制度之間、醫(yī)療保障與養(yǎng)老保障制度之間、醫(yī)療保障與工傷保險制度之間、醫(yī)療保障與醫(yī)療衛(wèi)生制度之間都存在一定程度的“割裂性”。這種割裂不但會形成諸多“空白地帶”，導(dǎo)致一些人得不到應(yīng)有的保障，或是缺少一些保障內(nèi)容與項目，而且會導(dǎo)致“重復(fù)保障”的產(chǎn)生，形成對資源的浪費。此外，社會保障部門與勞動就業(yè)、財政稅務(wù)、教育、收入分配部門之間協(xié)調(diào)性不足，會使得社會保障制度改革推進(jìn)困難，社會保障經(jīng)辦管理存在多種難題，甚至造成社會保障的效應(yīng)被不合適、不配套的其他政策影響，造成人民群眾獲得感降低。

系統(tǒng)集成，就是將各功能部分綜合、整合成一個統(tǒng)一的系統(tǒng);協(xié)同高效，就是相互配合實現(xiàn)整體增效。近年來，系統(tǒng)集成、協(xié)同高效逐漸成為國家治理領(lǐng)域的一個基本理念。系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的社會保障制度改革，就是找準(zhǔn)社會保障各個方面的職能定位，準(zhǔn)確把握社會保障各個方面之間、社會保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間的聯(lián)系，強化資源整合，打破信息壁壘，將社會保障制度改革的各個功能部分綜合、整合成為一個統(tǒng)一的系統(tǒng)，相互協(xié)作配合，發(fā)揮整體合力。具體來說，一方面，社會保障統(tǒng)籌謀劃，社會保險、社會救助、社會福利等社會保障的各個方面有明確的功能定位和職責(zé)分工，協(xié)同運轉(zhuǎn)高效，各方面改革形成整體合力、相得益彰，不斷向?qū)崿F(xiàn)社會保障改革的中心目標(biāo)靠攏。另一方面，政府、市場、社會等各方力量得到整合，因部門、地域分割所造成的信息壁壘消失，信息在部門、地域之間順暢流通，從而達(dá)到社會保障制度更加完善、功能更好發(fā)揮的效果。

提高社會保障改革的系統(tǒng)集成和協(xié)同高效能力，首先，需要具有攻堅克難的勇氣。如果說過去的改革主要是新制度的建立，使得一部分人群或全部人群受益，而系統(tǒng)集成和協(xié)同高效式改革則主要是政策的調(diào)整，也即利益的調(diào)整，每一項改革都可能觸動和影響多方面的利益，或影響相關(guān)部門的“利益”。因此，這種改革容易遇到阻力，需要有堅強的決心和勇氣才能推進(jìn)。而這又需要相關(guān)部門具有全局意識，在以為人們創(chuàng)造美好生活為共同目標(biāo)的共識下協(xié)同推進(jìn)改革。其次，需要合適的體制。從“系統(tǒng)集成和協(xié)同高效”式改革需要更好的系統(tǒng)設(shè)計和總體推進(jìn)的角度來看，擁有超越各部門之上的中央層級的社會保障統(tǒng)籌決策機構(gòu)與咨詢機構(gòu)，能避免“部門利益”過度干擾和影響社會保障改革發(fā)展全局。理論上，“部門利益”是否存在常常是一個被討論的話題，但實際上，即使某項政策或制度不能使得某個部門獲得“私人”經(jīng)濟(jì)利益，但這一政策或制度的改革也有可能使得該部門失去某項權(quán)利，或是增大工作的難度。從這個意義上來說，廣義上的“部門利益”是客觀存在的。因此，“系統(tǒng)集成和協(xié)同高效”改革確實需要考慮避免“部門利益”的干擾。最后，在實際工作中要建立一系列機制，處理好一系列關(guān)系。實際上，無論是系統(tǒng)集成還是協(xié)同高效，其核心都是各種關(guān)系的優(yōu)化，譬如，養(yǎng)老與醫(yī)療關(guān)系的優(yōu)化、政府財政與社會資金關(guān)系的優(yōu)化、政府管理與市場機制關(guān)系的優(yōu)化、醫(yī)療保障與醫(yī)療衛(wèi)生關(guān)系的優(yōu)化、養(yǎng)老保險與養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系的優(yōu)化、法定保障與家庭保障和商業(yè)保險關(guān)系的優(yōu)化、經(jīng)辦服務(wù)與監(jiān)督管理關(guān)系的優(yōu)化等。這不但需要在理論上清晰界定相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，還需要在政策上明確各種主體的職責(zé)范圍，更需要在制度上有合適的機制安排。

