任 楓，董文婷，劉翔宇

(1.西安綠環(huán)林業(yè)技術(shù)服務(wù)公司，陜西 西安 710048；2.國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，陜西 西安 710048)

黃河是中華文明的搖籃，2019年9月18日習(xí)總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展座談會，強調(diào)讓黃河成為造福人民的幸福河[1-2]。陜西省地處黃河流域中游，是古代重要的絲綢之路經(jīng)濟帶覆蓋地區(qū)，也是共建“一帶一路”的重要支撐地區(qū)；同時黃河陜西段是黃河中下游泥沙的主要匯入地，是守護生態(tài)安全的重要屏障，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的主要區(qū)域。為增強黃河流域陜西段生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的緊迫感、責(zé)任感和使命感，推動黃河流域陜西段生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展邁出新步伐，為貫穿落實習(xí)總書記講話精神，加強森林、草原、濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護和治理，從治理中得到合理保護、從保護中尋求發(fā)展機遇，讓黃河變成綠水，把沿黃河流域變成富饒美麗的沃土具有重要現(xiàn)實意義[3]。

1 研究區(qū)概況

黃河流域陜西段位于黃河中游的中心地帶，陜西省的中北部，地理位置為東經(jīng)105°29′～111°15′，北緯31°42′～39°35′，南北長約627 km、東西寬約400 km，西連甘肅，東臨黃河相望山西，北接內(nèi)蒙，南至秦嶺主梁，境內(nèi)干流長716.59 km，流域面積1 319.48萬hm2，占全省國土總面積的64.19%，占黃河流域總面積的17.49%。黃河流域陜西段地形復(fù)雜、山塬起伏、河川縱橫，南北高、中間低，由西向東傾斜，主要地貌分別為陜北黃土高原、關(guān)中河谷階地、秦嶺-關(guān)山山地。黃河流域陜西段涉及榆林、延安、銅川、寶雞、咸陽、西安、渭南、商洛8市79個縣(區(qū)、市)，人口約2 915萬人，占全省總?cè)丝诘?5.41%。黃河流域陜西段地跨兩個氣候帶，大體以長城為界，北部位于中溫帶、南部位于暖溫帶；自然植被迥然不同，北草灌南森林。

2 森林生態(tài)系統(tǒng)存在的問題

2.1 森林資源分布不均、質(zhì)量不高

秦嶺北坡中高山、關(guān)山、黃橋林區(qū)森林覆蓋率高，質(zhì)量較好；黃河沿岸、渭北黃土高原、渭河平原森林覆蓋率較低；四旁及主要河流兩岸綠化低，山上有林，身邊少林。同時經(jīng)濟林比例偏小，落葉闊葉樹種偏多，純林多而混交林少、單層林多而復(fù)層林少、同齡林多而異齡林少，不利于生態(tài)群落多種功能的充分和持續(xù)發(fā)揮。

2.2 北部林草面積萎縮、退化明顯

榆林風(fēng)沙草灘區(qū)灌草植被覆蓋度相對較高，但衰退及早衰現(xiàn)象較為普遍，退化、老化問題突出。隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)加速，林草面積萎縮、質(zhì)量下降、環(huán)境受損等問題隨之而來。

2.3 林業(yè)工程投入不足、生態(tài)修復(fù)較難

黃河沿岸、白于山區(qū)、渭北等區(qū)域地形破碎的侵蝕溝壑，秦嶺北坡、渭北黃土高原區(qū)域廢舊的礦山開采區(qū)治理及零散分布立地條件差、交通不便的“硬骨頭”區(qū)域，生態(tài)修復(fù)投資成本高、綠化難度大，補償標(biāo)準(zhǔn)低、資金缺口大，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，缺綠問題仍然突出[4]。

2.4 林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，后勁不足

北部林草業(yè)未形成規(guī)模產(chǎn)業(yè)，中南部干雜果經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)發(fā)展科技含量不高，龍頭企業(yè)發(fā)展滯后，缺乏拳頭產(chǎn)品和“響當(dāng)當(dāng)”的品牌效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)鏈不完整、市場不活，大資源、小產(chǎn)業(yè)、低效益的現(xiàn)狀未得到改觀，林業(yè)經(jīng)濟對流域區(qū)精準(zhǔn)脫貧貢獻不高。