社會保障改革發(fā)展的主要路徑：參量改革

質(zhì)與量既是一對矛盾，也共同構(gòu)成一個事物的整體。任何一種社會保障制度都是質(zhì)與量的統(tǒng)一體。質(zhì)的規(guī)定性主要體現(xiàn)在各種制度的模式類型、責(zé)任主體、責(zé)任分擔(dān)方式、基金來源、繳費方式、待遇類型、待遇享受對象、待遇享受條件、參與方及其相互關(guān)系和管理方式與手段等諸多方面，量的規(guī)定性主要體現(xiàn)在繳費水平、繳費基數(shù)與比例、待遇水平、各種標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)量目標(biāo)等。

從質(zhì)與量的角度來看，社會保障改革發(fā)展存在三種基本路徑：一是制度體系的確立，二是參量改革，三是讓這種制度得以更好實施的管理改革。從我國過去幾十年社會保障改革的內(nèi)容來看，主要集中在制度體系確立和管理改革兩個方面。長期以來，社會保障的發(fā)展主要表現(xiàn)為不同地區(qū)各種制度的試點、探索與確立，也表現(xiàn)為不同制度下一系列政策的出臺和修正。以養(yǎng)老保險為例，先是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的試點與探索，后有這一制度的全國性推廣;然后是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城市居民養(yǎng)老保險制度的試點探索與全國性發(fā)展;在此過程中，關(guān)于養(yǎng)老保險基金征繳、待遇水平等各種政策也不斷出臺。迄今，以社會保險為主體、包括社救助和社會福利在內(nèi)的社會保障制度體系已經(jīng)初步確立。在社會保障制度體系確立的過程中，管理改革也在逐步推進(jìn)，例如，基金征繳體制的改革，經(jīng)辦體制改革等。當(dāng)然，不可避免地在社會保障制度體系確立與管理改革過程中，也會一直伴隨有相關(guān)參量的調(diào)整。也就是說，三種改革路徑不可能截然分開，往往是相伴隨而存在。但總體上看，參量改革還只是社會保障的配套性改革，是制度確立和管理改革過程中需要進(jìn)行的調(diào)整。進(jìn)入新發(fā)展階段，我國社會保障制度將從以往長期試驗性改革狀態(tài)逐步進(jìn)入成熟、定型的新階段。一方面，我們不能總是不斷地建立新的制度，未來一段時期可能主要是改進(jìn)和優(yōu)化現(xiàn)有制度，而參量改革是調(diào)整社會保障相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的手段，從而成為優(yōu)化社會保障具體制度與政策的基本方式。另一方面，對于社會保障來說，“三分制度，七分管理”盡管只是一種來自實際部門的樸素的說法，但也說明了管理的重要性，而管理的優(yōu)化也需要通過調(diào)整經(jīng)辦管理的標(biāo)準(zhǔn)及績效考核的指標(biāo)體系等來實現(xiàn)。因此，參量改革將不再僅僅是制度和管理改革的配套，更將成為促進(jìn)現(xiàn)有制度體系不斷優(yōu)化和全面建成的重要手段，成為全面提升管理效率的重要著力點。

社會保障的參量改革也是一個巨大的系統(tǒng)工程，是一個長期的過程。但其最基礎(chǔ)的工作是籌資與保障水平的確定、調(diào)整與優(yōu)化。因為，無論哪種社會保障制度，資金的收與支依然是制度的核心。穩(wěn)定的資金來源是社會保障正常運行的基礎(chǔ)，合理的保障水平是社會保障有效運行的目標(biāo)，這兩者又相互關(guān)聯(lián)，是一個問題的兩個方面，不但直接牽涉到社會保障參與各方的權(quán)利與義務(wù)，也直接關(guān)系到社會保障的可持續(xù)發(fā)展，并在一定程度上影響著整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在籌資水平的調(diào)整方面，由于不同社會保障制度資金來源不一樣，因此，具體的方式與方向可能是多種多樣的，但一個總的原則應(yīng)當(dāng)是，需要更好地配置備方的利益分擔(dān)。以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為例，目前來看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的資金來源是企業(yè)與個人共同繳費，其中，企業(yè)承擔(dān)了較大的責(zé)任，個人承擔(dān)的責(zé)任較輕，并且，個人繳納部分主要以個人賬戶的方式存在，實際上不參與基金統(tǒng)籌，本質(zhì)上也就不具備社會保險和社會保障的性質(zhì)。因而，未來的調(diào)整方向是要降低個人賬戶的比重，增加統(tǒng)籌的比重，這意味著個人繳費部分也要更多地進(jìn)入統(tǒng)籌基金。目前，在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險方面，是以政府財政的責(zé)任為主，未來也需要進(jìn)行繳費結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其中主要是要加重個人的繳費比重，降低政府財政的負(fù)擔(dān)比重。但由于無論是在城市還是農(nóng)村，不同家庭之間收入差異大，如果要進(jìn)一步加大家庭的繳費比重，必然有一部分家庭無法負(fù)擔(dān)更高的繳費。因此，在調(diào)整的過程中如何平衡好不同地區(qū)、不同收入水平家庭之間的負(fù)擔(dān)，也就成為了籌資參量改革的難題。

在待遇水平的調(diào)整方面，總體方向應(yīng)該是穩(wěn)定待遇水平，但需要進(jìn)行待遇結(jié)構(gòu)的調(diào)整。穩(wěn)定待遇水平，是考慮各方承受能力、實現(xiàn)社會保障可持續(xù)發(fā)展的需要;調(diào)整待遇結(jié)構(gòu)，是社會保障新的發(fā)展目標(biāo)的需要。當(dāng)然，穩(wěn)定待遇水平并不意味著待遇水平固定不變，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，待遇的絕對水平當(dāng)然具有提高的空間，但相對水平需要在一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定。調(diào)整待遇結(jié)構(gòu)，是未來社會保障改革的主要內(nèi)容之一。以養(yǎng)老保障為例，在以“老有頤養(yǎng)”為目標(biāo)的發(fā)展格局下，需要發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，包括基本養(yǎng)老服務(wù)，并促進(jìn)高端養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，還要發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，發(fā)展老年人健康管理。又如醫(yī)療保障，在以“病有良醫(yī)”為目標(biāo)的發(fā)展格局下，調(diào)整待遇結(jié)構(gòu)是要將某些類型的門診醫(yī)療費用納入基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金支付范圍，改革職工基本醫(yī)療保險個人賬戶，建立健全門診共濟(jì)保障機制;同時，基于我國快速老齡化、疾病模式發(fā)生改變的實際情況，需要強化對門診的保障，并支持長期護(hù)理保險的發(fā)展，支持母嬰健康保障和兒童健康保障，支持健康管理。在社會救助與福利待遇結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，也面臨著合理調(diào)整保障重點對象人群、加快發(fā)展兒童福利與老年人福利的問題。

社會保障改革發(fā)展的基本方式：頂層設(shè)計下的試點探索

肇始于20世紀(jì)80年代的我國社會經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方式是：在改革事項確定之后，安排部分地區(qū)進(jìn)行試點，探索出具體的改革方案，再總結(jié)經(jīng)驗，適時推廣。事實上，更多的時候，并沒有統(tǒng)一確定改革事項，只是在某個或某些地方“自發(fā)”地出現(xiàn)了某個方面的改革，然后才會展開有組織的總結(jié)與推廣，這其實也是另一種形式的試點探索?？偨Y(jié)我國改革開放40多年來取得的成就，一條重要的經(jīng)驗即是“試點探索”的改革方式。

習(xí)近平總書記強調(diào)，“試點是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法”。試點探索對我國的改革具有重要意義。一是試點改革能解放思想，為全面改革探路。各項政策制度構(gòu)成一個有機整體，任何一項改革舉措都會產(chǎn)生系統(tǒng)性影響，因此，一項改革從提出到落實必須慎之又慎。然而，改革不能過分謹(jǐn)小慎微，裹足不前。試點改革作為一種有效的工具方法，能幫助我們把握謹(jǐn)慎與果敢之間的平衡，既能探索實踐、先行先試，又能使可能存在的負(fù)面影響最小化，為改革措施的全面推廣探路。二是試點改革能查漏補缺，為政策的優(yōu)化改進(jìn)提供實踐經(jīng)驗。一項改革舉措的成敗得失取決于諸多因素，政策規(guī)劃得再周密嚴(yán)謹(jǐn)也無法確保萬無一失。試點改革能讓改革政策經(jīng)過實踐的考驗，充分暴露潛在問題，形成可復(fù)制、可推廣的做法，促進(jìn)改革政策優(yōu)化完善和全面展開。三是試點改革對全局改革具有示范帶動作用。試點地區(qū)不僅能成為改革舉措的示范標(biāo)桿，也能提供改革經(jīng)驗和信心，提升其他地區(qū)推進(jìn)改革措施的積極性和主動性。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣到企業(yè)所有制改革，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)到自貿(mào)區(qū)建設(shè)，試點探索這種改革方式經(jīng)過歷史實踐的檢驗，得到了全面的認(rèn)可與肯定。