3 保護策略

3.1 保護思路

以保護、提高、擴綠、補白和克難為措施，在保護現(xiàn)有林草資源基礎(chǔ)上，擴綠增綠、提質(zhì)增效，彌補林草業(yè)空白短板，攻克困難地造林瓶頸，著力加強生態(tài)資源保護、重點區(qū)域植被恢復(fù)及提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品，構(gòu)建山水林田湖草一體化建設(shè)新格局，打造良好的陜西黃河流域綠色屏障和優(yōu)美的人居環(huán)境，促進人與自然和諧共生及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

3.2 基本原則

1)全面保護、自然修復(fù)原則。保護現(xiàn)有林草植被，充分發(fā)揮生態(tài)自我修復(fù)能力，自然修復(fù)為主，保護與人工輔助相結(jié)合。

2)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進原則。樹立流域通盤考慮，不能局限于一條河、一條溝及一面坡治理，統(tǒng)籌多部門、多行業(yè)聯(lián)動推進生態(tài)保護、生態(tài)富民、生態(tài)文化協(xié)同發(fā)展。

3)因地制宜、分類施策原則。堅持因地制宜、因地施策，宜林則林，宜濕則濕，宜草則草，宜果則果。生態(tài)與經(jīng)濟兼顧，喬灌草相結(jié)合，適度提高經(jīng)濟林種比重。

4)提質(zhì)增效，創(chuàng)新驅(qū)動原則。推進科技創(chuàng)新，加大實用技術(shù)應(yīng)用，探索推廣新的管理機制體制，推進治理能力和治理體系現(xiàn)代化，使黃河成為造福人民的幸福河。

3.3 總體布局

以“一帶”、“三屏”、“三區(qū)”的總體布局，打造黃河流域陜西段重要生態(tài)系統(tǒng)綠色屏障。

3.3.1“一帶”

陜西黃河沿線生態(tài)安全重建帶，帶長北起榆林市府谷縣墻頭鎮(zhèn)，南至渭南市潼關(guān)縣港口鎮(zhèn)，帶寬為黃河西河岸至第一山脊線，面積17.50萬hm2。區(qū)域多懸岸陡壁，側(cè)蝕嚴(yán)重，裸白山多；氣候寒旱、少雨，水土流失嚴(yán)重，貧困人口較多，是黃河流域生態(tài)修復(fù)的難點區(qū)域。

主攻方向：加強林草資源管護力度，加大水土保持林營建力度，困難點實施工程措施和生物措施結(jié)合綠化造林，區(qū)域?qū)嵤┓馍接趾偷唾|(zhì)低效林改造，切實減少水土流失面積。實施海紅果、紅棗、花椒、冬棗等富民特色經(jīng)濟林提質(zhì)增效，增加沿岸群眾收入。

3.3.2“三屏”

1)北屏為毛烏素沙地生態(tài)防護屏障，涉及延安、榆林2市的8個區(qū)縣，面積286.51萬hm2。北部為風(fēng)沙灘地地貌，沙地面積大且集中；南部為丘陵溝壑區(qū)，地形破碎。屬中溫帶干旱大陸性季風(fēng)氣候，年降水量小于400 mm。

主攻方向：保護沙生植被，開展沙化荒漠化綜合治理以及丘陵溝壑區(qū)域的水土流失治理，加強封山禁牧和礦區(qū)環(huán)境治理，長城沿線風(fēng)沙灘地、白于山區(qū)是該區(qū)域兩個重點生態(tài)修復(fù)區(qū)域。

2)中屏為黃龍山橋山生態(tài)保護屏障，涉及延安、咸陽、銅川、渭南4個市13個區(qū)縣，面積228.89萬hm2。土石丘陵地貌，暖溫帶半濕潤大陸性氣候類型，年降水量520～740 mm，具落葉闊葉林為主的天然次生林植被特征，素有“黃河流域綠洲”之稱。

主攻方向：保護森林資源，鞏固生態(tài)建設(shè)成果，以保護為主，充分發(fā)揮生態(tài)自我修復(fù)功能；開展區(qū)域封山育林和補植補造，提高林分質(zhì)量，實行森林分類經(jīng)營，開展商品林建設(shè)，完善生態(tài)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3)南屏為秦嶺北坡生態(tài)安全屏障,涉及西安、寶雞、渭南、商洛4個市15個區(qū)縣,面積121.31萬hm2。秦嶺北坡石質(zhì)山地地貌，南暖溫帶濕潤氣候，降雨量700～1 000 mm。森林資源分布集中，林草相間，生物多樣性富集，有明顯人為干擾，是大西安主要水源地。