但試點探索也有其問題與弊病，因此，在改革的過程中，也一直不斷地有“加強頂層設(shè)計”的呼吁。由于試點地區(qū)在經(jīng)濟(jì)水平、地域特色和政策環(huán)境等方面均有其獨特性，因此，可能產(chǎn)生無法推廣的“經(jīng)驗”和無法復(fù)制的“模式”。另外，如果總是只有試點，沒有頂層設(shè)計，則會產(chǎn)生政策的碎片化問題，各地都可能利用試點之機形成自己的政策與制度體系，對于特定地區(qū)有效的政策與制度從全國作為一個整體的范疇來說可能是低效率的，或是不公平的。因此，有必要在試點改革中加強頂層設(shè)計，對改革舉措的各方面、各層次、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。頂層設(shè)計的重要性主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，統(tǒng)籌全局，從全局的角度評估試點地區(qū)的特殊性及與其他地區(qū)的共通性，更加準(zhǔn)確地評估改革效果。第二，洞察聯(lián)系，看清各方面的關(guān)聯(lián)性。第三，將試點改革的規(guī)劃實施與全面改革的遠(yuǎn)景目標(biāo)結(jié)合起來，做到有的放矢。在我國進(jìn)入新發(fā)展階段之后，在各方面的制度逐步走向穩(wěn)定定型的過程中，確有必要加強頂層設(shè)計，才能既規(guī)避試點改革的弊端，又發(fā)揮試點改革的優(yōu)勢，推進(jìn)改革舉措的優(yōu)化完善和進(jìn)一步推廣。

我國社會保障改革發(fā)展走的就是一條典型的“試點探索”的改革之路。無論是醫(yī)療保險制度，還是養(yǎng)老保險制度;無論是社會保險制度，還是社會救助，抑或是社會福利制度，多數(shù)制度都是在經(jīng)過一定時間和范圍的試點探索甚至是反復(fù)的試點探索之后才逐步成型確立。完全可以說，在整個社會保障改革的過程中，盡管并不缺乏某個方面的頂層設(shè)計，但頂層設(shè)計并不是改革的主要方式。然而，如前所述，我國的社會保障改革進(jìn)入到了一個“系統(tǒng)集成，協(xié)同高效”的新階段，到了一個更加講求整體效率與公平公正的新階段，這決定了，頂層設(shè)計將變得越來越重要。

對于社會保障來說，頂層設(shè)計的意義和重要性并不只是表現(xiàn)在如前所述的三個方面，也具體表現(xiàn)在能夠克服制度集成與部門協(xié)同及統(tǒng)籌層次的提高所遇到的阻力的克服方面。無論是橫向的制度集成和協(xié)同，或是縱向的統(tǒng)籌層次的提升，其實質(zhì)都是重大利益的調(diào)整，因此，容易遇到阻力。過去的制度體系的確立，更多是“做加法”，即“增加”各方的利益，或?qū)扔欣嬗绊懶。虼?，容易得到各方的一致支持。例如，為農(nóng)村居民提供醫(yī)療保險或是養(yǎng)老保險，為城市低保人口提供救助，都是需要政府“下決心”即可推動的，這些制度的建立，在社會和民眾層面必然得到贊同和支持。但在制度建立后，要提升籌資水平，或是降低待遇水平，亦或是提高統(tǒng)籌層次，縮小地區(qū)與人群差異，增強公平性，必然直接“損害”高水平地區(qū)與人群的利益，因而，難以推行。頂層設(shè)計的強制性與“行政壓力”能夠?qū)崿F(xiàn)改革阻力的最小化，從而推動改革的順利實施。

必須指出的是，在各方都強調(diào)加強社會保障改革頂層設(shè)計的同時，仍然需要高度重視試點探索的改革方式。盡管社會保障的發(fā)展到了系統(tǒng)集成和協(xié)同高效發(fā)展的新階段，到了參量改革的新階段和深化改革、克服更大阻力的新階段，因此，更加需要頂層設(shè)計，但這絲毫不意味著不需要試點探索的改革方式了。試點探索的價值與重要性在社會保障改革的新發(fā)展階段仍然有效，只不過，不同于過去那種帶有某種盲目性的試點探索，今天的試點探索應(yīng)當(dāng)是頂層設(shè)計下的試點探索，即在著眼于全局的改革思路、目標(biāo)與原則的指引下，在具體的方案、舉措與技術(shù)路線方面需要進(jìn)行試點探索。以社會保障統(tǒng)籌層次的提高為例，提高統(tǒng)籌層次，是需要堅定堅持的方向，提高統(tǒng)籌層次的基本原則、目標(biāo)甚至進(jìn)度都應(yīng)當(dāng)由頂層設(shè)計所決定，但具體的統(tǒng)籌方式與機制需要進(jìn)行試點探索。再如醫(yī)療保險的支付方式改革，無論是理論研究還是實踐探索，都已證明，沒有一種“完美”的支付方式，所以支付方式改革的總體方向是“綜合實施多種支付方式”，這可以說是一種頂層設(shè)計;甚至可以確定實施“以按病種或病組支付為主”的綜合性支付方式，但由于支付方式與醫(yī)院的關(guān)聯(lián)度高，與醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容和方式的關(guān)聯(lián)度高，支付方式具體的制度內(nèi)容十分復(fù)雜，因而，需要“因地制宜”“因事制宜”，難以全部由頂層設(shè)計來確定，而這就決定了仍然需要通過試點探索，確定適合不同地區(qū)不同情形下的“最佳”制度與制度組合。

綜合上述分析，可以說，頂層設(shè)計的意義在于確定整體格局，指引發(fā)展方向，提供政治支持，或是確定制度框架;試點探索的意義在于探索改革方案，確定具體政策，提高改革效率。從這個意義上來說，頂層設(shè)計與試點探索不但不是一對矛盾，反而是互相支持，互為補充，相得益彰，因此，需要有機結(jié)合。所以，“頂層設(shè)計之下的試點探索”應(yīng)當(dāng)成為新發(fā)展階段我國社會保障改革發(fā)展的基本方式。

結(jié)語

本文提出和闡釋了新發(fā)展階段我國社會保障改革發(fā)展的新目標(biāo)，并從核心理念、主要路徑和基本方式三個方面提出和闡釋了社會保障的新思維。需要指出的是，“新”“舊”目標(biāo)并不是一種對立的關(guān)系，新目標(biāo)是對舊目標(biāo)的繼承與發(fā)展;并且，任何事務(wù)的發(fā)展都具有過程性，從“舊”到“新”的目標(biāo)轉(zhuǎn)換不可能一蹴而就，新目標(biāo)的實現(xiàn)也需要以原有目標(biāo)的實現(xiàn)為基礎(chǔ)。因此，我們提出社會保障發(fā)展的新目標(biāo)，并不意味著“提供基本生活保障”、實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”“病有所醫(yī)”“弱有所扶”等原有目標(biāo)都需要被拋棄掉，而是不能只停留于對這些目標(biāo)的追求，要在“老有所養(yǎng)”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“者有頤養(yǎng)”，在“病有所醫(yī)”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“病有良醫(yī)”，在“弱有所扶”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“弱有眾扶”。同時，“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的核心理念也并不排斥某些制度的先行先試或是縱深突破;以“參量改革”為主要路徑并不排斥繼續(xù)開展制度的確立和管理改革，“頂層設(shè)計下的試點探索”這一基本方式也并不排斥試點探索之后再行展開頂層設(shè)計。另外，無論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是社會基本狀況來看，或是從社會保障發(fā)展的基礎(chǔ)和條件來看，我國都是一個地域差異性巨大的國家，這就決定了不可能實現(xiàn)完全同步和同一模式的發(fā)展。從這個意義上來說，“因地制宜”“因時制宜”的改革思路和“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的價值判斷永不過時，需要繼續(xù)堅守！

責(zé)編/肖晗題