主攻方向：海拔1 500 m以上區(qū)域，落實秦嶺保護條例，嚴(yán)守生態(tài)紅線，以保護珍稀野生動植物資源及其棲息地安全和生物多樣性為重點，核心保護區(qū)、重點保護區(qū)充分發(fā)揮生態(tài)自我修復(fù)功能，嚴(yán)格禁止各類征占用林地，積極推進秦嶺國家公園建設(shè)；海拔1 500 m以下區(qū)域，以保護為主，保護、修復(fù)兼并，封山育林，適度開展撫育、補植補造等修復(fù)措施，促進“淺綠”向“深綠”方向發(fā)展。整合森林旅游資源，擴規(guī)模、創(chuàng)牌子、提效益，提供生態(tài)服務(wù)。秦嶺北坡直面陡坡修復(fù)與破碎山體綠化、秦嶺峪口綠化提升相結(jié)合，主要河流、湖泊、水庫及飲用水源地上游、取水口及淤塞區(qū)域是生態(tài)修復(fù)重點區(qū)域。積極保護濕地，合理用水，維持濕地水平衡[6]。

3.3.3“三區(qū)”

1)陜北黃土高原生態(tài)保護修復(fù)區(qū)，涉及延安、榆林2市15個縣區(qū)，面積321.69萬hm2。黃土丘陵溝壑地貌，北暖溫帶半干旱氣候，年降雨量400～550 mm，水蝕嚴(yán)重，殘次狀態(tài)植被，是陜西省水土流失最嚴(yán)重地區(qū)、輸入黃河泥沙的主要來源地。

主攻方向：保護森林資源，積極營造水土保持林，發(fā)展蘋果、紅棗等果樹林，堅持封山禁牧，積極開展礦區(qū)環(huán)境治理。

2)渭北黃土高原生態(tài)保護修復(fù)區(qū)，涉及寶雞、咸陽、銅川、渭南4個市16個縣區(qū)157個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積124.50萬hm2。南部地貌呈黃土塬、破碎塬和低山丘陵特征，海拔800～1 500 m，北暖溫帶半濕潤氣候，降雨量540～640 mm，以落葉闊葉林的人工植被為主，林分結(jié)構(gòu)單一，造林保存率低，生態(tài)亞脆弱。

主攻方向：保護原有植被，積極增綠，實施退耕、天保等生態(tài)修復(fù)工程，封山育林與開展補植補造、撫育、重點防護林改造相結(jié)合。廢舊礦山及裸白山治理是生態(tài)修復(fù)重點區(qū)，工程措施與生物措施相結(jié)合，固溝保塬。保護濕地，以水養(yǎng)水，以林養(yǎng)水，維持區(qū)域生態(tài)平衡。開展生態(tài)富民經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)，扶持二、三產(chǎn)業(yè)，適當(dāng)發(fā)展用材林。

3)關(guān)中河谷階地生態(tài)田園區(qū)，涉及西安、寶雞、咸陽、渭南3個市37個縣區(qū)，面積219.08萬hm2。渭河階地、黃土臺塬地貌特征，海拔350～800 m，南部暖溫帶氣候，西部為半濕潤，東部為半干旱，降雨量500～720 mm，人工植被。是陜西省主要農(nóng)耕區(qū)和糧食主產(chǎn)品，關(guān)天經(jīng)濟區(qū)的核心，國家“一路一帶”戰(zhàn)略的橋頭堡，對西部和北方內(nèi)陸地區(qū)具有引領(lǐng)和輻射帶動作用。

主攻方向：以創(chuàng)森、創(chuàng)衛(wèi)、創(chuàng)園等為抓手，路、渠為骨干，點、線、面結(jié)合，實施身邊增綠，水岸、道路、城鎮(zhèn)村莊綠化是生態(tài)修復(fù)重點區(qū)。保護水資源，全面實施濕地生態(tài)修復(fù)工程。城市周邊地區(qū)積極開展生態(tài)休閑服務(wù)，大力發(fā)展苗木、花卉等生態(tài)富民產(chǎn)業(yè)，開展基地建設(shè)，增產(chǎn)提質(zhì)，扶持壯大二、三產(chǎn)業(yè),全力構(gòu)建宜居宜業(yè)宜游的生態(tài)田園區(qū)。

3.4 主要任務(wù)

3.4.1生態(tài)保護

1)林草地資源保護

完善林地一張圖基礎(chǔ)資料，補充草地資源數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對林草地用途管制、分類施策、分級保護；強化林草地5～10年資源周期調(diào)查監(jiān)測，實施林草地資源年度動態(tài)變更，掌握實時林草地資源消長變化規(guī)律。

2)自然保護地

建立以國家公園為主體的自然保護地體系規(guī)劃，對接生態(tài)保護紅線，實現(xiàn)從以物種保護為中心向以生態(tài)系統(tǒng)保護為中心的途徑轉(zhuǎn)變，從單一的自然保護區(qū)向自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的體系轉(zhuǎn)變，解決地域重疊、多頭管理、邊界范圍不清等實際問題，整合資源和理順管理機構(gòu)，明確范圍及主體責(zé)任，促進自然保護地優(yōu)化組合、統(tǒng)籌發(fā)展。

3)濕地保護

落實《濕地保護修復(fù)制度方案》和《濕地保護管理規(guī)定》，實現(xiàn)濕地認(rèn)定確權(quán)、分級管理、用途管制，強化濕地野生動植物資源及其棲息地的保護管理，貫徹“先補后占、占補平衡”原則，完善黃河流域濕地保護網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，使黃河流域大部分重要濕地得到有效保護。

3.4.2生態(tài)修復(fù)

1)國家林業(yè)重點工程生態(tài)修復(fù)

圍繞天然林保護、退耕還林、三北防護林、京津風(fēng)沙源治理、生態(tài)補償基金、國家戰(zhàn)略儲備林建設(shè)工程等，開展?fàn)I造林草，強化生態(tài)修復(fù)，完善流域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)建設(shè)。

2)林草撫育與退化防護林草生態(tài)修復(fù)

堅持生態(tài)優(yōu)先、自然修復(fù)、分類經(jīng)營，加快退化林草地提升改造工作，切實推進中幼林撫育、低質(zhì)低效林改造、退化草原治理改良，優(yōu)化林草結(jié)構(gòu)，提高林草經(jīng)營質(zhì)量，穩(wěn)定森林和草原生態(tài)系統(tǒng)，促進林草資源由數(shù)量擴張向質(zhì)量提高轉(zhuǎn)型，促進農(nóng)牧民脫貧致富。

3)廊道生態(tài)修復(fù)

以構(gòu)建綠色生態(tài)景觀廊道為目的，加強水系、道路生態(tài)修復(fù)及村莊、景點等節(jié)點生態(tài)修復(fù)。

3.4.3生態(tài)富民

建設(shè)一批具有示范和帶動作用的精品林果示范園、花卉種植基地和生態(tài)康養(yǎng)業(yè)，加快低產(chǎn)低效林改造，推進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，提高市場競爭力，推動林草業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動群眾脫貧致富。

3.4.4生態(tài)服務(wù)

在黃河流域城市周邊或城郊，以區(qū)域歷史文化特色為主調(diào)，以獨特的林草資源為依托，通過市場化運作，企業(yè)化投資建設(shè)，打造城市森林文化主體公園、博物館及生態(tài)文明宣教基地。

3.4.5生態(tài)安全

加快林草有害生物、防火等應(yīng)急防控監(jiān)測體系和公共服務(wù)體系建設(shè)，并納入各級政府財政預(yù)算，促使防治目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四落實”；加快優(yōu)質(zhì)良種基地、設(shè)施設(shè)備現(xiàn)代化建設(shè)，加大科研成果轉(zhuǎn)化和科技推廣。

3.5 重點工程

3.5.1退耕還林還草工程

鞏固退耕還林成果，全面落實新一輪退耕還林還草政策，對黃河流域水土流失嚴(yán)重和25°以上陡坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地實施退耕還林還草4萬hm2。實施中要依據(jù)全國第三次土地調(diào)查成果，加強組織引導(dǎo)，充分尊重農(nóng)民意愿，做好技術(shù)服務(wù)，把退耕還林還草工作與調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件結(jié)合起來，確保農(nóng)戶退耕成果鞏固。

3.5.2林草資源保護工程

加大天然林保護力度，劃定林草生態(tài)保護紅線，依法治林治草，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐、毀林開墾、非法占用林草地等違法行為。除加強森林防火、林業(yè)有害生物防治和編制應(yīng)急預(yù)案等外，要對黃河流域?qū)嵤┤斯ぴ炝?.33萬hm2，封山育林3.33萬hm2，飛播造林2.67萬hm2。

3.5.3重點防護林工程

對黃河流域水土流失嚴(yán)重地區(qū)實施人工造林2.67萬hm2，封山育林6.67萬hm2，退化林分改造10.67萬hm2，中幼林撫育6.67萬hm2，飛播造林2.67萬hm2，特色經(jīng)濟林基地改造13.33萬hm2。

3.5.4退化林修復(fù)工程

重點對生態(tài)脆弱地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)的退化防護林采取更新、撫育、平茬復(fù)壯等措施，以提高林分質(zhì)量、增強防護功能為目的，對黃河流域46.67萬hm2退化林分進行修復(fù)。

3.5.5鄉(xiāng)村綠化美化工程

堅持建設(shè)生態(tài)型、功能型城鄉(xiāng)綠地生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展方向，構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)、村莊居民區(qū)的綠化美化。積極運用鄉(xiāng)土樹種造林，科學(xué)配置闊葉樹種、彩葉樹種，豐富景觀異質(zhì)性。對黃河流域8 000個村莊實施身邊增綠、圍村片林、庭院整治等綠化美化工程。

3.5.6綠色廊道工程

加快公路、鐵路、水系沿線生態(tài)修復(fù)綠化建設(shè)，新建與改造更新相結(jié)合，建設(shè)和完善防護林體系，增強水土保持和水源涵養(yǎng)功能，構(gòu)建完備的綠色廊道生態(tài)修復(fù)體系。人工造林2.67萬hm2，退化林分改造6.00萬hm2。

3.5.7濕地保護修復(fù)工程

加快黃河流域29處濕地公園、37處重要濕地勘界立標(biāo)，劃定生態(tài)紅線，加大濕地保護與恢復(fù)工程，提高保護率，促進自然保護地和濕地生態(tài)修復(fù)工程良性統(tǒng)籌發(fā)展。

4 保障措施

4.1 完善政策機制

在現(xiàn)有國家政策外，中央及地方政府應(yīng)出臺專項政策，加大造林綠化投入資金傾斜機制，提高造林、改造和管護單位成本，如一般造林地提高到4.5萬元/hm2，困難造林地提高到30萬元/hm2，森林撫育提高到0.75萬元/hm2等。擴大生態(tài)補償?shù)母采w面，實現(xiàn)全覆蓋，并逐步提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，整合各類渠道資金，建立多元化的造林綠化投入機制，拓寬籌資渠道，鼓勵、引導(dǎo)和吸引社會資金投入，統(tǒng)籌推進造林綠化工作。

4.2 創(chuàng)新建管機制

加強集體林權(quán)制度改革，提高完善配套政策，促進國有林場改革后續(xù)配套政策，鼓勵林權(quán)依法流轉(zhuǎn)，積極推進林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，推廣宜川縣規(guī)模林場、吳旗縣家庭林場經(jīng)營管護模式等，大力發(fā)展林藥、林菌、康體養(yǎng)生、生態(tài)體驗等綠色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟“雙贏”。提高資源配置效率，大力推行專業(yè)化造林。完善建后管護機制，推行專業(yè)隊伍管護、承包管護、林農(nóng)自管等靈活多樣的管護模式[5-6]。

4.3 強化組織領(lǐng)導(dǎo)

地方各級政府要將黃河流域生態(tài)保護修復(fù)工作納入重要議事日程，提高認(rèn)識，精心組織，帶領(lǐng)廣大干部群眾扎實推進各項工作。把黨中央、國務(wù)院決策部署與當(dāng)?shù)貙嶋H結(jié)合起來，明確主要目標(biāo)和任務(wù)，并分解落實，制定具體的實施方案和配套措施，做好與城鄉(xiāng)、土地利用等規(guī)劃的統(tǒng)籌與銜接，建立造林綠化質(zhì)量責(zé)任追究制度，確保各項工作落到實處。

4.4 規(guī)范項目管理

制定和推行項目管理制度。嚴(yán)格落實項目法人制、招投標(biāo)制、合同制和監(jiān)理制，促進項目的規(guī)范化運作。全面加強項目的質(zhì)量管理，夯實項目建設(shè)責(zé)任。積極推行“一簽兩證”制度、苗木生產(chǎn)經(jīng)營許可制度、良種使用制度等。嚴(yán)抓項目資金管理，保證資金運行安全。注重項目檔案管理，全面收集、整理和歸檔項目過程資料，確保項目建設(shè)立項有據(jù)、運行規(guī)范。

4.5 擴大社會宣傳

加強與擴大對建設(shè)項目宣傳，充分利用廣播、電視、報紙和網(wǎng)絡(luò)等媒體開展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動，提高全民參與生態(tài)建設(shè)的意識[7]。充分調(diào)動廣大人民群眾和各種社會團體積極性，形成個體自覺、家庭參與、政府全力、社會共謀的生態(tài)環(huán)境建設(shè)氛圍,營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境，確保項目建設(shè)有序開展、扎實推進。